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L'Économie politique

2007/2 (n° 34)


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Dans un monde ou l'emploi de qualité continue d'être une " ressource " rare, chaque pays s'efforce d'attirer ou de retenir les firmes, les innovateurs ou les travailleurs très qualifiés. Cette réalité ne doit cependant pas en occulter une autre : dans le domaine social, la mondialisation ne prive pas les pays de marges de manoeuvre qui, pour s'être sans doute réduites depuis deux ou trois décennies, n'en restent pas moins conséquentes. C'est ce que le texte qui suit voudrait illustrer à partir de l'exemple de la protection sociale. Celle-ci, pensons-nous, sans être " à bout de souffle ", est cependant confrontée à une difficulté qui ira croissant : faire mieux sans dépenser (proportionnellement) davantage, car les prélèvements sociaux ne pourront, dans les années à venir, continuer à progresser comme ils l'ont fait en France depuis une quinzaine d'années. Cela ne se fera pas sans une réorientation assez importante de la protection sociale, au détriment de l'aide sociale et au bénéfice du retour à l'emploi. Mais cette orientation peut prendre des formes bien différentes : du workfare (travailler en échange de l'aide sociale) américain au welfare to work (aider à revenir à l'emploi) danois ou britannique. Et même si s'inspirer plutôt de l'exemple danois que de l'exemple américain fait aujourd'hui consensus, bien des choix demeurent ouverts, qui distinguent clairement une politique sociale de droite d'une politique de gauche.

Une protection sociale en difficulté

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La France, on l'oublie sans doute un peu, dispose d'une protection sociale qui, sans être la plus importante de l'Union européenne (en proportion du produit intérieur brut), figure néanmoins parmi celles qui, en 2004 (dernière année connue), absorbent le plus de ressources : 29,3 % du PIB. Seuls le Danemark (29,8 %) et la Suède (31,7 %) font mieux. Mais, à la différence de ces deux pays, la protection sociale française a eu tendance à (légèrement) progresser depuis 1993 relativement au PIB (+ 0,6 point), tandis que, au contraire, elle se réduisait au Danemark (- 0,9 point) et surtout en Suède (- 6 points). Les pays scandinaves ne seraient-ils plus ce qu'ils étaient ? Seraient-ils en train de réduire le filet de protection de qualité caractéristique de leur " modèle " ? Pas du tout. Les prestations sociales de chômage et d'exclusion ont diminué (toujours par rapport au PIB) respectivement de 2,9 % (au Danemark) et de 2,8 % (en Suède) grâce à la diminution spectaculaire de leur taux de chômage, qui est passé de 9,6 % en 1993 à 5,5 % en 2004 au Danemark, et de 9 % à 6,3 % en Suède, alors qu'il ne se réduisait que de 1,5 point en France (passant de 11,1 % à 9,6 %).

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Même si la Suède a procédé, au passage (arrivée des conservateurs au pouvoir oblige), à un sévère tour de vis sur les autres prestations sociales (vieillesse et famille principalement), c'est cette réduction du chômage et de l'exclusion sociale qui a, pour une bonne part, permis de réduire le poids de la protection sociale dans les deux pays. En outre, la croissance en moyenne plus forte en Suède (+ 2,9 % par an entre 1993 et 2005) et au Danemark (+ 2,5 %) qu'en France (+ 2,1 %) a également joué : économiquement, en permettant davantage de créations d'emplois (donc en favorisant la réduction du chômage et de l'exclusion), et statistiquement, en réduisant le poids de l'ensemble des prestations sociales dans le PIB, ce dernier évoluant plus vite. Toutes autres choses égales par ailleurs, si la France avait connu, durant cette période, la même croissance économique et la même réduction relative des prestations chômage et exclusion qu'au Danemark, la part des dépenses de protection sociale dans le PIB serait tombée en 2004 à 26,7 % (contre 29,3 %). Il est sans doute possible, pour ne pas dire probable, que, comme au Danemark, les marges de manoeuvre permises par cette réduction en quelque sorte " arithmétique " des dépenses de protection sociale auraient été utilisées pour améliorer certaines autres prestations, si bien que la protection sociale occuperait peut-être aujourd'hui une place similaire à celle qu'elle occupe dans le PIB français. Mais le niveau de protection globale serait alors de meilleure qualité.

