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L'Économie politique

2009/2 (n° 42)


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Christian Chavagneux, rédacteur en chef adjoint d'Alternatives Economiques, rédacteur en chef de L'Economie politique, Richard Murphy, directeur général de Tax Research et conseiller de l'ONG Tax Justice Network, et Ronen Palan, professeur d'économie politique internationale à l'université de Birmingham (Royaume-Uni).

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En septembre 2007, tout juste un mois après le début de l'une des pires crises financières auxquelles le monde a été confronté, la banque britannique Northern Rock était au bord de la faillite. Avant sa chute, elle avait connu une croissance rapide, fondée sur un comportement agressif sur le marché international des CDO ("collaterised debt obligations", obligations adossées à des actifs). Elle s'était hissée au cinquième rang des prêteurs immobiliers du Royaume-Uni. En fait, ces obligations n'étaient pas émises par la banque elle-même, mais par ce qui s'est révélé être une société fantôme, Granite. Le plus curieux dans ce montage était que Granite n'appartenait pas à Northern Rock, mais à une association caritative qu'elle avait fondée. La majeure partie de la direction de cette structure censée être indépendante était installée à Jersey, paradis fiscal européen notoire.

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En mars 2008, survient la faillite de Bear Stearns, une banque d'investissement américaine de premier plan. Bear Stearns avait fait transiter d'énormes flux d'argent par ses fonds spéculatifs (hedge funds), dont beaucoup étaient immatriculés dans les îles Caïmans et le centre financier international de Dublin - tous deux étant des centres financiers offshore bien connus.

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Si vous imaginez les paradis fiscaux comme des îles exotiques caressées par le soleil où quelques milliardaires, mafiosi et dictateurs corrompus cachent leurs fortunes mal acquises, il va vous falloir revoir le cliché. Les paradis fiscaux appartiennent à la trame de fond de la crise financière de 2007-2009. Lehman Brothers, le suivant sur la liste des faillites (sa chute a déclenché un mois de panique dans le monde entier), était immatriculé dans le Delaware, Etat servant de paradis fiscal aux Etats-Unis depuis la fin du XIXe siècle. La faillite de Lehman a été suivie par le scandale Madoff, une pyramide de Ponzi de 50 à 65 milliards de dollars orchestrée par un financier connu de Wall Street, Bernard Madoff. Il n'a pas fallu longtemps pour faire le lien entre cette escroquerie et les paradis fiscaux. "Dans l'affaire Madoff, le rôle des fonds offshore est mis en lumière", annonçait le New York Times du 30 décembre 2008.

Qu'est-ce qu'un paradis fiscal ?

Il est difficile de définir les paradis fiscaux, car leurs activités renvoient à des dimensions complexes. Au niveau le plus simple, ce sont des lieux ou des pays (tous ne sont pas des Etats souverains) qui disposent d'une autonomie suffisante pour promulguer leurs propres lois et règles fiscales, financières et autres. Ils profitent de cette autonomie pour édicter des normes conçues pour aider des individus ou des sociétés non résidents à échapper aux obligations réglementaires des territoires où ces personnes physiques ou morales réalisent effectivement leurs transactions économiques. Les paradis fiscaux appartiennent ainsi au monde de l'offshore, celui qui permet de découpler le lieu réel d'une transaction et le lieu de son enregistrement juridique.

Une deuxième caractéristique que partagent les paradis fiscaux est le secret - bancaire, juridique, etc. - qui permet à l'usager des structures relevant du droit local de le faire dans un anonymat total ou partiel.

Une troisième caractéristique est la facilité et le faible coût d'accès avec lesquels on peut immatriculer des sociétés sur leur territoire.

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Nous ne disons pas que les paradis fiscaux sont à l'origine de la crise financière de 2008-2009, mais nous sommes persuadés qu'ils ont été l'un des principaux acteurs de son déclenchement, et que leur régulation est un point essentiel de tout plan visant à stabiliser les marchés financiers.

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Nous ne sommes pas les seuls de cet avis. Les gouvernements français, allemand et britannique, ainsi que l'administration Obama, sont partisans de faire pression sur ces territoires. Pour contrer l'instabilité financière, mais pour d'autres motifs également. Car les paradis fiscaux sont des lieux où l'on peut se soustraire à ce qui est l'une des certitudes absolues de la vie, les impôts, avec pour conséquence des trous béants dans les finances de beaucoup d'Etats. Ils permettent aussi à ceux qui les utilisent d'échapper à diverses autres règles, de blanchir de l'argent ou d'en placer à l'insu de leurs associés ou de leurs conjoints, et d'assurer le secret de leurs activités commerciales.

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Pris un par un, les paradis fiscaux peuvent paraître petits et insignifiants, mais ensemble, ils jouent un rôle crucial dans l'économie mondiale. Primo, ils ébranlent les processus de régulation et de taxation des grands pays en donnant carte blanche aux banques, aux multinationales et aux individus riches pour les contourner. Secundo, ils faussent la répartition des coûts et des avantages de la mondialisation, en faveur d'une élite mondiale et au détriment d'une grande majorité de la population.

Argent, richesse et paradis fiscaux

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Les noms des juridictions offshore apparaissent avec une régularité qui frise la monotonie dans toutes les crises financières qui ont éclaté ces vingt dernières années, de la crise en Asie du Sud-Est à l'Argentine, en passant par la Russie, la quasi-faillite du fonds spéculatif américain LTCM et les subprime. Ils sont aussi régulièrement présents dans les scandales du monde des affaires : Enron, Parmalat, Refco..., ou plus récemment les fraudes de Bernard Madoff et de Sir Allen Stanford.

