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L'Économie politique

2007/1 (no 33)


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Commençons par le choc pétrolier actuel. Quels facteurs explicatifs mettriez-vous en avant ?

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Pierre Radanne : Il y a au moins quatre facteurs d'explication. Des facteurs qui valaient déjà pour les précédents chocs pétroliers, d'autres propres au choc que nous connaissons aujourd'hui. Parmi les premiers, il y d'abord, naturellement, les tensions politiques qui affectent la principale région de production au monde, le Moyen-Orient, depuis la dernière guerre en Irak. Elle est redevenue aussi instable, si ce n'est plus, que dans les années 1970. En Irak et même en Arabie Saoudite, les compagnies européennes ne peuvent plus ou difficilement investir et envoyer leurs ingénieurs. Il faut ajouter les guerres civiles en Afrique noire (Tchad, Soudan, Nigeria), les tensions entre la Russie et certaines ex-Républiques soviétiques dont l'Ukraine. L'Amérique latine n'est pas en reste, avec l'arrivée au pouvoir, au Venezuela et en Bolivie, de dirigeants qui souhaitent prendre le contrôle des ressources financières du gaz et du pétrole.

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Ces différentes tensions sont aujourd'hui plus fortes que dans les années 1970. Celles du Moyen-Orient ont très largement débordé le cadre du conflit israélo-arabe. S'y est ajoutée la lutte des Etats-Unis contre le terrorisme islamiste. Les tensions géopolitiques n'entraînent pas mécaniquement des chocs : par le passé, il y a eu de graves conflits qui ne se sont pas traduits par une hausse des cours car l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (Opep) jouait un rôle stabilisateur. Faute de capacité de production suffisante, elle n'est plus aujourd'hui en mesure de le faire.

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Quels sont les facteurs propres à ce choc ?

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P. R. : Il y en a au moins trois. Un premier, plutôt prévisible : la demande dans le monde a dépassé le niveau de l'offre de pétrole. En vertu de la loi classique de l'offre et de la demande, les prix augmentent. Jusqu'à présent, la demande émanait de pays industrialisés qui représentaient environ un milliard d'habitants (l'Europe, l'Amérique du Nord et l'ex-URSS). Désormais, avec la montée des pays émergents dont la Chine, le Brésil, l'Afrique du Sud, les pays industrialisés représentent potentiellement près de quatre fois plus d'habitants. Or le pétrole reste la première source d'énergie du développement. Ou que vous soyez dans le monde ou presque, on peut y faire venir un camion-citerne et donc du pétrole. C'est plus difficile en revanche d'y acheminer du gaz. Ces pays émergents sont en outre tirés par une croissance économique mondiale élevée, qui se traduit par une hausse brutale de la demande de pétrole.

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Deuxième facteur : l'insuffisance des investissements réalisés par l'industrie du pétrole dans les années 1990 en matière d'extraction, d'acheminent et de raffinerie (aux Etats-Unis, on n'a pas construit de nouvelle raffinerie depuis une trentaine d'années). Au Moyen-Orient, les compagnies ont, dans un souci de réduction de leur dépendance à l'égard de cette partie du monde, réduit leurs investissements au profit d'autres régions pétrolifères. Ce qui explique que l'offre ne soit pas pour le moment en mesure de réagir à l'augmentation de la demande. Un certain temps sera nécessaire avant que de nouveaux équipements puissent entrer en service ; il est donc à craindre que cette situation pèse encore longtemps, de cinq à dix ans, à moins d'une réduction drastique de la consommation mondiale.

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Troisième facteur : la libéralisation qui a affecté l'industrie du pétrole dans les années 1990. Soumises à la pression de leurs actionnaires, les compagnies pétrolières jouent désormais la hausse du prix du pétrole. De ce point de vue, leurs intérêts rejoignent ceux des pays producteurs.

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Ces trois facteurs n'étaient en rien intervenus lors des précédents chocs des années 1970. Au cours de ces années, jamais la demande n'avait dépassé les capacités de l'offre. La situation actuelle met les pays producteurs en position de force. C'est dire si le choc actuel est appelé à être plus durable que les précédents.