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Et c'est justement ce qui pose problème : faute d'amélioration substantielle de l'emploi et de l'" inclusion sociale ", les ambitions possibles dans d'autres domaines de la protection sociale - voire dans les mêmes, sous forme d'amélioration des minima sociaux ou des indemnités de chômage par exemple - ont été bornées et se sont traduites par une évolution à contre-courant de celle de nos partenaires de l'Union européenne. Il nous a fallu augmenter la part des cotisations socio-fiscales sur les revenus perçus, alors que, dans la plupart des autres pays de l'Union, cette part tendait à diminuer. Le poids élevé du chômage nous a privés d'une marge de manoeuvre importante et nous a contraints à augmenter les prélèvements au moment même où, du fait de la concurrence fiscale accrue qui s'exerce dans une économie mondialisée, il aurait peut-être fallu les réduire.

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En d'autres termes, dans les années qui viennent, c'est notamment de la possibilité de la société française à accroître l'emploi, donc à réduire le chômage et l'exclusion sociale, que dépendra notre capacité à relever les défis de la mondialisation sans remettre en cause la protection sociale dont nous bénéficions et sans peser sur la compétitivité (par alourdissement des prélèvements sociaux ou fiscaux)  [1][1] Bien entendu, la croissance économique joue également.... Pour illustrer ce lien entre emploi et protection sociale, l'exemple des retraites est éclairant. Les projections de population active à l'horizon 2050 effectuées par l'Insee  [2][2] http :// www. insee. fr/ fr/ ffc/ ipweb/ ip1092/ ip1092.... aboutissent, dans le scénario " tendanciel ", à 28,5 millions de personnes actives. Mais, selon que le chômage demeure à son niveau actuel (près de 9 %) ou se réduit (à 5 % par exemple), c'est 1 million d'emplois qui sont en jeu. Et selon que l'âge effectif de départ à la retraite reste à son niveau actuel (58,5 ans) ou augmente (à 60 ans par exemple), c'est un autre million d'emplois qui se joue. Or 2 millions d'emplois en plus ou en moins représentent un enjeu essentiel : pour assurer le même volume de cotisations retraite, donc de prestations aux retraités, l'augmentation du volume d'emplois peut être une alternative au recul de l'âge de départ légal à la retraite, qui est, dans la plupart des scénarios proposés par les économistes, généralement la seule variable envisagée. Mais cela suppose bien entendu que tous les salariés travaillent effectivement jusqu'à 60 ans, alors que, actuellement, ce n'est le cas que de moins d'un salarié sur deux : pour une (petite) part du fait des régimes spéciaux, pour une (grosse) part du fait des politiques des employeurs, qui se débarrassent de leurs travailleurs âgés et refusent d'embaucher ceux qui sont demandeurs d'emploi.

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Tout cela est bien beau, répondra-t-on, mais où trouver ces 3 millions d'emplois au moins : un pour faire face à l'augmentation " tendancielle " de la population active, un autre pour réduire le chômage, et notamment le chômage long, celui qui abîme ceux qui en sont victimes, et un troisième pour permettre aux seniors de travailler jusqu'à l'âge légal de la retraite dans des conditions acceptables pour eux ? Le but de cet article n'est pas de proposer ce que pourrait être une politique d'emploi dynamique  [3][3] Voir, sur ce point, " Le chômage n'est pas une fatalité.... Toutefois, bon an, mal an, au cours des vingt dernières années (1985-2005), il a été créé 2,8 millions d'emplois dans l'économie française (140 000 par an), alors même que, en moyenne, la croissance annuelle y était de l'ordre de 2 %. A ce rythme, d'ici 2050, ce sont 6 millions d'emplois qui pourraient être créés. Bien entendu, ce ne sera pas le cas, ne serait-ce que parce que le nombre de candidats à l'emploi n'atteindra pas ce volume. D'ici quelques années, cette faible évolution de l'offre de travail incitera les employeurs à privilégier les gains de productivité, ce qui permettra de relancer les gains de pouvoir d'achat et maintiendra le chômage à un niveau élevé.

