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L'Économie politique

2010/1 (n° 45)


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A l'occasion des réunions du G20 de l'an dernier, certaines mesures ont nécessité des négociations serrées (bonus, paradis fiscaux...). D'autres ont d'emblée fait l'objet d'un large consensus, ce sont celles qui concernent les institutions financières internationales, et au premier chef le Fonds monétaire international (FMI). Celui-ci s'est vu attribuer d'importantes ressources supplémentaires : les pays se sont rapidement entendus pour lui prêter 250 milliards de dollars, augmentés, si nécessaire, de 250 milliards ultérieurement. C'est une multiplication par dix de ses ressources, destinée à répondre aux crises qui pourraient à nouveau survenir. Si les montants peuvent impressionner, il n'y a pas là de réforme radicale. Il s'agit d'une simple garantie de ressources qui permettra au Fonds d'attendre la prochaine révision générale des quotes-parts et l'augmentation des contributions que lui verse chacun de ses membres pour le financer, procédure beaucoup plus lourde qui ne pourra intervenir qu'en janvier 2011.

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Il en va tout autrement avec les droits de tirage spéciaux (DTS). Véritable monnaie internationale que peut créer le FMI, les DTS ne jouent qu'un rôle marginal dans le système monétaire international. L'Allemagne s'est longtemps opposée au développement de leur rôle de peur qu'ils ne nourrissent l'inflation mondiale. Les Etats-Unis y voyaient un rival possible pour le dollar. Aussi la décision du G20 de distribuer à nouveau des DTS aux pays membres du FMI peut-elle surprendre. Il s'agit à la fois d'une allocation générale, pour tous les pays, correspondant à 250 milliards de dollars, soit 161,2 milliards de DTS, et d'une allocation spéciale, pour ceux qui n'étaient pas membres du FMI au moment où les DTS ont été distribués, de 21,5 milliards de DTS, qui doublera les premières allocations. La première distribution de ces nouveaux DTS a commencé le 7 août 2009, la seconde, le 9 septembre. Les avoirs en DTS des pays membres se sont trouvés d'un seul coup presque multipliés par dix !

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Cette décision politique était tout à fait inattendue. Pourquoi le G20 s'est-il donc décidé à ressusciter un instrument né à la fin des années 1960 et rangé depuis de nombreuses années au magasin des accessoires monétaires ?

Un peu d'histoire

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Les statuts du FMI ont été amendés en juillet 1969 pour permettre à l'institution de créer des DTS. Ils précisent que, " dans toutes ses décisions relatives aux allocations et aux annulations de droits de tirage spéciaux, le Fonds s'efforcera de répondre au besoin global à long terme [...] de compléter les instruments de réserve existants " (article XVIII-1). Le FMI y gagnait donc a priori le pouvoir de créer des liquidités pour faire face à la pénurie de dollars dont on pensait à l'époque qu'elle toucherait l'économie mondiale. Il ne s'agissait pas pour autant de remplacer les dollars détenus par les banques centrales par des DTS, mais de mettre en place un autre instrument de réserve qui ne dépendrait pas du déficit de la balance des paiements américaine.

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Le FMI a fait ses calculs et considéré qu'il pourrait manquer 3 à 4 milliards de dollars par an pour faire fonctionner correctement l'économie mondiale. Il a donc proposé d'allouer ce montant-là de DTS aux pays chaque année pendant trois ans (1 DTS valait alors 1 dollar). Les pays membres ont donc reçu en trois fois 9,3 milliards de DTS. Mais pendant ce temps, du fait d'un déficit de la balance des paiements américaines (les Etats-Unis achetant à l'étranger plus qu'ils ne vendaient, il y avait une sortie nette de dollars), leurs avoirs en dollars augmentaient de 50 milliards ! Le DTS semblait arriver trop tard ; il ne pourrait donc plus servir à grand-chose.

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Les allocations ont cependant repris quelques années plus tard. Le deuxième amendement aux statuts du FMI, ratifié en avril 1978, impose même aux pays de collaborer avec le Fonds et avec les autres pays membres afin de " faire du droit de tirage spécial le principal instrument de réserve du système monétaire international " (art. VIII-7 et XXII). Une telle affirmation n'était guère compatible avec un montant de DTS non seulement limité, mais qui n'augmentait pas. Le Fonds a donc alloué 4 milliards supplémentaires de DTS le 1er janvier des trois années suivantes... sans aller au-delà car il est vite apparu que le nouvel objectif évoqué ci-dessus n'était rien d'autre qu'un voeu pieux. Il l'est resté depuis.

