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L'Économie politique

2007/3 (n° 35)


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L'évolution de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) reflète les tendances sous-jacentes de l'économie mondiale. Cet organisme doit donc plus être vu comme une manifestation de l'ordre économique mondial que comme une institution de régulation du commerce international.

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L'Uruguay Round, qui a débouché sur la création de l'OMC, s'est déroulé à une époque où les doutes sur l'efficacité du capitalisme avaient disparu et où la stagflation des années 1970 n'était plus qu'un lointain souvenir. L'Est asiatique avait remplacé l'Europe de l'Est comme terre promise. L'URSS elle-même avait adopté la perestroïka, tandis que la Chine ne l'avait pas attendue pour se transformer en une économie tirée par les exportations. Paradoxalement, l'activisme régionaliste des Etats-unis et de l'Europe pendant les années 1980 (négociations de l'Alena et intégration européenne) a facilité l'exercice de la libéralisation multilatérale. Ce fut un profond changement pour les pays les moins avancés (PMA). Longtemps influencés par le " pessimisme " sur l'exportation popularisé par les oeuvres de Raúl Prebisch et Hans Singer ainsi que par les " succès " de l'URSS, beaucoup de ces pays avaient appliqué une politique économique dirigiste, volontairement tournée vers l'intérieur. Par exemple, la part de l'Inde dans les exportations mondiales est passée de 2 % en 1947 à 0,4 % en 1991. Puis des difficultés de balance des paiements lui ont fait prendre conscience de l'importance des échanges internationaux, ou plus précisément de la nécessité de s'ouvrir vers l'extérieur, et le pays a remis en cause son système, lourdement interventionniste, pour promouvoir les exportations. Mais sa participation aux négociations commerciales restait jusqu'à récemment, comme sa part de marché, marginale. Tout cela évolue progressivement, car une implication plus grande dans le commerce international enclenche un " apprentissage par l'échange " au cours des négociations. Le présent article examine ce qu'augurent ces changements pour l'OMC en tant qu'institution.

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Notre hypothèse est que l'avenir de l'OMC résultera de l'interaction dynamique entre le commerce mondial et l'évolution intérieure, très attendue, d'acteurs importants tels que l'Union européenne ou le Japon et des marchés émergents comme la Chine et l'Inde. Les processus économique et politique de libéralisation et de mondialisation, aussi bien que la décentralisation démocratique, vont avoir des répercussions sur les économies domestiques des pays émergents, et dans ce processus l'OMC peut jouer (et joue déjà) un rôle significatif.

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Le présent article examine dans une première partie comment l'OMC fut initialement créée sur des bases imposées par les pays développés et se plaça au départ sur une trajectoire qu'ils avaient définie. Vers le milieu de la période de transition, l'institution fut de plus en plus contrainte de se faire également l'écho des intérêts des pays en développement et les moins avancés. Les pressions dans ce sens, qui se sont parfois manifestées par un ralentissement des négociations sur le commerce, ont été initialement exercées séparément par des pays en développement qui ont par la suite mieux coordonné et plus élaboré leur action, sous la conduite du Brésil, de l'Inde et de la Chine. Le résultat en a été que l'OMC a commencé à intégrer des changements de première importance pour les pays en développement, même si les négociations sur des sujets épineux comme les subventions à l'agriculture et l'accès aux marchés restaient en panne. Enfin, nous verrons quels seront les changements économiques et politiques dans quelques pays importants, et leurs conséquences pour l'OMC.

L'histoire, jusqu'à ce jour

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La participation de l'Inde aux négociations antérieures à l'Uruguay Round fournit un bon exemple de l'implication des pays en développement. Ce pays était sur la défensive et donnait la priorité à ses problèmes internes. Sa participation au cycle de l'Uruguay, qui s'est déroulé pendant qu'elle menait des réformes destinées à libéraliser progressivement à la fois son économie interne et ses échanges avec l'étranger, fut encore de nature défensive. L'économie indienne a été confrontée à une crise de sa balance des paiements en 1990-1991, à laquelle les dirigeants ont réagi d'une façon unique. Ils ont transformé la crise en opportunité et engagé un ensemble complet de réformes destinées à libéraliser leur économie et à l'intégrer à l'économie mondiale. En 1991, une stratégie de croissance tournée vers l'export a remplacé du jour au lendemain un système reposant sur la dépense publique dans un contexte d'économie planifiée.

