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L'Économie politique

2008/2 (n°38)


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Depuis le début de la décennie 2000, la Chine est l'un des moteurs de l'économie mondiale ; en tirant les cours à la hausse, son appétit pour les matières premières a contribué à l'accélération de la croissance africaine [Goldstein, Pinaud, Reisen et Chen, 2006 ; Broadman, 2006]. Entre 2000 et 2007, la multiplication par sept du commerce sino-africain - de 10 à 70 milliards de dollars - classe la Chine au premier rang des fournisseurs du continent et au second rang de ses partenaires commerciaux derrière les Etats-Unis. Cette progression spectaculaire a arrêté le processus de marginalisation de l'Afrique dans le commerce mondial qui avait débuté en 1980. L'Afrique est certes un partenaire modeste de la Chine, mais elle pèse davantage dans le commerce extérieur chinois (3,5 %)  [2][2] L'Afrique assure un pourcentage assez élevé pour le... que dans le commerce mondial. Si les échanges entre la Chine et l'Afrique relèvent du Sud-Sud, leur structure s'apparente à un commerce Nord-Sud : la Chine importe des ressources naturelles (pétrole et minerais) et exporte des produits manufacturés. Les excédents des pays pétroliers (Guinée, Angola, Nigeria, Soudan) étant supérieurs aux déficits des 41 pays non pétroliers (sources chinoises), les échanges sino-africains dégagent un surplus pour l'Afrique.

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Les entreprises chinoises sont de plus en plus présentes en Afrique. Leur internationalisation est un phénomène récent [Accenture, 2005] et, selon les statistiques chinoises, Hongkong accueille les deux tiers de leurs investissements à l'étranger, loin devant les îles Vierges et les îles Caïman (20 %). Ces destinations sont souvent utilisées comme des tremplins par les entreprises chinoises. Ce biais statistique peut être contourné en suivant l'activité internationale des grands groupes chinois [FDI Quarterly, 2006] ou en utilisant les données des pays hôtes. L'une et l'autre méthodes conduisent à des résultats assez proches. Le stock d'investissements chinois en Afrique atteindrait 1,6 milliard de dollars à la fin 2005, soit, selon la Cnuced [2007], 10 % du total des investissements étrangers en Afrique. Les entreprises chinoises sont surtout présentes dans les activités pétrolières et les mines, ainsi que dans le textile, l'électroménager, l'assemblage de bicyclettes, l'électronique et les télécommunications  [3][3] Si l'on s'en tient aux investissements réalisés depuis.... En 2007, le rachat de 15 % du capital de la plus grande banque sud-africaine (Standard), qui a des filiales dans 18 pays du continent, marque une évolution.

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Si la géographie des investissements chinois est mal connue, celle de l'aide publique au développement (APD) reste à déchiffrer. En effet, la Chine ne fournit aucune statistique sur son aide et se limite à publier des communiqués de presse à la suite de visites ministérielles ou de conférences. Ces annonces amènent à conclure que le pays est d'ores et déjà un acteur important de l'aide à l'Afrique. Ainsi, le troisième Forum sur la coopération sino-africaine, à la fin 2006, a été précédé du premier sommet qui a réuni à Pékin 43 chefs d'Etat du continent africain. A cette occasion, le gouvernement chinois a annoncé un doublement de son aide à l'Afrique entre 2006 et 2009, une augmentation des prêts concessionnels et de nombreux projets sociaux. En septembre 2007, la Chine a également annoncé un paquet de 5 milliards de dollars pour la République démocratique du Congo (RDC) pour financer la construction de routes, de voies ferrées et d'universités, suivi en janvier dernier de 9 milliards supplémentaires.

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Au-delà de ces annonces, il est difficile de cerner la réalité de l'aide chinoise à l'Afrique. Elle a pourtant commencé dès la fin des années 1950. Sa progression récente demande de s'interroger sur ses acteurs et leurs modalités d'intervention, son montant et sa répartition géographique, afin de pouvoir discuter des enjeux de l'aide chinoise à l'Afrique et des convergences possibles ou non avec l'aide des donateurs de l'OCDE.

Une perspective historique de l'aide chinoise à l'Afrique

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Depuis les années 1960, les pays de l'OCDE occupent une situation de monopole dans l'aide publique au développement, une position ébranlée par l'apparition de nouveaux acteurs au Nord - organisations non gouvernementales (ONG) et fondations - et au Sud. Dans les années 1970, plusieurs pays du Moyen-Orient sont entrés dans le club des donateurs et, trente années plus tard, l'OCDE a créé la catégorie des " donateurs émergents ". Cette dernière regroupe plusieurs pays - Afrique du Sud, Brésil, CEI, Chine, Corée, Inde, Malaisie, Thaïlande et Turquie - qui, à l'exception de la Corée, bénéficient de l'aide internationale tout en ayant engagé une politique d'APD dans d'autres pays. Au sein de cet ensemble, la Chine, de très loin le plus important donateur, se différencie des autres sur deux aspects : le montant de l'aide qu'elle continue de recevoir et sa longue expérience de donateur.

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La Chine bénéficie encore d'une aide importante - 1,7 milliard de dollars par an en moyenne (2000-2006) -, un montant comparable à l'aide reçue par plusieurs grands pays africains comme le Soudan, le Congo, le Mozambique ou la Tanzanie. Importante en valeur absolue, cette aide ne représente toutefois qu'un apport très faible (0,1 % du PIB) pour l'économie chinoise. La Chine a traditionnellement été réticente face à l'aide : elle avait été durement affectée par la rupture des relations avec l'URSS, qui s'était accompagnée du retrait des conseillers soviétiques. Le Japon assure la moitié de l'aide à la Chine [Takamine, 2006] et son aide s'arrêtera en 2008, alors que celle de la Banque mondiale continuera - et ce d'autant plus que, fin 2007, la Banque a révisé à la baisse (40 % !) son estimation du revenu par habitant, en parité de pouvoir d'achat, de la Chine. Parmi les autres donateurs importants, il y a l'Allemagne et la France.