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Toutefois, le retournement démographique qui a commencé en 2005 change profondément la donne : désormais, il suffit de créer 20 000 ou 30 000 emplois par an pour que le chômage commence à diminuer, alors que, entre 1985 et 2005, il fallait atteindre au moins 150 000 emplois par an du fait du gonflement de la population active. C'est à la fois ce qui explique que, au cours des vingt dernières années, les créations d'emplois (relativement nombreuses pourtant) n'ont pas permis de faire reculer le chômage, suscitant la montée des dépenses d'aide sociale et d'indemnisation du chômage, et que, désormais, ce n'est plus la rareté de l'emploi qui devient l'obstacle à la réduction du chômage, mais l'insuffisance - réelle ou supposée - d'employabilité par les entreprises qui devient le principal obstacle à l'accès à l'emploi. Si bien que, paradoxalement, l'aide sociale, si elle ne s'accompagne pas d'un travail visant à redonner de l'employabilité à ceux qui sont exclus, risque de perdurer dans un contexte de pénurie relative de travailleurs. Quand 63 % de la tranche d'âge des 15-64 ans sont en emploi - ce qui fait de la France l'un des pays où le taux d'emploi est le plus faible au sein de l'Union européenne à 15 -, remonter ce taux d'emploi à 68-70 % n'aurait pas seulement pour effet de faire reposer le financement du système de protection sociale sur davantage de gens, mais aussi de réduire dans des proportions sans doute sensibles les dépenses d'aide sociale et d'indemnisation du chômage, donc de dégager des marges de manoeuvre en faveur d'une amélioration du système au bénéfice de tous.

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Le retour à l'emploi de tous ceux qui en ont été exclus et qui vivotent de l'aide sociale se révèle ainsi le moyen essentiel pour empêcher une dégradation de notre système de protection sociale. Avec un " bénéfice secondaire " d'importance : permettre à une partie des personnes qui, aujourd'hui, vivent, le plus souvent difficilement, de la solidarité nationale (RMI, ASS, API  [4][4] L'allocation de parent isolé est versée, sous conditions..., préretraités, dispensés de recherche d'emploi...) de revenir à l'emploi pérenne, c'est aussi leur assurer des revenus en général nettement plus élevés que ceux issus de l'assistance, une plus grande autonomie (en cas de séparation ou d'isolement) et une meilleure protection contre les risques (assurance chômage, retraite, complémentaire maladie...). Et du coup, non seulement le montant des charges d'aide sociale diminue, mais la situation de tous ceux qui sont concernés en est améliorée.

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Cependant, il y a plusieurs façons d'envisager ce retour à l'emploi. Et c'est là que le bât blesse, car politique de gauche et politique de droite se dissocient.

Les mille et un visages du retour à l'emploi

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Favoriser le retour à l'emploi plutôt que l'aide sociale ? Cela peut s'entendre de bien des façons. La façon autoritaire : on n'a rien contre rien. La façon incitative : ceinture pour ceux qui ne travaillent pas. La façon civilisée, enfin. Bien entendu, c'est à celle-ci qu'il est fait référence dans cet article. Mais encore faut-il regarder de près comment elle pourrait se concrétiser et quel pourrait être son contenu concret.

