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L'Économie politique

2009/3 (n° 43)


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La crise de l'année 2008 a fait remonter le nombre de personnes souffrant de la faim, qui, après une diminution rapide en l'espace d'une génération, avait cessé de diminuer à partir des années 2000. Un milliard de personnes malnutries en 1970, soit un tiers de la population des pays en développement, pour 850 millions à la fin des années 1990, soit moins du cinquième de la population - pourtant croissante - des pays du Sud, la tendance semblait aller dans le bon sens. Mais les progrès enregistrés plafonnent depuis cette date. Une décennie plus tard, le nombre de personnes malnutries a retrouvé les niveaux élevés des années 1970 : un milliard de personnes.

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Même si la population mondiale a doublé dans l'intervalle, ce milliard de ventres creux est d'autant plus choquant qu'une partie du monde vit dans la plus grande abondance alimentaire. Un autre milliard de personnes est ainsi en surpoids, dont 800 millions d'obèses. La question de l'alimentation reste donc un enjeu majeur, culturel, sanitaire, politique, économique et agronomique.

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Or la Banque mondiale, rejointe en cela par la plupart des grands organismes internationaux, pronostique que les prix des denrées alimentaires resteront durablement élevés. Pour les foyers urbains les plus modestes, dont la nourriture représente souvent plus de la moitié du budget, cette perspective est inquiétante : allons-nous durablement vers un volant de malnutris chroniques ? Ainsi l'Inde compte toujours 250 millions de malnutris, malgré son décollage économique, et ils représentent toujours plus d'un cinquième de sa population. Car ceux qui souffrent de la faim sont les non-consommateurs, ceux qui ne comptent pas dans un monde marchand, parce qu'ils n'ont pas de pouvoir d'achat...

Des choix économiques erronés

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Les pays en développement paient surtout aujourd'hui le poids des erreurs passées : contrairement aux pays du Nord, ils n'ont cessé, pour la plupart d'entre eux, de sacrifier leurs petits agriculteurs. Au moment des indépendances d'abord, misant sur l'industrialisation et l'urbanisation en prélevant la richesse des campagnes, et nourrissant leurs villes grâce à des importations alimentaires facilitées par les exportations massives des pays du Nord, soucieux de se débarrasser de leurs excédents en les bradant. Puis lors de la crise de la dette, sous la pression des institutions financières internationales, qui leur ont demandé d'ouvrir un peu plus leurs frontières. La surproduction dans les pays du Nord, liée aux sommes investies dans l'agriculture, a créé un excédent de denrées alimentaires qu'Europe et Etats-Unis ont pris l'habitude d'exporter. Du fait de la concurrence agricole internationale, le prix mondial du blé, du maïs, du riz s'est établi artificiellement au niveau du producteur le plus compétitif : même pas le prix naturellement faible des grands pays neufs disposant de vastes territoires cultivables (Australie, Argentine, Canada), mais celui de vieilles nations, certes moins bien dotées en avantages physiques, mais soucieuses, pour des raisons autant sociales (préserver leurs agriculteurs) que de souveraineté alimentaire (ne pas dépendre de l'extérieur), de maintenir un secteur agricole dynamique grâce à tout un arsenal de protections et de subventions à l'exportation. Même quand l'Organisation mondiale du commerce (OMC) les a jugés illégaux, ces soutiens à la production se sont poursuivis sous forme d'aides directes au revenu agricole, tirant les prix à la baisse, sans relation aucune avec les coûts de production réels.

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Les producteurs du Sud ont ainsi été laminés par l'invasion de produits agricoles à bas prix, que leurs gouvernements privilégient par rapport à leurs productions internes, à la fois pour alléger des budgets nationaux déjà très tendus par le règlement de la dette et pour se procurer des revenus : quand les recettes fiscales manquent, faute de pouvoir mobiliser l'impôt sur le revenu, les taxes à l'importation de produits alimentaires sont les bienvenues.

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Ainsi les villes du Sud sont-elles nourries depuis deux bonnes décennies par les agriculteurs du Nord, tandis que les paysans du Sud quittent leurs campagnes faute de pouvoir tirer un revenu suffisant de leur activité. L'exode rural, qui vient grossir les bidonvilles, aggrave donc doublement le problème alimentaire : d'une part, en créant de vastes " plèbes urbaines " qui comptent sur une nourriture importée à bas prix pour se nourrir, d'autre part, en privant les campagnes d'une paysannerie qui aurait pu permettre d'alléger la facture alimentaire et de créer un marché intérieur en élevant le pouvoir d'achat de la masse paysanne (60 % de la population active des pays en développement, 1 300 millions de paysans, contre environ 60 millions dans les pays riches).