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S'agissant de la Chine, le terme " donateur émergent " n'est pas approprié. En effet, l'APD chinoise date des années 1950. Le premier cas concerne le Cambodge, puis l'Egypte en 1956, et l'Algérie ensuite. Quatre ans plus tard, Pékin inaugure sa première ambassade au sud du Sahara et offre une aide à la Guinée du Président Sékou Touré et au Ghana de Kwame Nkrumah. C'est à Accra, en 1964, au cours d'un périple qui le mène dans onze pays africains  [4][4] Dont l'Egypte, la Tunisie, l'Algérie, le Maroc, le..., que Zhou En Lai prononce le discours fondateur de l'aide chinoise en énonçant les " huit principes " : l'égalité entre les partenaires, les bénéfices mutuels, le respect de la souveraineté, l'utilisation de dons ou l'utilisation de prêts sans intérêt, l'allégement des charges, le renforcement du bénéficiaire, le respect des obligations. Si ces principes régissent encore la politique d'aide chinoise, leur interprétation a néanmoins évolué au cours du temps.

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Dans les années 1960 et 1970, le revenu per capita de la Chine était bien moins élevé que celui de l'Afrique subsaharienne. L'aide était alors le principal outil de la diplomatie chinoise, qui utilisait son " soft power " dans la concurrence qui l'opposait à Taiwan pour la représentation au Conseil de sécurité et à l'Union soviétique pour la légitimité de ses positions idéologiques. Son aide a continué dans le contexte mouvementé de la Révolution culturelle et s'est renforcée dans les années 1970. En 1975, la Chine avait plus de programmes en Afrique que les Etats-Unis. Son aide a culminé avec l'achèvement en 1976 du chemin de fer reliant la Zambie à la Tanzanie pour transporter le cuivre zambien à Dar es Salaam. Ce projet d'une très grande ampleur  [5][5] Pour un montant de 400 millions de dollars US, soit... a mobilisé 15 000 travailleurs chinois et placé la Chine parmi les principaux donateurs du continent. L'aide était alors plus importante que le commerce dans les relations avec l'Afrique.

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Après 1978, le gouvernement donne la priorité à la modernisation de la Chine et le nombre de projets en Afrique diminue, plus d'attention étant portée à leur faisabilité. Pékin demande plus de participation aux pays africains, qui ont ainsi dû rémunérer les médecins chinois. Ces changements ont été expliqués par Zhao Ziyang au cours d'une visite en Afrique en 1982. Il a alors annoncé " quatre principes " qui signalaient un léger infléchissement avec la position de Zhou En Lai et plaçaient davantage l'accent sur les avantages mutuels. Alors même que plusieurs pays africains renouaient avec Taiwan, la politique a cédé la place aux considérations économiques. L'attitude des Chinois envers l'Afrique a évolué. Ils ont découvert les opportunités créées par l'ouverture des marchés, conséquence des programmes d'ajustement, et réalisé que l'Afrique était un débouché pour leurs biens de consommation. Cette réorientation a été aidée par l'introduction des prêts concessionnels en 1995. Après la visite du président Jiang Zemin (1996), le gouvernement chinois a décidé d'aider les entreprises chinoises à s'implanter.

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L'engagement chinois en Afrique s'est renforcé à partir de 2000 avec l'établissement du premier forum Chine-Afrique et la création d'un fonds de développement pour financer la formation professionnelle, ainsi que du China-Africa Joint Business Council. A cette occasion, la Chine a annoncé l'annulation de 1,2 milliard de dollars. Le deuxième forum s'est réuni à Dar es Salaam en 2003. En janvier 2006, le gouvernement chinois a publié son " Livre blanc " sur la politique africaine de la Chine, qui insiste sur l'esprit gagnant-gagnant qui doit animer la coopération. La tenue du troisième forum a coïncidé avec le sommet des chefs d'Etat en octobre 2006. La Chine a annoncé un doublement de son aide entre 2006 et 2009, la création d'un fonds de 5 milliards de dollars - dont 3 milliards de crédits concessionnels et 2 milliards de crédits commerciaux -, l'annulation de 1,4 milliard de dollars de dette, la construction de 30 hôpitaux et la formation de 15 000 Africains. Elle a par ailleurs annoncé la construction de zones franches industrielles pour accueillir des investisseurs chinois : la première a été construite en Zambie, une deuxième va être inaugurée à Maurice, et des projets sont en négociation en Egypte, au Nigeria et en Tanzanie [Guérin, 2008].

Les acteurs et les instruments de l'aide chinoise

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La Chine refuse l'appellation de " donateur " et considère son aide comme une entraide entre pays du Sud. Sa solidarité avec l'Afrique est fondée sur un sentiment partagé d'humiliation face aux puissances occidentales qui ont dépecé l'Empire au XIXe siècle et au Japon qui l'a occupée au XXe siècle. Forte de cette expérience partagée, la Chine estime avoir plus d'empathie avec les aspirations africaines que l'Occident.

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Outre cette légitimité politique, la Chine peut se prévaloir de son succès économique : entre 1978 et 2007, la croissance a multiplié par 7 le revenu par habitant et a diminué de 500 millions le nombre de personnes vivant avec moins d'un dollar par jour  [6][6] C'est son expérience dans la réduction de la pauvreté.... Une performance que l'on ne peut pas attribuer aux conseils des organismes internationaux mais à l'application de stratégies " hétérodoxes ". La Chine a tiré les leçons de l'expérience économique du Japon, de la Corée du Sud et de Taiwan, qui avaient démontré les bénéfices de l'exportation. Elle a également puisé dans l'expérience politique de Singapour : la ville-Etat démontre depuis 1965 que l'ouverture peut coexister avec le monopole politique d'un parti.

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En dépit de cette croissance spectaculaire, la Chine reste confrontée à des problèmes de développement qui sont particulièrement aigus dans les provinces de l'Ouest, car la croissance a creusé les inégalités. La Chine étant encore bénéficiaire de l'APD, elle est plus sensible aux attentes des pays africains que les donateurs occidentaux.