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Le sentiment de désastre a peut-être atteint son apogée quand on a appris, en février 2008, qu'un chien nommé Günter avait, comme 1 400 de ses compatriotes germaniques (la plupart de la variété d'homo sapiens la plus conventionnelle), créé des trusts anonymes gérés par la banque du Liechtenstein LGT afin d'échapper au fisc allemand [Dinmore et Williamson, 2008]. Mais les banques relativement peu connues de très petits paradis n'étaient pas les seules à exercer une telle activité : en juin 2008, un employé d'UBS, la première banque suisse, plaidait coupable pour avoir aidé un oligarque russe à soustraire des millions de dollars d'impôts aux Etats-Unis. En novembre 2008, un cadre de la même banque, basé en Suisse, était inculpé d'évasion fiscale aux Etats-Unis. L'employé d'UBS estimait que 20 milliards de capitaux étaient en cause et que le total des commissions touchées chaque année par la banque s'élevait à 200 millions. Il a été établi qu'UBS ignorait délibérément les règles concernant les opérations des comptes offshore de ses clients américains, et facilitait ainsi l'évasion fiscale.

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Au niveau le plus global, les chiffres sont impressionnants. Selon nos estimations, il existe actuellement entre 45 et 60 paradis fiscaux actifs dans le monde, qui abritent environ 2 millions d'entreprises offshore, appelées IBC (pour "international business companies"), terme utilisé pour désigner un ensemble ahurissant de sociétés, pour la plupart extrêmement opaques, et d'innombrables trusts, fonds d'investissement, fonds spéculatifs et compagnies d'assurances "captives"  [2][2] Une captive d'assurance est une filiale couvrant les.... Environ 50 % des prêts bancaires internationaux et 30 % du stock mondial des investissements directs à l'étranger (IDE) sont enregistrés dans ces juridictions. Quelques îles minuscules figurent parmi les plus grands centres financiers : les îles Caïmans, un petit archipel des Caraïbes, territoire britannique, est le cinquième centre financier mondial par la taille des transactions. Dans la liste, figurent également Jersey, Guernesey et l'île de Man, juridictions relevant également de la Couronne britannique, de même que la Suisse, le Luxembourg, l'Irlande ou Singapour.

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Les riches "globaux" détiendraient environ 12 000 milliards de dollars dans des paradis fiscaux. C'est comme si pratiquement tout le produit intérieur brut (PIB) annuel des Etats-Unis s'y trouvait à l'abri.

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L'industrie des fonds spéculatifs a également découvert les délices des paradis fiscaux. Selon certaines estimations, les "quatre grands" paradis des Caraïbes - les îles Caïmans, les îles Vierges britanniques, les Bermudes et les Bahamas - abritent 52 % des fonds spéculatifs mondiaux. Mais ces chiffres sont contestés. L'Agence pour les services financiers des Caïmans affirme que 35 % de cette industrie se trouvent sur son seul territoire, et certains avancent même le chiffre improbable de 80 %. Il est surprenant que le débat ne puisse pas être tranché, ce qui montre à quel point nous en savons peu sur cette industrie de l'investissement spéculatif.

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Aussi surprenants que soient ces chiffres, ils ont besoin d'être interprétés. Ce qu'ils représentent peut être traduit en un mot : évitement. Ils sont l'expression abstraite des efforts collectifs des élites mondiales, qu'elles appartiennent à des gouvernements, des entreprises ou au monde des affaires en général, pour échapper aux lois et aux règles qu'elles ont elles-mêmes, collectivement, élaborées.

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D'abord et avant tout, ce que les élites cherchent à éviter, ce sont les impôts. Elles s'efforcent de ne pas payer ou de réduire leur part dans l'effort consenti par la collectivité pour financer les biens collectifs fournis par les Etats, comme la sécurité, la stabilité économique, politique et sociale, la santé, l'éducation et les infrastructures. Elles cherchent aussi à éviter les règles, les normes, financières et commerciales, que les Etats ont édictées pour maintenir l'ordre et la stabilité. Les paradis fiscaux permettent aussi de contourner des régulations sociales visant des publics plus réduits, dont celles concernant les jeux ou la pornographie.

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On peut admettre que toutes les taxes et toutes les règles ne sont pas nécessaires ou socialement bénéfiques. Il y a encore peu de temps, les pays capitalistes les plus avancés réglementaient fortement leurs industries radiophoniques, n'autorisant que les radios contrôlées par l'Etat. La croissance de radios offshore comme Radio Luxembourg et Radio Caroline, qui fonctionnaient toutes deux sur le modèle du paradis fiscal [Palan, 2003], apparaît rétrospectivement comme bénéfique. Dans ce cas, l'offshore s'est révélé une force de modernisation obligeant les gouvernements à abandonner des règles abusives. Mais la diffusion radiophonique est accessible à tous. Dans tous les cas dont nous traitons ici, les barrières à l'accès aux multiples avantages offerts par les paradis fiscaux sont élevées et limitent leur clientèle à une petite minorité extrêmement riche. Les paradis fiscaux profitent aux riches et aux puissants, alors que les coûts de fonctionnement collectifs sont majoritairement supportés par le reste de la société.

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C'est le coeur du sujet, ce qui fait des paradis fiscaux une affaire hautement politique : ils font partie des facteurs déterminants, même s'ils sont obstinément ignorés, de la répartition des avantages et des coûts de la mondialisation entre les peuples du monde.