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Une telle économie aurait dû être naturellement en phase avec une organisation supranationale assurant la gouvernance du commerce international, et ses gouvernants auraient dû participer dans un esprit positif aux négociations commerciales. Cela n'a pas été le cas de l'Inde pendant longtemps. En fait, le monde était confronté à un paradoxe : l'économie indienne se libéralisait mais ses représentants aux divers cycles de discussions sur le commerce étaient perpétuellement sur la défensive, incapables de passer des compromis et donc de construire des alliances efficaces. Ce fut le cas à Marrakech en 1994, où cette impossibilité des pays en développement à s'unir a empêché que soient satisfaites leurs demandes sur l'accès au marché du textile et de l'habillement, sur les produits agricoles ou les droits de propriété intellectuelle relatifs au commerce. Le régime international des échanges né en 1994 et incarné par l'OMC favorisait indubitablement une libéralisation du marché mondial. Mais il poussait plus à l'ouverture lorsqu'elle rejoignait les intérêts des pays développés, par exemple avec l'Accord sur les droits de propriété intellectuelle relatifs au commerce (Adpic), et moins lorsqu'elle s'en écartait, comme l'accord sur le textile et l'habillement.

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Les PMA et les pays en développement ont commencé à aligner leurs positions dans les discussions sur le commerce avec les politiques de réformes qu'ils avaient eux-mêmes engagées en interne pour renforcer leurs économies. Ils ont adopté une stratégie de négociation plus souple, acceptant de faire des concessions. L'Inde, le Brésil, l'Afrique du Sud et la Chine se sont coordonnés et sont apparus comme les représentants des pays émergents. Cela a rendu les négociations de plus en plus tendues et imprévisibles, car des pays comme l'Inde ne négociaient plus en position de faiblesse, comme au début des années 1990.

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Alors que la conférence de Seattle s'était terminée par un échec, la déclaration de Doha en 2001, qui tenait compte des intérêts des pays en développement, a été un signe de changement. Les avancées réelles de Doha sont discutables, mais cette déclaration a montré que l'on voulait s'attaquer aux questions qui touchent les PMA, et qu'on ne les traiterait pas avec désinvolture comme cela avait été le cas à Marrakech, Singapour ou Seattle. Cela dit, la déclaration de Doha n'était pas le résultat d'une action concertée des pays en développement. C'était, comme l'a admis M. Murasoli Maran, le ministre indien du Commerce, un exercice d'" ambiguïté constructive " par lequel le cycle de Doha était désigné " cycle du Développement ", l'accent étant mis sur le respect des engagements pris dans les rounds précédents comme préalable à l'ouverture de nouveaux débats. Le principal objectif était d'éviter un nouvel échec d'une conférence ministérielle peu de temps après Seattle. On peut donc dire que les pays en développement n'ont pas gagné grand-chose dans le cycle de Doha. Mais ils ont vu à la conférence de Cancún, en 2003, qu'ils pouvaient faire échouer des négociations commerciales si leur point de vue n'était pas pris en considération. Ils ont également compris, ce qui était tout aussi important, qu'une coalition de partenaires partageant les mêmes idées et entrant en négociation avec une position commune disposait d'un plus grand pouvoir. Ces constatations conduisirent l'Inde à s'allier avec le Brésil et l'Afrique du Sud (plutôt que de s'appuyer sur le G20, qui présentait trop de diversité) et à avancer des propositions communes sur divers sujets présentant de l'intérêt pour plusieurs pays en développement. Grâce à cette méthode, les demandes de ces pays ont commencé à être de plus en plus écoutées, et avec des suites plus satisfaisantes.

