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L'Économie politique

2009/4 (n° 44)


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Le secret des banques n'est pas un dogme international. " Cette assertion, qui pourrait provenir des communiqués des dernières réunions du G20, est extraite en réalité d'un discours prononcé à la Société des nations (SDN) par le chef de l'administration fiscale belge, Charles Clavier, il y a plus de quatre-vingt-cinq ans [1]  Archives de la SDN (ASDN) à Genève, EFS/ DT/2e session/PV10,... [1] . En effet, à la sortie de la Première Guerre mondiale, en raison de l'accroissement très sensible des dépenses publiques occasionné par le conflit et la reconstruction, la question de l'évasion fiscale acquiert déjà une place de premier ordre dans l'agenda politique des grands pays européens. L'augmentation considérable de la charge d'imposition directe provoque en réaction une importante fuite de capitaux vers des pays refuges assurant l'inviolabilité du secret bancaire. De multiples sanctions et mesures de contrôle unilatérales sont instaurées contre la fraude, mais il apparaît rapidement que seule une collaboration multilatérale entre les administrations fiscales se montrerait efficace afin d'atteindre les avoirs exportés. L'organisation économique et financière (OEF) de la SDN va être chargée en conséquence de pourparlers internationaux sur ce problème au début des années 1920.

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Le présent article offre ainsi pour la première fois un éclairage global sur les circonstances qui ont conduit à l'apparition de la question fiscale à la SDN, sur les dissensions et les rapports de force en présence et enfin sur les facteurs qui ont contribué à une atténuation marquée des pressions à l'encontre des paradis fiscaux et de leurs secrets bancaires dès la fin des années 1920 [2]  Cet article s'appuie sur les recherches d'une thèse... [2] .

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Il convient de relever tout d'abord combien cette thématique, malgré son indéniable actualité, n'a éveillé que très peu l'attention des historiens. Les travaux de Godefroy et Lascoumes constituent, avant mes recherches, l'unique effort d'utilisation historique des ressources des archives de la SDN sur ces discussions fiscales [Godefroy et Lascoumes, 2004, p. 134-138 ; cf. aussi Godefroy et Lascoumes, 2002, p. 55-68]. Cherchant à retracer l'histoire de l'ensemble des mesures de régulation de la finance offshore au XXe siècle, leur exposé du déroulement des pourparlers demeure néanmoins fragmentaire et met l'accent essentiellement sur les ressemblances les plus frappantes entre les débats à la SDN et ceux qui ont cours aujourd'hui. Pour parachever cette présentation du champ historiographique, il suffit de signaler encore l'existence de deux études : d'un côté, un ouvrage pointu sur la manière dont le problème de la taxation des multinationales a été traité dans les publications de la SDN [Picciotto, 1992, p. 1-37], et de l'autre, une thèse de doctorat qui s'est penchée succinctement sur les relations franco-suisses autour de ces débats fiscaux [Schaufelbuehl, 2006, p. 362-374].

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Cependant, en dépit de la relative indifférence qu'elles ont suscitée jusqu'à présent, les discussions à la SDN marquent l'échec originel d'une action contre l'évasion fiscale par les organisations internationales et présentent à ce titre un double intérêt. D'une part, ce n'est pas le moindre mérite d'une analyse historique que de replacer les discussions actuelles sur les paradis fiscaux dans un panorama plus large. Les condamnations récentes formulées au G20 à l'encontre du secret bancaire sont apparues comme une prise de conscience collective face à des pratiques frauduleuses dont le développement serait en lien direct avec la spéculation financière débridée de ces dernières années. Or, cette vision - qui participe aux tentatives d'imputer les causes de la crise à des comportements excessifs et d'écarter les questionnements sur les tendances structurelles du capitalisme - met des oeillères à la compréhension du phénomène de la finance offshore. Comme l'ont relevé plusieurs études de sciences politiques, celle-ci s'est développée en fait dès la fin du XIXe siècle dans la contradiction systémique entre l'expansion d'une économie transnationale et le maintien de législations confinées aux frontières étatiques [Palan, 2002 et 2003 ; Picciotto, 1999]. Visant précisément à résoudre cet antagonisme par l'élaboration de normes internationales, les discussions de la SDN se présentent donc comme un terrain d'étude propice pour saisir concrètement les conditions qui ont empêché une prohibition efficace des paradis fiscaux au XXe siècle.

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D'autre part, l'étude de la question fiscale donne la possibilité d'observer sous un nouvel angle les activités de l'OEF, qui connaissent depuis quelques années un regain de considération grâce au renouveau historiographique sur les organisations internationales. Présentés à l'époque comme des organes techniques et décrits comme tels par l'histoire classique de l'institution genevoise [par exemple, Northedge, 1986, p. 169-174], les comités économiques et financiers de la SDN sont envisagés désormais comme des lieux conflictuels où s'entremêlent indistinctement expertise et négociations économiques ; l'OEF est précurseur en ce sens des institutions multilatérales contemporaines [Fior, 2008 ; Clavin et Wessels, 2005 ; Pauly, 1997, p. 44-78].

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L'analyse des discussions des commissions fiscales de la SDN - ancêtres en ligne directe des négociations de l'Organisation des Nations unies (ONU) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) - appuie ce constat en raison des affrontements politiques dont elles ont été le théâtre. Il serait erroné pourtant d'y déceler une action très soutenue contre la finance offshore. Car si la diffusion des accords contre la double imposition - une autre problématique débattue à Genève - a été réussie, l'instauration d'une entraide sur l'évasion fiscale a rapidement avorté. Au lieu de promouvoir la justice fiscale, la SDN a paradoxalement contribué à soulager les charges des détenteurs de capitaux.

