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L'Économie politique

2010/2 (n° 46)


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" Le secret bancaire suisse n'est pas négociable ! " Avec cette prise de position ferme l'ancien ministre des Finances suisse, M. Kaspar Villiger, aujourd'hui président de l'UBS, marquait son refus de la moindre ouverture de négociations avec les pays étrangers sur ce qu'il considérait comme un pilier de l'économie suisse. Son successeur au gouvernement, M. Hans-Rudolf Merz, se positionnait de manière encore plus claire pour qualifier les tentatives des autres pays d'attaquer la Suisse sur ce terrain : " Ils vont se casser les dents. " Et le secteur financier suisse d'applaudir, de concert avec la droite politique. L'Union démocratique du centre (UDC), le parti populaire de droite, voulait même inscrire le secret bancaire dans la constitution.

Le monde d'avant

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La pièce centrale du secret bancaire à la mode helvétique est la fameuse distinction entre la fraude fiscale et la soustraction (ou évasion) fiscale. Le secret bancaire peut être levé en cas de délits pénaux (fraude), même sur la base de simples soupçons. C'est le cas par exemple lorsque l'on falsifie des documents. Dans ce cas, la Suisse était toujours prête à livrer des informations aux fics étrangers.

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A l'inverse, la Confédération helvète ne considère pas la simple soustraction fiscale comme une infraction, et ne se sent donc pas tenue de fournir à un pays étranger des informations relatives à une évasion fiscale. En droit interne suisse, il existe bien des procédures administratives pour traquer ceux qui cachent leur fortune et leurs revenus. Le Conseil fédéral, notre gouvernement, avait même remis en cause la distinction entre fraude et évasion dans son message au Parlement en 1976 pour une nouvelle loi sur l'entraide judiciaire internationale. Mais il ne proposait pas de véritables changements parce qu'il ne voulait pas toucher les intérêts de la place financière.

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Pourtant, dans certains milieux, y compris chez quelques banquiers éclairés et des représentants de la grande industrie suisse d'exportation, on avertissait des dangers pour la Suisse de ne pas changer de politique. De nombreuses voix expliquaient que ce secret bancaire ne tiendrait plus longtemps, et le nombre de ces voix grandissait de plus en plus. Pour rien.

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La Suisse continuait de faire barrage à tout changement qui aurait mis en cause le système bancaire actuel. La tactique était toujours la même : résister aux pressions le plus longtemps possible, accorder seulement des petits compromis nécessaires au dernier moment. Par exemple, la Suisse retardait fortement les actions du comité fiscal de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour lutter contre les pratiques fiscales dommageables. Elle refusait d'accepter les mesures de l'OCDE qui prônent la transparence dans la finance internationale. Berne boudait le Forum mondial sur la taxation de l'OCDE. La Suisse a participé pour la première fois aux réunions du Forum à Melbourne en 2007, mais seulement en tant qu'observateur et en précisant qu'elle n'était de toute façon pas prête à appliquer ses résolutions et ses décisions !

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Vis-à-vis de l'Union européenne (UE) et de sa directive sur la fiscalité de l'épargne, la Suisse refusait strictement le principe de l'échange automatique d'informations et se trouvait des complices avec l'Autriche, la Belgique et le Luxembourg. La Suisse n'a consenti qu'à l'introduction d'une retenue à la source sur certains versements d'intérêts aux résidents de l'UE par un traité bilatéral. Cet impôt était fixé initialement à 15 %, pour augmenter progressivement à 20 % au 1er juillet 2008 et devrait atteindre les 35 % dès le 1er juillet 2011. Une proportion de 75 % de cet impôt est versée aux pays membres de l'UE. En 2008, cette somme s'est élevée à un petit 553,8 millions de francs suisses (390 millions d'euros). Sans bien entendu livrer les noms des clients concernés, les autorités fiscales des pays européens ne connaissant pas les propriétaires des fortunes gérées dans les banques suisses.

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Une autre querelle non résolue entre l'UE et la Suisse concerne le régime cantonal de l'imposition des entreprises, en particulier la question des holdings et des sociétés auxiliaires et mixtes. Quelques cantons appliquent des taux d'imposition différents aux bénéfices selon qu'ils sont de source suisse ou étrangère, attirant ainsi des filiales de sociétés européennes. La Suisse n'acceptait pas de négocier ce point et voulait seulement " dialoguer ", en insistant sur l'idée qu'une solution ne pouvait venir que de réformes internes aux cantons. Elle a tout de même proposé de supprimer les " sociétés de domicile ", soit les sociétés " boîtes aux lettres ". Mais la dispute sur ce point reste non résolue.