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Tout se mérite, ou la tentation du " workfare "

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Aux Etats-Unis, depuis une loi de 1996 (proposée par Bill Clinton, mais profondément amendée par la majorité républicaine d'alors), le workfare constitue la règle pour une grande partie de l'aide sociale. Le terme lui-même est une contraction de " work for your welfare ", que l'on peut traduire par " travailler en contrepartie de l'aide sociale ", car, aux Etats-Unis, le welfare ne désigne pas, comme on le croit trop souvent, l'Etat-providence, mais l'ensemble des dispositifs d'aide sociale destinés aux personnes en situation de pauvreté. Il s'agit donc d'instaurer une contrepartie en travail en échange de l'aide sociale perçue. La loi de 1996  [5][5] On trouvera en ligne sur le site du Cerc un document... remplace en particulier l'ancienne " aide aux familles monoparentales " (AFDC), accusée de pousser à la dissolution de la famille, par un dispositif appelé " temporary assistance for needly families " (TANF) qui affirme le caractère temporaire de l'aide fournie aux familles et impose à partir de l'année 2000 que les familles la percevant plus de 24 mois soient contraintes de fournir en échange une prestation de travail d'au moins 30 heures par semaine (35 heures lorsque la famille est composée de deux parents). En d'autres termes, pas de droit à l'aide sociale sans contrepartie en travail. Mise en musique par chaque Etat (qui, pour ce faire, reçoit chaque année une enveloppe calculée à partir des anciennes prestations sociales supprimées), cette loi a donné lieu à des applications relativement variées. Mais, dans la majorité des cas semble-t-il, la contrepartie exigée a été relativement stricte, sous forme d'heures de travail au bénéfice de la municipalité (township) ou du canton (county) calculées au taux du salaire minimum en vigueur dans l'Etat concerné.

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Certes, il y a contrainte, dira-t-on, mais il y a aussi salaire. Hélas, non ! Car la rémunération versée est considérée comme une aide sociale, que le travail fourni permet de rembourser. Elle n'ouvre pas droit à l'assurance chômage, à des droits à retraite ou au paiement de l'équivalent américain de la prime pour l'emploi (EITC), versé à tous les ménages en emploi dont le revenu d'activité est inférieur à un certain seuil. Il est parfois précisé qu'adhérer à un syndicat est interdit, et la durée du travail exigé en guise de contrepartie n'est pas modulée en fonction de l'activité ou de la qualification de la personne ainsi " occupée ". Nous ne sommes pas dans une relation de type " tout travail mérite salaire ", mais dans une relation punitive : " toute aide implique travail ". Il ne s'agit pas d'un échange, mais d'une sanction, dont la finalité est de décourager l'allocataire de recourir à l'aide sociale.

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Les choses sont évidemment bien différentes en France, dira-t-on encore. Est-ce si sûr ? Rappelons-nous l'affaire du CI-RMA (contrat d'insertion-revenu minimum d'activité) créé en 2003 par François Fillon, alors ministre de l'Emploi et des Affaires sociales  [6][6] Cette disposition faisait partie d'une loi dont l'objectif.... Il s'agissait d'un contrat d'insertion réservé aux allocataires du RMI, qui pouvait être proposé par des entreprises aussi bien que par des organismes non marchands, et dans lequel le salarié était " rémunéré " au Smic par l'employeur. Mais les guillemets s'imposent, puisque cette rémunération comportait deux parties. La première correspondait au montant de la prime versée à l'employeur, soit l'équivalent du RMI versé à une personne seule sans ressources (420 euros environ). La partie salariale de la rémunération ne commençait donc qu'au-delà, de sorte que l'employeur ne versait de cotisations sociales que sur la partie de la rémunération brute excédant le RMI. Et le salarié ne commençait à acquérir des droits sociaux que sur cette partie. Si bien que, pour un salarié travaillant 20 heures par semaine et qui percevait donc, brut, une rémunération de 590 euros, le salaire au sens propre du terme ne se montait qu'à 190 euros mensuels. Et les droits à retraite, assurance chômage ou prime pour l'emploi n'étaient calculés que sur ce montant, tandis que l'employeur pouvait disposer 20 heures par semaine d'une force de travail qui, compte tenu des cotisations sociales et de la prime perçue, lui coûtait environ 2,50 euros de l'heure...