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Sommes-nous entrés dans l'ère de l'après-pétrole ?

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P. R. : Un autre facteur explicatif tient aux perspectives mêmes de l'exploitation pétrolière. Dès 1972, et donc avant le premier choc pétrolier, le rapport du Club de Rome avait révélé à l'opinion publique mondiale que les ressources énergétiques fossiles étaient limitées ; ses auteurs annonçaient l'épuisement imminent des ressources pétrolières en particulier. En prolongeant les rendements d'extraction de l'époque, ils avaient fixé à l'an 2000 le pic de production. Manifestement, les auteurs se sont laissé prendre par le caractère symbolique de cette date. Ils n'avaient pas imaginé non plus les progrès techniques d'extraction et la découverte de nouvelles réserves. Cela dit, si les auteurs se sont trompés sur l'échéance (aujourd'hui, on estime à quarante ans les réserves disponibles), ils ne se sont pas trompés sur le fond : les réserves de pétrole vont bel et bien s'épuiser. Les progrès techniques ont permis d'améliorer les conditions d'extraction, mais, malgré les efforts considérables de l'industrie pétrolière, peu de découvertes nouvelles ont été faites.

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Aujourd'hui, un certain nombre d'experts commettent les mêmes erreurs que ceux du Club de Rome en annonçant la fin imminente du pétrole. Pour ma part, je considère que les choses iront en s'aggravant à l'échelle d'une génération ; autrement dit, on dispose encore de vingt à vingt-cinq ans pour négocier le virage de l'après-pétrole. A cette échéance, on abordera l'autre versant de la courbe de production, avec une raréfaction des ressources et plus seulement un problème de sous-capacités de production. Il en résultera un maintien du prix à un niveau élevé qui ne pourra qu'encourager une diminution de la consommation.

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Et le réchauffement de la planète, dans quelle mesure modifie-t-il la donne ?

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P. R. : C'est une autre différence importante, en effet, par rapport aux chocs pétroliers précédents. Désormais, la gestion de la question du pétrole est indissociable de celle de cet autre enjeu planétaire. Comme on le sait, ce réchauffement est imputable à l'émission de gaz à effet de serre à laquelle concourt l'énergie pétrolière. Dans ce contexte, l'augmentation du prix du baril peut être une chance : dans le fonctionnement de l'économie de marché, elle est un moyen de réduire la demande de cette énergie. Personne, cependant, ne sait dire à quel prix le baril va et doit se stabiliser. Il peut suivre une évolution en dents de scie qui serait plus problématique qu'une stabilisation, même à un prix élevé. De trop fortes variations ne font que désorganiser les réponses apportées à la crise par les politiques publiques et plongent dans l'incertitude les acteurs économiques.

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Est-ce à dire qu'on est sorti de cette logique de cycle qui caractérisait selon vous l'histoire de l'énergie pétrolière ?

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P. R. : L'histoire contemporaine s'est en effet caractérisée jusqu'à présent par une alternance de deux périodes. Une période où tout semble aller, à court terme du moins : les énergies sont abondantes ; les capacités de l'offre sont suffisantes ; l'approvisionnement ne pose pas de problème ; les prix sont bas. Durant cette période, la tentation de déréguler le marché de l'énergie est forte. C'est précisément ce qui s'est produit dans les années 1960, puis à partir du milieu des années 1980 et au cours des années 1990, suite au contre-choc. Cette situation alterne avec une autre période, caractérisée par une insuffisance de l'offre, des difficultés d'approvisionnement, etc. ; le prix du baril s'envole ; le tout sur fond d'instabilité géopolitique. En réponse, des politiques publiques d'économie d'énergie se mettent en place. Ce sont les chocs pétroliers de 1973 et de 1980, suite auxquels des mesures d'économie ont été adoptées et de nouvelles énergies exploitées (cf. le lancement du programme nucléaire dans plusieurs pays industrialisés dont la France) afin de desserrer l'étau.

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Est-ce la période dans laquelle nous sommes entrés ?