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Bien que les allocations soient restées d'un montant très faible (9 + 12 soit 21 milliards), les DTS auraient pu être utilisés fréquemment et régulièrement par les pays membres, d'autant plus que plusieurs réformes techniques se sont efforcées de faciliter et d'étendre leur usage. Il n'en a rien été. Ils n'ont jamais été beaucoup utilisés dans les transactions entre les pays. Ce sont les transactions effectuées par les pays avec le FMI qui se sont le plus effectuées en DTS : les crédits du Fonds et les remboursements, le paiement des intérêts, etc., tout cela peut se faire aussi en DTS, lequel est ainsi devenu peu à peu " la monnaie du FMI "  [1][1] Un " bilan " des opérations en DTS a été effectué en....

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Les DTS semblaient être un vestige du passé, du temps où le dollar était convertible en or et la balance courante américaine excédentaire. Il y a peu encore, il semblait condamné à une mort lente mais certaine. Et voilà qu'à cause de la crise, il revient sur le devant de la scène, du moins de celle où se produit le FMI...

Les nouvelles allocations

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Les pays du G20 n'ont pas seulement décidé une nouvelle allocation générale proportionnelle aux quotes-parts. Ils ont aussi réglé la question qui traînait depuis des années, celle de l'allocation spéciale destinée aux pays qui n'étaient pas membres du FMI au moment des deux premières distributions. C'est dans les années 1990 que le problème s'est posé, lorsque les pays d'Europe centrale, puis les pays de l'ancienne URSS sont devenus membres du FMI. Les allocations ne sont pas rétroactives. Les pays devenus membres après le 1er janvier 1981 n'en avaient donc pas reçu  [2][2] Comme quelques pays qui avaient décidé de ne pas participer.... Ils sont maintenant une quarantaine, et leur situation pose un problème d'équité. Les discussions menées au Fonds avaient abouti à un quatrième amendement en 1997 qui décidait qu'une nouvelle allocation porterait les allocations reçues par chaque pays à exactement 29,315788813 % (!) de sa quote-part à cette date (nouvelle annexe M, section 1). De cette façon, qu'ils n'aient jamais bénéficié d'allocations ou que leur quote-part ait été relevée fortement depuis les premières allocations, tous les pays devaient se retrouver sur un pied d'égalité face au système des DTS. Et cet amendement prévoit cette fois qu'une même allocation bénéficiera aux pays qui deviendraient membres du Fonds ultérieurement.

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Le conseil des gouverneurs du FMI avait adopté cette disposition dès le 23 septembre 1997, mais il fallait que les trois cinquièmes des Etats membres, disposant de 85 % des droits de vote, adoptent ce nouvel amendement aux statuts du Fonds. Le quorum des pays avait été atteint rapidement, mais non pas celui des voix, les Etats-Unis disposant toujours de plus de 17 % des suffrages. C'est ainsi que cette ratification se faisait attendre depuis douze ans... Si ce pays a donné son accord cette fois, c'est bien parce que cette allocation spéciale s'imposait à côté de l'allocation générale. Qu'aurait signifié cette dernière si les nouveaux DTS avaient été alloués en laissant certains pays désavantagés par rapport à d'autres ? La décision américaine est révélatrice de la volonté des pays du G20, et en particulier des Etats-Unis, de procéder à la nouvelle allocation générale et de relancer le système.

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Comment peut-on expliquer un tel revirement en faveur du DTS ? Le groupe de travail qui réfléchissait à la réforme du FMI avant la réunion du G20 n'avait fait qu'évoquer une allocation générale en rappelant qu'elle devait répondre " à un besoin global à long terme de compléter les instruments de réserve existants ", et en demandant simplement au Fonds de considérer les avantages d'une allocation supplémentaire (further allocation).

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Ce sont les Chinois qui souhaitaient aller dans ce sens, et même aller beaucoup plus loin si l'on en juge par le discours prononcé le 3 mars 2009, peu de temps avant le G20 d'avril, par le gouverneur de la banque centrale de Chine, Zhou Xiaochuan [2009]. Le gouverneur dit essentiellement deux choses. Il critique le système monétaire international actuel et le fait que ce soit une monnaie nationale, le dollar, qui remplisse les fonctions d'une monnaie internationale. Il plaide ensuite pour une monnaie internationale de réserve qui ne serait pas celle d'un pays, qui serait émise selon des règles bien établies, dont l'offre pourrait s'adapter de façon à garantir la stabilité économique et financière. Le gouverneur insiste beaucoup sur la nécessaire gestion de la liquidité globale qui pourrait être assurée par une institution internationale. Après avoir évoqué le plan Keynes et le bancor  [3][3] La monnaie internationale que prônait Keynes, qui aurait..., il rappelle que le FMI a créé le DTS en 1969 pour compenser les risques liés à l'utilisation de monnaies de réserve nationales. L'expérience, pense-t-il, n'a pas bien marché. Mais on devrait envisager aujourd'hui de donner un rôle plus important au DTS.