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On peut bien sûr trouver à tous les niveaux de la société des gens profitant de biens collectifs pour leurs plaisirs privés, du plus pauvre au plus riche. Mais le phénomène des paradis fiscaux est l'un des instruments organisés massivement par les plus riches et les plus puissants pour profiter de biens collectifs sans en payer le prix, à un niveau quantitatif rarement vu, et, pour la première fois peut-être, à l'échelle du monde. Les paradis fiscaux contribuent à façonner un type particulier de mondialisation, caractérisé par un fossé croissant entre les très riches et tous les autres. Une telle mondialisation n'est ni nécessaire ni inévitable.

Evitement et évasion

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Comme leur nom l'indique, les paradis fiscaux sont utilisés dans le but d'échapper à l'impôt ou de l'"optimiser". Un peu partout dans le monde, les individus et les sociétés ont la possibilité de réaliser ce que l'on peut décrire comme de l'"optimisation fiscale" conformément au droit du pays dans lequel ils vivent ou ont leurs activités. Mais pour l'écrasante majorité de la population mondiale, y compris la plupart des gens disposant de salaires raisonnables dans les pays industrialisés développés, le concept d'optimisation fiscale n'a guère de sens : l'impôt est généralement prélevé à la source sur leurs gains, et leurs relations avec le fisc s'arrêtent là.

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Pour une minorité fortunée et pour la plupart des grandes sociétés, l'optimisation fiscale occupe en revanche une partie importante de leurs affaires et de leur vie privée. Il existe même une expression qui décrit le mode de vie de certains d'entre eux : on les appelle des TP, des "touristes permanents" qui, pour des raisons fiscales, sont "en permanence ailleurs" [Maurer, 1998]. C'est malgré tout une situation extrême et, dans la pratique, les experts en fiscalité distinguent trois comportements de base en matière de stratégie fiscale.

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Le premier est le "consentement à l'impôt". C'est le cas d'une société ou d'un individu qui veut être en règle avec le droit fiscal dans tous les pays où il a des activités, qui communique toutes les informations qu'on lui réclame et s'efforce de payer le juste montant des impôts qui lui sont demandés, dans les délais et au "bon" endroit, c'est-à-dire là où la réalité économique de ses activités correspond à ses déclarations.

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A l'autre extrémité, il y a la fraude fiscale. C'est une activité illégale menée pour réduire le montant des impôts d'un individu ou d'une société. Elle se produit lorsqu'un contribuable ne déclare pas une partie de ses revenus, ou déduit de son revenu imposable une charge qu'il n'a pas supportée ou qu'il n'est pas autorisé à déduire. Dans certains pays, comme la Suisse ou le Liechtenstein, un distinguo est opéré entre la fraude et l'évasion, la première étant un délit pénal et la seconde un délit civil. La différence est significative car, juridiquement, les administrations de ces pays ne peuvent pas coopérer avec les fiscs étrangers en matière civile. La réponse habituelle des autorités suisses aux demandes d'assistance des autres pays dans des dossiers d'évasion fiscale est que, bien qu'elles soient vivement désireuses de sanctionner des pratiques qu'elles réprouvent, elles ne peuvent, hélas, fournir d'informations parce que l'évasion fiscale est une affaire civile dans la Confédération helvétique. Elles ont donc les mains liées...

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Cette réaction caractéristique a été mise en lumière dans des événements récents. En 2008, quand a été rendue publique une évasion fiscale massive passant par de très discrètes fondations au Liechtenstein, une porte-parole du Liechtenstein a expliqué la surprise et la peine des autorités du pays, d'"apprendre" que ces fondations discrètes créées par une loi remontant à 1926 pouvaient être utilisées par des étrangers à des fins d'évasion fiscale. Le Liechtenstein, disait-elle, était peut-être un brin naïf en imaginant que la plupart des gens se conduisent comme ses propres citoyens et payent tous les impôts qu'ils doivent - mais la naïveté, disait-elle, n'est pas un crime. Le message était clair : le Liechtenstein voulait nous faire croire qu'il avait été mené en bateau par des étrangers crapuleux. Ce pays est pourtant connu depuis près d'un siècle pour être l'un des paradis fiscaux les plus secrets et a été régulièrement mêlé à une kyrielle de scandales !

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Enfin, il y a l'"optimisation fiscale". C'est la zone grise entre le consentement à l'impôt et la fraude fiscale, le terrain favori d'une armée de comptables, juristes, banquiers et experts fiscaux. Un individu ou une société pratiquant l'optimisation fiscale peut rechercher trois choses : payer moins d'impôts que ne l'exigerait une interprétation raisonnable du droit d'un pays ; payer des impôts sur des profits déclarés dans un pays autre que celui où il les a réellement encaissés ; se débrouiller pour payer l'impôt un peu plus tard qu'il n'a réalisé les profits.

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En droit, la différence est claire entre la fraude et l'optimisation fiscale. Les fiscalistes aiment à citer une série de décisions de tribunaux, le plus souvent dans les plus grands pays du monde, qui paraissent soutenir la légalité de l'optimisation. En fait, la réalité est plus compliquée. D'abord, les règles fiscales d'à peu près tous les pays sont complexes, et l'optimisation repose souvent sur l'existence d'un doute quant à leur interprétation. Ensuite, quand les transactions sont de nature internationale, dans un monde qui n'a pas de règles fiscales mondiales, il est souvent difficile de résister à la possibilité de jouer le droit fiscal d'un Etat contre celui d'un autre (un procédé que les fiscalistes appellent "arbitrage"). La conséquence est que la limite entre la fraude et l'optimisation est souvent trop difficile à déterminer de façon générale. Elle dépasse la capacité de connaître ou de comprendre le droit de la plupart de ceux qui constituent la clientèle des paradis fiscaux - ce que les fiscalistes peuvent facilement exploiter. Pour cette raison, nous parlons de fraude, d'évasion ou d'optimisation sans les distinguer de façon tranchée, en nous appuyant sur le mot célèbre de l'ancien chancelier de l'Echiquier Dennis Healey, qui décrivait la différence entre les deux comme étant "l'épaisseur d'un mur de prison".