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Placée sous la responsabilité du Conseil d'Etat, l'aide chinoise a d'abord été gérée par le ministère des Relations économiques extérieures, dont le ministre a parfois occupé la position de vice-Premier ministre. En 1982, ce ministère a fusionné avec celui du Commerce (Mofcom) et la gestion de l'aide a été confiée à une division de ce ministère ; elle prépare les négociations bilatérales, gère l'aide, formule les plans des pays receveurs, analyse les projets ; elle est représentée dans les ambassades par le conseiller économique. Le Mofcom n'est pas le seul acteur. Tous les ministères techniques ont un département d'aide au développement, laquelle mobiliserait une trentaine d'organismes auxquels il faut ajouter les provinces. L'administration chinoise est en effet très décentralisée, et les provinces - notamment celles de la côte - disposent de moyens qui leur permettent d'ouvrir des bureaux à l'étranger (plusieurs provinces ont ouvert de tels bureaux en Afrique du Sud). Une étude du ministère des Affaires étrangères [Lévy, 2008] a révélé l'existence de 73 coopérations décentralisées entre des villes chinoises et des villes africaines.

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A côté de ces organismes publics, il y a les banques, à commencer par l'Exim Bank. Etablie en 1994, le montant de ses actifs est proche de ceux de l'Ex-Im américaine  [7][7] Ex-Im Bank : Export-Import Bank of the United Stat.... Elle gère des crédits commerciaux et des crédits concessionnels. D'autres banques interviennent, comme la Banque de la Construction et la Banque populaire de Chine, cette dernière gérant la participation chinoise dans les institutions multilatérales.

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Depuis le sommet de Pékin, le ministère des Affaires étrangères a été chargé du suivi des engagements en Afrique. Une pluralité d'acteurs qui rend difficile toute coordination. L'organisation de l'APD pourrait donc évoluer : le gouvernement envisage une réforme susceptible d'amener à l'établissement d'une agence nationale d'aide au développement. Elle serait placée sous la tutelle d'un ou plusieurs ministères susceptibles d'avoir des objectifs divergents - le ministère du Commerce extérieur privilégie le soutien aux exportations, tandis que le ministère des Affaires étrangères est sensible à l'image de la Chine.

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La Chine participe aux organisations de Bretton Woods et à la Banque asiatique de développement. Elle est entrée au capital de banques régionales africaines (Afrique de l'Ouest et Afrique centrale) et dans celui de la Banque africaine de développement (BAD) - l'assemblée générale de la BAD s'est tenue à Shanghai en mai 2007.

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Mais, même si elle devient plus active dans ces organismes, la Chine continue à privilégier l'aide bilatérale. Jusqu'en 1995, celle-ci prenait la forme de dons qui étaient souvent en nature dans le cas des projets dans la santé et l'éducation et de prêts sans intérêt pour la réalisation de travaux. Depuis, elle a ajouté les prêts à taux concessionnels. La place prise par les prêts sans intérêt et l'aide concessionnelle a conduit la Chine à procéder à de régulières remises de dette  [8][8] Au forum sino-africain de 2000, la Chine a annulé 1,4.... L'aide s'effectue sans transfert financier. Le gouvernement africain soumet une demande à l'Exim Bank et, après évaluation par le Mofcom, un accord cadre est signé entre gouvernements. Une fois qu'elles ont réalisé les projets prévus dans l'accord, les entreprises chinoises présentent leurs factures au maître d'ouvrage qui les soumet, via son gouvernement, à l'Exim Bank. Le gouvernement africain rembourse les intérêts et le capital à l'Exim Bank. Ces modalités de financement limitent les problèmes de corruption.

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Alors que les pays occidentaux s'orientent vers l'aide programme et l'aide budgétaire  [9][9] Selon la déclaration de Paris, ils devraient y consacrer..., la Chine finance exclusivement des projets. Les grands projets (construction du chemin de fer Tanzam, de palais du peuple ou de stades) ont longtemps fait figure d'exception, la Chine ayant privilégié les petits projets : introduction de la riziculture ou de l'horticulture, construction de ponts, de routes ou d'hôpitaux dans les zones rurales. Cette situation pourrait évoluer du fait de l'accroissement annoncé de l'aide. Par ailleurs, la Chine offre une assistance technique, à commencer par les nombreuses missions médicales (" médecins aux pieds nus ") qui sont installées dans les zones rurales. Elle a également un programme d'accueil de stagiaires africains. Elle devient également plus active sur le plan culturel à travers la création des instituts Confucius.

L'ampleur et la géographie de l'aide chinoise

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Mesurer l'aide au développement, qu'elle soit chinoise ou occidentale a toujours été un exercice délicat. Aux réunions des donateurs, chaque participant annonce son engagement pour l'année à venir, et la conclusion du forum publie la somme de ces engagements, un résultat qui permet d'apprécier le soutien de la communauté internationale. En faisant cette addition, on ajoute des concours qui ne sont pas comparables entre eux, tant du point de vue du donateur que du receveur : un don de 100 millions de dollars a un coût budgétaire de 100 millions pour le donateur ; ce coût est supérieur à celui d'un prêt de 100 millions de dollars, qui varie selon le niveau du taux d'intérêt, l'étendue du délai de grâce et la maturité.

Les évaluations du montant de l'aide chinoise

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Si les " donateurs émergents " n'ont pas adhéré au Comité d'aide au développement (CAD) - même si certains font partie de l'OCDE -, ils publient des données souvent détaillées sur leur aide. Ce n'est pas le cas de la Chine, qui ne fournit aucune donnée statistique.

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L'absence d'une culture de transparence ne suffit pas à rendre compte de cette attitude, et d'autres explications peuvent être avancées. Tout d'abord, le gouvernement est confronté à une réelle difficulté ; il doit en effet surmonter les réticences d'une administration très cloisonnée pour centraliser les statistiques. En cas de publication de ces statistiques, le gouvernement peut craindre qu'elle suscite une réaction d'égoïsme national. Pourquoi aider le Mali plutôt que la province d'Anhui  [10][10] Alors que l'indicateur de développement humain (IDH)... ? Non seulement les provinces de l'Ouest sont plus pauvres que les provinces côtières, mais la gestion du gouvernement central a aggravé leur situation : l'Etat s'est en effet désengagé du social et a laissé les dépenses d'éducation et de santé à la charge des provinces. Dans un pays où la société civile devient plus active, le gouvernement pourrait hésiter à publier ces données. Enfin, le gouvernement chinois veut peut-être éviter de publier des statistiques indiquant la répartition par pays bénéficiaire car elle révélerait des inégalités de traitement et susciterait des questions.

