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L'Économie politique

2007/4 (n° 36)


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En 2000-2002, l'Union européenne a pris la décision stratégique d'adopter les normes comptables internationales IFRS (" international financial reporting standards ", " normes internationales d'information financière "), mises au point par une organisation privée ayant un champ d'action mondial mais pas de légitimité institutionnelle. Par cette décision, l'Union européenne a lancé une expérience à l'échelle de la planète, dont les conséquences se déploient à très grande vitesse et dont le résultat sera porteur d'enseignements pour d'autres segments du secteur financier, et même au-delà. Cette expérience est unique par la manière dont elle combine trois éléments clés : une dimension mondiale, une gouvernance entièrement privée, et un impact économique significatif. D'où la nécessité de s'intéresser de près aux conditions de sa réussite ou de son échec.

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L'importance de la comptabilité a maintes fois été illustrée ces dernières années, souvent par des scandales à grand retentissement comme les affaires Enron, WorldCom, AIG ou Parmalat. Hank Paulson, le secrétaire d'Etat américain au Trésor, a qualifié la comptabilité de " fluide vital des marchés financiers ". Dans un monde où la complexité des opérations financières devient de plus en plus vertigineuse, la comptabilité fournit les bases de la confiance sur laquelle reposent les marchés de capitaux. Quand on ne peut plus se fier aux données financières, tout l'édifice des marchés est menacé. La question n'est alors plus seulement de savoir si les règles comptables sont correctement appliquées, mais également, et de plus en plus, si ces règles elles-mêmes sont pertinentes. L'élaboration des normes comptables s'apparente à une forme de politique économique, qui donne à l'entité qui les conçoit un pouvoir de nature politique. Ce pouvoir ne doit certes pas être surestimé : l'effet de nouvelles normes, quand elles en ont, est généralement de révéler des situations auxquelles le marché ne portait pas suffisamment d'attention, plutôt que d'initier une dynamique de changement nouvelle et autonome. Il s'agit néanmoins d'un pouvoir non négligeable. Selon la vieille maxime financière, " on gère ce qu'on mesure " et, à mesure que l'économie se complexifie, le choix de ce qui est mesuré devient de plus en plus difficile et déterminant, et le pouvoir de l'autorité normalisatrice en est accru d'autant.

Une brève histoire des normes internationales

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Juin 1966 : Henry Benson, le petit-fils de l'un des quatre frères fondateurs, en 1854, du cabinet Coopers (aujourd'hui PricewaterhouseCoopers), est élu président de l'Institut des experts-comptables d'Angleterre et du Pays de Galles. Hautement respecté par ses pairs, futur lord (il sera anobli en 1981), il est déjà l'une des personnalités les plus en vue de la profession comptable au Royaume-Uni et même à l'échelle internationale, du fait des services rendus à son pays pendant la guerre et du développement spectaculaire de l'entreprise familiale, dont il a fait un leader mondial.

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Immédiatement après son élection, Benson prononce un bref discours devant le Conseil de l'Institut. Il y mentionne les invitations qu'il a reçues de ses homologues du Canada et des Etats-unis. Il ajoute, avec un understatement tout britannique : " J'ai depuis longtemps le sentiment que nos relations avec les instituts d'Amérique du Nord sont très amicales, mais relativement distantes. Avec l'accord du Conseil, je compte examiner comment les rendre plus étroites. " A la suite de la visite de Benson, en février 1967, les trois organismes constituent un Groupe international d'études comptables, qui développe progressivement un corps de doctrine autonome. C'est sur la base de ces travaux qu'est créé en 1973 le Comité des normes comptables internationales (International Accounting Standards Committee, ou IASC), réunissant les associations nationales d'experts-comptables d'Australie, de France, d'Allemagne, du Japon, du Mexique et des Pays-Bas, ainsi que celles du Canada, des Etats-unis, et du Royaume-Uni et d'Irlande. La finalité affichée de l'IASC est de produire des standards internationaux de référence qui faciliteraient, à terme, une convergence des normes nationales. Benson est élu président du nouvel organisme, qui installe ses bureaux à Londres. Dans les années qui suivent, l'IASC prépare et publie un nombre croissant de documents, constituant progressivement un ensemble complet de règles, finalisé en 1998 sous forme d'un jeu de normes IAS (" international accounting standards ", normes comptables internationales) numérotées de 1 à 39.

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Vers la fin des années 1990, il devient évident que la structure de gouvernance de l'IASC, construite de manière empirique au fil des ans et dominée par la profession comptable, n'est pas à la hauteur de son ambition de voir les normes IAS adoptées dans les grandes économies mondiales. L'organisation est largement remaniée en 2000-2001 afin d'accroître son indépendance. La nouvelle structure consiste en un organe de surveillance, la fondation IASC, elle-même gouvernée par un groupe d'administrateurs (trustees) et immatriculée dans l'Etat américain du Delaware, et une filiale londonienne, l'IASB (International Accounting Standards Board, Conseil des normes comptables internationales). Les deux organismes sont en place depuis 2001.

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L'IASB peut donc être décrite comme une organisation de droit privé, sans but lucratif, entrepreneuriale par nature et disposant d'une gouvernance dans laquelle le rôle des institutions publiques est très limité. Elle a été voulue par un individu, Henry Benson, et ses caractéristiques la rendent fondamentalement différente de la plupart des autres organisations internationales, créées par traité et soutenues par des Etats-nations.

Le passage au monde réel : l'adoption par l'Europe et la diffusion mondiale des IFRS

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Jusqu'en 2000, aucune grande économie n'avait rendu les normes IFRS obligatoires sur son territoire. Seul un petit nombre d'Etats avait autorisé leur utilisation comme alternative à leurs normes nationales. Les Etats-unis étaient le marché dominant, leurs normes US GAAP (" generally accepted accounting principles ", principes comptables généralement admis) étaient considérées dans le monde entier comme les règles comptables de référence, même si quelques pays s'étaient servis des travaux techniques de l'IASB pour concevoir leurs propres normes.