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Quel est le montant de l'impôt non payé grâce aux paradis fiscaux ? La réponse la plus franche et la plus exacte est que personne ne le sait. Mais comme les Etats ont conscience qu'ils perdent de plus en plus de recettes fiscales, quelques chiffres ont été publiés. En Grande-Bretagne, selon les calculs de Richard Murphy, l'évasion annuelle serait d'environ 97 milliards de livres - 16,6 % des recettes fiscales ou 6 % du PIB. Les services fiscaux des Etats-Unis pensent qu'il manque de l'ordre de 330 milliards de dollars par an, soit 16 % des impôts fédéraux et 2 % du PIB. En France, l'Etat perd au minimum 40 à 50 milliards d'euros par an, soit en gros 3 % du PIB. L'Union européenne estime que le manque à gagner pour l'ensemble des pays de l'Union est de 2 à 2,5 % du PIB. Ce sont des chiffres très élevés.

Les paradis fiscaux et les professionnels

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Les débats sur les paradis fiscaux prennent rarement en compte un facteur capital : le rôle joué depuis des années par les comptables, juristes, banquiers et autres experts fiscaux.

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Tous se trouvent dans les paradis fiscaux, notamment dans les trente ou quarante plus importants. Ces professionnels jouent un rôle essentiel : aussi loin que l'on remonte, ils ont participé à toutes les innovations législatives réalisées pour échapper à l'impôt et aux réglementations. Ils ont conseillé et influencé les politiciens afin d'obtenir les lois dont ils avaient besoin pour poursuivre leur activité et, à l'occasion, ils ont rédigé eux-mêmes les législations des Etats dans lesquels ils avaient décidé de s'implanter. Ces professionnels mettent en place, dans les faits, les dispositifs que ces lois permettent ; ils inventent de nouvelles techniques d'évasion et d'optimisation, qu'ils vendent à leurs clients ; ils font pression pour éviter toute évolution des textes contre les paradis fiscaux. Ce sont les mêmes qui affirment que les paradis fiscaux sont une forme d'activité tout à fait légitime.

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Ces professionnels du droit et du chiffre sont par conséquent absolument irremplaçables pour ces territoires. Ce sont eux qui font prospérer les affaires des paradis fiscaux, en particulier dans les territoires les plus petits qui n'ont ni la main-d'oeuvre ni les compétences nécessaires pour opérer à l'échelle mondiale. L'Etat de Jersey en est une bonne illustration. Parmi ses ressortissants, il y en a probablement fort peu - s'il y en a - qui comprennent vraiment comment fonctionne la communauté de la finance offshore de leur île, ou ce que font réellement ses membres. Jersey n'est qu'une juridiction à louer, qui fait ce qu'on lui demande de faire. Par exemple, l'abominable loi de 2006 sur l'administration par des tiers, source d'opacité quant aux propriétaires réels des sociétés, est passée sans vote devant l'assemblée nationale de l'île puisque personne ne s'y est opposé, ni même, pour autant que l'on sache, n'a fait la moindre remarque. Les législateurs ont fait exactement ce qu'on leur demandait : ils ont fourni ce qu'exigeait l'industrie locale des services financiers. Ce faisant, ils montraient qu'ils avaient compris quelque chose d'extrêmement simple : en échange d'une législation, les paradis fiscaux perçoivent un revenu des activités que la communauté offshore apporte chez eux sans que cela leur coûte quoi que ce soit. Cela paraît être une situation gagnant-gagnant qui fait l'affaire de tous. Aussi, pourquoi passer du temps sur les détails juridiques ennuyeux de lois sur l'administration par des tiers ?

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Ces professionnels constituent ce que l'on peut appeler la communauté des centres financiers offshore (OFC, "offshore financial centres"). Ils sont internationaux, mobiles, et la seule chose qui les intéresse est de suivre l'argent là où il va. Si, pour une raison quelconque, les capitaux quittent un paradis fiscal, vous pouvez être sûr que la communauté OFC les suivra. L'exemple parfait de ce type de comportement est fourni par les grandes firmes d'audit, qui sont pratiquement sans exception présentes dans tous les paradis fiscaux, même les pires. Les gens qu'elles emploient sont rarement des autochtones et, comme on le constate de plus en plus fréquemment, ils s'intègrent peu à la société locale. Ils travaillent pour une clientèle qui n'est à peu près jamais du pays, à l'exception des juristes locaux qui sont eux-mêmes au service de clients résidant ailleurs, et leurs motifs d'être là ont peu à voir avec la géographie, mais beaucoup plus avec les flux de capitaux qu'ils gèrent.

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Ces gens, parce qu'ils sont de passage, font peu de cas des règles locales. Ils peuvent leur manifester un intérêt de pure forme, parce qu'elles jouent sur leurs charges d'exploitation, mais ils peuvent aussi se permettre de les ignorer, comme ce fut le cas pour UBS aux Etats-Unis.