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P. R. : Nul doute que la situation actuelle s'apparente à ce type de période. Sauf que les politiques publiques actuelles sont à contre-cycle. Le secteur de l'énergie a été en grande partie privatisé, tandis que les politiques publiques énergétiques n'ont plus les mêmes moyens que par le passé. Seul un pays a tiré les conséquences de ce nouveau contexte, mais dans un sens qui n'est pas forcément favorable à nos intérêts : c'est la Russie de Poutine, qui a littéralement re-nationalisé son secteur énergique. L'affaire Ioukos n'est pas autre chose qu'une manifestation de cette reprise en main par l'Etat, de même que le contrôle exercé sur Gazprom.

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En France, le cours du baril a beau s'envoler, les pouvoirs publics se gardent de parler de choc pétrolier sous prétexte que nous récolterions les fruits des mesures d'économie d'énergie, de la diversification des sources d'approvisionnement, enfin du décollage de nouvelles filières. C'est oublier que nous partons de loin. Le contre-choc a eu pour effet de remettre en cause les politiques d'énergie lancées dans les années 1970. Tout le chemin est à refaire, en France du moins. Il serait temps de se remobiliser. Le choc que nous connaissons entre dans sa sixième année : il a débuté en septembre 2000. Souvenez-vous des camionneurs qui bloquaient les raffineries pour protester contre la hausse du prix du carburant. Nous étions alors à un baril à 35 dollars. Nous en sommes à 75 dollars. Malgré cette hausse, on continue à tenir un discours en complet décalage avec la réalité. Jusqu'où faudra-t-il aller ?

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Somme toute, n'est-ce pas la démonstration que les pays industrialisés comme le nôtre sont bel et bien mieux armés pour faire face à un choc pétrolier ?

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P. R. : Pas du tout ! Des analystes ont cru bon de dire que le choc actuel n'avait guère eu d'effets sur l'économie. C'est peut-être vrai à court terme, mais pas à moyen et long termes. C'est ignorer le temps de latence entre les premières hausses du cours du pétrole et leurs incidences sur l'économie. Dire que les effets sont anodins est faux. C'est tout simplement ne pas percevoir les effets qui ne tarderont pas à se faire sentir jusque dans le porte-monnaie des ménages.

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Depuis la fin des années 1990, la facture énergétique de la France a déjà été multipliée par quatre, selon les chiffres du ministère de l'Industrie. Et au niveau actuel du cours du pétrole, on assiste à une hémorragie de 50 milliards d'euros par an pour régler la facture de pétrole (et de gaz). C'est l'équivalent de la fiscalité sur le travail ou de la rémunération d'un million d'emplois. Pour mémoire, le baril n'était encore qu'à 53 dollars lorsque ces chiffres ont été établis. On peut légitimement se demander comment notre pays va pouvoir continuer à ce rythme.

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Et que dire des pays en développement. L'Afrique est actuellement en train de boire le bouillon. La plupart des pays ne sont plus en mesure de régler leur facture économique. Il faut agir d'autant plus rapidement que les effets des changements de comportement et des politiques publiques ne sont pas immédiats. A cinq ans, on peut réaliser des économies qui, sans être suffisantes, sont substantielles : en isolant les logements, en substituant des équipements électriques à faible consommation, etc. Ces économies requièrent des investissements importants mais faciles à mettre en oeuvre. D'autres changements demandent des investissements plus lourds, sur cinq à dix ans, et ne peuvent avoir d'effets immédiats : la modernisation de centrales électriques, la construction de nouvelles infrastructures de transport, etc. La mise en place de nouvelles filières énergétiques, comme les énergies renouvelables, s'effectue, en règle générale, sur une échelle de temps correspondant à une génération, soit entre vingt et vingt-cinq ans (c'est à peu près le temps nécessaire à la mise en oeuvre de la filière nucléaire). Quant à la réhabilitation complète du parc immobilier, elle demandera plusieurs décennies.

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En bref, il y a bien un après-pétrole possible, mais les voies à emprunter par nos sociétés ne déboucheront pas sur des résultats immédiats suffisants.

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Que proposez-vous ?