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En l'absence de statistiques, les seules données aisément disponibles proviennent des déclarations à la presse qui clô­turent les visites officielles ou les sommets. Ainsi, le 3e sommet sino-africain de Pékin (octobre 2006) a promis un doublement de l'aide entre 2006 et 2009 sans préciser ce qu'elle avait été au cours des trois années précédentes. Ces annonces ne sont assorties d'aucun échéancier et d'aucune répartition en dons, prêts sans intérêt, crédits concessionnels, crédits commerciaux. Parfois le " paquet " annoncé rassemble des crédits et des intentions d'investissements.

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Face à cette carence statistique, plusieurs travaux se sont attachés à évaluer le montant de l'aide. Braütigam [1998] a évalué à 4,9 milliards de dollars l'aide chinoise à l'Afrique entre 1957 à 1989. Ce montant représenterait la moitié de l'aide chinoise et une faible proportion de l'aide de l'OCDE à l'Afrique. D'après Braütigam [2006], l'aide bilatérale destinée à des projets aurait été de 1,6 milliard de dollars entre 2000 et 2006, un montant qui comprend les prêts/dons et l'assistance technique et médicale, valorisée à 1 milliard de dollars. Viennent ensuite les prêts concessionnels, qui porteraient sur 1,5 milliard de dollars, et les annulations de dette. Kurlantzick [2007], qui a travaillé à partir de données africaines, évalue à 2,4 milliards de dollars l'aide chinoise à l'Afrique en 2004 et estime qu'une partie importante de cette APD correspond à la définition du CAD. Travaillant à partir des données budgétaires du gouvernement central, Qi Guoqiang [2007], associé au Mofcom, estime que l'aide à l'Afrique est passée de 300 millions de dollars par an en 1998 à près de 1 milliard en 2007. Cette estimation ne couvre ni l'activité des provinces, ni les subventions accordées à l'Exim Bank pour ses crédits concessionnels. Jian-Ye Wang [2007], dans un document de travail du Fonds monétaire international (FMI), estime que l'aide chinoise à l'Afrique est plus élevée que la plupart des estimations précédentes. Cette évaluation paraît la plus crédible (cf. infra). L'aide chinoise pourrait représenter 10 % de l'aide totale à l'Afrique, si l'on ne tient pas compte des annulations de dette qui représentent la moitié de l'aide européenne (voir graphique ci-dessous).

Aide chinoise à l'Afrique en 2005, en milliards de dollarsIllustration 1
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On peut également s'interroger sur les conditions des prêts de l'Exim Bank, qui ne sont publiées ni en chinois ni en anglais. Paul Hubbard [2007] a identifié 87 projets financés par l'Exim Bank à des conditions jugées concessionnelles entre 2002 et 2007, dont 20 en Afrique pour un montant total de 500 millions de dollars. La maturité de ces prêts était comprise entre dix et vingt ans, le délai de grâce était de trois à sept ans, et le taux d'intérêt était en moyenne de 2,85 %. Examinant un prêt de l'Exim Bank, Reisen et Ndoye [2007] ont montré qu'il répondait aux normes de l'APD et qu'il était caractérisé par un " élément-don " de 40 % (voir encadré ci-dessous).

La géographie de l'aide

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A la différence des autres " donateurs émergents ", la Chine ne dirige pas son aide vers les seuls pays de son voisinage. La Chine est présente en Asie du Nord-Est (Corée du Nord) et en Asie du Sud-Est (Laos, Cambodge, Myanmar, Vietnam, Philippines), mais son aide a une couverture plus globale et l'Afrique a toujours été l'une de ses priorités.

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L'aide chinoise en Afrique se dirige vers 53 pays, c'est-à-dire plus que ceux qui reconnaissent le principe d'une seule Chine. Quels sont les pays les plus aidés par la Chine ? Aucune statistique ne permet de répondre directement à cette question. Le ministère du Commerce publie des statistiques sur ce qu'il appelle la Coopération internationale qui, en 2004, portait sur 21 milliards de dollars, dont 10 milliards avec l'Asie, 4 milliards de dollars avec l'Afrique et 0,8 milliard avec l'Amérique latine. Sous la rubrique de Coopération internationale, le Mofcom agrège tous les contrats - pour la plupart de construction et de génie civil - obtenus par les entreprises dans un pays étranger, en distinguant les dépenses d'équipement, les salaires versés aux travailleurs chinois et les prestations de consultation. Ces statistiques agrègent des travaux qui sont financés à partir de sources très différentes et qui, pour la plupart, ne relèvent pas de l'aide. Ce sont des financements privés lorsque les travaux sont réalisés par une entreprise chinoise pour le compte d'une société étrangère  [11][11] Cela explique la très forte " coopération internationale... ; ce sont des financements multilatéraux ou bilatéraux lorsqu'une entreprise chinoise réalise un projet pour la Banque mondiale, la Banque africaine de développement ou pour un donateur bilatéral ; enfin ce sont des financements chinois qui peuvent être de l'aide ou des crédits de l'Exim Bank. Les statistiques ne sont donc pas utilisables en l'état.

La définition de l'aide

C'est le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE qui est chargé de vérifier si les aides proposées par les pays membres relèvent ou non de l'APD. Pour être considérées comme de l'APD, les aides doivent : 1) émaner d'un organisme public ; 2) bénéficier à un pays en développement ; 3) avoir pour intention le développement et enfin, s'il ne s'agit pas d'un don, comporter un degré minimum de concessionnalité. Pour mesurer l'" élément-don ", on calcule la différence entre la valeur nominale du prêt et la valeur actualisée (au taux fixe de 10 %) des flux de remboursements de l'emprunteur - capital et intérêts. Le ratio de cette différence à la valeur nominale du prêt donne l'élément-don. Pour relever de l'APD, un prêt doit avoir un élément-don d'au moins 25 %, et d'au moins 35 % lorsque l'aide est liée à l'achat de biens et services produits par le donateur. Un prêt de 100 millions de dollars sur trente ans au taux concessionnel de 2,5 %, avec un délai de grâce de dix ans, contient un élément-don de 60 %.