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Aujourd'hui, en revanche, presque toutes les sociétés cotées dans l'Union européenne publient leurs comptes en utilisant les IFRS. En dehors de l'Union, un nombre croissant de pays en ont rendu l'usage obligatoire. D'autres, comme l'Australie, ont à peu près totalement aligné leurs normes nationales sur les IFRS. D'autres encore, comme le Canada, la Corée du Sud et peut-être bientôt le Japon, se préparent à le faire d'ici quelques années. Enfin, certains pays autorisent les sociétés cotées qui le souhaitent à utiliser les normes internationales pour la publication de leurs comptes, même si rien ne les y oblige - ce sera vraisemblablement bientôt le cas des Etats-Unis.

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Une revue rapide des 500 plus grandes sociétés cotées mondiales illustre le changement  [2][2] Source : classement FT Global 500 (((www. ft. com),mise... : 37 % d'entre elles sont cotées aux Etats-unis et publient leurs comptes en normes américaines US GAAP, 39 % le sont inscrites dans des juridictions comme l'Union européenne, l'Australie, la Chine, Hongkong ou Singapour, qui imposent les IFRS ou des normes quasi identiques, et 20 % sont dans des pays comme le Canada, la Corée du Sud ou le Japon, où la convergence des normes nationales et des IFRS n'est vraisemblablement qu'une question de temps. A ce jour, tout se passe comme si les IFRS, et non les US GAAP, étaient en train de devenir le système dominant de normes comptables dans le monde.

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Le moment décisif où tout a basculé a été la décision prise par l'Europe en 2000, quand la Commission a proposé l'adoption à partir de 2005 des IFRS comme système unique de normes pour les comptes consolidés des sociétés cotées. Cette proposition a été rapidement (du moins par rapport aux délais habituels de l'Union) confirmée par un règlement du Parlement et du Conseil du 19 juillet 2002, mettant en place la procédure pour l'adoption des normes et interprétations de l'IASB dans tous les pays membres de l'Union. En conséquence, des milliers de sociétés européennes cotées ont utilisé les IFRS pour la publication de leurs comptes consolidés 2005, et ont abandonné à ce moment les normes nationales de leurs pays respectifs. Les normes nationales ne subsistent que pour les comptes sociaux (ou comptes individuels), qui sont beaucoup moins utilisés par les investisseurs que les comptes consolidés.

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L'adoption des IFRS par l'Union européenne a déclenché une série de décisions similaires dans le monde entier, à commencer par les principales économies développées. Même si quelques pays avaient commencé à harmoniser progressivement leurs normes comptables avec les IFRS, ils ne seraient probablement pas allés jusqu'à la convergence complète sans la dynamique créée par la décision européenne.

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Les voisins immédiats de l'Union sont à peu près complètement passés aux IFRS en même temps qu'elle. Les membres de l'Espace économique européen, comme la Norvège ou l'Islande, doivent en toute hypothèse respecter les règles de l'Union européenne, et n'avaient donc pas le choix. Depuis janvier 2005, la Suisse exige elle aussi le respect des IFRS, les entreprises ayant peu d'activité internationale pouvant toutefois continuer à utiliser les normes suisses. La Turquie impose les IFRS aux sociétés cotées à la Bourse d'Istanbul. Israël est aussi en train de supprimer ses propres normes au profit des normes internationales. L'Australie a décidé en juillet 2002 d'adopter des normes nationales équivalentes aux IFRS (les " A-IFRS "), que les entreprises cotées ont dû mettre en place selon le même calendrier que l'Union, c'est-à-dire pour les exercices comptables débutant à partir de janvier 2005. A Hongkong, les normes en vigueur sont également à peu près identiques aux IFRS depuis la fin de 2004. A Singapour, il reste quelques différences, mais de portée limitée. Le Canada s'est engagé dans la même voie depuis 2004, et a ratifié en janvier 2006 un plan de convergence qui devrait aboutir à l'abandon complet des normes nationales au profit des IFRS à l'horizon 2011.

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Le Japon avance de façon plus prudente que l'Europe, l'Australie et le Canada, mais le processus de convergence avec les IFRS y est clairement engagé, même s'il est graduel. Au début de 2005, le Conseil des normes comptables du Japon a lancé une démarche officielle de discussion avec l'IASB, les deux organismes devant travailler en parallèle sur certaines normes et faire le point ensemble à intervalles réguliers. Ce processus devrait déboucher sur un schéma d'adoption semblable à celui de l'Europe, mais aucune échéance n'a encore été fixée et il reste encore quelques questions épineuses à régler.

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Depuis la crise de 1997, les autres grandes économies asiatiques, comme Taiwan ou la Corée du Sud, s'inspirent de plus en plus des IFRS pour la définition de leurs normes nationales. Le 16 mars 2007, la Corée du Sud a présenté sa feuille de route pour l'adoption des IFRS, qui devrait être totale en 2011.

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Les normes internationales se diffusent également dans les grandes économies émergentes. En mars 2006, la Banque centrale du Brésil a décidé que toutes les banques brésiliennes, ainsi que d'autres institutions financières, comme les sociétés de leasing ou de crédit immobilier, devraient appliquer intégralement les IFRS à compter de 2010. En Russie, une loi d'adoption des IFRS a reçu l'approbation de la Douma (le Parlement) le 29 octobre 2004, même si le processus a par la suite été retardé. La plupart des grandes compagnies russes publient déjà leurs comptes en utilisant soit les IFRS, soit les US GAAP : par exemple, Gazprom, la plus grosse société cotée du pays, publie ses états financiers en IFRS.

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En Inde, le Premier ministre Manmohan Singh, a annoncé en mars 2006 une refonte totale du droit des sociétés, prévoyant un alignement des normes comptables indiennes sur les IFRS, et un groupe de travail a été créé dans ce but par l'Institut indien des comptables agréés. Enfin, la Chine a également adopté les IFRS. Au début des années 1990, les règles comptables y étaient principalement déterminées par les besoins de la planification d'Etat, sauf pour les joint ventures avec des partenaires étrangers. Depuis 1998, des normes d'information financière largement inspirées par les IFRS ont été progressivement développées sous la direction d'un nouveau Comité chinois de normes comptables. En novembre 2005, celui-ci a décidé d'éliminer la plupart des différences résiduelles et, depuis janvier 2007, les quelque 1 200 compagnies cotées à Shanghai et à Shenzhen appliquent des normes à peu près identiques aux IFRS.