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P. R. : Il importe de réagir en commençant par le transport et le logement. Les deux tiers du pétrole que nous consommons le sont pour nos déplacements. C'est le secteur des transports qui doit donc réaliser le plus gros effort. Dans le même temps, c'est la politique d'habitat qu'il faut revoir. Depuis le dernier choc pétrolier, la périurbanisation s'est accentuée, avec pour effet d'étendre les distances parcourues par les ménages français entre leur domicile et leur lieu de travail. Devant l'augmentation des prix des loyers dans les villes, des ménages ont été contraints de s'installer en périphérie plus ou moins lointaine, souvent mal desservie par les transports en commun, ce qui les contraint à utiliser la voiture. La hausse du prix de carburant rogne leur pouvoir d'achat. Progressivement, c'est l'ensemble de l'économie qui va en pâtir.

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La proximité d'échéances électorales ne contrarie-t-elle pas le lancement de politiques publiques à long terme ?

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P. R. : C'est une idée qu'on met souvent en avant. Mais ce problème inhérent à toute démocratie n'est pas nouveau. Il n'a pas empêché le lancement de politiques publiques appropriées par le passé. Dans les années 1970, les gouvernements ont su réagir. Depuis lors, les mandats électoraux n'ont pas, à ma connaissance, fondamentalement changé ; le passage au quinquennat ne devrait pas empêcher a priori d'avoir une vision stratégique. Selon moi, la cause de ce moindre volontarisme de l'action publique tient davantage au renoncement à une planification. Jusqu'aux années 1960, la France programmait des investissements sur vingt à vingt-cinq ans. Sous l'effet de l'accélération de la diffusion et de la circulation de l'information, nous réagissons à l'immédiat, en privilégiant une vision court-termiste. La politique énergétique pâtit de cette évolution. Or, la gestion des enjeux énergétiques est une affaire de sucres lents et sucres rapides !

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Que voulez-vous dire ?

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P. R. : Par sucres lents, j'entends les politiques et les investissements dans le domaine des transports, de la recherche, de la réhabilitation du patrimoine bâti... Autant d'efforts qui demandent entre cinq et vingt-cinq ans pour produire leurs effets. Par sucres rapides, j'entends les changements de comportements individuels, les mesures d'économies d'énergie, le développement des énergies renouvelables... Ces mesures ne sont certes pas suffisantes mais, prises dès maintenant, elles peuvent aider à desserrer un peu la contrainte en attendant les effets des sucres lents.

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Est-ce encore au niveau national qu'il faut envisager ces politiques ? N'est-ce pas à l'échelle de l'Europe ?

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P. R. : C'est naturellement à cette échelle que se jouent notamment les politiques de transport et de recherche, la gestion de l'approvisionnement et la négociation avec les principaux pays producteurs. Tous les pays membres de l'Union européenne font désormais face à la même situation ; tous sont désormais dépendants, partagent cette même vulnérabilité énergétique. Ce n'était pas le cas dans les années 1970 et 1980, lorsque des pays comme l'Angleterre étaient devenus exportateurs nets.

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Malgré des défis communs, les réponses des pays européens restent encore très diverses. Il y a des pays fortement engagés dans le nucléaire (la France et Finlande), d'autres qui s'en retirent (l'Allemagne), d'autres enfin qui y ont renoncé dès le départ. Aujourd'hui, la politique énergétique européenne est plombée par les divergences autour du nucléaire. Sans compter que les pays se montrent sourcilleux à l'égard de leur souveraineté énergétique. Résultat : à ce jour, il n'y a aucune politique européenne du pétrole et du gaz, malgré les menaces que font peser la dépendance de plusieurs pays européens à l'égard du gaz russe. Il va pourtant impérativement falloir que l'Europe négocie d'une seule voix ses approvisionnements, avec des garanties sur les prix et les volumes. Une première phase à franchir est une planification à long terme, en lien avec la lutte contre le réchauffement climatique. Mais cette politique se fait attendre.

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Il y a certes le livre vert, mais ce n'est encore qu'un livre de propositions, en attendant un livre blanc. L'élaboration d'une politique énergétique européenne est doublement bloquée par la position, d'une part, des pays nucléaires (France en tête) qui souhaitent en conserver la maîtrise, de l'autre, des pays qui refusent de soutenir une politique énergétique qui comporterait un volet nucléaire. Le risque est qu'en focalisant sur la question nucléaire, les pays européens renoncent à toute politique énergétique commune.