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Il est toutefois possible de contourner cette difficulté en travaillant avec les données publiées par les banques de développement pour chacun des pays africains. Elles précisent la nationalité des entreprises qui réalisent les projets. On peut ainsi mesurer le montant des projets réalisés par des entreprises chinoises sur financements multilatéraux [Chaponnière, 2007] pour les divers pays africains. En Afrique, 25 % des projets de la BAD (en 2005/2006) sont réalisés par des entreprises chinoises, contre 15 % des projets de la Banque mondiale. La différence entre le montant de la coopération internationale mesurée par le Mofcom et le montant des projets financés par les organismes multilatéraux recouvre ce qui est financé par des crédits chinois et ce qui relève de projets privés.

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Si l'on ne dispose d'aucun moyen pour distinguer les projets financés par des acteurs privés, on peut néanmoins présumer que, dans certains pays comme l'Afrique du Sud, le Botswana, Maurice, le Nigeria, ils jouent un rôle important, alors que dans d'autres, les pays les plus pauvres, ce n'est pas le cas. Pour ces derniers pays, le solde entre la " coopération internationale " et les données des organismes multilatéraux offre une approximation de ce qui est financé par l'aide et les prêts concessionnels.

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Notre estimation conduit à un montant de l'aide chinoise à l'Afrique subsaharienne de 2 milliards de dollars, un résultat assez proche de ceux de Kurlantzick [2007] et du FMI. Elle est corroborée par les résultats de l'enquête menée par Goldstein [2007] sur les entreprises de construction chinoises en Afrique. Cette enquête montre en effet que 40 % des contrats réalisés par ces entreprises sont financés sur fonds chinois. Or, selon les données du Mofcom, le montant total de ces contrats atteint 6 milliards de dollars en 2005 : on arrive donc à 2,4 milliards de dollars sur financements chinois. Cette approche permet également d'approcher la géographie de l'aide chinoise à l'Afrique. C'est ce que montre le tableau 1 (3e et 4e colonnes), qui indique pour 2005 les principaux bénéficiaires de la " coopération chinoise ", c'est-à-dire le montant de la coopération internationale renseignée par la Chine diminué des financements multilatéraux.

Tableau 1. Les priorités de la Chine en AfriqueTableau2
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Les priorités géographiques de la Chine en Afrique ont-elles évolué ? Les deux premières colonnes du tableau 1 reprennent les données de Bräutigam [1998] pour les principaux bénéficiaires de l'aide chinoise entre 1959 et 1998, tandis que les deux suivantes s'appuient sur des données plus récentes (la coopération internationale au Nigeria, en Angola et au Botswana recouvre sans doute des financements privés, alors que les chiffres pour les autres pays renvoient à des coopérations financées par la Chine). Cette comparaison, certes imparfaite, montre que l'aide et la coopération internationale à l'Afrique sont de plus en plus concentrées, les cinq premiers recevant 38 % du total entre 1959 et 1989 et 68 % en 2005. Parmi les 20 pays les plus aidés en 2005, sept pays l'étaient auparavant (Tanzanie, Congo, Soudan, Egypte, Mali, Ethiopie, Algérie). Il y a donc eu un renouvellement important et, parmi les nouveaux élus, il y a l'Angola, le Nigeria et le Botswana. Les pays pétroliers ou exportateurs de matières premières figurent parmi les priorités de la coopération chinoise.

Les enjeux de l'aide chinoise

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La montée en puissance d'un nouvel acteur devrait être une bonne nouvelle pour les donateurs traditionnels puisqu'elle augmente l'aide à l'Afrique. L'apparition de la Chine a néanmoins été accueillie avec suspicion. On a dénoncé les visées impérialistes de la Chine et le nouveau pacte colonial qu'elle imposerait à l'Afrique. Sa " ruée " vers les matières premières africaines serait une menace pour l'Occident et, selon certains, elle pourrait conduire à des conflits [Navarro, 2006]. Quels sont les enjeux de l'aide chinoise pour l'Afrique ? Est-elle concurrente ou complémentaire de l'aide occidentale ? La Chine a-t-elle une attitude de free rider (passager clandestin) en réendettant les pays qui viennent de bénéficier de remises de dette ? Quelle est l'efficacité de son aide ?

Concurrence ou complémentarité ?

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L'aide chinoise est dirigée vers la construction d'infrastructures (à hauteur de 70 % selon les déclarations chinoises), et les grands projets annoncés récemment (voies ferrées en Angola, au Congo, au Gabon) augmenteront l'importance relative de ce type de dépenses.

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Alors que la déficience des infrastructures est reconnue comme une entrave majeure au développement de l'Afrique, leur amélioration constitue la portion congrue de l'aide. Après les excès commis dans les années 1960 - la construction de nombreux " éléphants blancs " -, les donateurs sont devenus de plus en plus réticents à s'engager dans ce type de projets. Mais leur attitude a évolué depuis le début des années 2000 et l'on constate un léger redressement des dépenses d'APD consacrées aux infrastructures : en 2005, ce montant est revenu à ce qu'il était trente ans avant en dollars courants.

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Si l'on s'en tient à sa répartition sectorielle, l'aide chinoise apparaît ainsi plus complémentaire que concurrente de l'aide des pays de l'OCDE. Qu'en est-il du point de vue géographique ? La comparaison entre l'aide du CAD et la coopération chinoise (corrigée par les données sur les projets multilatéraux) montre que la répartition est également plus complémentaire que concurrente. Cette complémentarité s'explique en partie par le fait que la Chine s'engage dans des pays que l'OCDE évite. Les exceptions sont la Guinée-Bissau, le Soudan, le Togo et la République centrafricaine. Dans les autres pays africains, la coopération internationale appréciée en points de PIB des pays africains représente un apport bien moins élevé que l'aide de l'OCDE.

