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L'Économie politique

2009/3 (n° 43)


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Un seul monde, une seule politique ? La mondialisation économique semble pousser les Etats à se préoccuper des mêmes problèmes et à les résoudre de la même façon. Certains y voient la domination d'un modèle idéologique, le " libéralisme ", d'autres, les contraintes imposées par les marchés financiers, et d'autres encore, de simples phénomènes d'apprentissage internationaux permettant de sélectionner les " meilleures politiques possibles " (best practice).

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Peu connus du grand public, de nombreux travaux cherchent à comprendre ce mouvement global d'homogénéisation des modes de pilotage et de mise en oeuvre de l'action publique, en s'attachant à décrypter les transferts internationaux de conception des politiques publiques. Cette dynamique d'expansion des transferts de politiques publiques est imputée a priori à trois facteurs principaux : l'émulation résultant de la concurrence accrue entre les nations du fait de la globalisation économique et financière ; les mouvements d'harmonisation dans le cadre de processus d'intégration régionale ou de développement de régimes internationaux, par exemple l'Union européenne ; l'essor, depuis le milieu des années 1990, de programmes internationaux d'aide au développement ou à la transition démocratique menés par les institutions internationales comme le Fonds monétaire international (FMI) ou la Banque mondiale, centrés sur l'exportation de standards de " bonne gouvernance ".

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En dépit de la diversité des outils qu'elles utilisent, ces recherches ont commencé à être identifiées depuis le milieu des années 1990 par une appellation commune : les policy transfer studies (PTS)  [1][1] Pour l'ensemble des références bibliographiques liées.... Ces travaux ont en commun de s'intéresser à la place qu'occupent les sources d'inspiration ou d'imitation extérieures dans la définition des politiques publiques. On peut distinguer, au sein de ce courant de recherche, deux grands types d'approches des phénomènes de convergence et de transfert.

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Le premier ensemble de travaux place l'accent sur les facteurs " macro " - structures sociales, cultures, institutions, conditions socioéconomiques - qui influent sur la diffusion et la réception des idées, programmes et instruments de l'action publique. Ces recherches s'intéressent davantage aux causes et aux conséquences des transferts qu'à leur mise en oeuvre. Du côté des causes, elles ont pour ambition de faire ressortir les variables explicatives de l'investissement de certains acteurs sociaux (les juges, les experts...) dans l'import-export de solutions d'action publique. Du côté des conséquences, elles étudient les facteurs facilitateurs et inhibiteurs déterminant les résultats de l'intégration de la solution importée dans son contexte d'accueil. La plupart des auteurs ayant adopté cette perspective reconnaissent l'importance des interactions concrètes qui se nouent entre les divers acteurs qui prennent part, à un titre ou à un autre, aux transplantations, mais ils leur attribuent une place secondaire dans l'explication.

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Le deuxième type de recherches se focalise sur les interactions entre les acteurs impliqués dans les transferts. A travers l'étude des relations interpersonnelles et interorganisationnelles ayant la transplantation pour enjeu, ces travaux cherchent à reconstituer les systèmes d'action à travers lesquels s'opèrent les processus d'import-export et à déterminer leurs caractéristiques particulières : logiques sociales qui sous-tendent la prise de décision au sein du système importateur, représentations, règles et valeurs communes qui émergent en conséquence des échanges, poids relatif des différents acteurs dans les négociations, etc. Il s'agit notamment d'appréhender les effets des jeux d'acteurs sur le contenu de ce qui est transplanté et sur l'adaptation locale qui en est faite. La sociologie des élites et des organisations engagées dans les activités de transfert occupe généralement une grande place dans ce type d'approche. Ces travaux prennent en considération l'influence des variables macrosociologiques sur la circulation des solutions d'action publique, mais ont tendance à considérer que seule l'analyse des transferts en cours permet d'en mesurer le poids et la portée.

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L'examen des travaux récents appartenant à ces différentes orientations de recherche révèle, nous semble-t-il, un mouvement d'atténuation, voire de disparition, des divergences qui séparent les courants. Les savoirs sur les phénomènes de transfert de politiques publiques apparaissent aujourd'hui en voie de consolidation autour d'une conception relativement unifiée qui situe les liens de causalité aussi bien du côté des institutions que de celui de l'action sociale, et qui s'intéresse autant aux causes et aux effets des transferts qu'à leur fonctionnement.

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Les policy transfer studies constituent ainsi le courant de recherche qui offre le cadre théorique le plus général pour comprendre les phénomènes de circulation et de convergence des formes d'action publique. Les PTS évitent d'attribuer une place prépondérante à un seul type de facteurs explicatifs (les institutions, la rationalité du décideur, l'hégémonie américaine), ne placent pas la focale sur une dimension particulière des processus de transfert (la décision, la diffusion, l'apprentissage) et ne limitent pas leur champ d'investigations empiriques à un espace géographique (l'Europe) ou à une catégorie de groupements humains (les organisations, les professions). Les travaux récents dans le domaine des PTS ont développé une perspective combinant les dimensions macrosociologiques (facteurs politiques, institutionnels, idéologiques, culturels, socioéconomiques, technologiques...) et les aspects microsociologiques des transferts (stratégies et jeux d'acteurs, formation de réseaux, phénomènes d'apprentissage...). Les policy transfer studies reconnaissent, en somme, le poids des grands mouvements d'idées et des " structures " dans les phénomènes de diffusion et de convergence, mais insistent sur le fait que les transferts engagent des processus d'action collective dont le résultat n'est pas déterminé à l'avance.

