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L'Économie politique

2010/2 (n° 46)


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En date du 13 mars 2009, le Conseil fédéral suisse a décidé de lever la réserve que la Suisse avait formulée à l'égard de l'article 26 de la convention-modèle de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et d'étendre ainsi la coopération fiscale internationale aux cas de soustraction fiscale. Cet événement a clairement marqué un tournant radical pour le secteur bancaire helvétique car la législation suisse, jusqu'à cette date, interdisait de transmettre des informations aux autorités fiscales étrangères lorsqu'une requête était adressée à la Suisse pour motif d'évasion fiscale. En effet, seule l'escroquerie fiscale, soit l'usage de faux ou la falsification de documents, faisait l'objet de la coopération fiscale par le passé.

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La présente contribution essaie de faire brièvement le point de la situation en tentant de démontrer que la Suisse aurait difficilement pu faire autrement mais surtout que le secteur bancaire suisse a clairement décidé de se positionner selon une nouvelle stratégie qui, à la fois, satisfait aux nouvelles normes de coopération fiscale tout en garantissant la protection de la sphère privée financière.

Le secteur bancaire suisse a-t-il trop attendu ?

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A la suite de la décision du gouvernement suisse - sous la pression du G20 - d'étendre l'entraide fiscale internationale aux cas d'évasion fiscale, de nombreuses critiques se sont élevées contre les banques suisses, à qui on a reproché d'avoir attendu trop longtemps avant de prendre des mesures actives pour résoudre le problème de l'évasion fiscale, celles-ci faisant simultanément preuve d'aveuglement en pensant pouvoir maintenir cette politique malgré la crise financière. D'autres voix ont estimé en revanche que le secteur bancaire avait cédé beaucoup trop vite aux pressions du G20.

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Il est naturellement beaucoup plus facile de porter un jugement ex post sur la manière dont les banques suisses auraient dû réagir. Nous pensons personnellement qu'il aurait été difficile de faire autrement, ceci notamment pour les motifs suivants.

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Un changement de paradigme pour les banques suisses, qui aurait consisté à accepter de leur propre initiative l'échange d'informations sur demande pour les cas d'évasion fiscale, n'était ni réalisable en pratique, ni explicable, car l'histoire démontre clairement qu'on ne renonce jamais à un avantage compétitif de plein gré.

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La Suisse a toujours été perçue comme étant un pays stable et " prévisible ", notamment du point de vue politique : un gouvernement opérant sous le signe de la concordance, un Parlement oeuvrant sur la base de compromis politiques et une démocratie directe appelée régulièrement à voter. Par conséquent, personne n'aurait compris que la Suisse change subitement d'orientation en matière de politique fiscale hors de tout contexte international car elle aurait, à notre sens, failli au facteur de " prévisibilité ". Une grave crise de confiance de la part de la clientèle internationale aurait sans doute gagné la place financière suisse.

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En revanche, la situation a été différente dans le contexte du G20 : les pressions exercées par les gouvernements étrangers, contraints de trouver par tous les moyens de nouvelles ressources financières, ont révélé que les motivations purement politiques prenaient le pas sur le respect du droit. Dans un tel cadre, il était prévisible pour chacune et chacun qu'un changement de politique fiscale pouvait intervenir. Le gouvernement suisse - contrairement à ce qu'on a écrit - a su préparer le terrain puisqu'il a opéré en deux phases, en annonçant d'abord que la Suisse était disposée à changer de politique et en se coordonnant ensuite avec tous les centres financiers internationaux concurrents de la Suisse, de manière à éviter une forte délocalisation des avoirs sous gestion de la clientèle internationale. Cette tactique a été couronnée de succès puisque, selon les statistiques les plus récentes de la Banque nationale suisse, le montant des avoirs déposés dans des banques suisses est resté très stable en 2009, ayant même augmenté dans certains groupes de banques.

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Face aux détracteurs du secteur bancaire, qui l'ont accusée d'avoir cédé trop rapidement aux pressions du G20, il faut rappeler que la Suisse est un centre économique et industriel très important, abritant de nombreuses sociétés multinationales axées sur l'exportation et sur les échanges économiques internationaux. Il n'était par conséquent pas possible de mettre en danger les activités du secteur industriel en l'exposant à la menace de sanctions. La décision de se conformer aux standards de l'OCDE a donc été prise dans la préservation des intérêts supérieurs du pays.