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Le salarié travaillait donc d'abord pour rembourser son RMI, et il ne commençait à travailler pour lui, contre salaire, qu'une fois ce remboursement en nature effectué : la logique dissimulée derrière le terme " activité " n'était donc autre que celle prévalant dans le TANF américain. Et c'était d'ailleurs toute l'ambiguïté du terme " activité ", qui, au sens large, est souvent assimilé à " travail " mais qui, en l'occurrence, n'avait pas été choisi au hasard, puisqu'il s'agissait d'éviter de faire tomber ce travail dans le domaine du droit du travail. En baptisant ainsi " activité " ce qui était concrètement un travail (une activité de production rémunérée), le législateur procédait à un curieux tour de passe-passe, sans précédent en France (mais pas aux Etats-Unis). Curieusement, le Conseil constitutionnel avait validé ce dispositif exorbitant du droit du travail, au nom de la " finalité d'intérêt général que représente la lutte contre le chômage et l'exclusion ". Heureusement, le " Plan de cohésion sociale " de Jean-Louis Borloo (2005) a fait disparaître dans les oubliettes cette curiosité juridique lourde de menaces ultérieures.

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Oubliettes ? Pas tout à fait cependant. Puisque le 14 janvier 2007, au Congrès de l'UMP qui l'adoubait, Nicolas Sarkozy a déclaré notamment : " La République réelle, ce n'est pas la République où il n'y a que des droits et aucun devoir. C'est la République où les devoirs sont la contrepartie des droits. Je propose qu'aucun minimum social ne soit accordé sans la contrepartie d'une activité d'intérêt général. " C'est le retour du RMA ancienne formule qui nous est promis. Ce qui n'est pas un hasard, puisque le principal conseiller de Nicolas Sarkozy dans le domaine social s'appelle... François Fillon.

Qui ne travaille pas ne mangera pas

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La contrainte du workfare est visible. Celle de l'incitation l'est moins, c'est son avantage. Elle consiste, chacun l'a compris, à assurer une aide sociale si faible que, pour ne pas mourir de faim, n'importe quel emploi est désirable. Elle est recommandée par l'OCDE et appliquée (plus ou moins discrètement) dans à peu près tous les pays, mais avec une insistance particulière dans les pays anglo-saxons (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Irlande). Elle consiste à créer un écart important entre les revenus issus de l'aide sociale et ceux issus de l'emploi, de sorte que les personnes concernées soient incitées à retourner à l'emploi. Comme, en règle générale, les mêmes pays pratiquent un salaire minimum faible, voire très faible  [7][7] C'est la raison pour laquelle le Royaume-Uni ne figure..., cela implique un niveau d'aide sociale extrêmement faible : absence ou faiblesse des aides au logement, absence ou faiblesse des aides à la famille, absence ou faiblesse des minima sociaux. L'incitation en question relève donc de la faim qui fait sortir le loup du bois.

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C'est évidemment ce " modèle " que nombre de libéraux ont en tête lorsqu'ils accusent la politique sociale française de ne pas suffisamment inciter à la recherche d'emploi. Ainsi - un exemple parmi des centaines d'autres - Georges de Ménil estime que " plutôt que de faciliter leur intégration, les minima sociaux dont bénéficient mes personnes qui sont capables de travailler les encouragent à abandonner le marché [du travail] et les enferment dans une trappe de pauvreté "[8][8] Georges de Ménil, Common sense. Pour débloquer la société.... Pour une personne seule, le RMI est aujourd'hui de 440 euros par mois (moins un forfait-logement si la personne est éligible à l'allocation logement ou est propriétaire de son logement). Son attribution s'accompagne en outre de la couverture maladie universelle (CMU), de l'exonération de la taxe d'habitation et de diverses aides locales, très variables d'une agglomération à l'autre. Supposons que le tout représente un équivalent revenu mensuel de 600 euros, ce qui est plutôt une fourchette haute. Travailler au salaire minimum se traduit par un salaire net de 1 000 euros et d'une prime pour l'emploi de 80 euros : l'écart avec le RMI et ses " avantages " annexes est donc conséquent. D'autant plus conséquent que, à ce salaire net, il convient d'ajouter des avantages sociaux dérivés (retraite, chômage, formation, évolution salariale en général plus rapide que celle des minima sociaux) qui, pour être étalés dans le temps, n'en constituent pas moins, sur le long terme, un statut bien supérieur à celui fourni par l'aide sociale. La preuve, si l'on ose dire, c'est que très rares sont les salariés à temps complet (c'est-à-dire toute l'année et à temps plein) payés au Smic qui se retrouvent dans des ménages dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté. Pour être dans ce cas, il faut avoir une famille nombreuse et un conjoint lui-même sans revenu. Ainsi, le Smic, dès lors qu'il est associé à un emploi à temps complet, met ceux qui le perçoivent à l'abri de la pauvreté.