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Toute régulation efficace du monde offshore nécessite qu'on ne régule pas seulement les paradis fiscaux, mais aussi les opérateurs professionnels - et pas seulement pour leurs activités dans ces endroits, mais aussi pour ce qu'ils facilitent comme pratiques fiscales douteuses. Ils résisteront à ces changements, mais c'est un combat qui doit être gagné. Notamment parce que les paradis fiscaux n'accueillent pas, en fait, les énormes masses d'argent que suggèrent les chiffres. Ce sont principalement des lieux d'enregistrement ou, dans le jargon financier, des booking centers, qui sont utilisés comme des espaces juridiques pour l'enregistrement de relations contractuelles nouées ailleurs (même si, en échange, ils en retirent localement des commissions et d'autres revenus). Les statistiques époustouflantes sur la place des paradis fiscaux dans la mondialisation masquent le fait que, au fond, les paradis fiscaux sont une fiction juridique tournée vers un seul objectif : échapper à l'impôt et aux règles du monde où se situent véritablement les transactions qu'ils enregistrent et dans lequel elles ont un impact réel. Leur activité est purement parasite, se nourrissant à la fois de l'économie mondialisée et du système des Etats. C'est pourquoi les paradis fiscaux constituent l'une des questions politiques les plus importantes de notre époque.

La réaction européenne

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Les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, la France et l'Allemagne ont parfois cherché à combler les vides juridiques dans lesquels s'insèrent les professionnels, à faire pression sur tel ou tel paradis fiscal pour qu'il modifie certaines de ses règles et de ses politiques. Il y a eu de timides tentatives, dans l'entre-deux-guerres, pour développer une réaction internationale coordonnée aux paradis fiscaux. Mais peu de chose a été fait face à un problème longtemps jugé marginal.

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L'opinion a commencé à changer vers la fin des années 1990. Depuis lors, les initiatives se sont multipliées, menées par l'OCDE avec sa campagne sur la "concurrence fiscale dommageable" lancée en 1998. Jason Sharman [2006], dans une excellente analyse, considérait ces efforts comme dérisoires. De fait, toutes les listes (de l'OCDE, du Forum de stabilité financière, du Gafi) publiées en 2000 et destinées à stigmatiser les paradis fiscaux ont été peu efficaces pour changer les choses. Mais on voit qu'aujourd'hui le G20 a pu s'appuyer sur les travaux de l'OCDE pour faire monter la pression politique sur les paradis fiscaux, plus menacés que jamais.

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Alors que la campagne de l'OCDE s'enlisait, l'Union européenne s'est affirmée ces dernières années comme le vrai leader dans la lutte mondiale contre les paradis fiscaux.

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Depuis 1997, il existe un "Code de bonne conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises". Il n'a pas le statut d'un instrument juridique, mais il fournit une méthode informelle de régulation qui se révèle étonnamment efficace [Radaelli, 2003]. En adoptant ce code, les Etats membres s'efforcent d'éliminer quelques pratiques dommageables en matière de concurrence fiscale et évitent qu'il en apparaisse de nouvelles. Alors que la campagne de l'OCDE est limitée aux services, financiers et autres, le code de l'Union européenne vise l'ensemble des activités des entreprises, en mettant l'accent sur les plus mobiles. Ce code élimine une objection traditionnelle des paradis fiscaux. Pour éviter d'être accusé d'impérialisme, il n'élabore pas le principe d'un "impôt juste" qu'il imposerait aux Etats récalcitrants. Suivant la ligne adoptée par l'OCDE, il accepte le principe de la concurrence fiscale, laissant aux Etats leur liberté de choix dans ce domaine. Mais l'Union européenne exige que les règles fiscales s'appliquent de la même façon à toutes les entreprises présentes dans chaque pays, qu'elles soient nationales ou étrangères, clause qui vise la pratique consistant à accorder aux non-résidents "un traitement fiscal plus favorable que celui généralement appliqué dans l'Etat membre concerné".

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Le code s'oppose donc aux juridictions qui se sont créé une niche dans l'économie mondiale en distinguant, à des fins fiscales, les sociétés résidentes de celles qui ne le sont pas. En 2006, il a permis à la Commission européenne de contraindre le Luxembourg à renoncer à ses 1 929 sociétés holding. De la même façon, l'adoption par Jersey, Guernesey et l'île de Man d'un nouveau régime fiscal depuis 2008 (notamment le taux de 0 % sur les profits des entreprises) peut être attaquée pour non-respect du code.

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L'Union européenne pousse également à l'harmonisation du droit fiscal des sociétés au niveau du continent. Les multinationales ayant des filiales dans plus d'un pays européen paient des impôts là où elles opèrent, mais ont tendance à déclarer les profits dans le pays où elles sont le moins imposées, grâce à des systèmes complexes de prix de transfert. L'Union européenne propose une taxe de base, collectée au niveau européen, qui réduirait l'incitation à déplacer les profits. De cette façon, les profits d'un groupe ne seraient taxés qu'une fois dans l'Union européenne, et les recettes fiscales seraient réparties entre les pays selon un critère convenu (par exemple le montant du capital investi ou le chiffre d'affaires), comme cela est le cas aux Etats-Unis et entre les provinces canadiennes. La Commission s'était donné jusqu'en 2008 pour proposer une directive sur la taxation des entreprises. Mais le rejet par l'Irlande du référendum sur le traité de Lisbonne, dont l'une des causes était que l'Union européenne allait menacer le système fiscal irlandais, a retardé le projet.

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N'importe quel Etat peut en fait servir de paradis fiscal pour les résidents des autres pays, en mettant l'épargne des non-résidents à l'abri de l'impôt. L'Union européenne a fait une série de propositions visant à traiter également ce type d'abus. Depuis juillet 2005, toutes les administrations fiscales des Etats membres doivent partager les informations dont elles disposent avec les autorités des autres pays. L'Autriche, la Belgique et le Luxembourg ont conservé leurs règles de secret bancaire, mais ils doivent appliquer une retenue à la source sur les dépôts, d'un taux minimal de 15 % de 2005 à 2008, porté à 20 % de 2008 à 2010, et à 35 % par la suite. Au début de 2008, l'affaire du Liechtenstein a renforcé la résolution de l'Allemagne et de la France d'accroître la portée de la Directive européenne sur la fiscalité de l'épargne, et les Etats européens ont engagé des négociations pour élaborer un cadre plus contraignant qui est en cours de négociation (cf. infra).

