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L'Économie politique

2010/1 (n° 45)


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Contrairement à une idée reçue, le système commercial international n'est pas libre-échangiste. Il fut à l'origine conçu, après la Seconde Guerre mondiale, pour ouvrir les marchés, mais de manière ordonnée et en conciliant libéralisme et progrès économique et social. A cette fin, le système commercial présentait deux particularités : d'une part, l'égalité de traitement et son corollaire, la réciprocité diffuse entre les nations, et d'autre part, la négociation et son corollaire, le multilatéralisme. Deux règles de conduite qui ne font sens que si l'on prend aussi en considération le fait que le commerce devait, conformément à l'internationalisme libéral, être ouvert et, ce faisant, contribuer à la paix et à la prospérité générales.

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Depuis la signature du General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt, ou Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), en 1947, le système commercial a bien entendu évolué, mais ses principes fondateurs sont demeurés inchangés, et si la liberté commerciale est devenue la règle et la protection l'exception, le système reste malgré tout centré sur les Etats et porte toujours l'empreinte de l'internationalisme libéral. Au fur et à mesure de l'avancée de la globalisation, ces principes ont été remis en cause.

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La réciprocité est en effet de moins en moins adaptée aux réalités de cette globalisation. La nouvelle diplomatie commerciale qui l'accompagne, dont le bilatéralisme est l'une des facettes, met de son côté à rude épreuve le second pilier du système, le multilatéralisme. C'est sur ces deux aspects que nous allons concentrer notre attention, non sans souligner le rôle central joué par les Etats-Unis dans les évolutions prises par le système commercial depuis les années 1980. Mais au préalable, un retour aux sources s'impose.

Internationalisme, multilatéralisme et commercialisme

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Cordell Hull est considéré comme le père du système commercial actuel, même s'il n'était plus secrétaire d'Etat lorsque fut signé le Gatt (1947) et négociée la charte de La Havane. Pour Hull, il ne pouvait y avoir de paix durable sans prospérité économique, ni de prospérité sans liberté de commercer. C'est l'esprit même de l'internationalisme libéral, une doctrine qui tente de concilier, d'un côté, la liberté économique avec la démocratie et, de l'autre, la coopération internationale avec la souveraineté des nations. On le retrouve dans les plans américains de reconstruction du système international. Pleinement assumé par les dirigeants politiques, il ne quittera plus la conduite de la politique étrangère, même au temps de la guerre froide. Quitte à simplifier les choses, on peut résumer l'internationalisme libéral par deux aphorismes : les démocraties ne se font pas la guerre, et de bons voisins sont des voisins prospères. Hull en ajoutera un troisième : quand les marchandises ne traversent pas les frontières, les armées le font.

Les principes

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Pas de paix ni de prospérité durables, donc, sans un pacte commercial qui garantisse la liberté de commercer. De cela, on peut tirer trois principes généraux. Premièrement, autant le commerce rapproche les peuples, apporte la prospérité et contribue ainsi à la paix, autant il doit jouir de la plus grande liberté. Deuxièmement, si le commerce doit se voir octroyer la plus large autonomie possible, il ne peut y avoir pour autant de commerce sans que des règles n'aient été préalablement établies dans les relations entre les nations. Autrement dit, il ne peut y avoir de commerce sans règles de droit. En revanche, il ne peut y avoir non plus de règles de droit sans que les Etats ne conviennent entre eux de la nature du pacte commercial qui va les unir, les protéger et les obliger. Enfin, troisièmement, le pacte implique le libre consentement des parties (le pacte ne lie que les parties et elles seules), l'égalité de traitement entre les parties et le respect de leurs institutions politiques, économiques et sociales.

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A bien des égards, Hull et les planificateurs du système commercial ne faisaient que reprendre et défendre des principes généraux qui étaient acceptés par tous les libéraux, mais qui l'étaient beaucoup moins par l'opinion publique de l'époque. Leur force fut d'avoir été convaincants, audacieux tout en étant rassurants, et d'avoir opérationnalisé leurs principes dans des règles qui puissent résonner aux oreilles tant des Américains que de ceux qui allaient les suivre. La première de ces règles est la réciprocité.

La réciprocité diffuse

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La réciprocité sous sa forme inconditionnelle - ou réciprocité diffuse - est le premier pilier du système commercial. C'est l'instrument grâce auquel il sera possible d'ouvrir toujours davantage les marchés, mais de façon ordonnée et dans le respect des droits souverains. La réciprocité se décline en trois volets.

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Pas de réciprocité sans reconnaissance préalable et mutuelle de l'égalité de traitement. Cette règle, de non-discrimination en fait, s'applique aux Etats et par extension à leurs citoyens (traitement national). Pas de réciprocité non plus sans équivalence entre les gains et les charges, entre les droits et les obligations. Cette règle implique que chacun trouve son compte dans les transactions commerciales (équilibre commercial et financier) et qu'il recevra de l'autre la contrepartie de ce qu'il lui offre (give and take) ou ce à quoi il s'attend. Enfin, pas de réciprocité sans bonne foi ni loyauté ; c'est la règle du contrat honnête. De chacune des parties, on attend qu'elle se comporte loyalement, honnêtement, conformément aux dispositions du contrat, mais aussi conformément aux pratiques habituelles des affaires.

Le multilatéralisme

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La réciprocité établit les modalités du commerce ; le multilatéralisme, celles du pacte commercial. C'est le second pilier du système, plus précisément le multilatéralisme sous sa forme procédurière ou contractuelle. Le multilatéralisme est commun à toutes les institutions internationales - avec des écarts importants dans le cas des institutions financières. Il trouve sa forme la plus accomplie dans le Gatt, devenu Organisation mondiale du commerce (OMC). Il se décline en quatre points :

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  • reconnaissance de l'égalité juridique des parties (non-discrimination) ;

  • prise de décision par consensus (désormais explicite) ;

  • engagement juridique des parties dans un traité (respect des engagements souscrits) ;

  • règlement arbitral des différends (aujourd'hui obligatoire).