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Pourtant, accuser les pays du Nord et les institutions financières internationales d'avoir voulu affamer les pays en développement n'est pas de mise. D'abord, parce qu'il n'existe pas de " grand Satan " qui manipulerait les marchés mondiaux, chaque pays recherchant en premier lieu à maximiser ses intérêts économiques et politiques à court terme - d'où l'impossibilité pour les pays en développement d'adopter une position commune dans les négociations commerciales internationales, en raison de divergences majeures entre pays producteurs et pays importateurs. Ensuite, parce que les pays en développement, bien avant la crise de la dette, ont été les premiers à sacrifier leurs paysanneries sur l'autel de la paix sociale en ville, qui passait alors par la fourniture de denrées alimentaires à bas prix en milieu urbain.

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La flambée des prix au début de l'année 2008 soulignait l'absurdité de cette dépendance alimentaire. Et les " émeutes de la faim " ressemblaient à celles qu'ont connues les pays en développement au milieu des années 1980, lors de la " crise de la dette ", quand les plans d'ajustement structurel ont conduit les gouvernements du Sud à ouvrir leurs frontières et à cesser de subventionner la nourriture vendue aux urbains. L'exemple du riz de la vallée du fleuve Sénégal, longtemps vendu plus cher à Dakar que les brisures de riz importées du Vietnam et de Thaïlande, illustre les dysfonctionnements du marché mondial des produits agricoles (qui ne représente pourtant que 10 à 15 % de la production).

Vers une revanche des paysans ?

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Cette tension alimentaire fait ressurgir une grande peur très ancienne : ne sommes-nous pas trop nombreux sur la Terre ? Allons-nous manquer de nourriture ? Le développement durable a donné une nouvelle actualité à ces questions, en remettant en cause l'agriculture productiviste, accusée d'épuiser les sols et de polluer les nappes phréatiques, et en introduisant l'idée d'un monde fini dont la " capacité de charge " était dépassée par une population en croissance trop rapide par rapport aux ressources disponibles. " Nous n'avons pas de planète de rechange ", scandent les mouvements écologistes, qui n'en finissent pas de dresser la liste des catastrophes imminentes, en termes de perte de biodiversité, de pollution, de désertification et de déforestation.

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Se pose aussi la question essentielle du devenir de ces 1 300 millions de petits paysans qui, en raison de leur grande pauvreté, forment paradoxalement les principaux bataillons de la faim, alors même qu'ils produisent la nourriture. La situation actuelle ne peut-elle offrir de nouvelles opportunités à ces paysanneries, longtemps oubliées, voire méprisées dans leurs propres pays, par exemple celle de devenir enfin des acteurs reconnus, des partenaires à part entière des stratégies de croissance et des choix économiques de leurs gouvernements ?

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En réalité, partout à travers le monde, il existe un clivage croissant entre une agriculture moderne, branchée sur les marchés mondiaux, largement financée par les pouvoirs publics et recourant à des techniques très intensives en capital mais utilisant très peu de main-d'oeuvre (en haut de l'échelle, des ingénieurs agronomes surdiplômés, en bas de l'échelle, quelques ouvriers agricoles prolétarisés), et une agriculture familiale paysanne, à base de petites exploitations, vivotant difficilement et ne parvenant pas à capter les marchés urbains nationaux ou à vendre à l'international. Ce clivage transcende largement les oppositions Nord-Sud pour se retrouver autant dans les pays développés que dans les pays en développement.

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Pourtant, il ne suffit pas, d'un coup de baguette magique, de décréter " la " solution miracle. L'échec des nombreux sommets qui se sont tenus au cours de l'année 2008 sur les moyens de sortir de la crise alimentaire le montre. Très vite, les participants butaient sur une question fondamentale : si la crise alimentaire est mondiale, les solutions doivent d'abord être déclinées à l'échelle locale. Et les premiers acteurs de leur mise en oeuvre sont ces fameux Etats, si longtemps discrédités, et dont on sait pourtant depuis le XVIIe siècle que leur capacité d'intervenir et de réguler est déterminante. Parce que, dans le domaine agricole, les récoltes arrivent toutes au même moment, suscitant une abondance responsable d'un effondrement des prix, suivie d'une pénurie responsable de leur flambée lorsque les réserves s'épuisent. Tous les Etats qui se sont développés ont d'abord commencé par miser sur leurs campagnes, par investir dans une agriculture dynamique et soutenue, et par mener de véritables politiques agricoles et alimentaires.