Le G20 d'avril 2009

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Avec l'arrivée au pouvoir de Barack Obama, les Etats-Unis vont-ils prendre la tête de la lutte contre les paradis fiscaux ? Le gouvernement Clinton avait été l'un des moteurs des efforts multilatéraux contre les paradis fiscaux, mais l'une des premières actions de celui de Bush a été de leur retirer son soutien. De son côté, Barack Obama, lorsqu'il était sénateur, a déjà joué un rôle important dans diverses initiatives pour combattre les paradis fiscaux. Il a fait plusieurs déclarations, à partir de la fin 2008 et jusqu'à la veille du G20 d'avril 2009, qui confirmaient sa volonté politique de sévir contre eux.

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Le résultat en a été les demandes du G20 d'avril d'identifier les "juridictions non coopératives" à surveiller, celles qui posent des problèmes en matière fiscale et en matière d'instabilité financière, et de poser le principe politique de sanctions à l'égard des territoires récalcitrants à engager un minimum de coopération internationale. Un premier pas qui semblait encore impossible l'an dernier et qui représente donc une avancée importante. Après avoir crié dans le désert pendant des années, tous ceux qui pointaient le rôle néfaste des paradis fiscaux dans la mondialisation ont vu leurs thèses légitimées.

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Pour essentielles qu'aient été les décisions, elles sont restées insatisfaisantes. Le critère retenu pour établir les listes des paradis fiscaux est largement insuffisant : il se conforme au standard de l'OCDE qui se contente de réclamer un échange d'informations avec les autorités fiscales et les juges étrangers uniquement en cas de preuves de fraude et d'évasion fiscale. Les paradis fiscaux acceptaient depuis longtemps de coopérer en matière de fraude et, sous la pression de ces derniers mois, ont élargi leur coopération aux cas d'évasion. Un beau résultat, encore inimaginable il y a quelques mois. Mais on reste loin d'un échange automatique d'informations qui permettrait à un juge ou une administration fiscale qui aurait de simples doutes de demander des informations aux paradis fiscaux simplement pour vérifier s'il n'y a pas anguille sous roche. L'ère du secret bancaire n'est donc pas encore révolue, contrairement à ce qu'affirme le communiqué du G20. Par ailleurs, suite à la pression de la Chine, Hongkong n'est pas dans la liste des pays douteux, ce à quoi les Britanniques ont répondu en faisant enlever Jersey, Guernesey et l'île de Man, l'Irlande étant également considérée comme un pays vertueux. Des choix qui entament la légitimité de la liste. Enfin, rapports de force politiques obligent, la City de Londres ou bien le Delaware ou le Nevada aux Etats-Unis ne sont pas non plus pointés du doigt.

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Néanmoins, les paradis fiscaux qui s'attendaient à sortir de l'écran radar du G20 en lâchant quelques concessions minimes en sont pour leurs frais : le sujet est désormais bien ancré sur l'agenda politique mondial. De ce point de vue, les premiers échos du Sommet auprès de l'administration américaine sont plutôt encourageants : les Etats-Unis pensent avoir posé une première pierre, à laquelle d'autres pourront s'adjoindre en cas de besoin. Gordon Brown, le Premier ministre britannique, continue lui aussi la bataille : le 10 avril, il a envoyé une lettre plutôt musclée aux territoires britanniques d'outremer - les Bermudes, les îles Caïmans, les îles Vierges britanniques, etc. -, ainsi qu'aux autorités des îles Anglo-Normandes pour leur demander d'aller bien au-delà des standards minimum posés par l'OCDE et de mettre fin à leurs pratiques d'évasion fiscale, menaçant de "faire monter la pression" au G20 s'ils ne s'appliquaient pas à agir rapidement.

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La bataille doit effectivement être poursuivie. Quelle est la prochaine étape dans la lutte contre ces Etats parasites ?

La prochaine étape dans le combat contre les paradis fiscaux

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Nous pensons que la prochaine cible doit être le secret offert par ces territoires. Sans l'opacité qu'entretiennent les paradis fiscaux, ceux qui les utilisent pour échapper à l'impôt et aux réglementations seraient facilement identifiables. Dans ces conditions, soit ils renonceraient spontanément à y recourir, pour préserver leur réputation ou par crainte de poursuites, soit ils en seraient empêchés par les Etats dans lesquels ils exercent en fait leurs activités économiques.

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Pour traiter la question du secret, deux stratégies sont possibles : tenter de le lever depuis l'intérieur de ces territoires, ou chercher à le rompre là où ses conséquences se font sentir. Malgré une forte pression de groupes de la société civile, les paradis fiscaux ont jusqu'ici été très réticents à renoncer à leurs clauses de secret. Nous ne pensons pas qu'ils soient prêts à changer de position à court terme sur ce point, notamment quand il apparaît nécessaire de réformer le Royaume-Uni, le Delaware, le Nevada et quelques autres juridictions de ce type. La pression des pays du G20 avant sa réunion d'avril 2009 a fini par forcer la Suisse, Jersey, Monaco, Singapour, etc., à s'ouvrir un peu aux demandes de renseignements des autorités fiscales et judiciaires étrangères, mais tout en conservant l'essentiel de leur secret bancaire. Cela conduit à privilégier les efforts pour briser ce secret depuis l'extérieur de ces juridictions.