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Pour présenter les résultats scientifiques des PTS, nous nous contenterons ici de présenter la façon dont on peut catégoriser les différents types de transferts ainsi que les causes pouvant expliquer leur augmentation.

La catégorisation des transferts

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Plusieurs auteurs appartenant aux policy transfer studies se sont efforcés d'élaborer une typologie des transferts en fonction des caractéristiques des processus à l'oeuvre. A tout le moins, ils ont essayé de dégager des critères et des dimensions d'analyse en fonction desquels opérer des distinctions entre les transferts.

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Un premier mode de différenciation consiste à identifier les transferts selon la nature des " solutions d'action publique " mises en circulation. On se limitera à en évoquer quelques-uns parmi les plus étudiés : les orientations politiques générales ; les savoirs relatifs aux problèmes publics et à certaines stratégies de réponse ; les contenus de politique publique, tels que des textes législatifs et réglementaires ou des techniques d'incitation fiscale ; les instruments organisationnels de mise en oeuvre d'une politique, par exemple des statuts, organigrammes et règlements intérieurs d'agences spécialisées, des techniques de gestion, des méthodes et procédures de travail applicables par les agents publics ; des mesures destinées à favoriser les attitudes jugées nécessaires au respect de l'esprit des réformes transplantées. Rares sont les travaux qui analysent finement les relations entre, d'une part, la circulation de matériaux symboliques (idées, programmes, règles...) et, d'autre part, les flux d'argent, de marchandises (équipements, infrastructures...) et de services (logiciels informatiques...).

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La distinction opérée par Peter Hall entre paradigmes généraux, instruments de politique publique et réglages des politiques est souvent reprise par les policy transfer studies, les premiers étant présumés plus difficiles à transférer, car ils impliquent le changement des manières de voir et de penser des acteurs dominants au sein du système importateur. Il ressort de plusieurs travaux (qui s'interrogent notamment sur le succès de la propagation des solutions d'action publique néolibérales d'origine américaine) que le fait d'importer un instrument d'action publique depuis un contexte où prédominent certains grands principes en matière de politiques publiques (le paradigme) pour l'introduire dans un contexte où prévalent d'autres principes et modes de pensée fondamentaux peut avoir pour effet de saper la légitimité de l'ensemble des cadres et des modalités d'action publique en vigueur dans le contexte de réception. La greffe d'éléments dissonants ou incohérents avec le paradigme initialement dominant dans le pays d'accueil peut précipiter, à terme, un renversement de ce paradigme. Un tel changement constitue une formidable opportunité pour l'exportateur, qui parvient ainsi à influencer la construction du nouveau paradigme. Celui-ci a, en effet, toutes les chances de devenir la source de transferts massifs vers les contextes où ses manières de voir et de penser se sont imposées.

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Dans le même ordre d'idées, il est possible d'opérer une distinction entre la transposition de solutions concrètes et spécifiques, qui sont effectivement mises en pratique, et le transfert de solutions théorisées et générales, qui peuvent avoir été élaborées par différents acteurs (une organisation internationale fabriquant des standards, un cabinet de consultants ou une agence d'aide au développement cherchant à vendre son expertise propre...). Les entrepreneurs de transfert ont généralement intérêt à investir dans un travail de rationalisation et de montée en généralité (voire d'universalisation) des modèles qu'ils s'efforcent de promouvoir, dans la mesure où les importateurs potentiels tendent à se méfier d'une solution dont l'efficacité semble dépendre des conditions particulières ayant cours dans le contexte spécifique où elle a été mise au point. La fabrication et la diffusion de solutions génériques, tels que des standards constitués à partir d'éléments empruntés à divers systèmes nationaux, plutôt que de solutions clairement identifiables à un modèle national particulier, permettent en outre à l'exportateur de ne pas apparaître comme cherchant à faire avancer son propre intérêt ou comme s'adonnant au prosélytisme, à l'impérialisme ou au néocolonialisme.

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Une deuxième manière de catégoriser les transferts est de les ranger sur une échelle allant du plus volontaire au plus imposé. Les notions de lesson-drawing (littéralement " tirer des leçons ") ou d'émulation désignent des situations où la décision de s'inspirer d'une expérience étrangère est prise par exemple par un gouvernement en dehors de toute contrainte extérieure. Le transfert est, dans ce cas de figure, le produit de jeux d'acteurs appartenant exclusivement au pays considéré, dont certains font la démarche de rechercher à l'extérieur des ressources intellectuelles en vue d'apporter des réponses plus efficaces ou moins coûteuses aux problèmes dont ils ont la charge. L'importation de jurisprudences de la cour constitutionnelle allemande par son homologue hongroise après la chute du communisme, telle que décrite par Catherine Dupré [2003], constitue une bonne illustration de ce type de transferts initiés par un choix délibéré et soigneusement pesé de la part de l'importateur qui, pour répondre à un besoin spécifique, opte à dessein pour un modèle étranger particulier.

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A l'autre extrême, on peut identifier des situations où les transferts sont imposés par un pouvoir extérieur, par exemple quand un pays conquis ou colonisé est obligé d'adopter des institutions semblables à celles qui ont cours chez l'occupant. Dans ce cas, l'asymétrie de pouvoir, le contrôle de ressources dont l'importateur ne peut pas se passer, permet à l'exportateur de contraindre le système dominé à adopter une politique contre son gré. L'usage de l'aide au développement ou du crédit en tant que moyen d'incitation ou de sanction en vue de contraindre un pays pauvre à adopter certaines réformes est ainsi considéré par plusieurs auteurs comme une forme de transfert imposé. De même, comme le montrent les travaux de François Bafoil sur les transferts de normes de gestion d'origine occidentale vers les entreprises est-européennes au moment de la transition vers l'économie de marché [cf. Bafoil, 2006], le rachat d'une ancienne firme publique par un investisseur privé étranger implique une stricte application des règles exogènes sans possibilité de négociation de la part des membres de la firme, dont les anciens savoir-faire et ressources constitués sous le régime communiste se voient ainsi radicalement dévalués.