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Aujourd'hui, la revanche des paysans suppose plusieurs facteurs. D'abord, que les Etats du Sud, y compris l'Inde et la Chine, reprennent en compte leurs paysanneries, qu'ils ont longtemps négligées. Ils en sont conscients. L'Inde parle depuis 2004 de " new deal " pour les campagnes ; la Chine a lancé depuis 2005 un nouveau slogan : l'" harmonie sociale ", visant à " donner plus et prendre moins " à des campagnes devenues en l'espace de vingt ans les soutiers du développement économique littoral et urbain.

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Ensuite, qu'un certain nombre de pays en développement, et notamment les pays africains, retrouvent la possibilité de protéger leurs frontières de la concurrence extérieure, de façon à valoriser les productions locales, longtemps méprisées par les citadins, dont les habitudes alimentaires ont été façonnées par la publicité des grandes firmes agro-alimentaires et par l'aide alimentaire - dont les Etats-Unis reconnaissaient, dès son institutionnalisation en 1954 par la PL 480  [2][2] La Public Law 480 est une loi américaine promulguée..., qu'elle avait entre autres pour fonction de conquérir de nouveaux marchés. En Mauritanie, le lait UHT provenant d'Allemagne, la crème fraîche d'Arabie Saoudite sont importés massivement, au détriment d'un troupeau bovin national considérable. Les pays qui ont su préserver leur agriculture se caractérisent par un nationalisme alimentaire intransigeant, comme c'est le cas pour la Corée du Sud ou le Japon. En juin 2008, la crise de régime suscitée en Corée du Sud par l'autorisation d'importer de la viande de boeuf américaine montre à quel point les sensibilités patriotiques se réveillent dès lors qu'on touche à la corde sensible de l'alimentation.

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Enfin, que des sommes importantes soient allouées par l'aide internationale au développement de l'agriculture, leitmotiv des rapports produits par toutes les grandes organisations internationales durant l'été 2008. Ce qui constitue d'ailleurs un curieux retour de l'histoire : au début des années 1980, les rapports de ces mêmes institutions internationales - Banque mondiale, OCDE, Banques régionales de développement - insistaient déjà sur la nécessité de ne pas négliger l'agriculture, soulignant que bon nombre de pays du Sud commettaient des erreurs de priorité en oubliant leurs paysans. Mais la survenue inopinée de la crise de la dette, avec la cessation de paiement mexicaine de 1982, stoppa brutalement cette réorientation annoncée, en faisant entrer les pays du Sud, les uns après les autres, dans le règne des plans d'ajustement structurel. Plus question de dépenser de l'argent à soutenir l'agriculture !

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Aujourd'hui, la grande différence entre les agriculteurs du Nord, qui ne représentent que 2 % de la population active, et ceux du Sud, qui en pèsent environ 60 %, c'est que les premiers sont formés, protégés, qu'ils ont accès au crédit et à divers mécanismes d'aide, tandis que les seconds sont exposés de plein fouet aux fluctuations des marchés internationaux, à la hausse comme à la baisse.

L'ère des incertitudes

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Savoir comment va évoluer l'offre alimentaire demande de tenir compte d'un certain nombre d'incertitudes qui, toutes, interagissent. La première concerne la " capacité de charge " des différents terroirs agricoles, qui dépend des techniques qui seront mises en oeuvre - plus ou moins intensives et productives -, tout comme des conditions climatiques : dans quelle mesure le réchauffement climatique affectera-t-il vraiment les milieux tropicaux, par exemple ? Les organismes génétiquement modifiés (OGM) seront-ils considérés comme un recours acceptable et appropriable face à l'accroissement des besoins ?

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Les évolutions climatiques risquent d'entraîner une redistribution régionale des grandes aires de production. Extension des régions marquées par l'aridité aux basses latitudes, libération des tourbières gelées aux hautes latitudes qui permettra d'augmenter la superficie des terres cultivables : il est probable que la carte des grandes productions agricoles dans un demi-siècle ne sera pas la même qu'aujourd'hui. Est-ce que ce changement climatique va se traduire par des possibilités de production accrue, ou est-ce qu'au contraire, comme l'annoncent les grandes ONG environnementales, volontiers catastrophistes, la disponibilité alimentaire va se réduire du fait des contraintes naturelles, et notamment du manque d'eau ?