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En réalité, si les libéraux pointent du doigt le niveau " désincitatif " de l'aide sociale, c'est parce que leur référence implicite pour le retour à l'emploi est l'emploi à temps incomplet : soit un temps partiel (il suffit de travailler moins de 25 heures hebdomadaires au Smic pour qu'une personne seule dispose d'un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté monétaire, lequel est fixé à moitié du revenu médian), soit un emploi temporaire entrecoupé de périodes de chômage même brèves (il suffit de cinq mois de chômage dans l'année pour qu'une personne seule, quand elle est payée au Smic, tombe en dessous du seuil de pauvreté). Or, les emplois qui sont proposés aux allocataires de minima sociaux sont presque toujours des emplois à temps partiel et temporaires. Les emplois aidés - qu'il s'agisse des anciens CI-RMA, des " contrats d'avenir " ou des " contrats d'accompagnement dans l'emploi " - sont presque toujours inférieurs à 25 heures hebdomadaires et sont, par définition, temporaires. De ce fait, il s'agit presque toujours d'emplois paupérisants. Ce qui " désincite " au retour à l'emploi, c'est la qualité médiocre des emplois proposés, ce n'est pas le niveau des aides sociales.

Un retour à l'emploi civilisé

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Un programme de retour à l'emploi civilisé suppose donc d'agir sur deux dimensions en même temps : décourager l'emploi à temps partiel paupérisant et assurer un niveau de revenu acceptable entre deux emplois temporaires.

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Pour les employeurs, le temps partiel présente bien des avantages : il permet d'assurer la flexibilité nécessaire à des entreprises qui en ont souvent besoin, tout en versant des salaires moindres qu'un temps plein. Pour les salariés (femmes pour la plupart), il est souvent contraint, faute de structures pour garder leurs enfants. Il faut donc agir sur ces deux volets à la fois : d'une part, en augmentant le coût relatif des salariés à temps partiel, pour que d'autres solutions d'organisation du travail soient mises en place par les employeurs, ou, à défaut, pour qu'ils paient le surcoût correspondant aux avantages qu'ils retirent de cette flexibilité. Et d'autre part, vis-à-vis des salariés, en mettant en place un vrai service public de la garde d'enfants, prenant appui sur les structures scolaires ou préscolaires, et financé partiellement par l'impôt et partiellement par une contribution des parents en fonction de leurs revenus, comme c'est le cas dans les pays nordiques.

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Comment augmenter le coût relatif du travail à temps partiel ? Tout simplement en substituant aux actuelles réductions dégressives de cotisations sociales patronales - qui, bornées à 1,6 fois le Smic, ont tendance à enfermer les salariés concernés dans une " trappe à bas salaires " - une déduction forfaitaire par salarié à temps plein  [9][9] On pourrait imaginer que le seuil soit de 30 heures..., qui n'aurait plus cet inconvénient puisque, en cas de hausse de salaire, l'employeur ne serait plus astreint à voir ses cotisations sociales augmenter deux fois, une première à cause de la hausse du salaire, une deuxième à cause de la dégressivité. En outre - et surtout -, réservée aux seuls salariés à temps plein (ou proches de ce temps plein), cette déduction permettrait d'augmenter le coût relatif des temps partiels.