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Dans la plupart des cas, ceux qui importent des solutions de l'étranger jouissent d'une autonomie relative, et la transplantation s'insère dans le cadre d'une transaction passée avec l'exportateur : le récipiendaire obtient des avantages en échange de son adhésion ou de sa soumission aux prescriptions émises par l'exportateur, il négocie des aménagements du modèle transplanté, il conserve des marges de liberté qui lui permettent de ne pas mettre en oeuvre une partie de ses engagements, il attend des conséquences positives de la greffe... Les réformes juridiques et judiciaires demandées par les institutions financières internationales en échange de l'octroi de prêts ou de dons, ou par les sociétés transnationales en échange de l'implantation d'investissements, constituent des exemples de transferts négociés liés à des pratiques dites de " conditionnalité ". Un autre exemple concerne le gouvernement japonais de l'ère Meiji. Celui-ci a utilisé l'imitation de diverses institutions occidentales comme levier pour être reconnu en tant que nation civilisée par les grandes puissances, de manière à obtenir la révision de traités commerciaux qui lui étaient défavorables [Westney, 1987]. Dans le cas des transferts américains vers l'Amérique latine analysés par Dezalay et Garth [2002], les juristes n'appartenant pas aux grandes familles de l'élite juridique misent sur l'appropriation et l'importation de savoirs et de techniques juridiques états-uniennes pour accéder à des positions élevées en court-circuitant les écoles de l'élite et les trajectoires de carrière traditionnelles (et leurs systèmes de cooptation), par exemple en intégrant les succursales nationales des cabinets d'avocats transnationaux après avoir obtenu un diplôme d'une université américaine. La maîtrise d'expertises juridiques américaines leur sert de monnaie d'échange pour négocier leur alliance avec les grandes familles qui sont démunies de telles compétences et en ont besoin pour se maintenir.

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Un pays est d'autant plus perméable aux influences extérieures, il est d'autant moins capable de défendre sa souveraineté en matière de fabrique des politiques publiques, qu'il est démuni de capacités d'évaluation de ses propres politiques. Certains pays périphériques sont complètement dépendants des experts extérieurs pour déterminer si les règles et les pratiques qui y sont en vigueur peuvent être conservées ou doivent être réformées.

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On peut se demander si le soin consacré à opérer une dichotomie entre transferts volontaires et transferts contraints n'est pas quelque peu stérile : la sociologie générale a bien mis en évidence l'autonomie relative de tout système d'action vis-à-vis de son environnement social, les motifs de l'action mêlant le plus souvent autodétermination et recherche de règles extérieures. Il y a toujours une part de subjectivité et de pari dans l'appréciation que fait un gouvernement de ses marges de liberté par rapport aux pressions qui émanent de l'environnement international : certains vont mettre en oeuvre des mesures ou des réformes prescrites parce qu'ils surévaluent la capacité coercitive de l'extérieur ou surestiment les retombées négatives qui pourraient découler de leur manque de conformité. Dans de nombreux cas, le pays en butte à des pressions internationales se contente d'importer quelques éléments des réformes qui lui sont prescrites de manière à diminuer l'attention dont il est l'objet, ce qui lui permet de préserver les caractéristiques essentielles du système soumis à la critique extérieure. Le degré de conformité de l'importateur aux exigences de l'exportateur dépend alors de l'aptitude de ce dernier - généralement très limitée - à déployer des moyens de suivi et de contrôle pour vérifier l'effectivité de la mise en oeuvre des réformes imposées.

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Dans leurs travaux respectifs, Evans [Evans, 2004 ; Evans et Davies, 1999], d'un côté, James et Lodge [2003], de l'autre, critiquent la thèse avancée par Dolowitz et Marsh [2000] selon laquelle plus un transfert est contraint, moins l'emprunt est opéré de façon raisonnée et plus l'importateur est passif, et inversement, plus une transposition est volontaire, plus elle est précédée d'évaluations prospectives de ses conséquences et plus le soin apporté à ajuster le modèle au contexte de réception (et réciproquement) est grand. Pour Evans, les transferts volontaires peuvent être décidés sans examen approfondi des différentes options possibles et des éventuels effets négatifs, tandis que les transplantations imposées peuvent amener l'importateur à déployer des stratégies extrêmement subtiles pour préserver des intérêts et des pratiques traditionnelles en dépit des contrôles exercés par l'exportateur. La présence de contraintes ou d'influences extérieures et la rationalité plus ou moins limitée de la décision d'opérer une greffe sont, rappellent James et Lodge, deux questions distinctes.

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Ces auteurs reprochent à une partie des policy transfer studies, notamment celles qui utilisent le concept de lesson-drawing, d'adhérer au mythe de la fabrique rationnelle et souveraine des politiques publiques : les décideurs sont présumés capables de mettre à profit la plus large gamme possible d'expériences extérieures et d'anticiper, par une évaluation prospective rigoureuse, les éventuels effets indésirables des mesures transposées, leur choix étant supposé uniquement guidé par le souci d'améliorer l'efficience et l'efficacité des dispositifs dont ils ont la charge. Pourtant, relèvent James et Lodge, les phénomènes d'émulation, décrits comme étant générateurs de transferts éminemment rationnels et volontaires, reflètent en réalité l'existence de contraintes - voire de violences - symboliques. De plus, les efforts d'harmonisation et les normes communes qu'une structure collective impose à ses membres sont généralement le produit d'une âpre négociation et sont acceptés par les membres comme la contrepartie librement consentie des avantages que procure la structure. C'est notamment le cas dans tous les processus d'intégration régionale (développement de l'Europe communautaire, par exemple) ou de construction de régimes internationaux de régulation (telle l'Organisation mondiale du commerce).