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Un premier angle d'attaque consiste à proposer d'étendre la Directive européenne sur l'épargne. Celle-ci, comme nous l'avons vu, a constitué un grand pas en avant. Mais son impact est limité parce que les sociétés et trusts privés sont exclus de son champ. En décembre 2008, l'Union européenne a publié une proposition de révision qui va assez loin. Elle oblige les banques en relations commerciales avec des sociétés écrans à connaître les véritables propriétaires de ces sociétés, puis, soit à transmettre l'information aux fiscs étrangers, soit à taxer jusqu'à 35 % les sommes perçues sur les comptes en banque de ces sociétés. Cette obligation s'appliquera à tous les "agents payeurs" - banques et autres intermédiaires financiers, dans le jargon bruxellois - opérant dans l'Union européenne, et dans tout nouvel Etat appliquant la Directive. Cette proposition réclame de connaître les véritables propriétaires des entités situées dans les paradis fiscaux. Les entités telles que les IBC ou les trusts offshore seront alors traités sur le plan fiscal comme s'ils étaient situés dans les pays où résident les propriétaires. L'information serait ainsi échangée avec ces derniers pays, en contournant les juridictions parasites où sont enregistrées les entités. Cela vaut pour les sociétés, les trusts et toutes les structures similaires.

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Ce serait une percée extraordinaire : cette proposition balaie le principe du montage fiscal offshore et pose comme principe que les entités en question relèvent des pays où elles résident réellement, et que c'est là que leurs propriétaires doivent être imposés. Il y a bien évidemment des obstacles à ce progrès : la Directive doit être soutenue par tous les Etats de l'Union, et il n'est pas certain que ce soutien existe à ce jour - le Luxembourg y est particulièrement opposé. Mais la seule existence de cette proposition indique clairement la direction dans laquelle l'Union européenne souhaite aller.

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Une indication similaire est donnée par les Etats-Unis. Une proposition de loi pour stopper les abus des paradis fiscaux est sur le bureau du Sénat et de la Chambre des représentants, avec l'avantage que sa première version de 2007 porte la signature du président Obama, du temps où il était sénateur. Elle indique que toute personne en relation avec une entité située dans un paradis fiscal est supposée en avoir le contrôle et profiter des revenus qu'elle procure. Elle doit donc déclarer ses revenus aux Etats-Unis, sauf si elle peut prouver qu'elle n'a pas à le faire. En Allemagne, une loi allant dans le même sens a été déposée en janvier 2009, cherchant à refuser les dégrèvements d'impôt sur les sommes versées à des entités situées dans les paradis fiscaux, même dans le cadre de relations entre filiales d'un même groupe. Dans les deux cas, il s'agit de lois radicales qui ont pour effet de présumer coupable le contribuable jusqu'à ce qu'il prouve qu'il est innocent ! C'est sur ce point qu'elles seront probablement critiquées.

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Une autre méthode a été proposée pour s'attaquer au secret utilisé par les multinationales. A de rares exceptions près, la majorité des sociétés doivent établir leurs comptes en respectant les règles de l'International Accounting Standards Board (IASB, Conseil des normes comptables internationales) ou de son équivalent américain, le Financial Accounting Standards Board (FASB, Comité de normalisation comptable et financière). Les multinationales doivent présenter à leurs actionnaires des comptes consolidés selon les règles édictées par ces organismes. Mais ces règles ne donnent aucune visibilité sur les transactions internes aux groupes, y compris sur les prix de transfert, les prix auxquels les filiales d'un groupe s'échangent des biens et des services. De plus, les règles - communes aux deux organismes - ne demandent pas de rapport géographique des transactions. Ce qui fait qu'il est à peu près impossible d'établir où se réalisent les transactions d'un groupe multinational, où il fait des profits et où il paie ses impôts.

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Des associations de la société civile, menées par la coalition "Publiez ce que vous payez" et le Tax Justice Network, défendent l'idée qu'il faut exiger de ces compagnies de tenir leur comptabilité pays par pays. Cela les conduirait à publier leurs ventes, tant à des tiers qu'à l'intérieur du groupe, pour chacune de leurs implantations, ainsi que leurs coûts. Elles devraient déclarer dans quels pays leur personnel est employé, quels salaires elles y versent, où elles réalisent leurs profits, à qui elles paient des impôts et où sont les actifs qu'elles détiennent. L'argument des organisations non gouvernementales (ONG) est que, pour l'actionnaire, cette réforme réduirait sensiblement le risque que la société dans laquelle il investit se révèle utiliser de manière douteuse les paradis fiscaux, améliorerait l'affectation des actifs et réduirait le coût du capital à l'intérieur des groupes. Ce qui procurerait des avantages économiques et rendrait ces entreprises responsables des actions qu'elles mènent dans tous les pays dans lesquels elles font des affaires. Bien entendu, cette divulgation devrait se faire pour toutes les juridictions, sans considération de taille ou de volume des affaires qui y sont traitées, et lèverait le secret tant pour les transactions des grandes firmes avec des tiers que pour les échanges internes aux groupes, ce dernier point étant particulièrement important pour les questions de prix de transfert, instruments de la majorité des infractions fiscales dans les pays en développement.

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Cette proposition, ajoutée à celles de l'Union européenne, des Etats-Unis et de l'Allemagne, contourne les lois du secret dans les paradis fiscaux. Leur accord n'est pas nécessaire pour qu'elles entrent en vigueur, ni pour que soient publiés dans les rapports comptables et financiers des sociétés les renseignements concernant leurs activités dans ces territoires. On n'arrive à rien en négociant avec les paradis fiscaux sur la réduction du secret. Même lorsque des accords d'échange d'informations fiscales existent, ils ne débouchent sur rien de significatif (il n'y a eu que quatre échanges d'informations entre Jersey et les Etats-Unis entre 2002 et 2008). Il faut donc prendre des mesures permettant de s'attaquer au secret sans le consentement des paradis fiscaux.