Le compromis ambigu de la conférence de Gênes de 1922

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L'émergence de la question fiscale sur la scène diplomatique s'insère dans les grands débats internationaux sur la stabilisation financière européenne de la fin de la Première Guerre mondiale. Devant l'accumulation des déficits publics, la charge d'imposition s'est certes alourdie fortement dans tous les pays belligérants, marquant une rupture profonde avec le libéralisme fiscal du XIXe siècle. Toutefois, deux modèles antagonistes s'affrontent, entre les Etats sortis vainqueurs de la guerre, sur la façon d'endiguer l'accroissement des dettes publiques [Kindleberger, 1990, p. 399-491 ; sur la fiscalité, cf. Ardant, 1972, p. 493-515]. D'un côté, les milieux dirigeants de la puissance financière britannique promeuvent, au bénéfice de la City, une politique bienveillante à l'égard des capitalistes. Celle-ci se caractérise à l'interne par une déflation rigoureuse afin d'assurer le raccrochage de la livre sterling aux taux d'avant-guerre et par une volonté à l'externe de libéralisation internationale des mouvements de capitaux. A l'inverse, les autorités françaises et leurs alliés belges et italiens écartent l'adoption de mesures rigoureuses d'austérité budgétaire et tentent, pour couvrir les dépenses publiques, d'exiger d'immenses réparations de guerre de la part du gouvernement allemand et de contrôler plus étroitement l'imposition des valeurs mobilières.

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Or, très vite, l'application de cette seconde politique va buter sur le problème récurrent de l'évasion des capitaux. L'exode massif à l'étranger des avoirs devant l'impôt alimente dans ces pays la dépréciation monétaire et retarde la résorption des déficits étatiques. En outre, il prive simultanément le Reich des ressources fiscales nécessaires au paiement des créances de guerre. Aussi, en avril et mai 1922, alors que le cours du franc a amorcé une chute rapide depuis deux ans et que l'Allemagne est sur le point d'entrer en hyperinflation, les délégués français, italiens et belges soutiennent à la conférence économique de Gênes une motion promouvant une collaboration internationale pour surveiller les capitaux exportés [Fink, 1984]. Devant l'opposition du chancelier de l'Echiquier britannique, le tory Robert Horne [3]  ASDN, R. 1608, PV de la sous-commission des devises... [3] , qui défend à Gênes un programme orthodoxe de retour à la normale financière du siècle précédent, la conférence débouche sur un compromis, suggéré par la délégation allemande : les partisans d'une intervention acceptent de renoncer à une résolution qui appuie les mesures de contrôle des changes pour lutter contre la fuite des capitaux ; ils obtiennent en compensation un texte qui encourage les échanges internationaux de renseignements fiscaux [4]  ASDN, R. 1610, mémorandum confidentiel de Frank Nixon,... [4] . Comme de nombreuses autres questions discutées à la conférence, le dossier est ensuite délégué au comité financier de la SDN.

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Cette résolution de Gênes établit, dans l'histoire de la lutte contre l'évasion fiscale, une rupture significative [5]  Pour la résolution : ASDN, R. 1609, " Conférence économique... [5] . Elle aura une influence durant tout l'entre-deux-guerres par trois aspects. Premièrement, fait inédit, les discussions passent sur le plan multilatéral. Il s'agit indéniablement d'une étape cruciale pour étendre l'entraide fiscale. Depuis la guerre, quelques accords bilatéraux prévoyant une collaboration pour fixer l'assiette globale d'imposition ont certes déjà été signés par l'Allemagne, l'Italie et des pays d'Europe centrale [6]  ASDN, F. 39, mémorandum du secrétariat sur les conventions... [6] , mais leur diffusion élargie se confronte irrémédiablement au danger usuel de la fuite des capitaux dans un pays non signataire de la convention. Une solution multilatérale permettrait de pallier ainsi cette objection derrière laquelle se protègent les défenseurs des paradis fiscaux. Deuxièmement, sur le modèle des conventions ratifiées par l'Allemagne, la résolution de Gênes consacre le lien entre la question de l'évasion fiscale et celle de la double imposition, un problème qui concerne principalement les multinationales, dont les profits sont taxés plusieurs fois par les différents Etats qui abritent leurs établissements. Ce rapprochement - respecté encore de nos jours dans le droit fiscal international - offre la possibilité aux partisans d'une intervention contre l'évasion fiscale de soumettre la diminution des superpositions d'impôts à des contreparties en matière d'échanges de renseignements.

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Tandis que ces deux points appuient clairement la collaboration internationale, le troisième aspect relevable du texte de Gênes les contrebalance allègrement. Rédigée dans sa forme finale par un comité d'experts convoqué par Horne et qui comprend plusieurs banquiers, la résolution de Gênes condamne très explicitement " toute proposition tendant à entraver la liberté du marché des changes ou à violer le secret des relations entre les banquiers et leurs clients ". En accordant rien de moins qu'une caution internationale au secret bancaire, la conférence laisse donc une marge de manoeuvre très large aux milieux économiques quant à l'application des futurs accords contre l'évasion fiscale. Produit d'un compromis bancal, issu lui-même d'une controverse déterminante sur la structure financière d'après-guerre, les discussions multilatérales sur l'entraide fiscale se voient entachées dès leur origine d'une restriction sensible de leur champ d'action.