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Les notions de contrainte et d'influence extérieure supposent, en outre, que l'on puisse établir une claire distinction entre acteurs internes et externes. Or la ligne de partage entre intérieur et extérieur est parfois difficile à tracer : comment situer, à cet égard, les multinationales qui utilisent leurs filiales dans différents pays pour influencer les lobbies économiques nationaux de manière à obtenir l'adoption de standards et de règlementations appliqués dans d'autres pays, ou encore les élites nationales qui se prêtent volontairement au jeu des exportateurs, tout en l'instrumentalisant à leur profit, dans l'espoir d'améliorer leur position dans leur champ national ? La plupart du temps, les influences extérieures n'engagent pas des processus d'imposition unilatérale de politiques ou de pratiques, mais la construction d'alliances entre l'exportateur et certains groupes d'intérêts et fractions des élites dirigeantes du système importateur [Ikenberry, 1990]. Les partisans d'un transfert peuvent tirer différents profits de la mise en avant des contraintes externes auxquelles ils sont - ou prétendent être - soumis : les conséquences négatives d'un refus de se plier aux exigences de l'exportateur pourront être invoquées pour décrédibiliser les arguments des opposants au transfert ; l'importation pourra être présentée comme une obligation conditionnant l'appartenance à une communauté plus large (une structure supranationale, les détenteurs d'un label de qualité...) ; les emprunts pourront être opérés par vastes " paquets ", si bien que des mesures potentiellement conflictuelles auront des chances de passer inaperçues (au moins pour un temps) ; le caractère hautement technique des transpositions, lié à l'impératif de conformité à un nombre croissant de normes internationales, pourra justifier l'absence de débat public et le rôle prépondérant confié aux technocrates et aux experts ; des ressources supplémentaires pour la mise en oeuvre des réformes importées pourront être obtenues de l'exportateur, augmentant ainsi les chances de " succès " du transfert, donc les retombées positives pour ceux qui l'ont soutenu.

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Une troisième façon de spécifier les transferts est de mesurer l'écart qui sépare le modèle de son imitation, ou encore la prescription de son application concrète par le destinataire. Ainsi, pour Richard Rose [1991], les transferts peuvent être répartis sur un spectre qui va de l'imitation pure et simple, c'est-à-dire la réplication sans modification substantielle d'un dispositif ou d'un programme existant dans un autre contexte, à l'inspiration, c'est-à-dire l'importation d'idées ou de principes généraux qui servent d'outils intellectuels permettant d'envisager autrement un problème et de concevoir de nouvelles réponses - sans qu'il y ait volonté de copier les solutions mises en oeuvre à l'extérieur -, en passant par diverses formes d'adaptation, d'hybridation ou de synthèse. Bulmer et Padgett [2004] ajoutent à cette liste les cas où le modèle est mobilisé en tant qu'exemple à ne pas suivre et ceux où il est l'objet d'un rejet dans le contexte d'importation, avec pour conséquence un blocage du transfert.

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Un quatrième ensemble de critères distinctifs mobilisé par les policy transfer studies renvoie à des caractéristiques ayant trait à la géographie, la temporalité et la morphologie sociales des flux d'import-export. On peut d'abord les différencier selon qu'ils s'opèrent verticalement ou horizontalement entre différents types d'unités ou d'ensembles géographiques - locaux, régionaux, nationaux, internationaux, transnationaux - ou entre différents secteurs d'activité. On peut ainsi distinguer les transferts qui s'exercent au sein d'une même communauté nationale et les transferts internationaux, qui peuvent impliquer, outre des acteurs domestiques, des organisations internationales et des autorités supranationales. On peut, ensuite, les particulariser en fonction de la phase ou " séquence " d'une politique publique lors de laquelle ils sont opérés, depuis la définition des objectifs jusqu'à l'évaluation des résultats, en passant par les étapes de programmation, de légitimation et de mise en oeuvre. On peut, enfin, les distinguer sur la base des modes de régulation des échanges sociaux qui canalisent la circulation des solutions d'action publique. Dans le domaine des réformes juridiques et judiciaires, par exemple, l'import-export peut prendre place sur des marchés d'expertise juridique, au sein de réseaux (professionnels du droit, mouvements sociaux investis dans la défense juridique d'une cause), ou encore dans des champs bureaucratiques (activités de coopération juridique internationale conduites par des acteurs publics).

Les motifs des transferts et les causes de leur augmentation

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Une interrogation récurrente dans les policy transfer studies concerne l'identification des relations de causalité permettant d'expliquer soit l'occurrence d'un transfert ou d'un flux de transferts, soit l'expansion générale des phénomènes de transfert dans un environnement donné.