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En Chine comme dans d'autres économies en développement, il ne faut certes pas prendre pour argent comptant le fait que les états financiers soient préparés " en IFRS ". Bien que ces normes aient juridiquement été adoptées, leur mise en oeuvre a lieu dans un contexte de considérable sous-développement quantitatif mais aussi qualitatif de la profession comptable. La Chine ne dispose pas de plus de 70 000 comptables en activité (dont beaucoup sont très mal formés), alors que la taille de son économie en exigerait probablement entre 300 000 et 1 million  [3][3] D'après The Economist, " Chinese accounting : cultural..., Cela étant, avec l'adoption des IFRS par la Chine et les démarches de convergence du Canada, de l'Inde, de la Corée du Sud et du Japon, on peut dire que, en dehors des Etats-unis, l'essentiel de l'économie planétaire a adopté les IFRS ou pris la décision stratégique de les adopter dans un avenir proche.

Les Etats-unis et l'IASB : une relation spéciale

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Au moins depuis la Seconde Guerre mondiale, les Etats-unis sont à la pointe de l'innovation et de la réglementation de la finance d'entreprise. Ils ont été associés au développement des normes internationales dès l'origine. La domination des marchés de capitaux américains et le pouvoir de leur autorité de régulation, la Securities and Exchange Commission (SEC, Commission des valeurs mobilières et de la Bourse) - sans égal dans le monde entier -, font que le milieu financier des Etats-unis a toujours exercé une forte influence, que ce soit par l'intermédiaire des représentants de la SEC ou par celui des membres de la profession comptable américaine. Par exemple, lorsque l'IASC a décidé de se réorganiser à la fin des années 1990, le comité chargé de désigner les nouveaux administrateurs était présidé par Arthur Levitt, président de la SEC. Et c'est un ancien président de la Réserve fédérale américaine, Paul Volcker, qui a été élu en 2001 premier président des administrateurs de la fondation IASC.

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Les autorités américaines, et particulièrement la SEC, ont également fourni un important soutien institutionnel, particulièrement dans les années 1990. C'est seulement à ce moment-là que les normes comptables internationales ont été constituées comme un ensemble complet à même d'être utilisé comme référence unique pour l'établissement des états financiers (un objectif atteint en 1998), après n'avoir été longtemps qu'une série de documents traitant de questions spécifiques pouvant seulement inspirer au coup par coup les normalisateurs nationaux. Ce soutien est venu à la fois directement de la SEC, et indirectement par l'OICV-IOSCO(Organisation internationale des commissions de valeurs), organisation dans laquelle la SEC a une influence prépondérante. Le soutien officiel de l'OICV aux normes mondiales internationales, envisagé dès 1987 et finalement accordé en 2000, était essentiel pour leur donner la crédibilité qui a permis à l'Europe d'envisager leur adoption. Au début du XXIe siècle, la situation de la SEC paraissait donc plutôt confortable : chez elle, elle supervisait les US GAAP, et à l'extérieur, elle pouvait exercer une influence significative sur les normes internationales dont elle encourageait l'utilisation.

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L'éclatement de la bulle boursière de la fin des années 1990 modifia profondément le contexte, avec la faillite d'Enron, en décembre 2001, et une série d'autres scandales comptables révélés en 2002. Avant cette vague de polémiques, les normes US GAAP avaient parfois été critiquées, mais étaient néanmoins généralement considérées, aux Etats-unis et ailleurs, comme le meilleur système de normes comptables. Une nouvelle situation s'est fait jour, dans laquelle les IFRS, récemment confortées par leur adoption européenne, pouvaient être perçues comme une alternative aux US GAAP. Certains observateurs comme Robert Litan, de la Brookings Institution à Washington, sont allés jusqu'à plaider pour une concurrence complète entre les deux systèmes. En février 2002, devant une commission du Sénat américain enquêtant sur Enron, le président de l'IASB, David Tweedie, a critiqué explicitement l'approche des US GAAP, fondées sur des règles très détaillées, alors que l'IASB s'appuie plutôt sur des principes généraux et laisse aux acteurs économiques le soin de les adapter à la diversité des situations concrètes. Peu de temps après, la loi Sarbanes-Oxley de juillet 2002 a donné à la SEC mandat pour étudier si un système de normes fondé sur des principes (comme les IFRS) pourrait être introduit aux Etats-unis  [4][4] Le rapport de la SEC, publié le 25 juillet 2003, conteste....

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L'enchaînement de ces événements explique la relation actuelle assez complexe entre l'IASB et les Etats-unis. D'un côté, ces derniers abritent le plus grand marché de capitaux du monde. Ils ont beaucoup soutenu, dès l'origine, la normalisation internationale, et les dirigeants de l'IASB considèrent la reconnaissance des IFRS par les Etats-unis comme un objectif majeur de leur entreprise. Ce qui explique le sentiment, de plus en plus courant en Europe, que l'IASB fait trop de concessions aux Américains, notamment à la SEC et au FASB (le normalisateur comptable américain). D'un autre côté, la position américaine a été affaiblie par les scandales comme celui d'Enron, qui ont ébranlé la confiance des Américains dans leur régulation financière et leurs propres normes comptables. Un nombre croissant d'acteurs américains sont tentés par l'adhésion aux IFRS, ce qui était impensable avant les années 2000. L'IASB est donc en position de force pour traiter avec les Etats-unis sans leur conférer de statut privilégié.