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Une autre mesure, complémentaire, pourrait consister à transférer sur les associations employeuses le montant des moindres rentrées fiscales issues des réductions d'impôt sur le revenu dont bénéficient les particuliers employeurs, sous réserve que ces associations employeuses s'engagent à mutualiser les emplois de service aux particuliers. Il deviendrait alors possible de mutualiser des miettes d'emploi et de faire bénéficier les salariés concernés d'une formation qualifiante, quasi absente pour les salariés des particuliers employeurs.

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Enfin, une troisième mesure pourrait consister à compléter le revenu des salariés revenant à l'emploi par le biais d'un emploi à temps partiel (emplois aidés, emplois d'insertion...) par un revenu de solidarité active, comme le propose Martin Hirsch, et qui pourrait être financé par un redéploiement de la prime pour l'emploi. On pourrait imaginer que les allocataires de minima sociaux demandeurs d'emploi soient indemnisés correctement (l'équivalent du seuil de pauvreté pour une personne seule, soit 800 ou 600 euros, selon que l'on retient le seuil de pauvreté à 60 % du niveau de vie médian ou à 50 %), et qu'ils aient les mêmes droits que les autres demandeurs d'emploi en termes de services et de formation. Il serait d'ailleurs sans doute souhaitable que leur allocation soit dénommée " allocation de chômage ", pour éviter toute stigmatisation

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En ce qui concerne la sécurisation du revenu des salariés en emploi temporaire (ou licenciés), la solution danoise est à regarder de près : un haut niveau d'indemnisation (90 % du salaire net) même avec une faible ou très faible durée d'emploi antérieure, mais plafonné (aux deux tiers du revenu d'activité moyen au Danemark, ce qui, en France, correspondrait à 1 500 euros mensuels environ), garanti durant quatre ans, mais avec obligation d'accepter les propositions d'emploi " convenable " ou de formation, lesquelles sont proposées par le service de l'emploi dès la fin de la première année de chômage (le premier semestre pour les jeunes). Rappelons que l'essentiel du poids du chômage (82 %) est supporté par des salariés en emploi temporaire, dont une part importante (50 %) ne réunit pas les conditions de cotisations antérieures nécessaires pour être indemnisé, tandis que, à l'autre bout du spectre, les salariés les mieux indemnisés peuvent percevoir jusqu'à 5 200 euros par mois. En d'autres termes, le système français protège bien ceux qui sont rarement au chômage et mal ceux qui y sont fréquemment. Pour en sortir, il convient donc de mettre fin à un système trop étroitement assurantiel (l'indemnisation est inversement proportionnelle à la probabilité d'occurrence du risque), quitte à ce que les salariés les mieux payés cotisent à des assurances chômage privées complémentaires.

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Par ailleurs, un travail de définition doit être effectué sur la notion d'emploi convenable, sur les obligations respectives du service de l'emploi et des demandeurs d'emploi, ainsi que sur les services dont ces derniers peuvent bénéficier. L'évaporation actuelle de trop de demandeurs d'emploi (quasiment autant que le nombre de ceux qui retournent à l'emploi) doit cesser. Mais cela ne peut se faire par des opérations de police ou de radiation, alors qu'une bonne partie de cette évaporation résulte du découragement ou du refus de demandeurs d'emploi qui estiment que les emplois ou les formations proposés sont sans issue. Au Danemark, rappelons-le, l'assurance chômage est versée essentiellement par les syndicats, qui peuvent donc vérifier le caractère " convenable " des propositions faites par le service de l'emploi. Sans aller jusque-là, on pourrait imaginer que les demandeurs d'emploi qui refusent une proposition puissent être assistés d'un représentant syndical, pour les défendre en cas de besoin ou, à l'inverse, demander des garanties de durée d'emploi ou de reclassement ultérieur à l'issue de la formation proposée. Mais en cas de refus injustifié, la sanction serait l'arrêt de l'indemnisation et le versement d'un minimum social sous conditions de ressources du ménage.