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La principale force du multilatéralisme commercial est de permettre la construction d'un système de droit international sur un mode intergouvernemental, d'établir la règle du droit dans les relations commerciales entre les parties contractantes et de sanctionner les écarts par la voie pacifique de l'arbitrage. En somme, le multilatéralisme est le complément juridique naturel de la réciprocité diffuse.

Le système n'est pas statique

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Orienté vers l'ouverture progressive des marchés, la négociation y est permanente, ou du moins doit-elle être relancée régulièrement (principe de la bicyclette : pédaler pour ne pas tomber) dans la mesure où, sauf stipulation contraire, l'institution responsable du pacte ne peut agir que sous mandat de ses membres. D'autre part, le système commercial possède, comme tous les sous-systèmes des Nations unies, des règles qui lui sont propres, mais la règle de la réciprocité et celle du multilatéralisme participent toutes deux d'une représentation d'un monde en interdépendance, par le commerce dans le cas présent. Par contre, là où il se distingue radicalement de tous les autres sous-systèmes, y compris - et surtout - du système monétaire de Bretton Woods, c'est dans le fait que sa finalité n'est pas seulement de gérer au mieux l'interdépendance commerciale des nations, mais d'ouvrir les marchés au commerce grâce à la réciprocité et à son " accélérateur " qu'est la clause de la nation la plus favorisée.

Les biais du système

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Un système commercial organisé de la sorte est loin d'être parfait. Il a au moins deux vices congénitaux. Tout d'abord, l'article I du Gatt, qui porte sur l'égalité de traitement et la clause de la nation la plus favorisée, est battu en brèche par l'article XXIV, qui reconnaît les accords régionaux sous la forme d'unions douanières ou de zones de libre-échange. Ensuite, le principe juridique de l'égalité de traitement et le principe économique de la liberté commerciale font en sorte que les pays en développement ne peuvent recevoir un traitement adéquat. Et de fait, tout au plus se sont-ils vu offrir un traitement particulier (traitement spécial et différencié) dans les négociations comme dans la mise en oeuvre des accords. Laissons pour le moment de côté ces deux questions et concentrons-nous plutôt sur les biais qui entourent l'application de la réciprocité et du multilatéralisme.

L'ouverture est la règle et la protection l'exception

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Le système est orienté vers l'expansion du commerce. Il n'est pas pour autant mercantiliste ; il est commercialiste de type libéral (voir encadré p. 36) et repose sur le principe que, pour obtenir quelque chose, il faut aussi donner quelque chose. Il est d'ailleurs manifeste que les gouvernements ont toujours été plus prompts à négocier l'élimination des barrières, tarifaires ou non, qu'à engager des discussions sérieuses sur tout ce qui touche à la promotion du commerce ou à l'attraction de l'investissement. Et ce, même si ces mesures - pensons à la fiscalité, aux normes du travail ou environnementales, aux subventions, etc. - entraînent autant sinon davantage de distorsions sur les marchés que les mesures de protection. Dans ce sens, ce n'est pas le retour au protectionnisme qu'il faut craindre à l'heure actuelle, mais au contraire l'exacerbation du commercialisme, chacun cherchant à dérouter le commerce des invendus vers les autres ou à surenchérir dans les cadeaux fiscaux pour attirer des investissements qui se font rares.

Commercialisme, statocentrisme et internationalisme libéral : définitions

Le commercialisme désigne l'ensemble des doctrines, pratiques et politiques qui valorisent le commerce dans la création de richesse, appuient les milieux d'affaires dans leurs activités à l'étranger et subordonnent la politique économique à l'expansion du commerce. Le commercialisme est parfois utilisé comme synonyme de mercantilisme. Il s'en distingue néanmoins dans la mesure où il n'associe pas le commerce au pouvoir du prince, ni la richesse à la puissance de la nation. En revanche, le commerce demeure une affaire d'Etat et la conquête des marchés extérieurs est un objectif avoué de la politique économique.

On peut distinguer deux modèles de commercialisme : le commercialisme libéral, ou commercialisme d'affaires, qui repose sur l'extension de la liberté économique aux affaires commerciales et que l'on peut résumer par la formule bien connue : " laissez faire, laissez passer " ; et le commercialisme orienté et de type discrétionnaire, qui fait de l'Etat un partenaire actif du monde des affaires dans la recherche de nouveaux marchés. Entre les deux commercialismes, il n'y a le plus souvent qu'une différence de degré, les marchés extérieurs étant perçus comme une source extensible de richesses à exploiter.

Le statocentrisme, quant à lui, désigne l'ensemble des doctrines, pratiques et politiques qui font de l'Etat l'acteur central (pour ne pas dire exclusif) du droit comme des relations entre les nations. En relations internationales, le statocentrisme se divise en deux grands courants de pensée : le réalisme, d'une part, qui fait de la recherche de la puissance, de la sécurité et de la prospérité de la nation la raison d'être et la finalité de la politique internationale dans un monde anarchique, et l'interdépendantisme, d'autre part, qui présuppose au contraire que les sociétés développent et entretiennent des liens permanents, sont en interaction et recherchent en conséquence la coopération. Le réalisme est souvent associé au commercialisme discrétionnaire et l'interdépendantisme au commercialisme libéral.

L'internationalisme libéral vise à faire de la coopération institutionnalisée l'instrument de la paix et de la prospérité entre des nations souveraines qui partagent les mêmes idéaux de la liberté, de la démocratie et du progrès. La coopération prend la forme d'un pacte social et le multilatéralisme en est le pilier juridique. L'internationalisme libéral se divise en deux grandes traditions. Une première tradition, issue des Lumières, accorde une large place à la raison et à l'intergouvernementalisme dans le règlement des problèmes d'intérêt commun. La seconde tradition, issue de l'école interdépendantiste, accorde une large importance au commerce pour voir en lui un facteur de rapprochement et d'union des peuples. A son tour, cette seconde tradition se divise en deux, entre un internationalisme radical, qui fait de la liberté individuelle, de la démocratie et du libre commerce des principes absolus, et un internationalisme mélioriste, qui associe la liberté et la démocratie à l'égalité économique et sociale et place ses espoirs dans l'action collective pour y parvenir.