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Les PTS ont recensé un ensemble de motifs pouvant conduire les détenteurs de position de pouvoir dans un ensemble social à s'inspirer de solutions développées dans des ensembles jugés comparables : l'insatisfaction d'acteurs clés à l'égard des pratiques en vigueur ; la recherche d'approches nouvelles pour prendre en charge un problème dont les caractéristiques ont évolué ; le souci de se démarquer des concurrents et de prendre avantage sur eux ; le changement de l'agenda politique, par exemple suite à l'arrivée au pouvoir d'un nouveau gouvernement ou d'une nouvelle direction ; le besoin de trouver des arguments pour justifier une orientation politique risquant de susciter de fortes oppositions ; la volonté de donner des gages pour diminuer la pression liée à une demande émanant de la communauté internationale ou de l'opinion publique ; une obligation liée à l'appartenance à une structure supranationale ; l'intérêt d'adopter des normes et des pratiques semblables à celles d'un partenaire extérieur pour faciliter les échanges avec lui, etc.

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Comme les recherches menées dans les contextes post-communistes l'ont amplement vérifié, les autorités du pays importateur sont davantage portées à effectuer des emprunts extérieurs dans les conjonctures marquées par l'urgence et l'incertitude, quand elles ont des doutes concernant les moyens qu'il convient d'employer pour réaliser les objectifs qu'elles se sont fixés. Les dirigeants locaux sont alors à la recherche de solutions prêtes à l'emploi, qui peuvent être transférées en un minimum de temps. Les réflexions préalables concernant les ajustements qui doivent être apportés au modèle, ses éventuels effets indésirables, ou l'existence de modèles alternatifs plus adaptés à la situation locale sont, dans ce cas, réduites au minimum.

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En effet, l'imitation apparaît, à certains égards, comme une stratégie moins coûteuse et moins risquée que l'invention et l'expérimentation de réponses inédites. Dans la mesure où les solutions importées possèdent déjà un certain capital de légitimité - parce que leur efficacité semble avérée, parce qu'on en connaît mal, dans le contexte d'accueil (et même parfois dans le contexte d'origine), les défauts et les limites, ou parce que l'unité exportatrice bénéficie d'une considération élevée -, elles sont appréciées par les gouvernements dont le crédit politique est affaibli et qui doivent prendre des mesures impopulaires. D'autre part, le transfert constitue une option séduisante, car il permet à l'importateur non seulement de bénéficier, de la part de l'exportateur, d'un apport de ressources et d'une aide technique pour la mise en oeuvre de la solution transplantée, mais aussi de se défausser (au moins partiellement) sur lui de la responsabilité des effets négatifs de la greffe. C'est pourquoi les pays qui - tels les pays d'Europe centrale et orientale dans les années 1990 - connaissent un changement de régime politique et économique recourent massivement aux transferts, se tournant vers l'étranger pour réformer rapidement des pans entiers de leur système juridique et institutionnel. D'une manière plus générale, toute conjoncture marquée par un changement de paradigme d'action publique est propice à l'import-export de solutions. Dans ces moments historiques de rupture avec les idées et les cadres interprétatifs auparavant dominants, les autorités politiques redéfinissent leurs objectifs, ce qui les conduit à envisager la mise en place de nouveaux instruments, donc à s'intéresser aux innovations opérées dans les pays ayant déjà expérimenté de nouvelles politiques.

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Certains contextes sont plus ouverts aux transferts que d'autres : la réceptivité dépend de facteurs culturels, mais aussi institutionnels et organisationnels, tels que le nombre et la puissance des groupes et points de veto, la présence de phénomènes d'inertie institutionnelle ou de " dépendance au sentier " (path dependence), l'existence d'organes spécialisés dans la coopération internationale, de dispositifs de veille en matière d'innovations potentiellement transférables, de compétences spécifiques relatives à la greffe de solutions importées, ou encore la position et le pouvoir dans l'organisation des acteurs favorables aux emprunts extérieurs.

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L'expansion des transferts est alimentée non seulement par la croissance de la " demande " de solutions exogènes de la part des décideurs, mais aussi par le développement de l'offre de modèles destinés à être transplantés. Cet essor mondial des activités d'exportation est nourri par des compétitions tant domestiques qu'internationales entre des acteurs qui voient un intérêt stratégique à exporter des expertises et des solutions développées par eux. En effet, plus un savoir ou une solution d'action publique sont reconnus comme exportables, plus leur légitimité tend à augmenter, plus leurs producteurs ont des chances de renforcer leur autorité et leur influence à l'intérieur de leur champ d'appartenance, d'où leur intérêt à investir dans des stratégies de diffusion [Dezalay et Garth, 2002]. L'exemple avancé par ces auteurs est l'exportation des solutions néolibé­rales par l'école de Chicago vers l'Amérique latine, qui a permis de légitimer ces mêmes idées sur la scène américaine.

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Pour expliquer l'accélération de la circulation internationale de référentiels, " ingrédients " et " recettes " de politiques publiques, la littérature sur les transferts accorde une place prépondérante à deux types de phénomènes : l'émulation résultant de la concurrence accrue entre les nations du fait de la globalisation économique et financière, et les mouvements d'harmonisation dans le cadre de processus d'intégration régionale ou de développement de régimes internationaux.