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L'échec des discussions de Cancún fut un signe de cette force nouvellement acquise, grâce à laquelle les pays en développement, menés par l'Inde, le Brésil, l'Afrique du Sud et la Chine, ont pu opposer leurs propres propositions aux offres insatisfaisantes des pays développés. L'insistance de ces derniers pour que soient mises en débat deux des " questions de Singapour " - facilitation du commerce et transparence des marchés publics -, contre l'avis des pays en développement, contribua aussi à l'échec. Depuis Cancún, il est apparu clairement que, dans les négociations commerciales, il n'est plus possible de passer en force contre les intérêts du tiers monde. Il faut désormais en tenir compte si l'on ne veut pas que les prochaines conférences ministérielles se soldent par des échecs. L'Inde et d'autres pays émergents sont aussi parvenus à la conclusion qu'ils doivent s'efforcer d'éviter que les négociations aillent d'échec en échec. Ce qui ne paraît pas anormal, puisque la Chine et l'Inde comptent sur leurs exportations pour développer leur économie. Cette volonté s'est traduite par l'empressement des deux pays de se regrouper au sein des " cinq parties intéressées " (avec les Etats-Unis, l'Union européenne et le Brésil), qui se sont rencontrées à Paris pour mettre au point les questions qui leur importaient avant la conférence ministérielle de Hongkong. Même si cela ne s'est pas traduit par une avancée majeure dans les négociations commerciales, les pays en développement se sont aussi félicités d'un événement important dont on a peu parlé en Occident : le 6 décembre 2005, le Conseil général de l'OMC a approuvé la modification des dispositions de l'Adpic sur les brevets et la santé publique. La clause sera intégrée formellement à l'Adpic quand les trois quarts des membres l'auront ratifiée, d'ici le 1er décembre 2007. Une fois cette ratification acquise, pour la première fois, un accord fondamental de l'OMC aura été amendé.

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Donc, même si les négociations sur les échanges paraissaient être bloquées, l'évolution de l'OMC ne l'était pas. Les pays en développement ont accueilli avec enthousiasme cette évolution, qu'ils réclamaient depuis longtemps, et qui permet à l'Organisation d'être plus représentative de l'équilibre des forces économiques qu'elle ne l'était à Marrakech en 1994, où les difficultés économiques avaient contraint les pays en développement à accepter un accord qui ne reflétait pas leur poids réel.

L'OMC et l'avenir de l'économie mondiale

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Quelle sera, dans l'avenir, l'évolution de l'OMC ? Comme par le passé, elle dépendra de celle de l'économie domestique des grandes entités économiques : les Etats-unis, l'Union européenne, le Japon, la Chine et l'Inde. Mais à la différence du passé, les politiques internes des pays en développement sont désormais cohérentes avec leurs stratégies de négociation et coordonnées les unes avec les autres.

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Les Etats-unis ne connaîtront probablement aucun changement majeur dans leurs pratiques internes de régulation ou dans le rôle des dépenses publiques. Ce qui devrait toucher le plus l'économie américaine est l'inévitable émergence de l'euro comme monnaie de réserve ayant à peu près le même statut que le dollar. Les Etats-unis verront alors diminuer considérablement leur capacité de combler leurs déficits en imprimant toujours plus de monnaie. Le dollar sera beaucoup plus sensible aux déficits commerciaux, avec des conséquences évidentes sur l'inflation, mais moins nettes sur les échanges internationaux. Si cela conduisait les Etats-unis à chercher à maîtriser leur déficit, leur rôle comme moteur de la demande mondiale serait très affecté.

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De son côté, l'Europe va probablement être confrontée à un tout autre défi. La création d'emplois dans la " vieille " Europe, notamment en Allemagne et en France, est catastrophique. Un rapide coup d'oeil aux investissements dans ces deux pays montre à quel point leurs économies sont peu performantes par rapport à celles du Royaume-Uni ou des pays nordiques. La France et l'Allemagne s'intéressent plus aux secteurs à basse technologie (par exemple, le commerce de détail) qu'à des secteurs de pointe comme les communications ou les biotechnologies. Des études ont aussi montré combien leurs systèmes de régulation handicapent l'investissement. Ces deux économies réussissent médiocrement en matière de coûts et de création d'entreprises. On peut néanmoins penser que les changements politiques dans les deux pays (l'élection de Nicolas Sarkozy comme président de la République française et l'arrivée au pouvoir d'une coalition dirigée par les chrétiens-démocrates en Allemagne) leur permettront d'entreprendre les réformes nécessaires, avec des effets sur la création d'emplois. S'ils réussissent à créer plus d'emplois, les réticences de l'Union à accorder un plus grand accès à son marché aux produits du tiers monde pourraient diminuer. Il est même possible que l'Union européenne change complètement sur la question des subventions à l'agriculture.