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Depuis le début des années 2000, le FASB et l'IASB cherchent à réduire les différences entre les US GAAP et les IFRS - un processus qualifié de " convergence ", mais qui est en fait très différent de la convergence unilatérale des normes australiennes ou sud-coréennes, par exemple, vers les IFRS. L'accord dit de Norwalk, signé en septembre 2002 et précisé en février 2006, prévoit que chacune des deux parties fasse un bout de chemin vers l'autre. Dans ce processus, sur certains points, le FASB adopte des normes presque identiques aux normes IFRS existantes (cela a été le cas par exemple sur la comptabilisation des stock-options), mais sur d'autres aspects, c'est l'IASB qui s'aligne sur les US GAAP actuelles ou s'en rapproche ; enfin, sur certaines questions, les deux organismes développent en commun des projets entièrement nouveaux. La démarche rencontre de nombreuses difficultés et il est peu probable qu'elle débouche sur une convergence complète. Certaines US GAAP sont en effet profondément ancrées dans le contexte national américain et ne peuvent pas être transposées facilement dans d'autres environnements, alors que de son côté l'IASB doit prévoir pour ses normes un usage mondial.

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Parallèlement au processus de convergence IASB-FASB, les autorités américaines et leurs homologues internationaux, notamment l'Union européenne, discutent la possibilité d'une reconnaissance mutuelle. En avril 2005, la SEC s'est entendue avec le Commissaire européen Charlie McCreevy sur une " feuille de route " menant à la suppression de l'obligation de mise en concordance pour les compagnies européennes qui élaborent leurs comptes en utilisant les IFRS, et ce " dès que possible et au plus tard en 2009 ", selon les termes du président de la SEC, William Donaldson  [5][5] Communiqué de presse de la SEC, 21 avril 2005.. Cet objectif a été depuis confirmé par le successeur de Donaldson, Christopher Cox, et il semble aujourd'hui probable que l'échéance de 2009 sera tenue. Il y a mieux : non seulement les sociétés étrangères cotées aux Etats-unis pourraient utiliser les IFRS, mais il n'est plus exclu que certaines sociétés américaines soient elles aussi autorisées à abandonner les US GAAP au profit des normes internationales. En août 2007, la SEC a lancé une consultation allant dans ce sens. Il reste à voir comment réagiront le Congrès et plus généralement les milieux politiques américains à cette perspective d'abandon, même partiel, de souveraineté.

La dynamique sous-jacente

Au départ, une réponse aux besoins du marché

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Au-delà du dynamisme entrepreneurial d'Henry Benson, les normes comptables internationales ont été d'abord et avant tout une réponse aux besoins des acteurs du marché, dont les activités, dans les années 1960 et au début des années 1970, ont commencé à s'internationaliser de plus en plus. Les multinationales qui apparaissaient à cette époque trouvaient que l'utilisation de normes comptables différentes d'un pays à un autre était coûteuse, inutile et potentiellement dangereuse, car elle multipliait les risques d'erreur et de fraudes.

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C'était aussi une époque de mobilité internationale croissante pour les investisseurs, qui transféraient de plus en plus de fonds d'un pays développé à l'autre à la recherche des meilleures opportunités d'investissement. Ces investisseurs internationaux souhaitaient pouvoir évaluer les performances des entreprises en disposant d'une information comparable quel que soit leur pays. Pour atteindre cet objectif, les normes comptables internationales offraient des perspectives séduisantes.

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Les plus grandes multinationales et les investisseurs les plus puissants étaient alors installés aux Etats-unis, dont l'influence sur le développement de l'IASC ne doit pas être sous-estimée. En fait, si Benson fut effectivement le père de cet organisme, les Américains étaient autour du berceau. Le premier secrétaire (dirigeant opérationnel) de l'IASC a été Paul Rosenfeld, un comptable américain soutenu par l'AICPA (l'Institut des experts comptables américains). Quand le mandat de président de Henry Benson arriva à son terme en 1976, son successeur fut un autre Américain, Joseph Cummings. Comme on l'a noté plus haut, des personnalités américaines importantes, du secteur public comme du privé, ont apporté leur soutien à l'IASC à plusieurs moments clés de son développement. En somme, il semble juste de décrire l'expérience comptable mondiale comme une idée britannique à sa naissance, qui a survécu grâce au soutien des Etats-unis  [6][6] L'histoire de l'IASC, depuis sa naissance jusqu'à son....

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L'IASC se compare en cela à d'autres initiatives internationales, y compris hors du champ économique et financier, lancées parce que les Etats-unis avaient intérêt à encourager un environnement favorable aux échanges dans l'ensemble du monde non communiste. Dans le cas de l'IASC, les acteurs du marché et la profession comptable ont tenu le rôle principal au démarrage, les pouvoirs publics ne manifestant leur intérêt pour l'expérience que plus tard. L'interaction entre l'IASC et ses partenaires américains a été complexe, avec des hauts et des bas, des renversements d'alliance, mais toujours avec un degré de dépendance élevé ; il est peu probable que l'IASC aurait survécu sans le soutien des Etats-unis. Cependant, le progrès suivant n'allait pas venir des Etats-unis mais de l'Europe.

Une expansion qui trouve sa source dans l'intégration européenne

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La normalisation comptable internationale avait eu un démarrage prometteur, mais son impact est resté limité tant que les normes n'étaient pas directement adoptées par des autorités publiques. C'est l'adoption des IFRS par l'Union européenne en 2000-2002 qui leur a donné leur importance actuelle sur la scène mondiale. Il convient donc de s'attarder sur les raisons de cette décision, pour comprendre l'influence aujourd'hui acquise par l'IASB.

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Le cheminement de cette décision peut être résumé en trois étapes, qui expliquent ce qui peut apparaître comme un paradoxe : l'adoption des IFRS par l'Europe était en effet à la fois une initiative politique audacieuse et une action défensive. La première étape a été la prise de conscience par les gouvernements européens qu'avec la réalisation du Marché unique et l'Union économique et monétaire, couplée avec l'" exubérance irrationnelle " et le développement exponentiel des marchés financiers à la fin des années 1990, ils ne pouvaient plus se satisfaire de normes comptables purement nationales. Il fallait un langage comptable commun.