Le système est statocentré

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Le système pèche par statocentrisme, non seulement parce qu'il gravite autour des Etats, mais aussi parce que les règles et disciplines commerciales s'adressent d'abord aux Etats. Même si celles-ci s'appliquent également aux entreprises et aux investisseurs, il s'agit avant tout de discipliner les Etats, de les désarmer  [2][2] James T. Shotwell [1945] parle de désarmement écon.... Paradoxalement, dans le cas des entreprises, c'est l'inverse qui se produit : au fur et à mesure que les marchés s'ouvrent, elles gagnent en autonomie, mais sans que pour autant les disciplines de marché suivent sur la scène internationale. Celles-ci relèvent pour l'essentiel du domaine régalien des Etats. C'est particulièrement visible en matière de concurrence, où nous sommes devant une situation de quasi-vide juridique. Il est quand même assez renversant de voir qu'aujourd'hui encore les politiques de la concurrence - lorsqu'elles existent - relèvent exclusivement du domaine national ou, exceptionnellement, régional, comme dans l'Union européenne, et qu'en dehors de la mise en place d'un modeste Réseau international de la concurrence [cf. Picard, 2009], la coopération internationale est dans un état plus primitif encore qu'elle ne l'est dans le domaine de la fiscalité par exemple. Comment, dans ces conditions, parler de libéralisation ordonnée des échanges, si les règles doivent s'appliquer aux gouvernements et non aux entreprises ?

Le commerce est un espace de liberté

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De négociation en négociation, le domaine de surveillance du Gatt-OMC s'est vu élargi, au point qu'aujourd'hui il y a peu de domaines qui échappent à son attention pour peu qu'on puisse y accoler l'expression " lié au commerce ". Certes, dans bien des cas, on n'est pas encore allé très loin dans les discussions et les négociations ; mais la prétention existe, du moins chez certains, de couvrir le maximum de domaines pour faire de l'espace commercial international un espace aussi libre que possible. Mais comment peut-on ouvrir les marchés et esquiver la discussion sur les règles du marché ? Comment peut-on aussi parler des droits des entreprises et oublier ce principe de droit élémentaire en vertu duquel il ne peut y avoir de droits sans obligations ? Le moins qu'on puisse dire est que, là encore, les Etats sont beaucoup plus prompts à négocier la protection de l'investissement ou de la propriété intellectuelle que celle du travail, de l'environnement, de la santé ou même de la culture.

Tous les animaux sont égaux, mais certains sont plus égaux que d'autres

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Enfin, dernière remarque, le système commercial n'aurait jamais pu voir le jour, encore moins perdurer, si les Etats n'avaient pas reconnu : primo, qu'il est de leur intérêt commun de coopérer ; secundo, que, pour pouvoir vendre, il faut aussi accepter d'acheter ; et tertio, que, pour être robuste, le système doit être contractualisé. Ce sont ses trois lignes de force. Mais ce consensus gravite aussi autour des Etats-Unis et du statut de primus inter pares qu'ils se sont octroyé. Ce statut ne va pas sans responsabilités ni obligations, mais il leur donne le privilège exceptionnel d'être à la fois juge et partie du système et de ses évolutions, de pousser à la roue du droit commercial international tout en s'affranchissant de certaines obligations, et d'avoir un double standard, un pour les autres et un second pour eux-mêmes [cf. Ruggie, 2004].

Une réussite malgré tout

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Comment ne pas voir dans tous les développements que va connaître l'économie mondiale tout au long de ces années qui courent, jusqu'au tournant des années 1980, la confirmation des thèses internationalistes sur le progrès et la paix par le commerce, et dans la consolidation du Gatt le triomphe de la règle de droit dans les relations commerciales ? Le système était, certes, orienté vers la libéralisation des échanges, plus exactement vers l'expansion du commerce, mais ce commercialisme était néanmoins soumis au respect de la réciprocité et, ce faisant, au respect des institutions et des choix collectifs nationaux. Quant au multilatéralisme, l'autre pilier du système, il apportait, malgré ses défauts, la double assurance d'un commerce soumis à la règle de droit et au respect des engagements souscrits, le tout dans le cadre d'un pacte librement consenti. Cela dit, si l'on peut parler de réussite, il convient néanmoins de prendre en considération deux ordres de faits, à savoir, pour le premier, que le système était conçu pour gérer les interdépendances, et pour le second, que la doctrine américaine de l'internationalisme libéral était couplée à une autre doctrine, celle des alliances. Un tournant majeur sera pris lorsque les Etats-Unis changeront d'agenda commercial dans les années 1980 et prendront d'autres voies que le multilatéralisme pour arriver à leurs fins.

Un monde interdépendant

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Après la Seconde Guerre mondiale, il était possible de se représenter l'économie mondiale en termes d'interdépendance et d'envisager la libéralisation ordonnée du commerce dans sa complémentarité avec la poursuite du plein-emploi. Les économies étaient, à l'époque, beaucoup plus fermées qu'elles ne le sont aujourd'hui, les investissements à l'étranger étaient relativement limités et l'économie mondiale reposait principalement sur le commerce des marchandises. L'expression " économie mondiale " était d'ailleurs très peu utilisée à l'époque et, lorsqu'elle l'était, c'était dans son rapport avec l'économie nationale. Introduite tardivement en économie, l'expression " économie internationale " s'était imposée dans l'entre-deux-guerres et, avec elle, l'image libérale, ricardienne pourrait-on dire, de l'interdépendance des nations. Mais alors que les économistes libéraux font des importations la raison d'être de l'échange, les internationalistes américains ont inversé l'équation en faveur des exportations, les importations devenant un mal nécessaire pour pouvoir exporter.