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Quelque ambiguë que soit la résolution de Gênes, une mince brèche est percée en 1922 dans l'hermétisme des frontières nationales aux échanges d'informations d'impôts. Si la question d'un éventuel contrôle international sur les capitaux allemands évadés pour assurer le règlement des créances de guerre est progressivement écartée par la Commission des réparations [cf. Weill-Raynal, 1947], les autorités françaises et belges vont poursuivre sur cette base les initiatives contre l'évasion fiscale du fait de la persistance d'une crise monétaire dans ces deux Etats. Suite à une action les 6 et 8 juin 1922 au comité financier de la SDN de la part de l'influent délégué du gouvernement français, Joseph Avenol, et du directeur de la banque centrale belge, Albert Janssen, une réunion regroupant les chefs des administrations fiscales de la Belgique, de la France, de la Grande-Bretagne, de l'Italie, des Pays-Bas, de la Suisse et de la Tchécoslovaquie est mise sur pied [7]  ASDN, F/7e session/PV1 et PV5, PV du comité financier,... [7] . Respectant la politique universaliste de l'OEF, ces hauts fonctionnaires officieront à la SDN en nom personnel à titre d'experts et les décisions du comité se prendront à l'unanimité. Une grande liberté leur est dès lors octroyée pour la détermination du contenu des discussions.

Les conflits sur le secret bancaire à la SDN (1923-1925)

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De juin 1923 à février 1925, le nouveau comité de la SDN va servir de tribune aux représentants des fiscs français et belge pour tenter de stimuler de multiples démarches sur l'évasion fiscale. En premier lieu, ceux-ci essaient d'assurer, dans l'optique des futurs accords internationaux, d'un côté, l'indissociabilité de la question de la double imposition et de l'évasion fiscale, et de l'autre, l'assouplissement de la garantie du secret bancaire stipulée dans la résolution de Gênes. Représentant d'une administration qui a acquis depuis la guerre des pouvoirs de contrôle considérables sur les avoirs mobiliers, le délégué français, Henri Baudouin-Bugnet, déclare dans ce but qu'" aucune atteinte n'est portée au secret des banques par le fait que les agents du fisc ont le droit de faire des recherches dans les registres des banques " [8]  ASDN, EFS/DT/3e session/PV14, PV du CE, 7 avril 19... [8] . Il est appuyé très fortement par son homologue belge, Charles Clavier, qui n'a de cesse d'invoquer " la moralité publique et [...] la solidarité internationale " [9]  ASDN, EFS/DT/1re session/PV10, PV du CE, 8 juin 19... [9] pour blâmer les Etats favorisant l'importation de capitaux frauduleux.

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Parallèlement, l'offensive franco-belge est complétée par des actions visant à encourager l'extension des contrôles fiscaux. D'une part, l'administration française met en cause des pratiques dommageables d'évasion fiscale dont elle entend obtenir une dénonciation officielle par la SDN. C'est le cas par exemple du compte-joint, un système créé au siècle précédent pour contourner les impôts de succession [Depuichault, 1911]. Ce procédé étant prohibé dans la législation hexagonale, le délégué français soutient une diffusion internationale de cette interdiction afin d'enrayer le refuge de grosses fortunes françaises dans les coffres bancaires étrangers [10]  ASDN, EFS/DT/4e session/PV5, PV du CE, 22 octobre ... [10] . D'autre part, Baudouin-Bugnet et Clavier font pression pour que le comité reconnaisse l'utilité du bordereau de coupons, une mesure de transmission automatique à l'administration du nom des bénéficiaires de revenus mobiliers. Cette seconde démarche comporte une double visée, extérieure et intérieure. Une légitimité donnée par la SDN au bordereau favoriserait son utilisation en Europe par les administrations nationales, ce qui simplifierait les échanges internationaux de renseignements fiscaux. Du même coup, une telle caution court-circuiterait l'opposition présentée jusqu'alors au bordereau en France et en Belgique, où sa mise en oeuvre s'est heurtée à la crainte que cette mesure n'accentue d'autant plus l'hémorragie de capitaux [11]  ASDN, F. 40, mémorandum de Baudouin-Bugnet, 29 mai... [11] .

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Ces différentes propositions suscitent des réactions divergentes chez les autres délégués du comité de la SDN. Un groupe composé des fonctionnaires des Etats italien, tchécoslovaque et néerlandais les appuie modérément. Les administrations des deux premiers pays ont en effet augmenté sérieusement les contrôles fiscaux au début des années 1920 et ont déjà toutes deux participé à des négociations internationales sur l'entraide fiscale [12]  ASDN, F. 48, exposé du délégué tchécoslovaque, Vladimir... [12] . Quant au fisc des Pays-Bas, pays neutre qui a échappé en partie à la crise financière de l'après-guerre, il a tout de même fait un pas dans cette direction puisque des prises de contact bilatérales sur la collaboration contre l'évasion fiscale ont débuté en 1923 avec la Belgique [13]  ASDN, EFS/DT/2e session/PV10, PV du CE, 13 octobre... [13] . Il faut bien souligner que ces trois délégués appellent cependant à une grande précaution par rapport à la signature de conventions très contraignantes contre l'évasion fiscale. Estimant que le renforcement des pouvoirs des administrations fiscales en Europe constitue une situation temporaire liée à la guerre, ils mettent invariablement en garde contre les troubles monétaires que pourraient engendrer des atteintes trop frontales portées au secret bancaire.