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Et puis, en quelques mois seulement, la situation s'est radicalement transformée : le secret bancaire est tombé de son piédestal. Deux éléments principaux ont abouti à ce développement inattendu : l'affaire de l'UBS aux Etats-Unis et la crise financière.

L'affaire UBS : le cauchemar de la Suisse

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Revenons au point de départ. En 2000, l'UBS achète la banque américaine Paine Webber et devient le plus grand gestionnaire de fortunes privées du monde. A la fin de 2007, elle gérait plus de 3 000 milliards de francs (plus de 2 100 milliards d'euros), une bonne partie hors des pays d'origine (offshore) de ses clients. Dès 2001, l'UBS entre dans le cadre des qualifiedintermediaries, un système obligeant les banques à livrer des informations sur leurs clients aux autorités américaines ou bien à payer un impôt à la source, sous peine de renoncer à faire des affaires aux Etats-Unis.

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Mais l'UBS, dans sa volonté d'accroître son pouvoir et de battre ses rivaux sur ce marché très compétitif, a semble-t-il joué avec les frontières de la légalité. Elle a offert à ses clients des services financiers complexes que le fisc américain a jugés comme une stratégie de promotion active de l'évasion fiscale. A la suite d'une plainte contre le riche russe Igor Olenicoff, résidant aux Etats-Unis, le banquier Bradley Birkenfeld, ex-collaborateur de l'UBS à Genève, inculpé en Floride pour complicité de fraude fiscale, a tout déballé. Les autorités américaines ont alors porté plainte contre Raul Weil, alors le grand patron de la gestion de fortune de l'UBS. Les Etats-Unis reprochaient à la banque de cacher l'identité de 17 000 clients américains dissimulant une fortune de 20 milliards de dollars.

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L'UBS a promis de collaborer avec les autorités américaines. Les gouvernements américain et suisse ont commencé à discuter sur les conditions d'une entraide administrative et juridique en échange de l'abandon de la plainte américaine. Mais suite aux lenteurs suisses, les Etats-Unis ont perdu patience et menacé d'annuler la licence de l'UBS aux Etats-Unis. La Finma (Eidgenössische Finanzmarktaufsicht), l'autorité fédérale helvétique de surveillance des marchés financiers, a alors autorisé le 18 février 2009 la remise d'informations au fisc américain de 255 clients d'UBS soupçonnés de fraude fiscale. Et l'UBS a accepté de payer aux Etats-Unis une amende de 780 millions de dollars.

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" Le secret bancaire n'est pas menacé ", commentait pourtant le ministre des Finances. Et M. Pierre Mirabaud, alors président de l'Association suisse des banquiers, assurait qu'il s'agissait seulement de l'honneur perdu de l'UBS. Autrement dit, ce cas de transfert d'informations était présenté comme un cas isolé. Mais même la Neue Zürcher Zeitung (NZZ), un quotidien proche des milieux d'affaires, remarquait : " Le secret bancaire n'est plus non-négociable. "

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En août 2009, la Suisse et les Etats-Unis signaient un accord dans lequel la Suisse s'engageait à traiter, dans un délai d'un an, une nouvelle demande d'entraide administrative qui portait sur quelque 4 450 comptes de clients américains de l'UBS. Mais l'affaire était loin d'être résolue. En janvier 2010, le Tribunal administratif fédéral déclarait illégale la transmission d'informations fiscales fondée sur cet accord. Fin mars, le Conseil fédéral approuvait une modification du protocole de l'accord et décidait de l'appliquer provisoirement, malgré l'avis négatif d'une commission parlementaire. Et décidait de soumettre le nouveau texte au Parlement pour approbation. Celui-ci décidera en juin prochain. Que se passera-t-il si le Parlement ne ratifie pas l'accord ? Les médias suisses spéculent sur le fait que les autorités américaines reprendraient leur plainte contre l'UBS et peut-être même contre d'autres banques suisses. L'affaire continue...

La crise financière affaiblit le secret bancaire

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Beaucoup de pays ont dû dépenser des sommes énormes pour sauver leur système financier et soutenir la croissance. En proie à des besoins de revenus importants, ils ont accru leur pression sur les paradis fiscaux et les juridictions financièrement opaques.