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Hull et les internationalistes libéraux américains se différencient des économistes classiques sur un second point : alors que, pour ces derniers, la libéralisation des échanges doit se suffire à elle-même et entraîner les pays dans le libre-échange - pour autant toutefois, comme l'ont montré les économistes autrichiens, que les gouvernements se donnent une éthique publique conforme aux principes de liberté -, les internationalistes américains, plus pragmatistes, ont voulu enchâsser la libéralisation des échanges dans un cadre juridique, un pacte commercial, comme nous l'avons appelé. De fait, si, dans la représentation du commerce, internationalistes et économistes se rejoignent - des nations échangeant entre elles et solidairement liées dans une relation de complémentarité -, les internationalistes composent avec la division du monde en Etats souverains en couplant promotion du commerce et pacte commercial.

Le Gatt et les alliances stratégiques

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On a souvent dit que le Gatt était une sorte de club fermé, avec son règlement intérieur et ses conditions d'entrée. La formule est exacte si l'on considère qu'il était en marge du système des Nations unies, peu ouvert aux débats qui s'y déroulaient, et qu'à toutes fins pratiques, les pays du bloc communiste et un très grand nombre de pays en développement le boycottaient. Il est également vrai que, tout en favorisant la libéralisation du commerce, il a permis aux Etats-Unis de souder - mais pas uniquement grâce à lui - l'alliance économique du bloc occidental et d'établir entre les parties contractantes des liens de solidarité durables. Cela n'excluait pas les rivalités ni la concurrence, mais cette concurrence était pacifique, se livrait sur le terrain économique et, dans ce sens, était conforme à l'esprit internationaliste fondateur. Ou du moins était-ce ainsi qu'il était possible d'interpréter les choses.

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Certes, la reconstruction économique de l'Europe, le relèvement réussi du Japon ou l'émergence des " nouveaux pays industrialisés " (NPI) en Asie pouvaient être perçus par les réalistes comme une menace pour les Etats-Unis, voire comme un danger potentiel à l'unité économique du monde, la division idéologique du monde se dédoublant d'une division économique, comme Ernest Preeg [1974] en développa la thèse. Dans les faits, le cycle Kennedy et le cycle de Tokyo furent d'ailleurs tous deux lancés autant dans une perspective commercialiste que dans la perspective stratégique de contenir les ambitions économiques, d'abord de l'Europe, puis du Japon, et de replacer les Etats-Unis au centre de cette " interdépendance complexe " [cf. Keohane et alii, 1978]. Mais au bout du compte, cela ne fait que démontrer une chose : si l'internationalisme libéral permit d'apporter un supplément d'âme au commercialisme, celui-ci n'a jamais perdu ses droits, surtout lorsque des intérêts stratégiques étaient en jeu.

Le nouvel agenda commercial des Etats-Unis

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Jusqu'aux années 1980, les Etats-Unis s'en sont tenus à ces deux lignes de conduite : ouvrir les marchés sur une base multilatérale et tisser autour d'eux un jeu d'alliances commerciales. Lorsque Ronald Reagan inaugure sa présidence, en janvier 1981, ses positions en matière de commerce et de finance internationale sont nettement arrêtées : ni protectionnisme chez soi ni interventionnisme chez les autres, mais, au contraire, libéralisation généralisée des marchés et retour à la règle d'or de la concurrence dans les affaires. On peut dire que c'est mission accomplie lorsqu'il quitte la présidence : un accord de libre-échange a été conclu avec le Canada, un nouveau cycle de négociations commerciales a été lancé à Punta del Este et, malgré sa forte teneur patriotique, la loi sur le commerce a finalement été renouvelée (Omnibus Trade and Competitiveness Act). Trois moments forts qui, s'ajoutant aux multiples réformes monétaires, financières et économiques, consacrent les nouvelles orientations stratégiques des Etats-Unis, mais changent totalement la donne.

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Premièrement, l'agenda commercial ne vise plus seulement à ouvrir les marchés, mais à établir la règle du marché dans les relations économiques internationales. Deuxièmement, le champ des négociations commerciales est élargi pour couvrir de nouveaux domaines, dont les services, l'investissement et la propriété intellectuelle. Et, troisièmement, si le multilatéralisme reste le moyen privilégié pour faire avancer l'agenda commercial, ce n'est désormais plus le seul : le bilatéralisme est de retour. Dans les trois cas, les conséquences seront considérables, et sans doute ont-elles été très mal évaluées à l'époque. D'abord, parce que la globalisation, la conséquence la plus directe de la liberté retrouvée des marchés, mine le principe de réciprocité sur lequel reposait jusque-là le système commercial. Ensuite, parce qu'en laissant libre cours au bilatéralisme sous le prétexte fallacieux de faire avancer plus rapidement les négociations multilatérales ou de contribuer au développement du commerce, ce n'est plus le multilatéralisme qu'on défend, mais un " commercialisme libéral " (voir encadré p. 36) qui avance désormais au grand jour. Enfin, parce qu'en redonnant la primauté à l'économie de marché, on se trouvait par le fait même à briser les équilibres qu'avait permis d'établir l'internationalisme libéral originel entre souveraineté et coopération, et entre intervention économique et liberté commerciale.

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Il reviendra aux présidents Bush père et Clinton de boucler la boucle : le premier, en élargissant l'accord de libre-échange avec le Canada au Mexique (Accord de libre-échange nord-américain, Alena), et le second, en complétant le cycle d'Uruguay, en généralisant le bilatéralisme et en appuyant sans réserve, malgré les péripéties, la globalisation. Et au président George W. Bush de récolter ce qui avait été semé : une économie mondiale plus intégrée que jamais, mais aussi soumise aux forces contradictoires des réseaux transnationaux et des grandes manoeuvres commerciales. Quid, dans ce nouveau contexte, de la réciprocité et du multilatéralisme ?

L'ère de la globalisation

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Le système commercial du Gatt repose sur un paradoxe : construit sur la réciprocité, il crée l'illusion qu'il est possible de maîtriser les flux du commerce en gérant les interdépendances à l'intérieur d'un pacte commercial. Aujourd'hui, on constate les faits : les marchés sont plus ouverts que jamais et les firmes multinationales - ou transnationales, comme les appelle plus justement la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced) -, n'ont jamais été aussi à l'aise dans l'économie mondiale, déployant et redéployant leurs activités d'un espace national à l'autre au gré des avantages qu'elles y trouvent. Si l'ouverture au commerce est pour les Etats synonyme d'interdépendance et d'interactions, elle est, pour les entreprises, synonyme d'intégration des activités et des marchés. Deux façons différentes, donc, de concevoir la globalisation et ses règles.