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Par contre, les représentants anglais et suisse tiennent un discours beaucoup plus tranché : ils ont reçu comme instruction de leur gouvernement respectif de combattre les initiatives françaises et belges. Dans la continuité de la ligne présentée à Gênes par son ministère des Finances, le Britannique Percy Thompson se montre très réticent à l'égard des échanges de renseignements fiscaux et souhaite encourager avant tout la suppression des doubles impositions sur les placements anglais à l'étranger. Pour contrer les velléités franco-belges sur la taxation des valeurs mobilières, il se retranche invariablement derrière une définition large du secret bancaire dont, selon ses propos, en Grande-Bretagne " l'opinion publique ne consentirait pas à la violation " [14]  Ibid. [14] . Le délégué suisse, Hans Blau, va encore plus loin dans le refus de mesures de collaboration fiscale. Après des débats internes au sein desquels s'est imposée la puissante organisation de la finance helvétique, l'Association suisse des banquiers (ASB), l'exécutif conservateur de la Confédération a expressément exigé de Blau qu'il écarte toute possibilité de collaboration internationale pour lutter contre l'évasion fiscale. Cette position n'est pas surprenante quand on considère que la place financière de ce pays neutre - au bénéfice d'un secret bancaire sorti intact de la période de guerre - connaît une croissance accélérée au début des années 1920 grâce à l'afflux de capitaux français et allemands [Farquet, 2009, p. 102-105]. Le leitmotiv de la défense de Blau consiste alors à démontrer son incapacité à corroborer des dispositifs centralisés de surveillance des capitaux à cause de " l'organisation politique de la Suisse [qui] rend impossible l'application de ces mesures. Les 22 cantons suisses sont souverains en matière fiscale " [15]  ASDN, EFS/DT/3e session/PV14, PV du CE, 7 avril 19... [15] .

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Après les premiers échanges de vue en 1923 et au début de 1924, les conflits dans le comité vont atteindre leur paroxysme dès la deuxième moitié de cette dernière année. Embourbée dans une situation monétaire désastreuse, la nouvelle coalition du Cartel des gauches, qui est arrivée au pouvoir en mai, subit en France de très fortes attaques de la part des milieux économiques à l'encontre de sa politique financière. Ceux-ci exigent tout particulièrement une décision : l'abrogation du bordereau de coupons qui a fini par être adopté unilatéralement et sans l'appui de la SDN par le Parlement le 22 mars [Sauvy, 1965, p. 383-385]. Ainsi, le nouveau délégué du fisc français à la SDN, Marcel Borduge, secondé toujours par Clavier, cherche à obtenir dans l'urgence une simple résolution du comité de la SDN appuyant la pratique du bordereau sans aucun engagement formel des gouvernements. Pourtant, même cette exigence limitée ne rencontre aucune approbation du camp anglo-suisse, qui n'a pas de mots assez durs pour la discréditer. Selon le délégué du Trésor britannique Gerald Canny, remplaçant momentané de Thompson dans le comité, le bordereau est considéré en Grande-Bretagne comme " un procédé inquisitorial donnant lieu à de la paperasserie inutile " [16]  ASDN, EFS/DT/4e session/PV4, PV du CE, 22 octobre ... [16] . Blau qualifie pour sa part d'" odieux " [17]  ASDN, EFS/DT/5e session/PV3, PV du CE, 3 février 1... [17] ce système qui porterait atteinte, d'après lui, au secret bancaire suisse.

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Devant cette intransigeance, Borduge doit menacer de dénoncer publiquement l'attitude réticente à la collaboration internationale des paradis fiscaux anglais et suisse pour obtenir l'unanimité sur un compromis édulcoré dans le premier rapport de la commission publié en février 1925. Le texte formule dès lors des recommandations sur l'évasion fiscale desquelles il est difficile de déceler une ligne directrice [18]  ASDN, F. 212, " Double imposition et évasion fiscale.... [18] . Les commentaires mettent certes en évidence l'utilité des échanges de renseignements fiscaux - automatiques ou sur demande - et la pertinence de lier le combat contre l'évasion fiscale à l'élimination des doubles impositions. Néanmoins, les résolutions promulguées par la SDN contiennent des réserves déterminantes pour les gouvernements anglais et suisse : elles précisent qu'un accord contre l'évasion fiscale devrait être conclu simultanément par " le plus grand nombre possible, sinon l'unanimité des Etats ", afin d'éviter un exode de capitaux dans des pays non parties prenantes. Cette phrase, en l'absence de représentants de nombreux Etats dans les discussions, rend très hypothétique une possibilité de régulation multilatérale. Le texte abandonne de plus toute critique à l'encontre du laxisme de certaines autorités fiscales en préconisant un respect des " pratiques fiscales actuelles " dans la transmission d'informations.

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Le rapport de 1925 constitue donc un outil très peu efficace pour pousser les gouvernements réticents à étendre les contrôles d'impôt ou pour les inciter à entrer en négociation sur l'entraide fiscale. Deux réactions au texte de la SDN ne laissent planer aucun doute sur sa valeur performative. Les réserves formulées dans le texte satisfont largement le gouvernement suisse ; il y voit aussi bien une garantie de son secret bancaire qu'une promesse de pouvoir rester encore longtemps à l'écart des mesures internationales de collaboration fiscale. A l'inverse, en France, les bordereaux sont abandonnés le 17 février 1925, soit quelques jours après la fin de cette première partie des discussions qui a démontré l'improbabilité de voir ce système se généraliser en Europe [Farquet, 2009, p. 111-113].

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Pris en étau à l'intérieur de leurs pays entre des critiques mettant en cause leurs pratiques coercitives à l'égard des possédants et l'évasion effective de la substance d'imposition à l'étranger, les administrations française et belge ont tenté entre 1923 et 1925 de transformer le comité de la SDN en un lobby international d'action contre la fraude fiscale. De la part de fonctionnaires siégeant à titre personnel, elles ont attendu autant un soutien à leur politique fiscale qu'une promesse de collaboration multilatérale. Ces démarches se seront heurtées en fin de compte au front soudé des négociateurs anglais et suisse, mis au service des intérêts de leur place financière.