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La deuxième étape a été l'impossibilité pratique de créer des normes propres à l'Union européenne. L'une des raisons en est l'échec de l'harmonisation comptable tentée antérieurement, dans les années 1970 et 1980. Par ailleurs, certains pays - dont le Royaume-Uni, qui abrite à Londres le plus grand centre financier d'Europe - avaient peu d'appétit pour donner à Bruxelles le pouvoir de gérer une question aussi cruciale pour les affaires que la normalisation comptable. Du point de vue de la City, l'adoption des IFRS était un moyen de réaliser l'harmonisation comptable tout en tenant Bruxelles à distance - avec l'avantage supplémentaire que l'organisme normalisateur était déjà situé à Londres. De surcroît, il n'était pas évident que l'Union aurait pu trouver les moyens humains et financiers qui auraient pu lui permettre d'élaborer des normes européennes de qualité suffisante pour concurrencer les IFRS et les US GAAP. Enfin et surtout, face à la progression rapide de la mondialisation des marchés financiers, nombreux étaient ceux qui se demandaient si créer un système de normes exclusivement destiné à l'Europe avait encore un sens.

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La troisième étape découle directement des deux précédentes. Si l'Union avait besoin de normes unifiées et ne pouvait pas envisager de les créer elle-même, il ne restait que deux possibilités : soit abdiquer toute souveraineté en matière comptable au profit du FASB américain, en laissant les meilleures sociétés se tourner vers les US GAAP, comme cela commençait à être le cas spontanément (avant Enron), soit accepter une délégation de souveraineté à un niveau de décision mondial incarné par l'IASB. Il n'est guère surprenant que les Européens aient choisi la seconde solution plutôt que la première.

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Cette décision a été prise dans un consensus remarquable, mais de courte durée. Le règlement d'adoption a été approuvé par le Parlement européen en mars 2002 par 492 voix sur 526, avec seulement 5 voix contre et 29 abstentions. En juin de la même année, le Conseil (y compris les dix pays de l'" élargissement ", appelés à devenir membres de l'Union en 2004 et qui participaient déjà comme observateurs) l'a adopté à l'unanimité. Ce n'est que plus tard que les polémiques soulevées notamment par la norme IAS 39 sur les instruments financiers ont révélé l'étendue de l'abandon de souveraineté qui avait été consenti. A ce moment, les décideurs politiques réalisèrent que la normalisation comptable était en pratique, sinon en droit, un instrument de politique économique, et que cet instrument était désormais aux mains d'un organisme, l'IASB, indépendant des intérêts particuliers des Européens. Pour le meilleur ou pour le pire, l'adoption historique des IFRS par l'Europe avait été décidée par des dirigeants qui, du moins pour certains d'entre eux, n'avaient pas entièrement conscience de toutes les conséquences qui découleraient de leur choix.

Les prochains défis

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En extrapolant la dynamique actuelle, l'adoption universelle des normes IFRS, y compris aux Etats-unis, pourrait apparaître inéluctable. Mais il pourrait se révéler trompeur d'extrapoler des développements aussi récents. Il y a seulement dix ans, quiconque aurait décrit la situation actuelle comme un scénario possible aurait été considéré comme un doux rêveur, y compris probablement à l'intérieur même de l'IASC.

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Même si le système comptable international paraît aujourd'hui solide, il convient de ne pas perdre de vue sa fragilité fondamentale. L'IASB est une organisation privée, de relativement petite taille, qui ne dispose pas d'une légitimité autre que sa capacité à développer des normes de bonne qualité pour l'information financière, et qui n'a pas résolu ses problèmes de financement. Contrairement au FASB, elle ne peut pas compter sur la protection d'un parrain public aussi puissant que l'est la SEC. Avec le règlement de juillet 2002, l'Union européenne lui a accordé un appui considérable, mais ce qu'un règlement a fait, un autre règlement peut le défaire. Et il en va de même pour les autres pays. Cette expérience originale de gouvernance ne s'appuie sur aucun traité international, et il n'y a pas de projet en cours pour en créer un. Comme disait récemment le président de la SEC, " les marchés boursiers du monde entier continuent à s'unifier, et il est donc facile d'imaginer que le processus continu d'harmonisation des normes est inexorable - poussé en quelque sorte par des forces naturelles. Mais ce n'est pas le cas. "[7][7] Christopher Cox, " Address to the SEC Roundtable on....

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L'IASB aurait tort de s'imaginer, au vu de ses succès de ces dernières années, qu'il peut maintenant déclarer sa mission accomplie et s'installer dans un rythme de routine.

Le défi de la légitimité et le principe de Spiderman

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" Un grand pouvoir implique de grandes responsabilités ! " Ce que les fans connaissent sous le nom de " Principe de Spiderman " est énoncé dans la bande dessinée éponyme par l'Oncle Ben, qui alerte Peter Parker/Spiderman du risque qu'il y aurait à abuser des superpouvoirs qu'il vient d'acquérir, lesquels ne doivent être utilisés que pour le bien commun. Oncle Ben meurt peu après, mais la leçon reste gravée à jamais dans la conscience du jeune Parker  [8][8] Histoire originale : Stan Lee et Steve Ditko, Amazing....

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L'IASB commence tout juste à découvrir l'étendue de la responsabilité que le succès a placée sur ses épaules. Jusqu'à la fin de 2002, époque à laquelle les Européens ont commencé à réaliser sérieusement qu'il leur fallait se préparer à migrer vers les IFRS, les travaux de l'IASB n'étaient suivis que par quelques comptables spécialisés. A présent, la plupart des sociétés cotées dans le monde entier sont affectées par elles, y compris celles qui utilisent des normes japonaises ou américaines par le biais du processus de convergence. Ceci se traduit pour l'IASB par une pression politique sans précédent. L'IASB doit maintenant tenir compte de ses nombreuses parties prenantes - les groupes multinationaux, les cabinets d'audit, les banques et fonds d'investissement, les autorités publiques de l'Europe, de la Chine, des Etats-unis et d'ailleurs, les organisations internationales, les banques centrales, et bien d'autres encore. Il lui faut trouver le bon équilibre entre tous ces acteurs pour bien remplir son mandat et assurer sa propre survie.

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L'IASB a testé ses " superpouvoirs " lors du débat européen en 2003-2004 sur la norme IAS 39 relative aux instruments financiers. Cette norme élargissait le champ des instruments financiers devant être comptabilisés à leur " juste valeur ", alors que les normes de la plupart des pays autorisaient à retenir le coût historique (c'est-à-dire le prix payé à l'achat, même si l'instrument a été acquis longtemps auparavant, par opposition à la somme pour laquelle il pourrait être échangé dans une " transaction loyale entre parties informées et consentantes " - définition de la " juste valeur "), voire à ne pas les comptabiliser du tout, comme c'était généralement le cas pour les produits dérivés.