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Dès lors, quelle stratégie adopter pour à la fois satisfaire aux besoins de la nouvelle transparence fiscale et satisfaire au respect de la protection de la sphère privée financière, garantie et exigée par la constitution suisse ?

Une nouvelle stratégie en quatre points

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Compte tenu des événements récents, de l'évolution future, et dans la perspective de respecter les engagements de coopération fiscale et de maintenir la sphère privée financière, l'Association suisse des banquiers a développé et présenté une stratégie qui se fonde sur quatre éléments :

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  • volonté de préserver la protection de la sphère privée financière tout en respectant les standards internationaux de l'OCDE en matière d'échange d'informations à la demande ; ceci signifie que le secteur bancaire suisse n'accepte pas l'échange automatique d'informations ;

  • offre d'une large retenue à la source sous forme de traité bilatéral avec les Etats intéressés qui serait équivalente à la législation fiscale du pays concerné ;

  • résolution consistant à promouvoir une conformité fiscale pour le futur tout en trouvant des solutions pour régler le passé ;

  • renforcement de l'accès aux marchés financiers internationaux en vue d'éviter les discriminations.

Vis-à-vis de la Suisse

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Il convient tout d'abord de préciser que la Suisse n'a pas supprimé le devoir de discrétion du banquier. En effet, l'article 47 de la loi sur les banques protège toujours la sphère privée financière et n'a pas subi de modification à la suite de la décision prise le 13 mars 2009 par le Conseil fédéral.

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La volonté de maintenir cette disposition répond à un choix politique de la Suisse, largement partagé par une très grande majorité de la population de ce pays : en effet, les relations entre les contribuables suisses et leurs autorités fiscales sont fondées sur un rapport de confiance. Cela se traduit par le fait que, d'une part, les citoyennes et citoyens suisses votent sur toute augmentation d'impôt et que, d'autre part, les autorités fiscales partent du principe que les contribuables remplissent correctement leur déclaration d'impôt et ne les soupçonnent pas d'emblée de vouloir flouer le fisc. De plus, et afin de prévenir toute tentation de soustraction fiscale, une retenue à la source de 35 % est prélevée. Celle-ci n'est remboursée que si le contribuable déclare intégralement ses revenus.

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Il en résulte que rien ne change pour les clientes et clients de banque domiciliés en Suisse. Par ailleurs, le secret professionnel du banquier n'a jamais été absolu : il a fait l'objet de constantes adaptations car il n'a pas pour but de protéger les criminels, les blanchisseurs d'argent et les terroristes, pour ne citer que quelques exemples. Enfin - et cela nous semble être le plus important -, la Suisse a toujours démontré sa volonté de coopérer avec les autres Etats, y compris dans le domaine de la fiscalité : la preuve en est qu'elle a conclu près de 70 accords visant à éviter la double imposition. Ceux-ci règlent également l'échange d'informations.

Vis-à-vis de l'étranger

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Il est indéniable que la levée de la réserve de l'article 26 de la convention-modèle de l'OCDE par la Suisse constitue un changement de politique important pour le secteur bancaire, car l'extension de la coopération aux cas d'évasion fiscale signifie la fin du secret fiscal pour les clientes et clients de banque étrangers.

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L'Association suisse des banquiers a soutenu le Conseil fédéral dans sa politique. Il sied peut-être ici de rappeler quelques éléments importants qui ont été à la base des réflexions de l'ASB et qui ont précédé cette décision.

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Contrairement à certaines idées reçues, le secret bancaire n'a pas été inventé comme un " gadget " en vue d'attirer la clientèle étrangère en Suisse. Au contraire, les banques ont, depuis plus de trente ans, adopté des règles déontologiques qui interdisent l'assistance active à la fuite de capitaux et à la soustraction fiscale et qui se trouvent inscrites dans la fameuse " Convention relative à l'obligation de diligence des banques ".

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La protection de la sphère privée financière s'adresse aux clientes et clients honnêtes, qui n'ont certes rien à se reprocher vis-à-vis de leur autorité fiscale, parce qu'ils s'acquittent en bonne et due forme de leurs impôts, mais qui estiment devoir bénéficier d'un droit légitime à ce que des données personnelles les concernant ne soient pas divulguées ou consultées à leur insu.