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Les politiques agricoles et commerciales seront déterminantes, d'abord parce que, partout dans le monde, la production alimentaire mondiale se répartit non en fonction des éventuels avantages agronomiques des différents terroirs (ce qui donnerait une prime au monde tropical, qui est un monde sans hiver), mais en fonction des sommes que les Etats investissent dans l'agriculture. Mais aussi parce que, partout également, les gouvernements devront arbitrer en un certain nombre de priorités : alimentation des hommes et notamment des villes, biocarburants et recherche à tout prix de l'indépendance énergétique, préservation de l'environnement ? Ou encore priorité à la réduction des émissions de gaz à effet de serre ? Ou à celle envers les énergies fossiles ? Ou bien poursuite des politiques en vigueur dans les pays riches depuis la Seconde Guerre mondiale, c'est-à-dire le soutien au revenu agricole avant tout ?

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Les progrès techniques joueront un rôle essentiel, d'abord pour lever les contraintes en matière de sols et de climats (recours à des variétés nouvelles, plus résistantes, qu'elles soient génétiquement modifiées ou hybrides), mais aussi en matière de biocarburants : les usines dites " de deuxième génération " devraient être capables d'employer des matières premières cellulosiques (sous-produits de l'exploitation du bois ou des industries agro-alimentaires) à la place des végétaux actuellement utilisés et qui concurrencent l'alimentation humaine et animale (maïs, colza, canne à sucre, palmier à huile, etc.). L'incertitude repose sur l'acceptabilité par les opinions publiques du recours aux OGM, celles-ci étant déjà largement acquises en Amérique du Nord mais, au contraire, profondément hostiles en Europe.

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Le prix du pétrole et des énergies alternatives (nucléaire, charbon, solaire...) conditionnera la rentabilité donc l'attractivité des biocarburants (considérés comme rentables à partir de 80 dollars le baril). En avril 2008, le baril à 110 dollars constitue une formidable incitation à étendre les cultures énergétiques, tout en renchérissant le coût du transport. Beaucoup de pays, du Burkina Faso aux Philippines, en passant par ceux de l'OCDE bien évidemment, sont alors incités à donner la priorité à l'affectation de leurs terres aux biocarburants. En octobre 2008, cependant, il tombe en dessous de 70 dollars, et la crise financière ralentit la demande.

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Les négociations agricoles mondiales peuvent considérablement changer la donne. Rappelons que l'agriculture a été intégrée dans la libéralisation des échanges internationaux depuis l'entrée en vigueur de l'OMC en 1995. Et en décembre 2001 a été initié le " cycle de Doha " (Qatar) visant à démanteler les soutiens internes aux revenus des producteurs et les obstacles mis aux échanges de produits agricoles (droits de douane, taxes, clauses de sauvegarde...), de façon à ne pas fausser les échanges internationaux. Les pays dits du G20 (qui regroupent 21 pays : Afrique du Sud, Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Chine, Cuba, Egypte, Guatemala, Inde, Indonésie, Mexique, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Philippines, Tanzanie, Thaïlande, Venezuela, Uruguay, Zimbabwe), considérés traditionnellement comme exportateurs de produits agricoles non seulement bruts, mais surtout, désormais, de produits transformés, et qui deviennent aussi de grands pays importateurs, s'opposent ainsi à toutes les distorsions dans l'offre et les prix mondiaux des produits agricoles résultant des politiques que les pays riches pratiquent depuis cinquante ans pour soutenir et protéger leurs producteurs. Du succès de ce cycle de négociations internationales dépendra l'évolution des prix mondiaux : sans obstacles et sans limitation volontaire de la production émanant des pays riches, ceux-ci devraient évoluer à la baisse.

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L'évolution des prix mondiaux conditionnera l'offre agricole mondiale. D'ores et déjà, la mise en application du cycle de Doha a conduit à plusieurs évolutions : le sucre blanc européen va disparaître des marchés mondiaux sous l'effet de la réforme du régime communautaire, laissant le champ libre au Brésil, premier producteur mondial de sucre et d'éthanol, mais aussi à l'Australie, à la Thaïlande ou à l'Indonésie. De même, la réduction des stocks d'intervention dans le domaine du lait, toujours en Europe, permet à de nouveaux exportateurs, telles l'Argentine ou la Nouvelle-Zélande, d'émerger. Or l'Union européenne était, avec l'Océanie, la première région exportatrice.

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Une certitude : les prix resteront très volatils. En effet, les variations de l'offre agricole ne sont pas instantanées. Même si, partout dans le monde, les agriculteurs adaptent leurs plantations en fonction des perspectives de débouchés et de prix offertes par le marché, il faut laisser le temps aux plantes de pousser ! Par ailleurs, la loi de King  [3][3] Du nom du Britannique Gregory King (1648-1712), qui... amplifie à la hausse ou à la baisse les fluctuations des cours en fonction de l'offre. Ainsi, en 2007, alors que le monde a produit 603 millions de tonnes de blé pour une consommation de 617 millions de tonnes, ce qui a obligé à puiser dans les stocks, cette variation de 2 % seulement de la production a entraîné un doublement des prix, et la flambée s'est poursuivie en 2008 à la suite de mauvaises récoltes en Australie et de la poursuite de la demande des pays émergents.