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L'IAS 39 s'est heurtée à l'hostilité de nombreuses banques européennes, pour diverses raisons. Il s'agissait d'une norme complexe, techniquement critiquable par certains aspects. Surtout, son application risquait de remettre en question les pratiques et les modèles économiques habituels des banques dans plusieurs pays : par exemple, les prêts personnels à long terme et à taux fixe, ou les comptes d'épargne attachés à des options, comme le Plan d'épargne logement en France.

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La discussion a rapidement dépassé les aspects techniques et s'est transformée en un combat frontal, au bout duquel l'Europe a dû céder pour l'essentiel. L'IASB n'a pas modifié sa norme, et le compromis qui a permis de sauver la face a été le caviardage de plusieurs paragraphes de l'IAS 39 dans la version adoptée par l'Union européenne, à la dernière minute, en novembre 2004. L'IASB avait atteint son objectif : démontrer son indépendance vis-à-vis des parties prenantes européennes. Cette stratégie fondamentalement saine, mais exécutée avec beaucoup de rigidité, lui a fait perdre nombre de ses soutiens en Europe, pas seulement à la Commission de Bruxelles. Ce qui définit le premier des cinq principaux risques actuellement identifiables : que l'IASB perde son partenaire européen, qui est sans doute encore aujourd'hui le plus important pour elle.

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Le deuxième risque est symétrique vis-à-vis de l'autre rive de l'Atlantique : éviter l'annexion par le partenaire américain, tout en conservant la perspective d'une reconnaissance des IFRS par la SEC. Le FASB tire une grande partie de sa légitimité du soutien qui lui est consenti par la SEC, elle-même une puissante agence surveillée de près par le Congrès démocratiquement élu. Même si la structure de gouvernance de l'IASB reflète en apparence celle du FASB, le parallèle est trompeur : l'IASB ne dispose de rien qui puisse se comparer au soutien institutionnel de la SEC. Le FASB est aussi un organisme plus étoffé, avec plus de personnel et plus d'expérience que l'IASB. De plus, nombre d'anciens cadres du FASB occupent des positions importantes dans l'équipe de l'IASB. Le débat est donc largement biaisé ; la pression sur l'IASB pour qu'il adopte les règles des US GAAP est plus forte que celle exercée sur le FASB pour qu'il se convertisse aux principes de l'IASB. Il en résulte un sérieux risque quant à la qualité des normes IFRS.

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Un troisième risque est celui du désengagement des acteurs du marché. En Europe et ailleurs, les entreprises ont investi lourdement pour respecter l'échéance de 2005 et publier les premiers rapports financiers appliquant les normes comptables internationales. Nombre d'entre elles sont arrivées au constat que les IFRS n'étaient pas bien adaptées à leurs spécificités, et se sont mises à utiliser pour leur communication financière des mesures de performance différentes de celles résultant des IFRS. Encore plus gênant, quelques représentants de premier plan des investisseurs, ces " utilisateurs d'information financière " aux besoins desquels les normes IFRS sont censées répondre en priorité, ont critiqué les choix et les projets de l'IASB. En raison de ces multiples doutes, en cas de difficulté, la base de soutien de l'IASB risque de ne pas être très large.

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Le quatrième risque est celui de paralysie d'un IASB devenant trop prudent, incapable de relever les défis qui se présentent à lui. Enfin, la question du financement n'est pas résolue à ce jour. L'IASB s'est jusqu'ici refusé à demander un financement par des taxes parafiscales, mais est placé devant la difficulté de réunir plus de 30 millions de dollars par an dans l'avenir (le document de mars 2006 mentionne 18 millions de livres en 2008) sur une base purement volontaire, pour financer ce qui est par essence une fonction de régulation. Il est possible que les administrateurs y parviennent, mais les généreux donateurs, qu'il s'agisse de sociétés cotées, de firmes d'audit ou d'associations professionnelles, seront tentés de négocier âprement avant de faire la preuve de leur " sens des responsabilités ". Ou, comme le dit crûment l'une des études les plus approfondies qui aient été publiées à ce jour sur la gouvernance de l'IASB, " il apparaît que les firmes puissantes chercheront à échanger des faveurs contre de l'argent, aussi longtemps que le financement de l'IASB sera organisé selon le principe du volontariat "[9][9] Walter Mattli et Tim Büthe, " Global private governance :....

Le défi de la mise en oeuvre et la malédiction de Babel

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L'un des arguments de la Commission européenne en faveur de l'adoption des IFRS était qu'elle voulait mettre fin à la " tour de Babel comptable " qui empoisonnait l'Europe sous le précédent régime des normes nationales  [10][10] Par exemple dans le discours du commissaire chargé.... Cependant, l'histoire biblique de la tour de Babel est celle d'une unité de langage transformée en fragmentation, et non l'inverse (même s'il y a eu la très éphémère exception de la Pentecôte, où chaque pèlerin entendait tous les autres " chacun dans sa langue maternelle " - reconnaissance mutuelle, donc, plutôt qu'harmonisation).

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La même chose pourrait s'appliquer à la comptabilité. Nous avons vu que les normes IFRS étaient fondées sur des principes généraux, qui n'entrent pas - en tout cas moins que les US GAAP - dans l'édiction de règles détaillées. Ce qui signifie que, dans certaines situations concrètes, il peut y avoir différentes façons de les appliquer. Ce qui risque de conduire à une fragmentation selon des lignes sectorielles ou, plus dangereusement encore, nationales. Si la mise en oeuvre est guidée par des recommandations nationales, elle pourrait progressivement diverger d'un pays à l'autre, et la " malédiction de Babel " frappera à nouveau. La promesse clé des IFRS, qui est de rendre comparables les comptes des sociétés de tous les secteurs et tous les pays pour que les investisseurs puissent optimiser leurs choix, serait alors en péril.