L'espace juridique de la globalisation

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Il est communément admis que trois facteurs ont favorisé la globalisation : la libéralisation généralisée des marchés des biens, des services et des capitaux, les changements technologiques et les politiques publiques. La libéralisation des marchés, unilatérale ou multilatérale, parce qu'elle réduit les coûts de production et de commercialisation et facilite une gestion intégrée des opérations. Les changements technologiques, dans les communications et les télécommunications, parce qu'ils abaissent sensiblement les frais d'exploitation et réduisent l'effet de distance. Et les politiques publiques, lorsqu'elles ont pour effet de réduire les coûts de transaction et d'introduire la concurrence entre les systèmes nationaux. Il n'y a rien à redire à ces explications, sinon que, à cette liste de facteurs, il en manque un : la construction juridique d'un espace économique mondial. Ou, pour dire les choses autrement, pour que les marchés s'autonomisent du pouvoir des Etats, il a fallu que cette autonomie soit préalablement reconnue, acceptée et définie par ceux-ci.

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On peut rapprocher l'autonomisation des marchés des grands débats du tournant des années 1980 sur la déréglementation et le désengagement de l'Etat, mais il n'en reste pas moins que, dans le domaine du commerce, le grand tournant a été pris lorsque, cédant aux demandes des entreprises, les parties contractantes au Gatt, les Etats-Unis en tête, ont accepté d'inclure dans les négociations les services et la protection des droits des entreprises, ceux de l'investissement et de la propriété intellectuelle en particulier. Une importante brèche avait été faite dans ces deux domaines avec l'accord de libre-échange canado-américain ; l'Alena l'élargira davantage avec son célèbre chapitre 11 qui donne la possibilité à un investisseur étranger de poursuivre directement un Etat. Au Gatt, et depuis à l'OMC, on n'ira jamais aussi loin que ces deux accords et ceux qui s'en inspirent, mais le Rubicon était néanmoins franchi.

Réguler l'interdépendance ou l'intégration ?

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Négocier sur une base réciproque consiste à échanger des privilèges d'accès aux marchés et, ce faisant, à accepter qu'en contrepartie d'un accès élargi aux marchés des autres, j'ouvre les miens à la concurrence de leurs entreprises. A ce jeu, et dans un contexte où leurs entreprises transnationales dominaient le monde et où leur économie ne craignait guère la concurrence étrangère, les Etats-Unis jouaient gagnants. Inclure les services - le secteur porteur du capitalisme moderne - dans les négociations et étendre aux entreprises le principe de non-discrimination qui était applicable jusque-là aux Etats, c'était aussi un jeu gagnant. Du moins le pensaient-ils. Toujours est-il que discuter des droits des entreprises et des règles du marché revient à faire des entreprises un acteur de droit international, et des marchés, un espace de juridiction qui échappe au pouvoir des Etats. On peut aisément comprendre que, dans une logique commercialiste, protéger les droits des entreprises, leurs droits de propriété comme leur liberté de décision, est quelque chose qui va de soi, mais, pour me répéter, qui dit droits, dit également obligations. De même, si l'on convient de reconnaître la liberté des marchés, encore faut-il que l'on discute aussi des institutions du marché, qui ne peuvent être que globales. Mais cela ne revient-il pas, par le fait même, à devoir abandonner le principe de réciprocité et le multilatéralisme pour envisager la coopération sur d'autres bases que l'intergouvernementalisme ?

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En fait, on se trouve devant une situation pour le moins curieuse : d'un côté, il y a les circuits économiques qui se globalisent et s'intègrent et qui, au fur et à mesure qu'ils s'intègrent, s'affranchissent de l'influence des Etats ; de l'autre, il y a ces mêmes Etats qui, plutôt que de retrouver dans une coopération renforcée et coordonnée - à défaut d'être supranationale - le pouvoir d'intervention et de régulation qu'ils sont en train de perdre sur le plan national, préfèrent rester accrochés à leur souveraineté et à la défense de leurs prérogatives nationales. Le pouvoir n'est pas encore passé des Etats aux marchés, comme l'anticipe Susan Strange, mais force est de constater que les gouvernants doivent composer avec les acteurs privés et que les politiques publiques sont de plus en plus soumises à leur sanction, voire à la sanction fatale des marchés lorsqu'elles ne correspondent pas aux attentes des décideurs.

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Une telle évolution n'est évidemment guère propice à l'action collective. Certains, comme Anne-Marie Slaughter [2000], par exemple, considèrent que l'internationalisme libéral a fait son temps et que les gouvernements eux-mêmes seraient engagés dans un nouveau mode de coopération, de type transgouvernemental - un terme conçu par analogie avec celui de transnational -, et impliquant d'autres acteurs qu'eux. L'idée est intéressante ; elle va aussi dans le sens de ce que l'on observe dans certains domaines comme la concurrence, l'Internet, la finance, etc., où l'on a vu surgir ces dernières années des réseaux pompeusement appelés dans la littérature " réseaux de gouvernance globale ". Pour le moment, il ne s'agit que de formes hybrides de coopération, qui ne satisfont en fait personne : ni les Etats, qui veulent conserver toute leur souveraineté, ni les marchés, qui, eux, veulent conserver l'autonomie acquise, ni les parties prenantes (stakeholders), qui ont l'impression d'être, à juste titre, la dernière roue du carrosse. Beaucoup plus intéressante est incontestablement la voie choisie par l'Europe communautaire pour réguler les marchés, mais encore faut-il que le modèle européen soit reconnu à sa juste valeur et que l'Europe ne soit pas un îlot de régulation dans une mer de commercialisme.