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Comment faire pour sortir de cette impasse ?

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P. R. : Il conviendrait de séparer les dossiers en amorçant des politiques communes dans des domaines consensuels : les économies d'énergie, les énergies renouvelables, les transports, ou encore l'éducation des consommateurs. Plus les pays progresseront dans ces domaines, moins la question nucléaire se posera.

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Dans votre dernier livre, vous militez pour la reconnaissance de réseaux de transport énergétique de droit européen. De quoi s'agit-il exactement ?

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P. R. : Concrètement, il s'agit de faire reconnaître un statut d'entreprise publique européenne. L'idée a depuis fait son chemin. De nombreux députés européens se sont fait entendre pour défendre cette idée, pour que les grands réseaux, gazoducs et lignes à haute tension soient de droit unique, dans le cadre européen. Il en va de la cohérence de l'approvisionnement énergétique de l'Europe.

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Dans quelle mesure une politique européenne est-elle conciliable avec le principe de service public qui sous-tend la politique énergétique française ?

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P. R. : Ce n'est pas tant l'Union européenne qui met en cause le principe de service public que la difficulté de la France à transposer sa propre conception de ce service public (fondée sur la notion d'intérêt général), de l'échelon national à l'échelon européen. Depuis le traité de Rome de 1957, aucun gouvernement, de droite comme de gauche, n'a pris soin de soumettre aux Etats membres la moindre proposition constructive en faveur d'un service public européen. La France a toujours considéré l'énergie comme une affaire de souveraineté nationale, et non une affaire européenne. De fait, aucun traité européen n'aborde la question énergétique. Ce n'est pas le moindre paradoxe de l'histoire de la construction européenne, quand on sait que les premières tentatives ont débuté avec la création, dès 1952, de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (Ceca).

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Par ailleurs, force est de reconnaître que le service public défendu par la France sent la naphtaline, faute d'une prise en compte des approches modernes de l'intérêt général. La France a été l'un des Etats membres les plus rétifs à intégrer les questions environnementales, les risques technologiques, ou l'intérêt des consommateurs, qui ont pourtant largement contribué à renouveler l'approche de l'intérêt général. Il faudrait que la France finisse par admettre que ce dernier ne s'apprécie plus à l'aune des seuls intérêts hexagonaux ! Mais les choses semblent évoluer, si on en juge par le dernier mémorandum publié par le ministère de l'Industrie qui appelle de ses voeux une politique énergétique européenne.

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L'Union européenne n'en a pas moins pris des décisions importantes, ne serait-ce que la directive relative à la déréglementation du secteur énergétique.

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P. R. : Consciente de l'enjeu de la question énergétique, la Commission européenne n'a pas renoncé à construire une politique européenne en la matière. Comment ? Précisément en contournant les Etats ! A défaut de parvenir à un accord de ces derniers, elle favorise la constitution d'un marché européen de l'énergie par la libéralisation de ce marché et la constitution d'opérateurs privés de dimension européenne. Cette politique a débuté en décembre 1985 avec les premières vagues de dérégulation. En soi, cette option n'était pas incohérente, au vu de la détente énergétique à laquelle on a assisté, à compter de 1986, avec le contre-choc pétrolier.

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Aujourd'hui, elle est à contre-cycle. Ainsi que je l'indiquais tout à l'heure, le choc pétrolier actuel appelle des politiques publiques volontaires d'investissements que les opérateurs privés, soucieux de préserver leur profitabilité immédiate pour satisfaire leurs actionnaires, ne sont pas prêts à réaliser. Encore une fois, il importe que les pays européens s'accordent sur une vision commune de l'énergie à vingt, voire à cinquante ans. En fait, on y vient, mais par bribes. Voyez le protocole de Kyoto : les engagements des vingt-cinq pays européens ont été pris au niveau européen. Mais on est devant une situation contradictoire : certains de ces engagements portent sur des mesures énergétiques, or l'énergie n'est pas de la compétence de l'Union européenne... Ceci étant dit, reconnaissons que le groupe des Vingt-Cinq est parvenu à tenir ses engagements.