L'avortement des démarches multilatérales contre l'évasion fiscale (1926-1928)

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Après les compromis successifs du texte de Gênes et du rapport de 1925, le dossier fiscal n'est pas classé à la SDN. A partir de 1926, les débats s'orientent vers l'élaboration de conventions-types sur l'évasion fiscale et la double imposition visant à servir de modèles dans les futures négociations internationales. Le comité intègre de nouveaux représentants d'administrations fiscales européennes et américaine avant de mettre sur pied, du 22 au 31 octobre 1928, une conférence internationale réunissant vingt-sept Etats. Ayant pour but de reconnaître les modèles de la SDN comme base de pourparlers, cette réunion débouchera sur la création à Genève d'un comité fiscal permanent chargé d'encadrer la diffusion des conventions.

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Mais, bien loin de raviver les conflits sur l'évasion fiscale, cette seconde phase des débats va voir remarquablement disparaître les attaques contre le secret bancaire. Il n'est désormais plus question, au sein du comité, de tenter d'étendre les pratiques nationales d'imposition. Pour expliquer ce renversement, trois facteurs - tous liés à l'atténuation des troubles monétaires et à l'âge d'or que connaît la finance internationale dans la deuxième moitié des années 1920 - peuvent être avancés.

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Tout d'abord, c'est l'élément déterminant, le camp des partisans de mesures contre l'évasion fiscale se délite soudainement avec le tournant à droite et la stabilisation monétaire en France et en Belgique de l'été 1926 [sur la stabilisation française, cf. Mouré, 1998, p. 33-92]. Obtenu notamment grâce à des crédits internationaux, l'arrêt de la dépréciation du change provoque une dépolitisation de la question de l'évasion fiscale dans ces deux pays. Pour consolider le retour à l'équilibre, l'heure est à l'apaisement envers les milieux possédants, dont il s'agit de gagner la confiance par des mesures d'attraction de capitaux, à l'image de " la plus forte baisse de taux de toute l'histoire de l'impôt sur le revenu en France " décidée par le gouvernement de Raymond Poincaré [Piketty, 2001, p. 267]. Les délégués français et belge abandonnent consécutivement dans la commission fiscale de la SDN leurs attaques véhémentes à l'égard des paradis fiscaux. Le plus virulent opposant au secret bancaire à la SDN, le Belge Clavier, est même contraint de lire devant le comité, en avril 1927, un communiqué officiel de son ministère des Finances qui désavoue ouvertement son attitude antérieure en prenant " les plus expresses réserves sur les engagements nouveaux qui seraient suggérés dans le domaine de l'assistance administrative en matière d'impôts " [19]  ASDN, EFS/DT/8e session/PV5, PV du CE, 8 avril 192... [19] .

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Ensuite, l'intégration à l'OEF des Etats-Unis vient, au même moment, renforcer sensiblement le camp des libéraux au sein des débats fiscaux de la SDN. Le chef de la délégation américaine, le professeur de Yale Thomas Adams, se rend à la réunion fiscale d'octobre 1928 dans le seul but de favoriser la réduction des doubles impositions qui grèvent les nombreux investissements états-uniens en Europe. A une époque où une politique de taxation très favorable aux milieux aisés s'impose dans son pays, sous la conduite du secrétaire au Trésor américain, l'ultraconservateur Andrew Mellon [cf. Krooss et Studenski, 1963, p. 312-314], Adams n'accorde aucun égard à la lutte contre l'évasion fiscale, considérée comme une entrave superflue à la libéralisation financière. Son discours est pour le moins expéditif : " Ce qui est essentiel dans l'oeuvre actuelle, c'est de relever le niveau moral du contribuable et d'obtenir sa loyale collaboration. Le seul moyen de décourager les fraudeurs est de mettre fin à tous les cas de double imposition " [20]  ASDN, DT/Réunion/PV14, PV de la réunion des experts... [20] . Dans le même sens, c'est aussi sur une initiative américaine que, à l'intérieur des conventions-types sur la double imposition, les filiales sont rayées de la liste des établissements que le fisc est en droit de taxer sur la base d'une répartition des bénéfices avec la maison mère. Cette suppression réduit les moyens de parer aux manipulations comptables que les multinationales effectuent entre leurs entités. Toutefois, pour Adams, la question n'a pas sa place dans une convention internationale : " Il appartient à chaque Etat de veiller à ce que les compagnies situées sur son territoire tiennent des comptes exacts " [21]  ASDN, DT/Réunion/PV6, PV de la réunion des experts... [21] .

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Enfin, la troisième condition qui favorise l'atténuation des démarches contre l'évasion fiscale à la SDN est à chercher dans la structure institutionnelle de l'OEF. Les réunions des experts fiscaux sont supervisées par le comité financier, un organe hybride réunissant des financiers privés, des banquiers centraux et des représentants des ministères des Finances. Mais ses sièges sont rapidement " trustés " par des grandes personnalités du monde des affaires qui se présentent, durant les Roaring Twenties, comme les garants d'un internationalisme libéral à forte consonance antiétatique [cf. Fior, 2008]. Aussi, observant avec une méfiance non retenue les conférences de fonctionnaires fiscaux de la SDN, les membres du comité financier vont influer sur leur déroulement par divers biais.