La mise en oeuvre des standards de l'OCDE

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La Suisse a toujours respecté ses engagements lorsqu'elle a pris des résolutions à l'échelon international. Il n'a dès lors pas été surprenant qu'elle ouvre toute une série de négociations bilatérales avec ses partenaires ayant conclu avec elle une convention de double imposition afin de mettre en oeuvre l'article 26 de l'OCDE. A la fin du mois de mars 2010, 12 conventions étaient signées et 20 paraphées. Les discussions se poursuivent avec plusieurs autres pays simultanément. Cela a permis à la Suisse d'être radiée de la " liste grise " de l'OCDE au mois de septembre 2009 déjà. Au demeurant, il sied de mentionner que la Suisse n'a jamais été considérée comme un paradis fiscal par les organisations internationales, OCDE et Groupe d'action financière (Gafi) en particulier.

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La mise en oeuvre des conventions de double imposition se fera concrètement une fois que celles-ci auront été approuvées par le Parlement suisse et l'instance compétente de l'Etat partenaire. Cette procédure de ratification est actuellement en cours au sein des Chambres fédérales. Ce n'est que dès l'entrée en vigueur formelle de l'accord révisé (le plus souvent par le biais d'un avenant) que des requêtes émanant d'autorités fiscales étrangères pourront être formellement adressées aux autorités fiscales suisses. Celles-ci devront remplir des critères précis dont l'énumération et la portée sont définis dans le commentaire et le manuel d'emploi élaboré par l'OCDE elle-même : ainsi, le nom du client, celui de la banque et un état de fait aussi détaillé que possible devront figurer dans la requête d'entraide adressée à la Suisse.

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La " pêche aux renseignements " - soit des demandes visant uniquement à obtenir des informations sans disposer de données pertinentes sur les contribuables - est strictement et explicitement interdite. Il en résulte que l'échange d'informations ne peut se faire que sur demande pour des situations concrètes : dans tous les cas, l'autorité fiscale requérante doit posséder des indices clairs et précis permettant de motiver sa requête. De vagues soupçons fondés sur des informations disponibles au public (Internet, registre téléphonique, par exemple) ne sauraient suffire.

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La Suisse a décidé de s'aligner sur les standards internationaux en matière d'échange d'informations dans le domaine fiscal. Elle a respecté ses engagements en révisant ses conventions de double imposition, mais elle a tenu à placer des garde-fous - comme la plupart des autres pays d'ailleurs - afin d'éviter les abus. C'est finalement le rapport de confiance avec ses partenaires qui sera déterminant dans l'application des nouveaux textes. En effet, la coopération internationale est inconcevable si une confiance réciproque minimale est inexistante entre Etats.

Proposition d'une retenue à la source libératoire

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L'Association suisse des banquiers a présenté au mois de septembre 2009 un projet de retenue à la source libératoire qui est offert sous forme bilatérale aux Etats intéressés par un encaissement rapide de recettes fiscales dont l'assiette serait nettement plus large que l'actuelle retenue d'impôt de l'Union européenne (UE) en relation avec la fiscalité de l'épargne.

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En effet, la Suisse a conclu un accord avec l'Union européenne qui est entré en vigueur en 2005 et qui prévoit le prélèvement d'une retenue d'impôt sur les intérêts de ressortissants communautaires ayant placé des avoirs en Suisse. Or cet accord a pour modèle la directive UE sur la fiscalité de l'épargne, dont le contenu est actuellement discuté au sein de l'Union européenne en vue d'étendre son champ d'application.

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L'offre de l'ASB consiste à concrétiser cette idée jusqu'à son aboutissement, c'est-à-dire d'imposer l'ensemble des placements faits par un client étranger en Suisse sur la base de la législation fiscale de son pays de domicile, en ne se limitant pas seulement aux revenus des intérêts de l'épargne.

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Dès lors, il convient de distinguer ici très clairement entre protection de la sphère privée et imposition : ces deux notions ne sont pas contradictoires. A ce titre, l'échange automatique d'informations n'est que la première étape de la perception fiscale, qui doit être suivie par l'encaissement de l'impôt. Ce qui est déterminant en fin de compte, c'est que l'Etat dispose effectivement des recettes fiscales auxquelles il a droit.