Globalisation et diplomatie commerciale

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Des remarques précédentes, nous pourrions laisser entendre qu'en acceptant la globalisation et ses conséquences, les Etats ne font que s'y adapter, quitte à tenter de trouver, individuellement ou collectivement, un modus vivendi dans ce nouveau monde. Ce point de vue fut largement dominant chez les économistes et au sein des organisations internationales, du moins jusqu'à ce que la crise ne vienne brutalement rappeler aux gouvernements leurs responsabilités. La crise a au moins ceci de positif qu'elle oblige les grands de ce monde à trouver des réponses collectives et à ne plus se contenter de déclarations vides de contenu. Sur certains sujets aussi critiques que la finance, les paradis fiscaux, l'environnement ou la pauvreté, des lignes directrices nouvelles accompagnées de plans d'action commencent timidement à apparaître. Elles sont évidemment loin des attentes, mais reconnaissons au moins qu'un nouveau discours est tenu sur la globalisation et que des engagements importants ont été pris, notamment lors du sommet du G8 à L'Aquila, en Italie, en juillet 2009. L'ambiguïté persiste néanmoins. Jusqu'où les gouvernements sont-ils prêts à aller ? Les médias n'ont pas manqué de souligner à propos de ce sommet et des autres du même genre que les consensus ne sont que façade et que les sujets politiques épineux sont systématiquement évités. Certes, mais l'arbre cache aussi la forêt ; l'ère de la globalisation n'est pas seulement l'ère des entreprises, c'est aussi celle de la nouvelle diplomatie commerciale.

Commercialisme et intégration compétitive

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La globalisation ne concerne pas seulement les entreprises du Nord et les " pays riches " ; elle a aussi permis à nombre de pays en développement d'" émerger " et de trouver une place à côté des pays " les plus riches ", voire, dans le cas de la Chine ou de l'Inde, à retrouver progressivement la place qu'elles occupaient dans l'économie mondiale avant le temps des empires. De même, chaque rapport sur l'investissement dans le monde est l'occasion pour la Cnuced de souligner la part croissante des investissements directs étrangers qui vont vers les pays en développement et le nombre également croissant des firmes transnationales du Sud dans la liste des 100 plus importantes dans le monde. Ce que l'on observe par-dessus tout, c'est que la carte économique du monde est en train de changer, en faveur principalement de l'Asie - certains diront de la Chine. Le même phénomène de reconfiguration s'était produit au cours de la période précédente, mais avec une ampleur beaucoup moins grande, dans une perspective de rattrapage, sinon de convergence, et à l'intérieur du cadre des alliances stratégiques de la guerre froide. Depuis lors, trois choses ont changé.

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Tout d'abord, avec la fin de la guerre froide et la victoire de l'internationalisme libéral sur les idéologies communistes et tiers-mondistes, l'économie a retrouvé tous ses droits et la globalisation a ouvert de nouveaux horizons. Ensuite, le développementalisme a été combiné à de nouveaux modèles de croissance, orientés vers les marchés extérieurs plutôt que vers le marché intérieur, vers l'attrait des investissements étrangers plutôt que vers leur contrôle, vers la formation de coentreprises plutôt que vers l'économie mixte, etc. Enfin, le développement s'est fait en dehors des alliances traditionnelles et, si le Gatt et l'OMC ont grossi en nombre, les nouveaux arrivants ont davantage vu dans ces deux organisations un tremplin pour accéder librement aux marchés du club qu'un pacte de bon voisinage commercial.

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En ce sens, l'enlisement du cycle de Doha et l'incapacité dans laquelle se trouve l'OMC à trouver des compromis consensuels acceptables ne tiennent pas tant au grand nombre des acteurs et à la perte d'autorité des Etats-Unis qu'au fait que les pays en développement ne sont tout simplement plus prêts aujourd'hui à troquer, comme ils l'avaient fait pendant le cycle d'Uruguay, un accès élargi aux marchés du Nord contre la reconnaissance de droits étendus aux entreprises, pour la simple et bonne raison que, s'ils se sont ralliés à leur tour au commercialisme, ce n'est pas forcément au commercialisme libéral. En fait, si le vieil adage qui veut que, en matière de commerce, on n'a pas d'amis mais seulement des intérêts n'aura jamais été aussi vrai qu'aujourd'hui, il n'y a pas un, mais deux commercialismes qui s'affrontent : un commercialisme libéral, qui laisse aux forces du marché le soin de distinguer les gagnants des perdants, et un nouveau commercialisme, que l'on peine à définir parce qu'il est à mi-chemin entre le premier et le vieux mercantilisme, mais qui a pour particularité d'associer l'Etat à la conquête des marchés extérieurs sous le couvert d'une intégration compétitive dans l'économie mondiale.

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Nous sommes là, nous semble-t-il, au coeur du débat qui oppose les Etats-Unis à nombre de pays en développement, dont au premier chef la Chine, lorsque ceux-ci accusent les seconds de concurrence déloyale et de ne pas être de véritables économies de marché. C'est une dimension négligée par Strange et Stopford dans leur ouvrage Rival Firms, Rival States. Competition for World Market Shares [1991]. Leur ouvrage a le mérite d'attirer notre attention sur deux phénomènes majeurs de notre temps. Premièrement, l'économie mondiale est devenue une sorte de champ de bataille où la conquête des marchés concerne autant les gouvernements que les entreprises. Deuxièmement, avec l'autonomisation des marchés, deux pouvoirs s'affrontent : le pouvoir déclinant des Etats et le pouvoir en montée de puissance des entreprises. Leur thèse est toutefois incomplète. L'autonomie n'a pas été reconnue par tous les gouvernements, notamment par ceux des pays en développement qui n'acceptent ni la philosophie de la paix économique, ni le principe d'un pacte commercial qui in fine vise à créer une société universelle de marché. Dans leur cas, des alliances ou partenariats se nouent également entre les gouvernements et les entreprises, mais le dernier mot revient malgré tout à l'Etat, et celui-ci entend clairement orienter l'intégration compétitive dans l'économie mondiale non pas dans le sens d'une plus grande ouverture à la concurrence internationale, mais dans le sens d'une meilleure défense des intérêts nationaux dans un monde encore perçu comme statocentré. C'est la raison pour laquelle, à défaut de mieux, nous préférons parler ici de " commercialisme orienté ", pour mieux le distinguer du " commercialisme libéral ", qui reste l'apanage des pays commerçants du Nord.