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Les manoeuvres débutent en juin 1925 lorsque ceux-ci décident d'émettre, à l'égard des travaux fiscaux, une mise en garde officielle sur " les inconvénients qu'il y aurait à porter obstacle à la libre circulation internationale des capitaux " [22]  ASDN, F/18e session/PV7, PV du comité financier, 7... [22] . Action encore plus notable, le comité financier soutient, une année plus tard, en 1926, l'entrée définitive dans les discussions fiscales de la SDN de la Chambre de commerce internationale (CCI), une organisation privée représentante du monde économique qui discute aussi de la double imposition depuis la sortie de la guerre. Il suffit d'ajouter, pour comprendre la nature de cette collaboration, que le délégué officiel de la CCI ne sera autre qu'un membre de l'ASB, le banquier genevois Robert Julliard, qui va dénoncer inlassablement devant les fonctionnaires fiscaux " l'ingérence des pouvoirs publics dans la vie économique " [23]  ASDN, EFS/DT/8e session/PV5, PV du CE, 8 avril 192... [23] .

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La dernière opération d'obstruction du comité financier s'effectue dans la foulée de la réunion de 1928. Alertés par la création d'une commission fiscale permanente, les banquiers demandent alors à ce que tous ses futurs rapports transitent d'abord par eux " pour veiller, comme l'expose sans détours le représentant de la City, Henry Strakosch, à ce que les mesures qu'on prendra [...] ne portent pas atteinte au secret des banques " [24]  ASDN, F/33e session/PV3, PV du comité financier, 6... [24] . Le conseil, l'organe exécutif de la SDN, ira finalement plus loin en accordant en décembre 1928 une place réservée à deux membres du comité financier au sein des discussions fiscales [25]  ASDN, Journal officiel, PV de la 53e session du conseil,... [25] .

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Tournant à droite en France et en Belgique, renforcement du front anti-interventionniste et surreprésentation des banquiers à l'OEF : à la fin des années 1920, le rapport de force international penche donc nettement en faveur des libéraux, ce qui explique l'abandon des critiques contre la finance offshore. Il faut tout de même préciser que les fonctionnaires fiscaux ne renoncent pas à la rédaction de modèles de conventions sur l'échange de renseignements. A la conférence d'octobre 1928, ceux-ci en présentent deux, l'un sur la fixation de l'assiette de l'impôt, l'autre sur le recouvrement des créances fiscales [26]  ASDN, C.562.M.178.1928.II, " Rapport présenté par la... [26] . L'inclusion dès 1926 d'un délégué du Reich, le seul grand Etat à avoir tissé un réseau important de conventions bilatérales sur l'entraide fiscale, explique en partie la poursuite de ces travaux. Plusieurs représentants ne délaissent pas non plus subitement l'ensemble de leurs convictions antérieures. Le Français Borduge défend encore lui-même mollement les projets contre la fraude sur lesquels, estime-t-il, " il ne faut pas aller jusqu'à jeter un voile funèbre " [27]  ASDN, DT/Réunion/PV14, PV de la réunion des experts... [27] . Pour les raisons évoquées auparavant, ces paroles sonnent cependant comme un aveu d'impuissance. Le comité prend en effet soin d'inclure dans les conventions-types toutes les objections émises dans le rapport de 1925. Surtout, devant l'opposition que suscite la lutte contre l'évasion fiscale auprès des superpuissances financières anglo-saxonnes, l'idée d'une régulation multilatérale est renvoyée au profit de la conclusion d'accords bilatéraux entre Etats consentants. La publication des modèles de conventions sur l'évasion fiscale est en définitive acceptée à la réunion de 1928 dans l'indifférence générale et sans que le délégué états-unien ne prenne part à cette décision.

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Dans son compte rendu de cette conférence, The Economist se plaît à dépeindre les fonctionnaires fiscaux réunis à Genève comme " une meute de loups affamés, rôdant autour de la bergerie, et qui discute [...] des plus gros morceaux qui peuvent être arrachés le plus facilement des victimes " [28]  The Economist, 15 décembre 1928. [28] . On ne saurait trop dire à quel point le tableau du grand journal libéral anglais est à rebours des tendances réelles qui se sont manifestées à la réunion. Au crépuscule des années 1920, la conférence de la SDN enterre pour près d'une décennie les pourparlers multilatéraux sur l'évasion fiscale. L'organe institué pour poursuivre la diffusion des traités fiscaux ne s'occupera plus de la question de la transmission d'informations d'imposition jusqu'en 1936. L'échec de cette première tentative de régulation de la finance offshore est patent. La SDN n'a non seulement pas servi de pilier à un accord multilatéral, mais elle n'a ni dénoncé des pratiques dommageables d'évasion fiscale, ni déclenché un mouvement de signature d'accords bilatéraux sur l'échange de renseignements. Preuve du peu d'impact de ces discussions à la SDN, aucune nouvelle convention sur l'évasion fiscale n'est paraphée, de 1925 à 1929, entre des Etats importants économiquement [29]  ASDN, " Recueil des accords internationaux et des dispositions... [29] .

Conclusion : le mythe du succès technique du comité fiscal de la SDN dans les années 1930

29

En 1938, pour défendre l'intérêt des travaux économiques de la SDN, le directeur de l'OEF, Alexander Loveday, met en exergue le " résultat stupéfiant " du comité fiscal [Loveday, 1938, p. 790]. Fondée sur le constat de la diffusion d'une soixantaine d'accords bilatéraux de double imposition - dont la plupart sont conclus après 1929 - et sur la qualité des études techniques publiées par le comité, cette idée a été perpétuée par la suite dans plusieurs ouvrages. Même Picciotto, dans un très bon livre, en fait " un des succès tranquilles et méconnus de la Société " [1992, p. 36]. Regroupant pour l'essentiel les fonctionnaires fiscaux présents dans les précédents débats, ainsi que des représentants du comité financier et de la CCI, le comité fiscal de la SDN institue sans doute un réseau de négociateurs qui accélère le mouvement de signature des accords de double imposition. Si ces délégués restent des porte-voix officieux de leur gouvernement, ils acceptent à présent unanimement l'étiquette de l'expertise apposée par l'OEF. Les discussions suivent dès lors la tendance en cours à la fin des années 1920 par l'adoption de résolutions trouvant un vaste consensus et pouvant ensuite être incluses dans les conventions bilatérales.