L'accroissement de la concurrence internationale

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La mondialisation des échanges économiques est présentée comme l'un des principaux facteurs d'expansion des transferts, car elle génère une concurrence entre les Etats pour se doter de cadres institutionnels et juridiques qui ne portent pas préjudice à la compétitivité internationale des entreprises implantées sur leur territoire et permettent d'y attirer des investissements étrangers. Cette " pression concurrentielle externe ", générée par la mobilité internationale des capitaux, des biens et des personnes, ainsi que par la globalisation d'un schème culturel valorisant l'évaluation comparative des performances nationales, se conjugue avec la compétition électorale interne pour inciter les gouvernements à transposer des politiques perçues comme ayant été couronnées de succès à l'étranger. Ce qui motive l'importation, c'est l'espoir que des mesures qui se sont avérées économiquement bénéfiques et électoralement profitables dans un autre pays le seront également dans le pays effectuant l'emprunt en dépit des différences contextuelles. C'est aussi la crainte d'être " dépassé " par les pays qui sont capables de mettre en place des solutions perçues comme " plus avancées ". Apparaître comme un " mauvais élève " sur la scène internationale peut en effet entraîner des coûts de natures diverses : délocalisations, manque d'investissements étrangers, position de faiblesse dans la négociation de crédits sur les marchés internationaux de capitaux et auprès des organisations financières internationales, etc. Dans beaucoup de cas, le seul fait qu'une politique soit mise en oeuvre dans plusieurs autres pays suffit à justifier son importation.

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Pour les policy transfer studies, cette émulation constante entre autorités publiques des différents pays conduit celles-ci à comparer mutuellement leur action et à s'efforcer de " tirer les leçons " des succès et des échecs des expériences étrangères, en particulier celles qui ont été menées dans des pays proches géographiquement ou culturellement, d'où l'existence de groupes de pays qui ont tendance à adopter des réformes similaires les uns à la suite des autres. Elles veulent être perçues comme des " organisations apprenantes rationnelles " (rational learning organizations) engagées dans un processus permanent d'" apprentissage par les faits " (evidence-based learning) afin de se doter le plus rapidement possible des programmes et des instruments considérés comme les plus efficaces.

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Beaucoup d'auteurs contestent la perspective éminemment rationaliste selon laquelle l'essor des transferts est la conséquence du développement des pratiques d'élaboration des politiques publiques par les faits (evidence-based policy-making). Pour ceux-ci, les rationalités qui orientent la fabrique des politiques publiques ne sont pas moins limitées aujourd'hui que dans le passé, et le modèle qui rend le mieux compte des processus de décision politique reste celui de la poubelle, selon lequel les décideurs, quand ils sont confrontés à un problème, ne passent pas en revue l'ensemble des solutions possibles pour déterminer laquelle répondra le mieux à leur difficulté, mais s'arrêtent à la première solution qui leur semble à première vue satisfaisante. Par ailleurs, il n'est pas toujours vrai que les élites dirigeantes d'un pays ont pour objectif d'améliorer l'efficacité et l'efficience des institutions dont elles ont la charge : certains groupes d'élites peuvent au contraire trouver intérêt à ce que les organisations placées sous leur responsabilité soient dans l'incapacité de s'acquitter des missions qui leur sont officiellement dévolues. Par exemple, les responsables politiques des pays en développement ou en transition les plus touchés par la corruption n'ont pas cherché à importer des réformes policières et judiciaires efficaces, pour ne pas faire émerger un appareil pénal susceptible de s'opposer à leurs malversations.

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Le développement d'outils et de pratiques d'objectivation et d'évaluation comparée des " performances " des contenus et des instruments de politiques publiques nationales, dans une logique de classement, contribue à renforcer l'émulation : étalonnage concurrentiel (benchmarking), de cotes (rating), filtrage (screening), évaluation par les pairs (peer review), standardisation, certification, prolifération des dispositifs de recherche comparée sur les politiques publiques, promotion de principes de " bonne gouvernance " par de puissantes organisations internationales, dénonciation publique des " mauvais élèves " par des organisations non gouvernementales (ONG) de surveillance (watchdogs)... Cette évaluation comparative des performances gouvernementales est facilitée par la production de règles et de standards internationaux, qui fournissent une référence commune pour mesurer les écarts entre les différents pays. Il existe un débat au sein des PTS concernant le caractère positif ou négatif des effets de cette émulation : il s'agit de déterminer si la concurrence internationale entre les régimes de régulation aboutit à un nivelage par le bas ou, au contraire, à une élévation des standards [Turner et Green, 2007]. Le débat n'est pas tranché.

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En outre, le caractère de plus en plus cosmopolite et mobile des élites nationales et la multiplication des acteurs collectifs transnationaux - en particulier ceux qui sont composés de professionnels, d'experts et de dirigeants politico-administratifs - entraînent la généralisation de dispositions et de compétences favorables à la comparaison internationale : les élites sectorielles (ou fractions d'élite), désormais insérées dans des organisations et des réseaux internationalisés, veulent apparaître vis-à-vis des pairs étrangers comme étant au fait des dernières innovations en matière de politique publique et comme étant favorables à leur transplantation dans leur propre pays. Richard Common [2001] estime qu'un mouvement d'homogénéisation culturelle et idéologique des élites est actuellement en cours, qui favorise, dans certains secteurs, tels que la justice ou la gestion publique, la formation de larges consensus internationaux concernant la définition des problèmes et les critères de " bonne politique " ou de " bonne pratique " (par exemple, les préceptes de nouvelle gestion publique ou new public management, le concept transnational de " justice indépendante "...), dont la diffusion est ainsi facilitée. Ce phénomène est accentué par la montée d'une élite transnationale de la coopération internationale (constituée de responsables d'ONG transnationales, de cadres d'agences d'aide au développement et d'organisations internationales, de consultants et d'experts) vouée à la diffusion des solutions de politique publique en vogue.