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La Chine, qui reçoit une aide importante, a signé la déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide, qui met l'accent sur l'appropriation, l'alignement, l'harmonisation, la gestion par les résultats et la redevabilité. Dans la mesure où ses projets s'inscrivent dans la demande des gouvernements africains, la Chine estime que son aide répond aux exigences d'alignement. Elle a en revanche une conception beaucoup plus pragmatique de l'efficacité que les donateurs du CAD. Elle juge l'efficacité à l'aune de la réalisation de ses projets : ils sont réalisés rapidement et à des coûts moins élevés que ceux des autres donateurs, et leur modalité de financement (cf. supra) évite les problèmes de corruption. Bien moins rémunérés que leurs homologues occidentaux, les experts chinois acceptent de travailler dans des environnements plus difficiles.

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Alors que le renforcement des maîtrises d'ouvrage locales est considéré comme un élément de l'appropriation par les donateurs, l'aide chinoise finance des réalisations " clés en mains " par des entreprises chinoises. Contrairement à l'adage souvent répété par les Chinois (" Mieux vaut apprendre à pêcher que donner un poisson "), l'aide chinoise semble ignorer le renforcement des capacités locales. La Chine ne procède pas à des évaluations systématiques de ses projets mais des anecdotes suggèrent que ces derniers rencontrent des difficultés après le départ des experts chinois.

Les questions soulevées par l'aide liée

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Jusqu'au début des années 1990, l'aide bilatérale était considérée comme un outil d'appui aux exportations des bailleurs. Cette pratique a diminué et, selon les données du CAD, l'aide liée ne représenterait plus que 9 % de l'aide bilatérale (2004) : les donateurs sont de plus en plus nombreux à pratiquer, comme les banques multilatérales, des appels d'offres internationaux. Cette moyenne cache de fortes variations entre les pays, et l'assistance technique de même que l'aide alimentaire (et son transport) restent souvent assurées par les pays donateurs.

39

La Chine, comme tous les autres donateurs émergents, lie son aide à l'utilisation d'équipements chinois (selon des sources chinoises, 70 % de l'aide serait dépensée en biens et services chinois). Le niveau de développement de la Chine justifie que son aide ait des retombées pour son économie. Le Mofcom ou l'Exim Bank procèdent à des appels d'offres restreints aux entreprises chinoises. Par ailleurs, ces dernières sont de plus en plus nombreuses à bénéficier du déliement de l'aide car elles sont régulièrement moins-disantes dans les réponses aux appels d'offres des bailleurs multilatéraux et bilatéraux.

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Une étude de la Direction générale du Trésor et de la politique économique [DGPTE, 2007] estime que les entreprises chinoises contrôlent désormais plus de la moitié du marché africain des grands travaux. Comme le montre l'enquête de Goldstein [2007], ces entreprises sont présentes dans de très nombreux pays africains. Cette proximité réduit leurs frais d'approche aux sites des projets et, en outre, elles ne factureraient que l'amortissement de leurs équipements lourds stationnés en Afrique. Cela explique qu'elles puissent proposer des prix beaucoup moins élevés (le tiers en moyenne) que leurs concurrents. Dans ces conditions de compétitivité, le déliement de l'aide chinoise et son recours à des appels d'offres internationaux n'auraient sans doute que peu d'impact sur la position des entreprises chinoises dans les réponses aux appels d'offres.

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La compétitivité des entreprises chinoises s'explique également par le recours à de la main-d'oeuvre importée. Il y a trente ans, les entreprises coréennes avaient percé sur le marché de la construction du Moyen-Orient en utilisant de la main-d'oeuvre coréenne - parfois des jeunes recrues du service militaire. Ce sont les mêmes raisons qui expliquent le recours des entreprises chinoises à de la main-d'oeuvre chinoise. Cela est sans doute un élément important de leur compétitivité. Néanmoins une enquête du Centre for Chinese Studies de l'université de Stellenbosch [Centre for Chinese Studies, 2006] sur plusieurs projets de construction dans les pays d'Afrique subsaharienne montre que cette pratique n'est pas systématique.

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Ces ouvriers ne rentrent pas tous au terme de leur contrat et grossissent la présence chinoise en Afrique, une présence qui donne lieu à des chiffres souvent fantaisistes, les estimations variant entre 100 000 et 1 million. Il existe une diaspora chinoise dans plusieurs pays africains  [12][12] L'Afrique du Sud et Madagascar, par exemple, où les..., et la peur suscitée par l'émigration chinoise en Afrique ne date pas d'aujourd'hui : elle inquiétait déjà les autorités guinéennes et malgaches en 1960  [13][13] Cf. F. Charbonnier, " China strengthens economic ties.... Cette crainte a pu être ravivée par les récents propos du président de l'Exim Bank qui envisage d'offrir des prêts aux paysans chinois souhaitant s'installer en Afrique.

La Chine, " passager clandestin " de l'aide internationale ?

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En mars 2007, l'ancien président de la Banque mondiale a accusé la Chine d'avoir une stratégie de " passager clandestin " en Afrique, en prêtant à des pays qui venaient de bénéficier de remises de dette. Lancée dans les années 1990, l'" initiative pour les pays pauvres et très endettés " (IPPTE) a ramené de 80 % du PIB (1995) à 35 % (2006) la dette externe de l'Afrique. Sur les 31 pays éligibles à cette initiative, qui a eu un coût de 64 milliards de dollars pour la communauté internationale, 18 ont bénéficié des allègements de dette. Soucieux d'éviter un nouveau gonflement de la dette qui pourrait conduire à une nouvelle crise, le FMI et la Banque mondiale (2004) ont élaboré un cadre de viabilité de la dette (CVD). Ce cadre fixe pour trois groupes de pays - selon leur note CPIA  [14][14] Le country policy and institutional assessment (CPIA)...-un plafond d'endettement au-delà duquel le risque de non-remboursement peut devenir très important. Les catégories de risque (faible, modéré et élevé) déterminent le pourcentage souhaitable de dons et de prêts. Le cadre de viabilité de la dette veut être un instrument de coordination des conditions de financement. Il a un caractère prescriptif pour l'IDA (International Development Association, l'agence du groupe Banque mondiale qui accorde des crédits aux pays les plus pauvres) et indicatif pour les autres : ainsi, certains ont choisi de ne prêter qu'aux pays caractérisés par des risques faibles, d'autres acceptent de prêter à des pays à risque modéré.