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Les changements démographiques dans plusieurs pays européens et au Japon sont aussi une donnée importante. Dans un avenir proche, la chute des taux de natalité va entraîner une pénurie de main-d'oeuvre. Face à cette situation, l'opposition à l'immigration faiblira sous la simple contrainte économique. La complémentarité avec la démographie des pays en développement (à l'exception de la Chine) va faire perdre de son importance à cet autre sujet de discorde entre pays développés et pays en développement.

La dynamique interne de quelques économies émergentes

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Dans quelle direction l'économie de la Chine et celle de l'Inde vont-elles s'orienter ? L'Inde, depuis les réformes de 1991, et la Chine, depuis la fin des années 1970, sont sur la voie d'un développement reposant entièrement sur les exportations. On peut supposer que cette stratégie ne durera pas très longtemps. C'est certain pour l'Inde, où beaucoup d'entrepreneurs qui exportent actuellement des biens ou des services affirment que l'avenir est au marché intérieur, malgré les distorsions sur ce marché, qui rendent son accès coûteux, notamment à cause du secteur de la distribution, qui est protégé et très éclaté. Mais l'Inde autorise maintenant de grandes firmes nationales (avec des capitaux étrangers, sous la forme d'investissements étrangers) à entrer dans la distribution de détail, jusqu'ici réservée aux petites entreprises. Le coût d'accès au marché intérieur devrait donc chuter, et sa profitabilité relative augmenter suffisamment pour inciter une proportion significative de firmes aujourd'hui exportatrices à s'y intéresser. C'est le paradoxe apparent de la stratégie indienne de mondialisation et de libéralisation : plus l'Inde se mondialise et se libéralise, plus elle se tourne vers son marché intérieur. C'est également vrai pour le secteur des technologies de l'information, aujourd'hui totalement tourné vers l'étranger. Par exemple dans l'agriculture, où la notion même de fracture numérique a été vidée de son sens par ITC, l'un des grands groupes du secteur. Cette compagnie a conçu un portail pour la recherche de fournisseurs de produits agricoles par les exportateurs, qui est capable de toucher les paysans illettrés des villages indiens, même là où il n'y a pas d'électricité et une faible couverture téléphonique. On chante aujourd'hui les louanges de l'e-chaupal d'ITC (chaupal est le mot hindi pour " place du marché ") pour son innovation, mais d'autres solutions du même type sont bloquées par les lois et les règlements qui interdisent aux grands groupes de pénétrer dans l'agriculture. On voit toutefois des signes de changement, et quand ils se concrétiseront, la combinaison de capitaux, de technologie et de méthodes modernes de management feront de ce secteur un gros demandeur de technologies de l'information et de services financiers. La libéralisation de l'agriculture fera donc se tourner vers son marché interne le secteur des technologies de l'information. Ce sera également un débouché considérable pour les services financiers.

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Dans le même temps, deux changements significatifs se sont produits en Inde. L'un est démographique : avec 1,3 milliard d'habitants, l'Inde s'urbanise de plus en plus. Et le 74e amendement à la Constitution impose de constituer des gouvernements locaux urbains élus, pour fournir infrastructures et services aux zones urbaines, que ce soit de grandes agglomérations ou de petites villes. Alors que le débat public - et donc les politiques - est encore centré sur les gouvernements locaux ruraux, les grands groupes, notamment dans les technologies de l'information, installent leurs nouvelles unités hors des métropoles, dont les infrastructures actuelles ne sont plus suffisantes pour répondre à la demande d'une urbanisation croissante. Tôt ou tard, ces gouvernements locaux urbains vont inévitablement avoir tous les pouvoirs, notamment financiers, pour remplir leurs missions. Au final, une économie indienne en croissance, avec une population qui augmente et s'urbanise, sera massivement demandeuse d'infrastructures urbaines et de services. Cette demande arrive à une époque où les pays développés sont déjà, dans ces domaines, supérieurement organisés.