Régionalisme et bilatéralisme stratégiques

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Le volet le plus marquant de la nouvelle diplomatie commerciale reste toutefois le retour en force du bilatéralisme et du régionalisme. Le régionalisme avait pris de court les internationalistes dans les années 1950-1960 ; ce fut de nouveau le cas dans les années 1980-1990. Suivant en cela l'exemple des Etats-Unis, les pays ont commencé, les uns après les autres, à y trouver beaucoup d'avantages, avec le résultat que le phénomène a gagné toutes les régions du monde vers la fin des années 1990, y compris l'Asie, une région jusque-là étonnamment préservée. L'OMC dénombrait à peine 20 " accords commerciaux régionaux " en 1980 et 86 en 2000 ; leur nombre a presque triplé depuis lors. L'OMC dénombre 421 accords notifiés, dont 230 en vigueur  [3][3] Selon le site de l'OMC, janvier 2010.. La plupart de ces accords sont des accords bilatéraux et impliquent de plus en plus des pays en développement. Toujours selon l'OMC, c'est pour moitié que le commerce mondial peut être qualifié de " régional ".

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Le phénomène a évidemment donné lieu à une abondante littérature, généralement assez favorable d'ailleurs, que l'on peut diviser en trois grands courants de pensée : fonctionnaliste, structuraliste et institutionnaliste. Les " fonctionnalistes " soulignent la contribution des accords au développement des échanges internationaux et au renforcement du système commercial multilatéral ; les " structuralistes ", le caractère stratégique des accords en termes d'accès préférentiel, élargi et sécuritaire aux marchés, mais aussi en termes d'alliances ; et les " institutionnalistes ", les liens entre intégration de facto et intégration de jure, mais aussi entre régionalisation et régionalisme. Il n'existe pas d'explication unique, mais tous les observateurs s'accordent pour dire que les accords commerciaux sont une composante majeure et stratégique de la politique commerciale de nombreux pays [Estevadeordal, Suominen et Teh, 2009], qu'ils sont là pour durer, que le phénomène s'est banalisé et que, si le " régionalisme " participe de la globalisation en cours, voire s'il la favorise en ouvrant davantage les marchés et en étendant les règles commerciales, il met le système multilatéral sous tension. C'est dans le fond la question centrale : si le régionalisme permet d'aller beaucoup plus vite et beaucoup plus loin que le multilatéralisme, pourquoi, alors, accepter des règles et des disciplines à ce niveau et refuser d'engager les négociations au niveau multilatéral ?

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On peut tourner le problème dans tous les sens, mais deux traits distinguent fondamentalement le " régionalisme " actuel de celui qui l'a précédé : premièrement, il n'a pas pour objet de construire des espaces d'intégration et des institutions communes, mais de rechercher une meilleure intégration compétitive dans l'économie mondiale ; deuxièmement, les pays ne négocient pas nécessairement entre pays voisins, mais avec ceux qui offrent un intérêt stratégique et répondent aux critères qu'ils ont eux-mêmes définis. L'intégration compétitive passe dans ces conditions par l'adoption de règles qui ne peuvent qu'être favorables au commerce et aux investissements - la littérature parle d'intégration " en profondeur " -, et les préoccupations stratégiques, par des alliances au demeurant assez hétéroclites et asymétriques. On peut certes, comme le fait Jagdish Bhagwati depuis deux décennies, continuer à dénoncer les effets pervers du bol de spaghettis ou les plans cachés des grandes puissances, Etats-Unis en tête, il n'en demeure pas moins que chacun y trouve son compte : les entreprises, parce que ces accords vont dans le sens d'une meilleure protection de leurs activités, et les Etats, parce qu'ils leur ouvrent de nouvelles perspectives de croissance, du moins dans un premier temps.

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Dire que tout le monde y trouve son compte est pourtant inexact. D'une part, il y a beaucoup d'oubliés, tout comme il y a beaucoup de désillusions. Et d'autre part, le jeu diplomatique ne se fait plus à l'OMC, mais en dehors de l'Organisation. Non seulement il n'a été nullement démontré jusqu'ici que ces accords pouvaient faire levier sur les négociations multilatérales, ni même servir de laboratoire d'expérimentation, comme on l'a un temps prétendu, mais, une fois tout bien évalué, pourquoi revenir aux tables de négociation à Genève si c'est pour obtenir un accord a minima qui ne fait que bercer d'illusion ceux qui s'évertuent à croire que c'est là que les choses se passent ?

Un système devenu obsolète

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Le Gatt fut signé en 1947 par 23 pays ; six décennies plus tard, l'OMC compte 153 membres, dont plus des trois quarts sont des pays en développement [Organisation mondiale du commerce, 2007]. La part des Etats-Unis dans les exportations mondiales est passée de 18,8 % en 1953 à 8,9 % en 2005. Entre 1953 et 1993, cette diminution s'est principalement réalisée au profit des autres pays industrialisés - la part de l'Europe passe de 39,4 % à 46 % durant cette période, tandis que celle du Japon passe de 1,5 % à 9,9 %. Depuis lors, la part de l'Europe et du Japon recule à son tour, au bénéfice des pays émergents, notamment de la Chine, qui a vu la sienne passer de 2,5 % en 1993 à 7,5 % en 2005 [idem, p. 215]. D'une certaine façon, on ne peut que se réjouir de ces deux tendances. Elles sont conformes aux attentes : un commerce plus diffus et mieux partagé et un ordre commercial qui évolue pour laisser plus de place aux nouveaux arrivants. Par-delà ce satisfecit, on est quand même en droit de se poser la question suivante : le système commercial est-il vraiment adapté au monde d'aujourd'hui ?