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Si l'idée d'une monnaie internationale est séduisante dans son principe, le gouverneur admet qu'elle sera difficile à mettre en oeuvre et que cela ne pourra se faire que lentement. Le DTS est certes bien adapté pour jouer ce rôle, mais le dirigeant chinois pointe à juste titre deux limites. Le DTS n'est détenu - et donc utilisé - que par des banques centrales, le Fonds lui-même, bien sûr, et quelques détenteurs agréés qui ont tous un caractère officiel. Il n'est pas une monnaie privée. De ce fait - c'est sa seconde limite -, il ne peut être utilisé dans les transactions internationales, qu'elles soient commerciales ou financières. C'est pourquoi le gouverneur souhaite étendre l'usage du DTS à toutes ces transactions. Le DTS serait une monnaie pleine et entière, de règlement des transactions comme de réserve de valeur, utilisée par des agents privés aussi bien que publics. Dans ces conditions, il devrait être coté et échangé sur les marchés des changes... mais cela rendrait inutile le système de règlement envisagé ! Il est bien évident qu'une telle monnaie n'aurait plus rien à voir avec l'avoir officiel de réserve auquel Keynes nous fait encore rêver... et qui est évoqué plusieurs fois dans le discours dont nous parlons !

Pourquoi ces décisions du G20 ?

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Le G20 a repris l'idée que le DTS devrait retrouver un rôle plus important du fait de la crise. Il est difficile de savoir avec précision ce qui a amené les pays - les Etats-Unis en premier lieu - à suivre la position de la Chine, appuyée par d'autres pays, notamment la Russie, le Brésil et l'Inde. Mais on peut avancer quatre raisons.

Renforcer le FMI

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Le G20 a décidé de renforcer les institutions financières internationales, et en particulier le FMI. Il a augmenté ses moyens, il a décidé d'améliorer sa gouvernance, il lui a conféré davantage de responsabilités face à la crise. Une augmentation substantielle de la possibilité d'utiliser sa monnaie (+ 182,7 milliards de DTS, soit 283 milliards de dollars) s'inscrit parfaitement dans ce schéma. Le DTS est considéré comme " la monnaie du Fonds ", non pas tant parce que le Fonds fait en DTS la plupart de ses opérations avec les pays membres, mais parce que c'est lui qui gère ces avoirs. Les DTS qu'un pays détient sont inscrits sur un compte que tient le FMI : chaque fois qu'un pays reçoit des DTS, son compte est crédité ; chaque fois qu'il en utilise, son compte est débité. Maintenant que les nouveaux DTS ont été alloués, que les pays en ont en moyenne dix fois plus qu'avant, les transactions vont augmenter, peut-être même exploser. Le rôle du FMI par rapport aux liquidités internationales va s'en trouver automatiquement décuplé.

Aider les pays émergents

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Une deuxième raison concerne les pays émergents et en voie de développement qui recourent habituellement à l'aide du FMI. La crise financière a déjà amené certains d'entre eux à avoir besoin d'un soutien sensiblement plus important. Les crédits en cours, qui dépassaient à peine 10 milliards de DTS à la fin de l'année 2007, atteignaient près de 33 milliards en juin 2009. Alors que les accords de crédits conclus pendant l'exercice 2008 s'élevaient à 1,3 milliard, ils ont atteint 67 milliards pendant l'exercice 2009 ! C'est parce que cette progression était attendue que les pays du G20 ont prévu de prêter 500 milliards de dollars au Fonds.

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Fallait-il aller plus loin en augmentant, cette fois directement, les réserves des pays membres par une allocation de DTS ? Oui, dans la mesure où ces derniers sont alloués sans contrepartie et utilisés sans la moindre condition. Ils sont donc une aide plus intéressante pour les pays bénéficiaires. Non, si l'on songe que ces allocations sont proportionnelles aux quotes-parts et que les pays émergents et en voie de développement n'en recevront que 60 milliards. C'est peu par rapport aux nouveaux crédits mis en place. Ces nouvelles allocations ne représentent donc qu'une aide supplémentaire.