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Plusieurs mécanismes pourraient permettre de contrer ce risque d'éclatement. Mais tous ont leurs limites, et l'on ne sait pas encore si leurs effets cumulés suffiront. Premièrement, les auditeurs sont censés imposer une application uniforme des normes dans tous les pays. Chacune des quatre grandes firmes (les " Big Four ") a mis en place une direction mondiale de la doctrine IFRS pour harmoniser en interne l'interprétation et l'application des normes, et pour déceler les incohérences. C'est un mécanisme puissant de limitation des risques de divergence entre pays. Mais il semble néanmoins que, dans certains cas, il arrive que des associés du même réseau d'audit dans différents pays apposent leur signature sur des comptes reposant sur des lectures différentes des mêmes règles IFRS.

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Deuxièmement, la pression du marché exercée par les investisseurs, les analystes financiers et les organisations professionnelles peut pousser à une application uniforme. Mais beaucoup d'investisseurs et d'analystes considèrent qu'ils ont déjà passé assez de temps et dépensé assez d'argent à surveiller la transition de 2005-2006 de l'Union européenne vers les IFRS, et ils sont réticents à prolonger l'effort nécessaire pour contraindre les entreprises à assurer une réelle comparabilité.

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Troisièmement, les pays membres de l'UE ont bien repéré le risque de fragmentation, et ils ont créé quelques outils pour le combattre, notamment au sein du Comité européen des régulateurs de valeurs mobilières (CESR selon le sigle anglais), qui rassemble les 27 autorités de régulation boursière des Etats membres. La Commission européenne a également mis en place une " table ronde " pour l'application cohérente des IFRS dans l'Union européenne, qui rassemble tous les acteurs clés : la Commission, l'IASB, le CESR, les " Big Four ", l'EFRAG (Comité technique consultatif composé de représentants de l'industrie, qui conseille la Commission), les organismes normalisateurs nationaux, et Business Europe (le Medef européen). Mais il ne s'agit que d'un lieu de coordination et d'échange de bonnes pratiques, et si le dialogue peut être utile, on peut douter qu'il suffise à éliminer les divergences sur les cas les plus épineux.

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Quatrièmement, la SEC peut jouer un rôle utile de référence pour l'application des IFRS. Le régulateur boursier américain n'a pas encore reconnu officiellement les normes internationales, mais il surveille de près les états financiers élaborés selon ces normes par les centaines de sociétés étrangères cotées aux Etats-unis. Compte tenu de l'influence de la SEC et de ses compétences, ses avis sur l'application des IFRS auront probablement plus de poids que ceux de n'importe quel autre régulateur boursier national. Ce qui serait paradoxal : on a vu que l'adoption des IFRS par l'Europe avait été décidée - du moins en partie - pour éviter une domination des Etats-unis sur la normalisation comptable. La perspective d'un pilotage de leur application par la SEC pourrait provoquer une levée de boucliers politique en Europe et introduire des dissonances et des distorsions, à cause des différences entre les cultures juridiques des Etats-unis et de l'Europe. Mais elle offre en même temps l'espoir d'une réduction au moins partielle du risque de fragmentation dans la mise en place de ces normes.

Des pistes pour l'avenir

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D'après certains observateurs, l'importance des normes comptables est diminuée par le développement des nouvelles technologies. Le débat sur l'avenir de la comptabilité dépasse le cadre du présent article, mais plusieurs questions d'actualité méritent d'être mentionnées. D'abord, la diffusion des logiciels d'ERP (progiciels de gestion intégrée) rend de plus en plus concevable la production de toutes sortes de données financières en temps réel, sans que l'on ait à s'appuyer sur des processus fastidieux de comptabilité en partie double, et permet leur adaptation ultérieure automatique à n'importe quel système comptable. Le protocole d'échange de données financières XRBL (pour " extensible business reporting language "), développé depuis la fin des années 1990, fournit une interface commode entre les ERP et la présentation des données correspondantes dans les rapports financiers. En se fondant sur les possibilités techniques d'XBRL ou d'autres solutions du même type, les grandes firmes de services comptables ont prophétisé l'avènement d'une communication financière en temps réel, et commencé à proposer les services correspondants à leurs clients.

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La diffusion de XRBL est toutefois plus lente que ne l'espéraient initialement ses promoteurs. De plus, qu'un tel outil soit ou non utile aux acteurs du marché, il est peu probable qu'il élimine le besoin de normes comptables. L'utilisation des données financières est condamnée à rester largement fondée sur le jugement humain, et cette analyse exige des normes pour organiser l'énorme quantité de données chiffrées produites par les grandes sociétés. Les normes comptables sont une de ces méthodes, et elles continueront à être utilisées.

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Une menace potentiellement plus sérieuse à la pertinence des rapports financiers est l'importance croissante des éléments incorporels (droits de propriété intellectuelle, marques, brevets, savoir-faire et compétences) dans la valeur produite par les entreprises. Même si la valeur de certains actifs immatériels peut être mesurée, c'est en général plus difficile que pour les actifs physiques, et dans certains cas la mesure s'avère purement et simplement impossible. Certains observateurs annoncent donc que la montée de l'" économie de la connaissance " pourrait marquer la fin de la comptabilité telle que nous la connaissons  [11][11] Cf. par exemple Robert Litan et Peter Wallison, The....

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Une autre critique des IFRS porte sur leur application aux banques et autres entreprises de services financiers, qui, selon certains, irait à l'encontre des objectifs de stabilité financière. La volatilité des profits créée par la comptabilisation à la " juste valeur " appliquée aux instruments financiers, et l'impossibilité d'inscrire dans le bilan d'une banque des réserves prudentielles qui ne correspondent pas à un risque identifié avec précision, accroîtraient le risque systémique dans le système financier. Le danger est toutefois moins grave si l'on distingue plus nettement qu'auparavant les besoins d'information des investisseurs de ceux des organismes chargés de la surveillance prudentielle  [12][12] Cf. Claudio Borio, " When supervisors and accountants.... De plus, comme l'a noté la Banque centrale européenne dans son récent rapport sur cette question, " de nombreux aspects du nouveau cadre comptable de l'UE peuvent contribuer à une stabilité financière accrue "[13][13] Rapport de la Banque centrale européenne, " Assessment..., notamment une meilleure comparabilité entre pays et une meilleure information sur l'utilisation des produits dérivés. Il est donc peu probable que l'utilisation des IFRS dans les rapports financiers des banques et des compagnies d'assurances conduise à des incompatibilités insurmontables avec les objectifs de la surveillance prudentielle.