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Le cadre de viabilité de la dette ne s'applique qu'aux donateurs qui en acceptent la légitimité. Si la Chine refuse de coopérer, l'effort collectif des autres bailleurs s'en trouvera fortement déprécié. C'est l'accusation que l'on adresse souvent à l'aide chinoise. Néanmoins (cf. tableau 2), la répartition indicative de son aide par pays montre que les pays les plus aidés par la Chine ne sont pas ceux qui ont le plus bénéficié de remises de dette.

45

La République démocratique du Congo (RDC) pourrait faire exception. En 2007, l'Exim Bank a annoncé un paquet financier comprenant 3 milliards pour la construction d'infrastructures (des universités, ainsi que 3 400 kilomètres de routes et 3 200 kilomètres de voies ferrées) et 2 milliards à une joint-venture entre Gécamines et des entreprises chinoises pour investir dans une mine de cuivre. Les bénéfices tirés de l'exploitation minière rembourseront le prêt à la Gécamines puis le prêt au gouvernement congolais. Ce faisant, l'Exim Bank n'endette pas directement la RDC. Ce n'est pas le cas du prêt de 9 milliards de dollars au ministère des Finances congolais annoncé en janvier 2008 : cet accord devrait, théoriquement, ne pas permettre à la RDC de bénéficier de l'initiative PPTE d'allégement de sa dette (12 milliards de dollars).

Tableau 2. Aide chinoise et pays bénéficiaires de l'initiative PPTETableau3

Consensus de Washington et consensus de Pékin

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Fidèle au principe de non-ingérence, la Chine n'impose aucune condition. Ce principe souffre néanmoins de deux exceptions. Longtemps un préalable, la rupture des relations avec Taiwan n'est plus vraiment un enjeu car, grâce à son succès économique, la Chine a " gagné la guerre " de la représentation et elle a des accords de coopération avec des pays qui ont maintenu des relations avec Taiwan. Pékin attend par contre un soutien à ses positions aux Nations unies : elle demande le soutien de l'Afrique contre l'octroi d'un siège au Japon au Conseil de sécurité ou pour élire un candidat à la direction d'un organisme des Nations unies (récemment l'Organisation mondiale de la santé). En outre, le secret très bien gardé qui entoure le montant de son assistance et les conditions de crédit suggère que la Chine impose une clause de non-publication des données sur son aide.

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Au-delà de ces points, la Chine n'assortit son aide d'aucune conditionnalité, ce qui la différencie des pays de l'OCDE. Les opérateurs chinois n'ont ainsi aucune exigence en termes de responsabilité sociale et environnementale (RSE), et cette approche conduit à des abus, comme dans le cas du barrage de Merowe au Soudan. Ce barrage ne respecte pas les standards internationaux et sa construction a provoqué le déplacement des habitants dans des terres éloignées et impropres à l'agriculture. L'administration chinoise reconnaît ces abus tout en refusant, au nom de la non-ingérence, de prendre l'initiative d'imposer des clauses RSE.

48

L'attitude chinoise a conduit Joshua Cooper Ramo [2004] à opposer le consensus de Pékin au consensus de Washington. L'un et l'autre poursuivraient les mêmes objectifs qu'ils déclinent dans un ordre différent, Pékin donnant la priorité à la stabilité et au développement, Washington faisant des réformes un préalable au développement et à la stabilité. Cette opposition contribue à la bonne image de l'aide chinoise en Afrique, où la fascination pour les modèles asiatiques a une longue histoire  [15][15] En 1913-1915, le Japon était proposé comme un modèle.... Après la crise de 1997, qui a érodé l'image de l'Asie, la montée en puissance de la Chine a renforcé l'attrait des modèles hétérodoxes.

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L'aide chinoise séduit les Etats les plus rétifs aux réformes, comme l'Angola, qui a bénéficié d'un prêt de 2 milliards de dollars alors qu'il était sommé de rendre des comptes sur la disparition de 4 milliards de dollars des caisses publiques. Elle séduit également les Etats qui ont souffert de l'instabilité provoquée par une application trop mécanique des réformes conçues au nom du consensus de Washington.

50

La position chinoise pourrait évoluer par la force des choses. La part des prêts de l'Exim Bank augmente dans son engagement et celle-ci, plus soucieuse de remboursement, est sensible à la notion de risque-pays. Elle s'intéresse à l'environnement économique et, à défaut d'imposer des conditions, la banque deviendra plus attentive aux conditions d'endettement. Une attention qui peut l'amener à davantage se coordonner avec les autres donateurs.

Conclusion

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L'aide chinoise à l'Afrique a une longue histoire. Au début des années 1960, les premières synthèses  [16][16] Cf. Far Eastern Economic Review, " China as a foreign... à son sujet traduisaient le même étonnement qu'aujourd'hui mais pour des raisons parfois différentes. Après plusieurs décennies de turbulence, la Chine était un pays pauvre où les excès du " Grand Bond en avant " avaient provoqué une famine et des millions de morts à la fin des années 1950. Elle était donc bien plus pauvre que les pays du Maghreb, avec lesquels elle a signé ses premiers accords, et que l'Afrique subsaharienne, qu'elle a aidée à partir de 1960. La Chine, qui sortait de l'embargo provoqué par la guerre de Corée, exportait très peu. L'aide a été plus importante que le commerce dans ses relations avec l'Afrique, et les investissements étaient inexistants. Aujourd'hui, le commerce est plus important que l'aide et l'investissement. En février 2007, le président Hu Jintao a annoncé que le commerce entre la Chine et l'Afrique atteindrait 100 milliards de dollars en 2010 : une croissance de " seulement " 50 % en quatre ans, après 40 % par an entre 2000 et 2007. La Chine sera alors le premier partenaire commercial de l'Afrique. Cela devrait s'accompagner d'une normalisation des relations économiques entre la Chine et l'Afrique, l'investissement prenant le pas sur l'aide.