Une garantie pour la Chine

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Une troisième raison concerne la Chine. Ses avoirs en devises sont pléthoriques et ils ne cessent d'augmenter. Elle détient sans doute à peu près 1 800 milliards de dollars à l'heure actuelle. Comme la monnaie américaine a une valeur fluctuante et qu'elle est faible par rapport à l'euro depuis quelques années, la Chine apprécierait d'obtenir, sous une forme ou sous une autre, une garantie de change. Les pays du G20 ont voulu faire un geste en ce sens en réhabilitant le DTS, qui est aussi une unité de compte dont la valeur est celle d'un panier de quatre monnaies, plus stable par conséquent que celle du dollar  [4][4] La pondération de ces monnaies est actuellement d'un.... Mais où est donc l'intérêt de ces allocations pour la Chine ? Elle pourra se déclarer prête à acheter des DTS à tout pays membre qui aurait besoin de dollars en signant un " accord d'achat ", mais les montants en jeu resteront modiques, et ils dépendront de la volonté des autres pays de se procurer des dollars.

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En revanche, la Chine serait beaucoup plus intéressée par un mécanisme de substitution qui serait géré par le FMI et qui pourrait concerner des montants bien plus importants. Un tel compte a été imaginé par le Fonds au début des années 1980. Les pays auraient pu lui transférer des dollars en échange non pas de DTS proprement dits, mais de créances ou d'avoirs libellés en DTS. Les Etats-Unis, n'ayant pas voulu garantir le risque de change, ont très vite cessé de soutenir ce projet. L'idée revient aujourd'hui avec la crise  [5][5] Cf. Williamson [2009a et 2009b]. L'auteur suggère qu'une.... Divers aménagements sont même envisagés, comme un financement du risque de change par des ventes d'or du Fonds. Il faudra bien trouver un moyen de faire face aux conséquences d'une accumulation incontrôlée de dollars !

Un autre système monétaire international

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Une quatrième raison concerne précisément le système monétaire international, qui s'identifie plus que jamais au système du dollar. Avec la crise, des changements apparaissent. Les dollars jouent le rôle de monnaie internationale chaque fois qu'ils " sortent " des Etats-Unis, non pas physiquement mais par l'intermédiaire des comptes bancaires. Il s'ensuit une augmentation des dettes américaines envers le reste du monde. Cette augmentation a toujours beaucoup varié d'une année à l'autre : 1 200 milliards en 2005, 2 060 en 2007... mais 600 milliards seulement en 2008, et ces engagements ont diminué de 50 milliards au premier semestre 2009, pour la première fois depuis plus de soixante ans. C'est le déficit de la balance des opérations courantes qui s'est réduit, ainsi que les crédits du secteur bancaire en 2008 et les crédits du secteur public en 2009  [6][6] Ce phénomène a été évoqué dans un récent numéro de....

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On constate un même revirement dans les opérations en dollars des banques internationales hors des Etats-Unis : leurs engagements envers des non-résidents, qui augmentaient régulièrement - + 20 % par an depuis trois ans -, ont commencé à décliner au deuxième trimestre 2008. Cela veut dire que la crise a, pour l'instant, brisé le rythme de l'expansion des liquidités internationales en dollars. Rien ne dit, bien sûr, que ce revirement va se confirmer et se poursuivre. Mais il met parfaitement en lumière la fragilité du processus par lequel le dollar est la principale monnaie internationale, comme la nécessité de réfléchir à une alternative qui pourrait s'imposer un jour.

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Cette dernière motivation pourrait étonner, mais le communiqué de presse publié par le FMI le 13 août 2009 annonce que les gouverneurs ont approuvé une allocation générale de DTS " pour fournir des liquidités au système économique mondial en complétant les réserves de change des pays membres ". Ils ont constaté qu'il existait " un besoin mondial à long terme de compléter les instruments de réserve existants ", en clair essentiellement les avoirs en dollars. Et ils ont réintroduit le DTS dans le système monétaire international.

Conclusion

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Les gouverneurs n'ont pas fait référence pour autant à l'objectif introduit dans les statuts du FMI en 1978 : faire du DTS le principal instrument de réserve de ce système. Le DTS est néanmoins revenu. Que va-t-il se passer maintenant ?