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Enfin, cette revue rapide des problèmes auxquels devrait être confrontée la gouvernance mondiale des normes comptables serait incomplète sans un rappel des questions que pose l'actuelle structure du marché de l'audit, dominé par les réseaux internationaux des " Big Four ". Nombre d'acteurs du marché soupçonnent l'influence des grandes firmes d'audit de conduire à une complexité inutile dans le processus de normalisation. Selon eux, les normes complexes créent des obstacles cognitifs qui obligent les entreprises à recourir aux services de l'un de ces grands réseaux, seuls capables de maîtriser les subtilités de la comptabilité sous IFRS. Il n'y a toutefois guère de preuves d'une telle manipulation, et l'IASB réplique que ses normes ne sont pas plus complexes que les opérations sous-jacentes qu'elles aident à décrire, et qui deviennent effectivement de plus en plus compliquées avec la diffusion de l'innovation financière.

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Un risque plus insidieux est que la concentration du marché de l'audit conduise à une certaine complaisance dans l'application des IFRS. Aucun régulateur ne souhaite voir l'un des " Big Four " disparaître (de l'avis général, une réduction de leur nombre de quatre à trois serait extrêmement difficile à gérer), et les motivations à effectuer des audits rigoureux pourraient se relâcher en conséquence, avec un risque accru sur la qualité de l'information financière.

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Nous sommes encore au tout début de l'adoption des IFRS, et la robustesse de ce qui a été réalisé n'a pas encore été testée. Les conditions du marché ont été très favorables depuis 2003-2004, même en tenant compte des récentes turbulences. De plus, nombre de difficultés ont été gérées en utilisant les souplesses spécifiques autorisées pour la " première application " des IFRS, ce qui veut dire qu'elles ressurgiront plus tard, lorsque les marchés découvriront peu à peu toutes les conséquences des choix de règles comptables effectués en 2005. Les tests décisifs seront fournis par les premiers scandales comptables impliquant des groupes dont les comptes auront été établis selon les IFRS - et il y a peu de doute que de tels événements malheureux surviendront un jour ou l'autre. Les polémiques politiques sur l'adoption des IFRS en 2003-2004 ont été vives, mais elles n'étaient sans doute que peu de chose comparées à ce qui nous attend.

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Traduction de Marc Mousli

Notes

[1]

Ce texte est une version raccourcie et traduite par L'Economie politique de l'étude The Global Accounting Experiment, Bruegel Blueprint Series, avril 2007, disponible sur wwww. bruegel. org.

[2]

Source : classement FT Global 500 (((www. ft. com),mise à jour du 31 déc. 2006.

[3]

D'après The Economist, " Chinese accounting : cultural revolution ", 13 janv. 2007.

[4]

Le rapport de la SEC, publié le 25 juillet 2003, conteste la nature " fondée sur des principes " des IFRS et propose des réformes limitées du cadre comptable des Etats-unis. Cf. " Study pursuant to section 108(d) of the Sarbanes-Oxley Act of 2002 on the adoption by the United States Financial Reporting System of a principles-based accounting system " (consultable à l'adresse : wwww. sec. gov/ news/ studies/ principlesbasedstand. htm).

[5]

Communiqué de presse de la SEC, 21 avril 2005.

[6]

L'histoire de l'IASC, depuis sa naissance jusqu'à son remplacement par l'IASB en 2001, est détaillée dans un livre récent de Kees Camfferman et Stephen Zeff, Financial Reporting and Global Capital Markets : A History of the International Accounting Standards Committee, 1973-2000, Oxford University Press, 2007.

[7]

Christopher Cox, " Address to the SEC Roundtable on International Financial Reporting Standards ", Washington DC, 6 mars 2007 (wwww. sec. gov/ news/ speech/ 2007/ spch030607cc. htm).

[8]

Histoire originale : Stan Lee et Steve Ditko, Amazing Fantasy, n? 15, août 1962.

[9]

Walter Mattli et Tim Büthe, " Global private governance : lessons from a national model of setting standards in accounting ", Law and Contemporary Problems, n? 68(3/4), été-automne 2005, p. 225-262 (wwww. iilj. org/ global_adlaw/ documents/ 10120508_MattliButhe. pdf).

[10]

Par exemple dans le discours du commissaire chargé du Marché intérieur et des Services, Frits Bolkestein, lorsqu'il a présenté la version finale du règlement sur les IFRS (communiqué de presse de la Commission européenne, 14 déc. 2001).

[11]

Cf. par exemple Robert Litan et Peter Wallison, The GAAP Gap : Corporate Disclosure in the Internet Age, Washington DC, AEI Press, 2000.

[12]

Cf. Claudio Borio, " When supervisors and accountants clash ", The Financial Regulator, n? 10(4), mars 2006.

[13]

Rapport de la Banque centrale européenne, " Assessment of accounting standards from a financial stability perspective ", déc. 2006 (wwww. ecb. int/ pub/ pdf/ other/ assessmentaccountingstandards2006en. pdf).

Plan de l'article

  1. Une brève histoire des normes internationales
    1. Le passage au monde réel : l'adoption par l'Europe et la diffusion mondiale des IFRS
    2. Les Etats-unis et l'IASB : une relation spéciale
  2. La dynamique sous-jacente
    1. Au départ, une réponse aux besoins du marché
    2. Une expansion qui trouve sa source dans l'intégration européenne
  3. Les prochains défis
    1. Le défi de la légitimité et le principe de Spiderman
    2. Le défi de la mise en oeuvre et la malédiction de Babel
  4. Des pistes pour l'avenir

Pour citer cet article

Véron Nicolas, « Histoire et déboires possibles des normes comptables internationales », L'Économie politique, 4/2007 (n° 36), p. 92-112.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2007-4-page-92.htm
DOI : 10.3917/leco.036.0092


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