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Le développement que nous venons de décrire va inévitablement affecter l'évolution de l'OMC, au moins de deux façons. D'abord, la création d'énormes marchés pour les services financiers en Inde et en Chine va pousser (comme c'est déjà le cas) ces deux pays à investir dans ce secteur. Cela n'a rien d'exceptionnel, et le présent scénario montre que ces investissements sont inévitables. Ce qui est exceptionnel, c'est que les autres pays en développement pourraient y participer, en coopération avec les pays développés. En effet, le Brésil ou le Bangladesh ont des institutions financières (Unibanco pour le premier, la Grameen Bank pour le second) qui ont développé des modèles de financement appropriés aux conditions de vie des pays en développement. Les frontières entre les intérêts des pays développés et ceux des pays en développement vont donc s'effacer. L'Inde demandera, bien entendu, que, compte tenu de son niveau de développement, les banques opèrent dans un cadre juridique qui lui soit propre.

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La décentralisation politique aura d'autres effets spectaculaires. Il est inévitable que des pressions seront exercées sur les pays en développement pour qu'ils s'engagent sur la transparence des marchés publics (un point que ces pays sont réticents à discuter), car les services fournis par les gouvernements locaux urbains relèveront de cette catégorie. Mais par rapport aux services financiers, il y a une différence significative. Le marché des services financiers est vaste mais atomisé, puisqu'il s'adresse à des individus, alors que le marché des infrastructures urbaines concerne des organismes d'Etat contrôlés par des hommes politiques élus, contraints de fournir des services à un coût aussi bas que possible. Une position totalement protectionniste du gouvernement central sur la question de l'accès aux marchés publics entrerait en conflit avec les intérêts de ces organismes élus, qui ont leur propre légitimité. Il y a donc des raisons de penser que les procédures de décentralisation en Inde seront compatibles avec un accord prévisible sur la transparence des marchés publics. Il est toutefois certain qu'il faudra faire des concessions significatives quand il sera question de l'ouverture du marché aux acteurs étrangers dans le domaine des services d'environnement (hygiène publique, traitement des déchets, etc.). Là encore, l'Inde demandera probablement que, étant donné son niveau de développement, le cadre juridique dans lequel opéreront les fournisseurs de services tienne compte des conditions locales.

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La décentralisation démocratique influera sur la façon dont seront décidées les stratégies de négociation à l'OMC. Récemment, le Premier ministre d'une des provinces indiennes a reproché au gouvernement fédéral de ne pas associer les Etats à ces travaux. Il est inévitable que les gouvernements locaux veuillent avoir leur mot à dire dans l'élaboration des stratégies et des positions du gouvernement fédéral à l'OMC, notamment sur les restrictions à l'activité de fournisseurs étrangers de services.

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La démographie va jouer un rôle différent pour la Chine. La politique chinoise de l'enfant unique, destinée à endiguer la croissance excessive de sa population, conduit à un prochain déséquilibre entre le nombre de gens qui cessent leur activité et le nombre de ceux qui entrent dans la vie active. Ce choc démographique à venir devrait avoir deux effets. D'une part, il va influer sur les salaires, dans la mesure où la main-d'oeuvre disponible va diminuer. D'autre part, la proportion de la population bénéficiant de pensions de retraite ou devant être aidée va faire augmenter le taux d'épargne et faire chuter le taux d'investissement. L'augmentation du coût du travail et l'assèchement des fonds d'investissement devraient amoindrir les avantages de coût qui ont fait de ce pays un exportateur important. Ces perspectives peuvent calmer les craintes qu'inspirent les exportations chinoises excessives permises par une main-d'oeuvre et des capitaux bon marché, et conduire les Etats-unis et l'Union européenne à une plus grande souplesse sur la question de l'accès à leurs marchés.

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Pour résumer, la dynamique interne des grands blocs économiques, dont les positions de négociation et les stratégies décident de l'avenir de l'OMC, va vers moins de protectionnisme. Elle sera marquée par de nouvelles réformes, et la combinaison des mesures moins protectionnistes et des évolutions démographiques apaisera les craintes européennes face à la mondialisation. Les tendances démographiques dans certains pays européens montrent que des pénuries de main-d'oeuvre sont imminentes, ce qui devrait réduire l'hostilité à la mobilité internationale des travailleurs. Dans le cas de l'Inde, la libéralisation (avec l'aide de firmes étrangères) réoriente l'économie et crée de nouveaux marchés pour certains services, ce qui suscite l'intérêt de plusieurs pays, y compris d'actuels alliés, qui font pression pour y entrer. La dynamique politique, qui va vers une décentralisation démocratique institutionnalisée, va créer un énorme marché pour les services urbains. Les pressions pour libéraliser ce secteur viennent aussi bien de l'étranger que de l'intérieur, avec des acteurs internes forts d'une légitimité démocratique. Les évolutions de la Chine indiquent un ralentissement du mastodonte chinois, ce qui devrait aider à calmer la peur d'être envahi par des produits chinois bon marché.