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Dans l'immédiat, sans doute peu de chose. Les transactions vont se développer, certaines plus que d'autres, avec certains pays plus qu'avec d'autres, en échange de dollars ou d'autres monnaies. En même temps, les discussions vont se poursuivre, car le DTS va susciter de plus en plus d'intérêt, et toujours autant d'interrogations : est-il une vraie monnaie ou seulement une ligne de crédit ? pourquoi n'est-il pas utilisé par des agents privés ? etc.  [7][7] On aura une idée des questions soulevées par le DTS....

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La réponse est pourtant simple : le DTS est un avoir de réserve parfaitement liquide, détenu par les banques centrales et quelques institutions agréées. Il n'est pas une monnaie de règlement des transactions du commerce mondial. Il est aussi une unité de compte, et c'est dans cette fonction et celle-là seulement qu'il peut être utilisé par le secteur privé. Sa valeur est certes calculée par rapport à d'autres monnaies, mais peut-on imaginer le DTS devenant un jour, comme l'euro, la monnaie d'un ensemble de pays ? Ce ne pourrait être que des 184 pays participant aujourd'hui au système !

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Malgré ces limites, qui rendent surprenante la question de savoir s'il pourrait un jour remplacer le dollar, et malgré sa complexité, car il faut des règles - et beaucoup ! - dès l'instant que tout repose sur un simple jeu d'écritures, le DTS est une sorte de monnaie originale, certes, mais parfaitement bien conçue. Il est difficile de prévoir aujourd'hui ce que sera son avenir. Depuis la décision du G20, il ne serait pas étonnant qu'il en ait vraiment un.


Bibliographie

  • Grjebine, André, 2009, " Etats-Unis - Chine : des déséquilibres nécessaires ? ", L'Economie politique, n? 42, avril, p. 59-74.
  • Lelart, Michel, 1994, " Les droits de tirage spéciaux. Réformes, bilan et perspectives ", Revue d'économie financière, numéro spécial, " Bretton Woods. Mélanges pour un cinquantenaire ", p. 61-79.
  • Mussa, Michael, Boughton, James M., et Isard, Peter (eds.), 1996, The Future of the SDR in Light of Changes in the International Financial System, Washington, FMI.
  • Williamson, John, 2009a, " Why SDRs could rival the dollar ", Peterson Institute for International Economics, Policy Brief, n? PB 09-20, sept. (www.iie.com/publications/pb/pb09-20.pdf).
  • Williamson, John, 2009b, " The case for regular SDR issues : fixing inconsistency in balance of payments target ", Vox EU.org, 2 oct.
  • Xiaochuan, Zhou, 2009, " Reform the International Monetary System ", People's Bank of China, speeches, 3 mars.

Notes

[1]

Un " bilan " des opérations en DTS a été effectué en 1994 [Lelart, 1994]. Les observations ne seraient pas différentes aujourd'hui.

[2]

Comme quelques pays qui avaient décidé de ne pas participer au système des DTS. Tous participent désormais.

[3]

La monnaie internationale que prônait Keynes, qui aurait été gérée de façon multilatérale.

[4]

La pondération de ces monnaies est actuellement d'un peu moins de 40 % d'euro et de dollar, un peu plus de 10 % de yen et de livre sterling. Ces pourcentages varient, très faiblement, chaque jour.

[5]

Cf. Williamson [2009a et 2009b]. L'auteur suggère qu'une " fraction substantielle " de la demande de liquidités internationales aboutisse à une allocation de DTS. Il envisage un pourcentage de 50 %, ce qui pourrait représenter 400 milliards chaque année [2009b].

[6]

Ce phénomène a été évoqué dans un récent numéro de cette revue, cf. André Grjebine [2009].

[7]

On aura une idée des questions soulevées par le DTS dans les travaux du colloque organisé par le FMI en mars 1996 sur l'avenir du DTS [Mussa et alii, 1996]. Une synthèse a été publiée dans un numéro spécial du Bulletin du FMI (8 avril 1996), dont les arguments, presque quinze ans après, restent toujours valables...

Plan de l'article

  1. Un peu d'histoire
  2. Les nouvelles allocations
  3. Pourquoi ces décisions du G20 ?
    1. Renforcer le FMI
    2. Aider les pays émergents
    3. Une garantie pour la Chine
    4. Un autre système monétaire international
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Lelart Michel, « Les droits de tirage spéciaux : décryptage d'une mesure inattendue du G20 », L'Économie politique, 1/2010 (n° 45), p. 26-34.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2010-1-page-26.htm
DOI : 10.3917/leco.045.0026


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