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Le système commercial actuel a été construit à une époque où les nations avaient du poids - trop de poids, diront certains - dans l'économie mondiale. C'était autour d'elles que gravitaient les flux du commerce et de l'investissement. Le système visait à libérer ces flux de leur influence, mais de façon ordonnée, et ce, grâce à un pacte commercial qui combinait réciprocité et commercialisme d'une part, multilatéralisme et choix collectifs nationaux d'autre part. Cet équilibre a été rompu dans les années 1980. Les Etats ont accepté de laisser libre cours au commercialisme et de faire de l'intégration compétitive dans l'économie mondiale leur grande priorité économique. Les négociations commerciales ont été réorientées et les règles modifiées en conséquence. Une nouvelle diplomatie commerciale a vu le jour et d'autres voies que la voie multilatérale ont également été prises.

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Dans ces évolutions, les Etats-Unis ont leur part de responsabilité, mais ils ne sont pas les seuls. Ils ont été rejoints par de nombreux autres pays qui n'ont vu que des avantages non seulement dans une globalisation qui leur a ouvert de nouveaux horizons, mais également dans un commercialisme qui, une fois libéré des entraves de la réciprocité et du multilatéralisme, leur a permis de laisser libre cours aux intérêts stratégiques. Ce faisant, de l'internationalisme libéral, il ne reste que l'idée, au demeurant largement contestée, selon laquelle la liberté du commerce est à elle seule suffisante pour apporter la paix et la prospérité. Ou, pour dire les choses simplement : on a perdu en cours de route l'esprit du méliorisme qui commande que, pour qu'il en soit ainsi, la liberté du commerce doit être accompagnée de règles qui l'orientent dans le sens du progrès, d'un progrès qui soit à la fois réel et partagé.

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Serions-nous à un tournant ? Oui, si l'on considère que la globalisation a besoin de règles et que, à défaut de prendre cette voie, les gouvernements pourraient faire face à la critique de populations qui ne voient plus guère les avantages qu'elle peut leur apporter. Oui, également, si l'on considère que la nouvelle diplomatie commerciale ne fait qu'exacerber les intérêts stratégiques et créer une situation ingérable entre, d'un côté, une globalisation qui s'élargit toujours davantage, et de l'autre, des manoeuvres commerciales qui sont, tout comme la globalisation, la conséquence directe d'un commercialisme que l'on a fini par accepter comme étant la norme. Reconnaître cela, c'est d'abord reconnaître que la réciprocité et le multilatéralisme ont fait leur temps ; c'est ensuite s'interroger sur les règles à établir pour que le commercialisme, peu importe qu'il soit libéral ou orienté, soit circonscrit dans les limites du raisonnable ; c'est enfin se demander à quel niveau établir ces règles, ce qui revient par le fait même à se demander si l'OMC est bel et bien l'organisation appropriée pour les définir, comme le prétend son directeur général Pascal Lamy.


Bibliographie

  • Deblock, Christian, 2009, " Le déclin irréversible de la réciprocité et du multilatéralisme ", CEIM (Uqàm), Notes de synthèse, juillet (disponible sur www.ieim.uqam.ca).
  • Estevadeordal, Antoni, Suominen, Kati, et Teh, Robert (eds.), 2009, Regional Rules in the Global Trading System, Genève, OMC, p. 2.
  • Keohane, Robert O., Nye, Joseph S., et Holsti, Kalevi J., 1978, " Power and interdependence : world politics in transition ", International Organization, vol. 32, n? 2, printemps, p. 513-530.
  • Organisation mondiale du commerce, 2007, Rapport sur le commerce mondial 2007. Soixante ans de coopération multilatérale : qu'avons-nous appris ?, Genève, OMC.
  • Picard, Lysanne, 2009, " Le Réseau international de la concurrence ", CEIM (Uqàm), Notes de synthèse, juin (disponible sur www.ieim.uqam.ca).
  • Preeg, Ernest H., 1974, " Economic blocs and US foreign policy ", Wahington, National Planing Association.
  • Ruggie, John Gerard, 2004, " American exceptionalism, exemptionalism and global governance ", KSG working paper, n? RWP04-006, Harvard University - John F. Kennedy School of Government, 6 février.
  • Shotwell, James T., 1945, La Grande Décision, New York, Brentano's.
  • Slaughter, Anne-Marie, 2000, " Governing the global economy through government networks ", in Michael Byers, The Role of Law in International Politics. Essays in International Relations and International Law, Oxford, Oxford University Press, p. 177-205.
  • Stopford, John M., Strange, Susan, et Henley, John, Rival Firms, Rival States. Competition for World Market Shares, Cambridge, Cambridge University Press, 1991.

Notes

[1]

Ce texte est une version raccourcie de la note de synthèse sur le même sujet publiée par l'auteur en juillet 2009 [Deblock, 2009].

[2]

James T. Shotwell [1945] parle de désarmement économique.

[3]

Selon le site de l'OMC, janvier 2010.

Plan de l'article

  1. Internationalisme, multilatéralisme et commercialisme
    1. Les principes
    2. La réciprocité diffuse
    3. Le multilatéralisme
    4. Le système n'est pas statique
  2. Les biais du système
    1. L'ouverture est la règle et la protection l'exception
    2. Le système est statocentré
    3. Le commerce est un espace de liberté
    4. Tous les animaux sont égaux, mais certains sont plus égaux que d'autres
  3. Une réussite malgré tout
    1. Un monde interdépendant
    2. Le Gatt et les alliances stratégiques
    3. Le nouvel agenda commercial des Etats-Unis
  4. L'ère de la globalisation
    1. L'espace juridique de la globalisation
    2. Réguler l'interdépendance ou l'intégration ?
  5. Globalisation et diplomatie commerciale
    1. Commercialisme et intégration compétitive
    2. Régionalisme et bilatéralisme stratégiques
  6. Un système devenu obsolète

Pour citer cet article

Deblock Christian, « OMC : le déclin irréversible de la réciprocité et du multilatéralisme  », L'Économie politique 1/2010 (n° 45) , p. 35-54
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2010-1-page-35.htm.
DOI : 10.3917/leco.045.0035.


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