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L'un dans l'autre, ces perspectives sont plutôt favorables à l'OMC, dans la mesure où la résistance des grands blocs à l'ouverture de leur économie ira en diminuant. La question qui se pose est : quel sera le rôle de l'OMC face à un déclin des tendances protectionnistes ?

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Il est probable que les controverses sur les chiffres précis de baisse des droits de douane dans les domaines sensibles perdront alors de leur importance au profit de discussions sur le cadre légal et la régulation du commerce de divers types de services, depuis les services financiers jusqu'aux services d'hygiène publique et aux conditions de travail des travailleurs migrants. Ceci marquera la transition de l'OMC vers une organisation plus évoluée ayant à développer ses compétences pour construire, dans de nombreux domaines, des cadres juridiques assez souples pour que les pays membres puissent harmoniser leurs propres législations avec une " législation-modèle " de type OMC.

Conclusion

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La plupart des grandes économies assurant une part importante des échanges mondiaux ou dont la part augmente rapidement s'acheminent vers moins de protectionnisme. Et cela non parce que les discussions sur le commerce déboucheront inévitablement sur des possibilités d'exportations accrues, mais parce que l'opposition à l'ouverture des marchés a tendance à décliner. Dans le cas de l'Europe, ce processus va dépendre de la création d'emplois, si les réformes nécessaires sont engagées dans des pays puissants comme la France et l'Allemagne. Ceci va être accentué par les tendances démographiques de la zone, aussi bien que par l'apaisement des craintes grâce au ralentissement des exportations chinoises. Pour l'Inde, les réformes économiques en cours dans des secteurs comme la distribution anticipent sans doute les concessions qui devront être faites à l'OMC et créent en interne de vastes nouveaux marchés pour d'autres services qui suscitent des pressions pour plus d'ouverture, même de la part de pays vus jusqu'ici comme des alliés. La dynamique politique et démographique ouvrira aussi de nouveaux marchés sous la pression de groupes puissants, de l'extérieur et de l'intérieur.

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Si les premières années de l'OMC ont été marquées par l'imposition d'un régime où les pays développés tiraient parti des problèmes passagers des pays en développement et fixaient un cadre de travail qui était à leur avantage, la dernière période de la phase de transition de l'Organisation a été marquée par une correction de tendance qui a reflété plus fidèlement les réalités mondiales, avec des pays en développement qui ont pris en main, perfectionné et coordonné leurs stratégies de négociation. Le fait que les négociations sur le commerce soient dans une impasse ne signifie pas que l'évolution de l'OMC vers une prise en compte des intérêts des pays en développement est arrêtée. La prochaine phase de l'évolution de l'Organisation sera dictée par la dynamique interne des grands blocs, qui vont sans doute réduire leurs tendances protectionnistes, attacher moins d'importance aux chiffres et pousser l'OMC à se transformer en une institution plus évoluée, capable de concevoir des modèles de cadres juridiques pour les marchés de services qui puissent être harmonisés avec ceux des pays membres, en tenant compte de leurs spécificités.

Résumé

Français

L'évolution de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) reflète les tendances sous-jacentes de l'économie mondiale. Cet organisme doit donc plus être vu comme une manifestation de l'ordre économique mondial que comme une institution de régulation du commerce international.

Plan de l'article

  1. L'histoire, jusqu'à ce jour
  2. L'OMC et l'avenir de l'économie mondiale
  3. La dynamique interne de quelques économies émergentes
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Sengupta Dipankar, Chakraborty Debashis, « OMC : s'adapter à un avenir moins protectionniste », L'Économie politique 3/2007 (n° 35) , p. 37-48
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2007-3-page-37.htm.
DOI : 10.3917/leco.035.0037.


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