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De plus, il existe à l'intérieur de ces juridictions des problèmes considérables qui doivent aussi être traités. A commencer par un problème évident et permanent de régulation des opérations bancaires. Les faillites récentes de banques en Islande, en Irlande et dans l'île de Man ont démontré la capacité très limitée de ces petits gouvernements à aider les déposants d'une banque en faillite. Cela expose ceux qui ont agi de bonne foi à un risque inutile, met à la charge de la population de ces territoires des dettes dont ils n'ont raisonnablement pas les moyens, et transfère le risque sur le reste du système bancaire partout dans le monde.

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Un autre angle d'attaque consiste à proposer que les dirigeants des maisons mères des groupes bancaires soient responsables des activités de leurs filiales dans les paradis fiscaux. Et que les principaux centres financiers décident d'intégrer dans leur domaine de régulation les fonds de leurs établissements bancaires résidant théoriquement dans des paradis fiscaux, en s'appuyant sur le fait que la gestion de ces fonds est en fait située dans leur territoire. Ils ont à l'évidence le droit de le faire, comme l'a révélé la liquidation des fonds spéculatifs gérés par Bear Stearns dans les îles Caïmans, où le management de ces entités n'avait aucune réalité locale, toutes les décisions étant prises à New York. Si cela vaut dans l'optique d'une liquidation, on peut le faire dans un but de régulation. C'est aux régulateurs de l'établir, et d'affirmer leur droit à réguler ces entités qui deviendraient alors plus transparentes. Toutes ces réformes suivent la ligne que nous avons déjà décrite : imposer des moyens de contrôle depuis l'extérieur des paradis fiscaux.

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Certaines de ces juridictions refuseront de coopérer. Pour celles-là, des sanctions sont nécessaires afin d'assurer qu'elles se plient aux normes de conduite internationalement admises. Les petits Etats qui refuseraient de participer au processus seraient probablement soumis à une pression considérable. Beaucoup céderont assez facilement. Par exemple, toutes les juridictions qui sont dans l'orbite du Royaume-Uni pourraient rentrer dans le système de régulation de l'Union européenne. D'autres, comme les Bermudes ou la Suisse, sont dans le collimateur des Etats-Unis. Montrés du doigt, les territoires qui maintiennent le secret vont voir s'accroître la pression à leur égard. Alors, et alors seulement, des sanctions seront imposées, parce qu'on aura éliminé le risque d'une fuite des capitaux vers un autre lieu, le nombre de territoires possibles étant réduit.

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Quand y parviendra-t-on ? C'est difficile à dire. Peu de monde avait prévu les progrès qui ont été réalisés en 2008 et 2009 dans la bataille contre le secret, et qui sont dus à la montée d'un consensus politique anti-paradis fiscaux chez les grands Etats. L'avancée des initiatives qui en découlent dépendra pour beaucoup de la sévérité de la récession dans laquelle se trouve plongée la planète. Mais comme son impact s'avère durable, on peut s'attendre à des progrès rapides, parce que les gouvernements auront besoin de toutes les ressources qu'ils pourront réunir pour soutenir la création d'une nouvelle architecture financière dans laquelle des institutions bancaires stables puissent opérer. Avec l'expérience acquise grâce aux banques dont ils sont devenus propriétaires, ils réaliseront qu'il n'est pas de leur intérêt que le capital public qu'ils apportent pour sauver leurs systèmes bancaires serve à nourrir des transactions dans des juridictions secrètes.


Bibliographie

  • Dinmore, Guy, et Williamson, Hugh, 2008, "Italy gripped as names of Liechtenstein account holders leak out", Financial Times, 20 mars.
  • Maurer, Bill, 1998, "Cyberspatial sovereignties : offshore finance, digital cash, and the limits of liberalism", Indiana Journal of Global Legal Studies, n? 52, p. 493-519.
  • Palan, Ronen, 2003, The Offshore World. Sovereign Markets, Virtual Places, and Nomad Millionaires, Cornell University Press.
  • Radaelli, Claudio M., 2003, "The Code of conduct against harmful tax competition : open method of coordination in disguise ?", Public Administration, vol. 81, n? 3, p. 513-531.
  • Sharman, Jason C., 2006, Havens in a Storm. The Struggle for Global Tax Regulation, Cornell University Press.

Notes

[1]

Cet article s'appuie sur les chapitres introductif et conclusif de Ronen Palan, Richard Murphy et Christian Chavagneux, Tax Havens : At the Heart of Globalization, à paraître chez Cornell University Press (tous droits réservés). Une version anglaise est publiée dans 20 Essays on Globalization : Towards a Progressive Agenda for Managing Global Processes, Global Progressive Forum, 2009.

[2]

Une captive d'assurance est une filiale couvrant les risques de l'entreprise (ou d'entreprises du même secteur) qui l'a créée, le plus souvent installée dans un paradis fiscal pour échapper à la réglementation contraignante du secteur des assurances dans la plupart des grands pays développés [NDT].

Plan de l'article

  1. Argent, richesse et paradis fiscaux
  2. Evitement et évasion
  3. Les paradis fiscaux et les professionnels
  4. La réaction européenne
  5. Le G20 d'avril 2009
  6. La prochaine étape dans le combat contre les paradis fiscaux

Pour citer cet article

Palan Ronen, Murphy Richard, Chavagneux Christian, Mousli Marc, « Les paradis fiscaux : entre évasion fiscale, contournement des règles et inégalités mondiales  », L'Économie politique 2/2009 (n° 42) , p. 22-40
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2009-2-page-22.htm.
DOI : 10.3917/leco.042.0022.


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