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Enfin, il ne faut pas rêver : parmi les personnes qui perçoivent le RMI ou l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et qui sont en âge de travailler, un certain nombre ne reviendront jamais à l'emploi, ou seulement au terme d'un parcours très long de re-socialisation et de formation. Pour ceux-là, le versement d'une allocation inconditionnelle se justifie, mais à condition qu'elle soit d'un montant moindre que le montant de l'allocation chômage perçue par les ex-RMIstes demandeurs d'emploi. Ce serait ainsi une incitation à suivre un parcours d'insertion pouvant déboucher sur le retour à l'emploi.

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Il n'est pas vrai que notre système de protection sociale soit en crise. Au contraire, sur la base qu'il constitue, il suffirait de relativement peu de changements pour le transformer en un vrai filet de protection des personnes. Mais cela passe par un changement d'objectifs. L'aide sociale ne doit plus avoir seulement comme mission première d'assurer un revenu minimum à ceux qui en ont besoin ou de couvrir des coûts que l'insuffisance ou l'absence de revenus d'activité ne permet pas de couvrir. Elle doit permettre à la majorité de ceux qui en bénéficient de retrouver une place et une activité économique génératrices d'un revenu décent. Sa fonction d'insertion doit désormais l'emporter sur sa fonction caritative, parce que le contexte a changé et que le plein-emploi redevient un horizon possible.

Notes

[1]

Bien entendu, la croissance économique joue également un rôle important, à la fois direct (par la réduction du chômage qu'elle permet) et indirect (par le montant des cotisations sociales supplémentaires qu'elle permettrait sans alourdissement de leur poids). Mais on raisonne ici en termes de " croissance potentielle " : le retour à l'emploi d'un nombre important de chômeurs permet d'accroître la capacité de croissance sans que les autres déterminants de la croissance (productivité, compétitivité, innovation...) soient modifiés.

[3]

Voir, sur ce point, " Le chômage n'est pas une fatalité ", dans le hors-série d'Alternatives Economiques " Spécial élections ", HSP n? 28, mars 2007.

[4]

L'allocation de parent isolé est versée, sous conditions de ressources, aux personnes seules élevant un enfant de moins de 3 ans.

[5]

On trouvera en ligne sur le site du Cerc un document de Michel Dollé qui fournit une analyse détaillée de cette loi et de ses conséquences, et en tire un certain nombre de leçons pour le RMI : Michel Dollé, " Processus de développement de politiques publiques : les enseignements de la réforme du welfare américain ", Les Papiers du Cerc, n? 2002-02 (http :// www. cerc. gouv. fr/ doctrav/ 2002-02. doc).

[6]

Cette disposition faisait partie d'une loi dont l'objectif principal était de décentraliser le RMI par transfert aux départements de sa responsabilité financière et de sa gestion.

[7]

C'est la raison pour laquelle le Royaume-Uni ne figure pas sur la liste - non limitative - des pays " incitateurs ". Le salaire minimum horaire y est en effet du même ordre de grandeur qu'en France et figure parmi les plus élevés des pays de l'Union européenne : en 2006, pour un temps plein, le salaire minimum mensuel s'élevait (en parité de pouvoir d'achat) à 1 202 euros, contre 1 128 en France. Seuls les Pays-Bas (1 210) et le Luxembourg (1 417) font mieux. Toutefois, le salaire minimum est nettement moindre entre 16 et 22 ans.

[8]

Georges de Ménil, Common sense. Pour débloquer la société française, Odile Jacob, 2007, p. 86.

[9]

On pourrait imaginer que le seuil soit de 30 heures hebdomadaires, pour faciliter les 4/5 de temps, qui sont le plus souvent choisis, et non subis.

Plan de l'article

  1. Une protection sociale en difficulté
  2. Les mille et un visages du retour à l'emploi
  3. Qui ne travaille pas ne mangera pas
  4. Un retour à l'emploi civilisé

Pour citer cet article

Clerc Denis, « Quelle protection sociale en économie mondialisée ? », L'Économie politique, 2/2007 (n° 34), p. 37-48.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2007-2-page-37.htm
DOI : 10.3917/leco.034.0037


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