30

Cette technicisation des discussions cache pourtant un résultat que les représentants de la SDN se gardent bien de mentionner : le problème des échanges de renseignements fiscaux, éminemment conflictuel, est de facto écarté des discussions du comité. La thématique de l'évasion fiscale internationale est ainsi remarquablement négligée à Genève durant la Grande Dépression. Il faut attendre en fait l'arrivée au pouvoir du Front populaire en France, en 1936, pour que des discussions multilatérales soient ravivées à la SDN. Comme quatorze ans auparavant à Gênes, c'est en soulignant simultanément ses efforts pour éviter d'instituer un contrôle des changes à l'égard des capitaux fuyant la France socialiste que ce gouvernement en appelle à la collaboration internationale en octobre 1936 à l'assemblée de la SDN, afin d'empêcher que cette décision ne profite aux fraudeurs [30]  ASDN, journal officiel, actes de la XVIIe assemblée,... [30] . Les possibilités d'un accord englobant une majorité d'Etats sur la transmission d'informations sur les valeurs mobilières sont réétudiées par le comité fiscal suite à cette démarche. Sans succès : les réponses des gouvernements ne laissent planer une nouvelle fois aucun doute sur l'impossibilité d'une telle convention puisque dix pays, au premier rang desquels la Grande-Bretagne et la Suisse, refusent catégoriquement d'entrer en matière sur une régulation multilatérale [31]  ASDN, F/Fiscal/95, " Observations des gouvernements... [31] . Le comité fiscal conclut laconiquement en octobre 1938 : " les conventions bilatérales restent seules possibles " [32]  ASDN, F/Fiscal/104, rapport au conseil sur les travaux... [32] . C'est sur ce constat d'échec que s'achèvent les débats multilatéraux sur l'évasion fiscale dans l'entre-deux-guerres.

31

Un élément d'importance s'est malgré tout modifié dans la deuxième moitié des années 1930 : l'adhésion du gouvernement américain à des accords bilatéraux sur l'évasion fiscale, après l'arrivée au pouvoir du démocrate Franklin Roosevelt et de son secrétaire au Trésor, le vigoureux opposant aux fraudeurs Henry Morgenthau [cf. Thorndike, 2003]. La France, les Etats-Unis et la Suède vont alors signer avant la Seconde Guerre mondiale des accords bilatéraux (Suède-France ; Etats-Unis-Suède ; France-Etats-Unis) qui prévoient, pour la première fois de l'histoire du droit fiscal international, des échanges automatiques de renseignements fiscaux sur les valeurs mobilières et les dépôts bancaires. Mais ces conventions ne constituent que des exceptions isolées. Si l'on tire un bilan global de la diffusion des traités bilatéraux durant l'entre-deux-guerres, il est certain que les mesures d'entraide fiscale se sont incomparablement moins répandues que celles contre la double imposition. Sur la totalité des accords signés contre la superposition des taxes, près de la moitié ne sont liés à aucune disposition d'échange de renseignements. Quant aux autres conventions, l'assistance sur l'évasion fiscale s'y résume encore pour un tiers d'entre elles environ à une courte déclaration de principe énonçant la possibilité d'une collaboration entre les administrations [33]  Sur les conventions fiscales conclues dans l'entre-deux-guerres,... [33] .

32

Contrastant avec les apologies du comité fiscal, on ne peut donc qu'adhérer au constat dressé à la fin des années 1930 par le spécialiste français André Piatier au sujet des efforts internationaux effectués à partir de la conférence de Gênes : " depuis cette date il est d'usage d'accoupler les problèmes de la double imposition et de l'évasion fiscale et de ne traiter que le premier " [1938, p. 7]. L'opposition des grandes puissances financières - conjuguée à la préférence de la droite pour les politiques d'attraction des capitaux et à la capacité d'intervention des banquiers - aura permis de désamorcer à la SDN les attaques contre les paradis fiscaux nées des affrontements politiques au sujet du financement de la Première Guerre mondiale. Une fois la solution multilatérale sur l'évasion fiscale écartée, les milieux possédants ont le champ libre pour lever la rituelle menace de la fuite des capitaux - remarquable prédiction autoréalisatrice - afin d'entraver les nouvelles tentatives unilatérales ou bilatérales de lutte contre la finance offshore. Mieux, sous le couvert d'un discours techniciste, le comité fiscal se mue parallèlement en un support dédié uniquement à l'émulation des accords de double imposition favorables à leurs intérêts.

33

Au regard des multiples résonances entre les discussions actuelles et celles de la SDN, la tentation serait grande de pronostiquer en conclusion un échec à l'offensive entreprise contre les paradis fiscaux depuis l'éclatement de la crise financière en 2007 [sur ces démarches, cf. Chavagneux, Murphy et Palan, 2009]. Il n'empêche que les prises de position communes des Etats-Unis et de l'Union européenne contre le secret bancaire ainsi que l'extension des mesures bilatérales d'échanges de renseignements fiscaux attestent du chemin parcouru depuis les années 1920. Les pressions ne restent plus confinées à des commissions d'experts et se matérialisent dans des actions économiques concrètes. Pour le dire rapidement, la collaboration internationale ne semble plus être entravée, comme au temps de l'OEF, par un respect absolu de la souveraineté fiscale. Les partisans d'une intervention contre la finance offshore ne doivent pas pour autant relâcher leur vigilance. C'est peut-être l'intérêt principal de mon analyse des négociations à la SDN que de démontrer que la question de la régulation de l'évasion fiscale, s'attaquant à un trait fondamental du capitalisme, peut disparaître sans coup férir de la scène internationale.