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D'autres avancées européennes sont à signaler : la directive relative à la réduction des émissions industrielles et la constitution des permis négociables. Mais elles ne s'inscrivent pas dans une politique énergétique cohérente.

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Songez-vous à une Ademe européenne, au moins pour le volet économies d'énergie d'une politique européenne ?

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P. R. : Je ne pense pas que ce soit en créant un nouvel organisme supranational qu'on parviendra à plus d'efficacité. Les différences climatiques et régionales demandent des actions collant au plus près de la réalité du terrain et des besoins. Les politiques de développement des énergies renouvelables ont d'ailleurs réussi dans les pays fédéraux, c'est-à-dire décentralisés, comme l'Allemagne ou l'Espagne. En revanche, une coordination accrue au niveau européen, entre les institutions équivalentes et des politiques d'économies nationales, serait utile. Cela encouragerait l'émergence de nouveaux marchés d'équipement pour la production d'énergies renouvelables.

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Venons-en aux énergies renouvelables : quelles perspectives offrent-elles, en France comme ailleurs ?

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P. R. : Il faut être réaliste : leur mise en place prendra du temps et doit donc être programmée. Il est illusoire qu'elles puissent se substituer aux énergies fossiles. Elles offrent un potentiel énergétique indéniable, mais leur mise en place requiert des investissements, des professionnels... Cette filière énergétique demandera plusieurs années avant d'occuper une place prépondérante. En supposant qu'on y arrive plus rapidement que prévu, les énergies renouvelables ne pourront se substituer aux énergies fossiles et au nucléaire. Leur contribution est actuellement de 5 % en France. Avec les techniques actuelles, elles auront du mal à couvrir plus de 40 % de nos besoins énergétiques. On va donc devoir utiliser des combustibles fossiles pendant encore longtemps, d'autant que nos transports restent encore très dépendants du pétrole. Le développement des énergies renouvelables n'exonèrera ainsi pas de faire d'importantes économies d'énergie.

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Comment parvenir à une situation satisfaisante ?

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P. R. : On bute moins sur des problèmes technologiques et financiers que sur une insuffisance démocratique. Pour parvenir à des économies substantielles, il faudrait une inscription des enjeux relatifs à l'énergie et au climat dans le débat public, avec une réelle implication de l'ensemble des acteurs, producteurs et consommateurs, pouvoirs publics et entreprises, élus, experts et citoyens, et débattre de ce que chacun peut faire, des investissements à privilégier...

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On peut être pessimiste face au choc pétrolier actuel. On peut aussi constater qu'en remettant la question énergétique dans l'agenda de l'action publique, il est l'occasion d'ouvrir ce débat. De même, si nous le gérons bien, ce choc pétrolier peut aider à résoudre un autre problème : le réchauffement climatique. Autant il est difficile de convaincre l'opinion quand les cours du pétrole sont bas, autant cela devient facile lorsqu'ils sont hauts car, alors, on peut se faire une idée plus précise de ce que sera l'avenir si nous ne faisons rien. Une prise de conscience s'est déjà manifestée par le passé, au point d'inspirer des politiques d'économies. Mais les efforts accomplis ont été abandonnés dès le retour à une situation d'apparente abondance énergétique, entre 1986 et 2000.

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Les revendications catégorielles ne risquent-elles pas de prendre le pas sur une réflexion de fond sur le modèle de consommation et de production ?

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P. R. : Ces revendications sont légitimes. On ne peut pas exiger de chacun qu'il accepte de se sacrifier au nom d'un intérêt général, a fortiori si la société ne s'est pas préparée. Une politique énergétique ne peut susciter l'adhésion que si elle comporte un traitement social des conséquences pour des catégories fragilisées ou dépendantes de l'énergie fossile et qui n'ont pas les moyens d'adopter des équipements de chauffage ou de transport plus économes.

Pour citer cet article

Allemand Sylvain, Radanne Pierre, « “ La politique énergétique européenne est plombée ” », L'Économie politique 1/2007 (no 33) , p. 27-39
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2007-1-page-27.htm.
DOI : 10.3917/leco.033.0027.


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