52

En 2005, à Gleneagles, les pays du G8 se sont engagés à doubler leur aide à l'Afrique, et la Chine a fait la même promesse à Pékin en novembre 2006. L'OCDE risque d'avoir des difficultés pour atteindre son objectif, car il exigera un effort budgétaire plus important après la fin des annulations de dette, qui représentent près de la moitié de l'aide. La Chine aura probablement moins de difficultés à réaliser son objectif, et elle devrait devenir le principal donateur à la fin de cette décennie. La concurrence exercée par l'aide chinoise pourrait amener les pays européens à faire plus d'effort envers l'Afrique.

53

La Chine jouera-t-elle cavalier seul en se posant en alternative à l'OCDE ? C'est le souhait de ceux qui, en Chine, jugent que l'aide européenne à l'Afrique a été un échec et qu'il n'y a rien à apprendre de l'expérience des pays du CAD. Ce jugement ne fait pas l'unanimité, et il existe sur ce sujet un débat en Chine. Certains observateurs ont un jugement plus nuancé, tant sur l'expérience occidentale que sur le bilan de l'aide chinoise en Afrique. Le plus probable est que l'on se dirigera vers une convergence entre les pratiques chinoises et occidentales. Ainsi, sur la question de la responsabilité sociale et environnementale, un responsable de l'Assemblée populaire a déclaré en janvier 2007 que les entreprises chinoises pourraient être sanctionnées en cas d'abus à l'étranger.

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Le rythme de cette convergence dépendra du dialogue qui s'instaurera entre la Chine et les donateurs traditionnels. D'ores et déjà, les ambassades chinoises commencent à faire acte de présence aux tables rondes des donateurs qu'elles ne fréquentaient pas. Ce dialogue pourrait être amélioré si les uns et les autres acceptaient d'afficher leurs objectifs. On accuse les Chinois d'avoir un agenda caché dans leur " marche vers l'Afrique " et d'aider les pays africains pour mieux les dépouiller de leurs ressources, alors que l'aide occidentale viserait exclusivement le bien-être des populations. Les Chinois font la critique inverse. Si la Chine a des objectifs politiques en Afrique, les Etats-Unis et l'Union européenne en ont également, qu'il s'agisse de sécurité d'approvisionnement ou de migrations. Reconnaître ces objectifs et en discuter serait un premier pas vers un dialogue, voire vers une coopération.


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Notes

[1]

Les opinions émises ici n'engagent que l'auteur.

[2]

L'Afrique assure un pourcentage assez élevé pour le pétrole (30 %), pour plusieurs minerais et pour le bois (Chaponnière, 2006).

[3]

Si l'on s'en tient aux investissements réalisés depuis 2002, la Chine serait classée au 2e rang parmi les investisseurs étrangers en Zambie et à Madagascar, et au 4e rang au Kenya et en Angola. Les sociétés pétrolières (China National Petroleum et China Petroleum and Chemical) sont très présentes au Soudan, au Nigeria, en Angola, en Guinée équatoriale, au Gabon, au Congo, en Mauritanie et au Niger. Parmi les entreprises industrielles, ZTE, l'une des plus internationalisées, a dirigé un tiers de ses projets vers l'Afrique.

[4]

Dont l'Egypte, la Tunisie, l'Algérie, le Maroc, le Mali, le Ghana, la Somalie, la Tanzanie et le Burundi.

[5]

Pour un montant de 400 millions de dollars US, soit 10 % du PIB des deux pays à l'époque.

[6]

C'est son expérience dans la réduction de la pauvreté qui a amené le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) à établir à Shanghai le centre international de réduction de la pauvreté en 2004.

[7]

Ex-Im Bank : Export-Import Bank of the United States.

[8]

Au forum sino-africain de 2000, la Chine a annulé 1,4 milliard de dettes pour 31 pays. En 2005, le président Hu Jintao a annoncé sa participation à l'initiative des pays pauvres et très endettés (IPPTE) et, en 2007, le Mofcom a accordé des allégements de dette pour 33 pays africains (Pennies, 2007, p. 53).

[9]

Selon la déclaration de Paris, ils devraient y consacrer la moitié de leur aide.

[10]

Alors que l'indicateur de développement humain (IDH) de la Chine (0,74) est plus élevé que celui de la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, les provinces du Sichuan et d'Anhui ont un IDH égal au Cap-Vert, l'IDH du Gansu est proche de celui de la Guinée équatoriale, et les IDH du Yunnan, du Guizhou et du Tibet sont proches de celui du Gabon, de la Namibie ou de São Tomé-et-Principe...

[11]

Cela explique la très forte " coopération internationale " de la Chine avec Hongkong.

[12]

L'Afrique du Sud et Madagascar, par exemple, où les Chinois ont participé à la construction de la voie ferrée pendant la période coloniale.

[13]

Cf. F. Charbonnier, " China strengthens economic ties with Africa ", Far Eastern Economic Review, 12 mai 1960.

[14]

Le country policy and institutional assessment (CPIA) note la qualité des politiques et des institutions à travers 16 critères, regroupés en 4 volets ayant la même pondération : la gestion économique ; les politiques structurelles ; les politiques pour la cohésion sociale et l'équité ; la gestion publique et les institutions.

[15]

En 1913-1915, le Japon était proposé comme un modèle à Madagascar par le révérend Ravelojoana ; dans les années 1980-1990, au moment des premiers programmes d'ajustement structurel, les dirigeants africains étaient intéressés par l'expérience de l'Etat dans les nouveaux pays industrialisés (NPI).

[16]

Cf. Far Eastern Economic Review, " China as a foreign aid donor ", 19 janvier 1961.

Plan de l'article

  1. Une perspective historique de l'aide chinoise à l'Afrique
  2. Les acteurs et les instruments de l'aide chinoise
  3. L'ampleur et la géographie de l'aide chinoise
    1. Les évaluations du montant de l'aide chinoise
    2. La géographie de l'aide
  4. Les enjeux de l'aide chinoise
    1. Concurrence ou complémentarité ?
    2. Les questions soulevées par l'aide liée
    3. La Chine, " passager clandestin " de l'aide internationale ?
    4. Consensus de Washington et consensus de Pékin
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Chaponnière Jean-Raphaël, « L'aide chinoise à l'Afrique : origines, modalités et enjeux », L'Économie politique, 2/2008 (n°38), p. 7-28.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2008-2-page-7.htm
DOI : 10.3917/leco.038.0007


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