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Or connaître l'évolution des prix mondiaux est essentiel pour savoir comment va évoluer la malnutrition, puisque la faim dépend du pouvoir d'achat des pauvres et de leur capacité d'accès à la nourriture. Mais comme 70 % des malnutris sont des ruraux qui produisent eux-mêmes de la nourriture, tout accroissement des prix mondiaux constitue aussi pour eux une formidable incitation à produire plus : la plupart souffrent aujourd'hui d'un manque de débouchés.

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Dans le domaine des céréales notamment, si les stocks sont faibles et les prix élevés, la perspective de vendre à des prix rémunérateurs va entraîner dans le monde entier l'accroissement des superficies emblavées. Tel est déjà le cas aux Etats-Unis et dans l'Union européenne, avec la remise en cultures des jachères et la reconversion des terres soumises au programme américain de mise en réserve des terres fragiles (les primes visant à rémunérer les agriculteurs pour qu'ils ne cultivent pas leurs terres sont en train de s'amenuiser, voire de disparaître). Dès que les prix flambent, l'offre de production s'accroît, preuve des réserves de terres et de rendements disponibles. En effet, les producteurs ruraux voient s'ouvrir de nouvelles opportunités de rémunération, ce qui stimule leur production, et de nouvelles terres sont alors mises en culture. Il en est ainsi du boom des oléagineux en Asie de l'Est, qui fait progresser le palmier à huile à Bornéo, ou encore en Amérique latine, où le soja progresse en Argentine et grignote les prairies dans le Mato Grosso. Or lorsque l'offre devient plus importante, les prix sont de nouveau tirés à la baisse, ce qui rend de nouveau la nourriture accessible aux malnutris.

Une offre alimentaire qui devrait s'accroître

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Pourtant, la Food and Agriculture Organization (FAO), l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture, prévoit que l'offre alimentaire pourrait, pour les pays en développement, passer de 2 650 calories par personne et par jour aujourd'hui à plus de 3 000 calories d'ici 2050. Et les neuf dixièmes de la population mondiale vivre dans un pays où l'offre alimentaire dépasse le " seuil économique " de 2 700 calories par personne et par jour (contre la moitié aujourd'hui, et seulement 4 % en 1970 !). Cela ne résout pas le problème de la trentaine de pays, parmi les moins avancés de la planète, qui ne disposent que de 2 000 calories par personne et par jour, et où plus de 40 % de la population souffre de malnutrition. Pour ces pays, les prévisions ne sont pas bonnes car leurs réserves de production sont faibles et leurs moyens financiers limités. Ce sont les pays que Philippe Collomb appelle ceux du " risque alimentaire majeur " : Haïti, Ethiopie, Erythrée...

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Cependant, le nombre de personnes disposant d'une alimentation insuffisante devrait considérablement se réduire d'ici 2050 : 33 % de la population mondiale en 1970, 20 % en 1990, 17 % en 2005, 7 % en 2030, 4 % en 2050. La malnutrition devrait donc diminuer de façon drastique en une génération, démentant les prédictions malthusiennes.

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Si l'agriculture redevient une priorité mondiale, le pessimisme n'est pas de mise : nourrir 10 milliards d'hommes n'est pas une gageure agronomique, mais une question de priorités politiques. Encore faut-il que la question des affamés ne soit pas rangée au magasin des accessoires.

Notes

[1]

L'article qui suit s'inspire très largement de mon dernier ouvrage : Nourrir le monde, vaincre la faim, Larousse, 2009.

[2]

La Public Law 480 est une loi américaine promulguée par le président Eisenhower en juillet 1954 et destinée à promouvoir les exportations agricoles des Etats-Unis [NDLR].

[3]

Du nom du Britannique Gregory King (1648-1712), qui a montré que les variations de l'offre de produits agricoles a des impacts plus que proportionnels sur les prix et réciproquement [NDLR].

Plan de l'article

  1. Des choix économiques erronés
  2. Vers une revanche des paysans ?
  3. L'ère des incertitudes
  4. Une offre alimentaire qui devrait s'accroître

Pour citer cet article

Brunel Sylvie, « Nourrir le monde n'est pas une gageure. Quoique... », L'Économie politique, 3/2009 (n° 43), p. 7-16.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2009-3-page-7.htm
DOI : 10.3917/leco.043.0007


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