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En théorie, l'échange automatique séduit par son intégralité et par sa transparence. En pratique, on sait qu'il n'est pas aussi efficace qu'on veut bien le prétendre et que sa transparence est toute relative car elle dépend directement de la qualité des informations reçues. Ainsi, l'échange automatique se traduit par une imposition lacunaire. La Commission européenne a eu l'occasion de le démontrer dans un rapport publié en 2009  [2][2] Commission staff working document presenting an economic.... En outre, une vingtaine d'Etats membres de l'UE appliquent aujourd'hui une retenue à la source anonyme dans leur législation nationale, alors qu'ils n'étaient que trois lors de l'adoption de la directive sur la fiscalité de l'épargne. Cela démontre que tous ces Etats reconnaissent l'efficacité de ce système, puisqu'ils le préfèrent en droit interne à l'échange automatique d'informations. Enfin, ce dernier rend le contribuable totalement transparent vis-à-vis des autorités fiscales et il ne jouit plus d'aucune protection. Ceci est particulièrement délicat lorsque l'Etat ne respecte plus le droit et se laisse guider uniquement par des considérations politiques selon l'adage " la fin justifie les moyens ". Or la récente crise économique et financière révèle que certains pays pourraient avoir une propension à glisser vers une telle tendance.

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Par conséquent, il en résulte, selon nous, que la proposition faite par l'Association suisse des banquiers n'est pas une idée inspirée de dernière minute et qui serait trop tardive. Au contraire, cette proposition comporte un certain nombre d'avantages qui sont les suivants :

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  • le prélèvement effectué sur l'ensemble des placements du client permet d'obtenir une conformité fiscale dans la mesure où tout investissement, de quelque nature qu'il soit, sera imposé dans le futur. Il n'y a donc plus de possibilité d'évasion fiscale ;

  • le versement peut se faire sans divulgation du nom du contribuable puisque tout risque d'évasion fiscale est exclu. Si l'Etat du domicile du contribuable devait néanmoins avoir des doutes, il pourrait adresser une requête à la Suisse sur la base de l'article 26 du modèle de convention de l'OCDE. De plus, le processus fait l'objet d'un audit par les sociétés d'audit agrées et sous contrôle des autorités fiscales suisses, ce qui permet de vérifier que les agents payeurs remplissent correctement leurs obligations ;

  • le pays bénéficiaire n'a aucun frais et pourra disposer très rapidement de l'ensemble des montants imposés auprès de ses ressortissants puisque le prélèvement est effectué par les agents payeurs suisses, qui verseront les montants dus à l'autorité fiscale suisse, laquelle les transmettra - comme cela se fait déjà dans l'accord sur la fiscalité de l'épargne - aux autorités fiscales compétentes ;

  • la proposition de l'Association suisse des banquiers permet de réaliser une imposition définitive des contribuables d'un pays qui font gérer leurs avoirs en Suisse sur la base d'un accord qui est le miroir de la législation fiscale nationale. Il y a donc équivalence de telle sorte que l'imposition faite en Suisse et reversée à l'Etat du domicile du contribuable correspond à celle qu'il aurait connue s'il avait fait les mêmes placements dans une banque de son pays.

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Toute stratégie comporte des risques, et on ne sait jamais à l'avance si elle est pertinente ou pas. Une chose en tout cas est certaine : celui qui ne risque rien n'a rien !

Notes

[1]

L'auteur s'exprime ici à titre purement personnel. Il n'engage en aucun cas, par ses réflexions et ses commentaires, l'Association suisse des banquiers.

[2]

Commission staff working document presenting an economic evaluation of the effects of Council Directive 2003/48/EC on the basis of the available data (SEC[2008]2420).

Plan de l'article

  1. Le secteur bancaire suisse a-t-il trop attendu ?
  2. Une nouvelle stratégie en quatre points
    1. Vis-à-vis de la Suisse
    2. Vis-à-vis de l'étranger
  3. La mise en oeuvre des standards de l'OCDE
  4. Proposition d'une retenue à la source libératoire

Pour citer cet article

Margelisch Claude-Alain, « Nouvelle stratégie du secteur bancaire suisse : coopération fiscale et protection de la sphère privée », L'Économie politique 2/2010 (n° 46) , p. 13-20
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2010-2-page-13.htm.
DOI : 10.3917/leco.046.0013.


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