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Pour Martin Lodge [2003, p. 162], la diffusion d'une solution d'action publique peut être stimulée - simultanément ou successivement - par des dynamiques d'émulation ou de concurrence de genres différents : non seulement internationales, mais aussi intersectorielles, interorganisationnelles ou interprofessionnelles. Les caractéristiques des relations internationales varient considérablement d'un domaine d'activité à l'autre, ce qui offre à l'exportateur (comme à l'importateur) la possibilité de déployer une stratégie d'introduction indirecte de la solution qu'il veut implanter : celle-ci est transférée vers un secteur ou un territoire dans lequel l'exportateur jouit d'un prestige et d'une influence élevés, puis, une fois que le succès de la greffe est acquis là où les conditions d'accueil sont les plus favorables, des efforts sont entrepris en vue d'étendre sa diffusion à d'autres espaces sociaux plus difficiles dans le même pays. Par exemple, les opérateurs américains dans le domaine de l'assistance technique aux réformes de la justice bulgare ont orienté leur aide vers les tribunaux des grandes métropoles et du centre du pays, caractérisés par une plus grande européanisation des pratiques et une moindre corruption, avant d'essayer de diffuser les innovations introduites vers des territoires plus touchés par la corruption, dans les régions frontalières. De même, les exportateurs américains mettent en avant le succès des réformes réalisées avec leur aide dans des pays très européanisés comme la Slovénie. La solution peut alors être présentée comme " nationale ", et non comme " étrangère ", à ses détracteurs. Une stratégie alternative consiste, pour l'exportateur, à repérer, dans le pays partenaire, les lieux où des pratiques locales conformes à ses préconisations sont déjà bien instituées, puis à les infléchir (au moyen de procédés de " réinvention de la tradition ") et à en appuyer la propagation.

L'harmonisation suscitée par les processus d'intégration régionale

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La prolifération, dans une variété croissante de domaines, de conventions et de traités internationaux légalement contraignants pour les pays qui les ont négociés et ratifiés constitue une deuxième cause majeure de convergences et de transferts entre les systèmes nationaux. Ces dynamiques d'harmonisation sont, dans beaucoup de cas, la conséquence de la prise de conscience, au niveau régional ou global, du caractère transnational de certains problèmes. Elles manifestent la volonté de gérer les interdépendances entre les politiques publiques menées dans les différents pays d'un ensemble régional. A partir du moment où ils sont convaincus qu'il est inefficace et contraire à leurs intérêts d'agir isolément, les gouvernements peuvent renoncer partiellement à leur souveraineté et à leur autonomie au profit d'institutions internationales auxquelles ils reconnaissent le pouvoir de les obliger à adopter les mesures définies d'un commun accord. L'harmonisation peut également procéder de la volonté de remplir les critères juridiques d'adhésion à une structure supranationale (cas du transfert de l'acquis communautaire vers les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne) ou à une organisation internationale (l'Organisation mondiale du commerce, par exemple), ou peut encore résulter de conditions posées par les institutions financières internationales à l'octroi de prêts ou de dons. L'exemple du processus d'harmonisation le plus étudié est celui du développement du droit et des politiques européennes.

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Le degré d'imitation imposé par un tel processus dépend des marges de liberté laissées à la disposition des membres de la structure collective pour interpréter et adapter les normes communes. Les règles et les standards édictés par la structure peuvent en effet être plus ou moins précis et rigides. L'effectivité de leur mise en oeuvre peut être contrôlée de façon plus ou moins stricte, et les sanctions en cas de transgression s'avérer plus ou moins dissuasives. Il peut exister des possibilités étendues de contourner les règles ou d'y déroger, ainsi que d'éviter ou de négocier les sanctions. La structure peut se contenter de définir les objectifs à poursuivre et laisser à ses membres une grande latitude dans le choix des moyens pour y parvenir [Holzinger et Knill, 2005].

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Un autre facteur de diffusion internationale des solutions d'action publique réside dans le développement des technologies de l'information et de la communication, qui permet un essor sans précédent de la circulation internationale des idées et, incidemment, procure aux responsables politico-administratifs en quête de solutions des voies d'accès de moins en moins coûteuses à la connaissance de " ce qui se fait " dans d'autres pays. La comparaison avec les homologues étrangers est facilitée par le fait que beaucoup d'organisations publiques exposent leurs statuts, missions, programmes d'action, rapports d'activité, etc., sur Internet. Cet instrument est également utilisé par les prescripteurs globaux de recettes de " bonne gouvernance " (institutions financières internationales, Organisation des Nations unies, Organisation de coopération et de développement économiques, fondations philanthropiques ou politiques, ONG telle Transparency International...) et les " vendeurs d'expertise " (sociétés internationales de conseil aux gouvernements, cabinets de conseil juridique...) pour promouvoir leurs préconisations.

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La diversification des types d'acteurs associés à la production de l'action publique semble favoriser les transferts. En effet, les formes de gouvernance polycentriques, intersectorielles et multi-niveaux impliquent le développement d'interrelations plus variées et plus denses entre les acteurs impliqués, ce qui suscite des possibilités accrues d'échanges d'expériences et d'imitations. D'autre part, face à des problèmes complexes dont le traitement requiert la prise en considération d'une pléthore de variables et la coordination d'une multitude d'acteurs, il apparaît souvent préférable d'imiter une solution sophistiquée déjà élaborée et appliquée à l'extérieur plutôt que de créer de toutes pièces un nouveau dispositif dont on a le plus grand mal à prédire quels pourraient être son efficacité et son impact.

Conclusion

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Certains auteurs pointent le caractère hétérogène des recherches sur les convergences et les transferts du fait de la diversité des attaches disciplinaires et des perspectives développées [Holzinger et Knill, 2005].