Bibliographie

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Notes

[1]

Archives de la SDN (ASDN) à Genève, EFS/ DT/2e session/PV10, procès-verbal (PV) du comité d'experts sur la double imposition et l'évasion fiscale (CE), 13 octobre 1923.

[2]

Cet article s'appuie sur les recherches d'une thèse de doctorat en cours sur l'histoire des négociations de double imposition durant l'entre-deux-guerres. L'appareil de notes a été réduit au minimum. Le lecteur pourra se référer à mes travaux précédents pour des références plus exhaustives [cf. Farquet, 2007 et 2009].

[3]

ASDN, R. 1608, PV de la sous-commission des devises de la commission financière de la conférence de Gênes, 18 avril 1922.

[4]

ASDN, R. 1610, mémorandum confidentiel de Frank Nixon, directeur de l'OEF, mai 1922.

[5]

Pour la résolution : ASDN, R. 1609, " Conférence économique internationale de Gênes, rapport de la commission financière (II) ", avril 1922, résolution n˚ 13.

[6]

ASDN, F. 39, mémorandum du secrétariat sur les conventions bilatérales existant ou ayant existé en matière de double imposition et d'évasion fiscale, 29 mai 1923. Notons qu'avant la Grande Guerre, un nombre très restreint de conventions d'assistance fiscale sur les biens fonciers et successoraux ont été conclues, notamment par la France.

[7]

ASDN, F/7e session/PV1 et PV5, PV du comité financier, 6 et 8 juin 1922.

[8]

ASDN, EFS/DT/3e session/PV14, PV du CE, 7 avril 1924.

[9]

ASDN, EFS/DT/1re session/PV10, PV du CE, 8 juin 1923.

[10]

ASDN, EFS/DT/4e session/PV5, PV du CE, 22 octobre 1924.

[11]

ASDN, F. 40, mémorandum de Baudouin-Bugnet, 29 mai 1923 ; F. 47, mémorandum de Clavier, 4 juin 1923.

[12]

ASDN, F. 48, exposé du délégué tchécoslovaque, Vladimir Valnicek, 7 juin 1923 ; F. 144, mémorandum du délégué italien, Pasquale d'Aroma, 31 mars 1924.

[13]

ASDN, EFS/DT/2e session/PV10, PV du CE, 13 octobre 1923.

[14]

Ibid.

[15]

ASDN, EFS/DT/3e session/PV14, PV du CE, 7 avril 1924.

[16]

ASDN, EFS/DT/4e session/PV4, PV du CE, 22 octobre 1924.

[17]

ASDN, EFS/DT/5e session/PV3, PV du CE, 3 février 1925.

[18]

ASDN, F. 212, " Double imposition et évasion fiscale. Rapport et résolutions présentés par les experts techniques au comité financier de la Société des nations ", 7 février 1925.

[19]

ASDN, EFS/DT/8e session/PV5, PV du CE, 8 avril 1927.

[20]

ASDN, DT/Réunion/PV14, PV de la réunion des experts gouvernementaux, 30 octobre 1928.

[21]

ASDN, DT/Réunion/PV6, PV de la réunion des experts gouvernementaux, 24 octobre 1928.

[22]

ASDN, F/18e session/PV7, PV du comité financier, 7 juin 1925.

[23]

ASDN, EFS/DT/8e session/PV5, PV du CE, 8 avril 1927.

[24]

ASDN, F/33e session/PV3, PV du comité financier, 6 décembre 1928.

[25]

ASDN, Journal officiel, PV de la 53e session du conseil, 14 décembre 1928.

[26]

ASDN, C.562.M.178.1928.II, " Rapport présenté par la réunion générale des experts gouvernementaux en matière de double imposition et d'évasion fiscale ", 31 octobre 1928.

[27]

ASDN, DT/Réunion/PV14, PV de la réunion des experts gouvernementaux, 30 octobre 1928.

[28]

The Economist, 15 décembre 1928.

[29]

ASDN, " Recueil des accords internationaux et des dispositions de droit interne tendant à éviter la double imposition et l'évasion fiscale ", 6 vol., 1928-1936.

[30]

ASDN, journal officiel, actes de la XVIIe assemblée, PV de la 2e commission, 5 octobre 1936.

[31]

ASDN, F/Fiscal/95, " Observations des gouvernements sur les propositions du comité. Notes du secrétariat ", 8 septembre et 5 octobre 1937.

[32]

ASDN, F/Fiscal/104, rapport au conseil sur les travaux de la 8e session du comité fiscal tenue du 17 au 20 octobre 1938.

[33]

Sur les conventions fiscales conclues dans l'entre-deux-guerres, cf. par exemple ASDN, F/Fiscal/ 111, Mitchell B. Carroll, " La prévention de la double imposition internationale et de l'évasion fiscale. Vingt ans de progrès sous les auspices de la Société des nations ", 22 juin 1939.

Plan de l'article

  1. Le compromis ambigu de la conférence de Gênes de 1922
  2. Les conflits sur le secret bancaire à la SDN (1923-1925)
  3. L'avortement des démarches multilatérales contre l'évasion fiscale (1926-1928)
  4. Conclusion : le mythe du succès technique du comité fiscal de la SDN dans les années 1930

Pour citer cet article

Farquet Christophe, « Lutte contre l'évasion fiscale : l'échec de la SDN durant l'entre-deux-guerres », L'Économie politique, 4/2009 (n° 44), p. 93-112.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2009-4-page-93.htm
DOI : 10.3917/leco.044.0093


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