41

Les travaux examinés dans le cadre de cet état de l'art nous semblent, au contraire, relativement homogènes : les approches combinant perspectives institutionnalistes et sociologie de l'action y prédominent largement ; les élites engagées dans les transferts font l'objet d'une attention soutenue ; les différents courants de recherche s'accordent globalement sur les facteurs explicatifs qu'il convient de retenir, même si leur hiérarchisation varie selon les auteurs ; ils emploient dans l'ensemble les mêmes typologies et distinctions entre les phénomènes (entre mécanismes verticaux et horizontaux de diffusion, entre transferts volontaires et imposés...) ; tous s'accordent pour considérer que les greffes ne sont jamais identiques au modèle importé et que les emprunts extérieurs sont toujours soumis à des logiques internes d'appropriation. La plupart des auteurs ont le souci d'intégrer les apports des différents courants afin de restituer les processus de transfert dans leur variété et leur complexité, de sorte que les frontières entre les différentes orientations de recherche tracées par les auteurs eux-mêmes ne résistent pas toujours à l'examen du contenu scientifique des différents travaux. Les transferts sont globalement appréhendés non comme des mécanismes de duplication à l'identique de modèles d'action publique, mais comme des processus complexes combinant imitation, innovation et préservation des traditions héritées. Ces processus aboutissent immanquablement à l'émergence de politiques publiques singulières, dans la mesure où le contexte de réception diffère toujours du contexte d'origine des solutions prises pour modèle, que se soit sur le plan institutionnel, culturel ou au niveau des jeux d'acteurs.

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De plus, les questionnements qui traversent ces travaux sont peu ou prou les mêmes. Quelle est la place respective des innovations endogènes (adaptation des pratiques héritées du passé) et des apports ou emprunts exogènes dans le changement de l'action publique ? Quels sont les logiques et processus sociaux qui sous-tendent et conditionnent les transferts dans des contextes différents ? Sur la base de quels critères établir une catégorisation ou une typologie de ces phénomènes ? Dans quelle mesure les transferts s'insèrent-ils dans des processus plus larges de fabrique de l'action publique ? Dans quelle mesure les transferts sont-ils la manifestation d'un mouvement de rationalisation des processus d'élaboration des politiques publiques ou, au contraire, la conséquence de routines organisationnelles et de conduites conformistes, superstitieuses ou ritualistes ?

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Certains auteurs, tels Harold Wolman, considèrent, non sans raison, que les PTS ont tendance à limiter leur ambition théorique à l'établissement de classifications [Wolman, 1992]. De fait, nous n'avons pas repéré de travaux s'attachant à élaborer des idéaux-types et des modèles dans une perspective compréhensive. C'est peut-être le reproche le plus sérieux que l'on peut formuler à l'encontre des PTS.

44

De même, on connaît peu de choses sur la dynamique des transferts internationaux. Oliver James et Martin Lodge [2003] contestent ainsi l'idée selon laquelle il y aurait davantage de transferts aujourd'hui qu'hier : on ne dispose pas, selon eux, d'instrument permettant de mesurer la circulation des connaissances mobilisables pour concevoir des politiques publiques et, d'autre part, il est impossible de distinguer, dans la fabrique de l'action publique, ce qui est le produit de transferts de ce qui est le résultat d'autres types de processus. Cette critique s'applique principalement aux réflexions sur les transferts de modèles idéologiques.

45

Pour cette littérature, la question est celle de la diffusion d'idées à la mode, de paradigmes dominants, mais pas de la nature de ces idées : ainsi, les travaux sur l'aide aux pays en voie de développement - un champ où les solutions prônées par les donateurs changent tous les dix ans - s'intéressent aussi bien à l'exportation des solutions étatiques et keynésiennes des années 1960 qu'aux politiques néolibérales d'ajustement structurel des années 1980. Ils ne fournissent donc pas d'élément d'appréciation quand à la diffusion spécifique des politiques d'inspiration libérale au cours des dernières décennies.

46

Les mécanismes de transfert analysés peuvent servir tout autant la diffusion du libéralisme que celle de n'importe quelle autre vision du monde. A cet égard, les PTS analysent le rôle des événements forts, du type 11 septembre 2001, ou de la crise financière et économique que nous vivons, à partir de la notion d'" isomorphisme ", c'est-à-dire de l'imitation du modèle le plus légitime à un moment donné : ces grands événements peuvent renforcer un modèle et accélérer sa diffusion (politiques sécuritaires après le 11 Septembre) ou au contraire le décrédibiliser. Il est encore trop tôt pour savoir quelle influence aura la crise actuelle sur l'avenir du modèle libéral.


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  • Wolman, Harold, 1992, " Understanding cross-national policy transfer : the case of Britain and the US ", Governance, vol. 5, n? 1, p. 27-45.

Notes

[1]

Pour l'ensemble des références bibliographiques liées à ces débats, voir ma synthèse " L'analyse des transferts internationaux de politique publique : un état de l'art ", Questions de recherche, n? 27, Centre d'études et de recherches internationales (Ceri), déc. 2008 (disponible sur wwww. ceri-sciences-po. org/ publica/ qdr. htm),dont cet article est une version raccourcie et mise à jour.

Plan de l'article

  1. La catégorisation des transferts
  2. Les motifs des transferts et les causes de leur augmentation
    1. L'accroissement de la concurrence internationale
    2. L'harmonisation suscitée par les processus d'intégration régionale
  3. Conclusion

Pour citer cet article

Delpeuch Thierry, « Comment la mondialisation rapproche les politiques publiques », L'Économie politique, 3/2009 (n° 43), p. 77-99.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2009-3-page-77.htm
DOI : 10.3917/leco.043.0077


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