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La Suisse a été soumise à cette pression d'une manière extraordinaire, résultat de sa politique peu conforme aux règles internationales. On lui a refusé d'être invitée aux conférences internationales du G20. Peu avant celle de Londres d'avril 2009, le pays risquait de figurer sur une liste noire de pays non coopératifs pour son refus explicite d'échanger des informations fiscales avec l'étranger selon le standard de l'article 26 des conventions de l'OCDE de double imposition, qui ne reconnaît pas la différence entre fraude et évasion fiscales.

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Au regard de ces pressions croissantes, le Conseil fédéral promettait le 6 mars 2009 d'améliorer la collaboration avec d'autres Etats en matière de délit fiscal, et en même temps réaffirmait la protection de la sphère privée des clients des banques. Il chargeait un groupe de travail d'examiner la possibilité d'optimiser la collaboration avec les Etats étrangers. A partir de cet instant, les événements se sont précipités.

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Le gouvernement considérait tout à coup que l'évasion fiscale répétée et sur de gros montants ressortait d'un processus d'évasion grave ou qualifiée, qui pouvait être assimilée à de la fraude, devenant un délit pénal ouvert à l'échange d'informations. Le Liechtenstein annonçait au même moment qu'il accordait l'échange d'informations pour les cas d'évasion fiscale, suivi par Andorre et la Belgique. La Suisse tombait à son tour le 13 mars 2009, conjointement avec l'Autriche. Concrètement, la Suisse a retiré alors sa réserve formulée à l'égard de l'article 26 du modèle de convention de l'OCDE. Mais elle continue de rejeter strictement l'échange automatique d'informations. Pour les contribuables résidant en Suisse, rien ne change.

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Le gouvernement annonce alors son intention de réviser au moins une douzaine de conventions bilatérales existantes ou de conclure rapidement de nouvelles conventions pour remplir les critères de l'OCDE et ne pas figurer sur sa liste noire du G20 de Londres.

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Résultat : la Suisse se retrouve sur la liste grise de l'OCDE, qui regroupe les pays qui ont accepté de reprendre le standard de l'article 26 mais qui ne l'ont pas encore mis en oeuvre. Il faudra attendre le 24 septembre 2009, après que la Suisse a effectivement signé 12 conventions prévoyant l'assistance administrative en cas d'évasion fiscale, comme le réclamait le G20, pour qu'elle soit retirée de la liste grise. Jusqu'à fin mars 2010, la Suisse a même négocié 23 accords bilatéraux, principalement avec les pays européens et membres de l'OCDE, y compris avec les Etats-Unis et la France, les négociations étant en cours avec l'Allemagne. Et le gouvernement suisse affirme continuer à négocier avec chaque pays souhaitant un accord bilatéral. Mais jusqu'à aujourd'hui aucun pays pauvre ne profite de l'échange d'informations étendu.

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Il faut reconnaître que, du point de vue de la Suisse, c'est véritablement un grand progrès. Pendant des décennies, le pays a résisté à l'article 26 de l'OCDE. Mais on est loin d'avoir atteint une position satisfaisante. Premièrement, le processus engagé est assez lent : les responsables des négociations ratifient provisoirement le texte des nouvelles conventions ; celles-ci sont ensuite soumises aux cantons et aux milieux économiques intéressés, afin qu'ils puissent donner leur avis ; ensuite, le Conseil fédéral donne l'autorisation de signer les conventions ; enfin elles sont transférées au Parlement, qui doit les approuver. De plus, le Conseil fédéral a indiqué que ces conventions pouvaient être soumises au principe du référendum facultatif. Les partis de la droite ont déjà annoncé leur intention de lancer des référendums. Le peuple suisse va donc voter sur une ou plusieurs conventions. Le Parlement a entre-temps commencé à discuter les dix premiers accords. On est donc encore loin de l'entrée en vigueur des ces conventions négociées.

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Deuxièmement, les règles s'appliquant aux demandes d'assistance étrangères sont très sévères. La " pêche aux renseignements " (fishing expeditions) - c'est-à-dire demander des noms sans avoir la moindre information sur la probabilité d'une évasion fiscale - est toujours exclue. La Suisse accordera son assistance au cas par cas, en réponse à des demandes concrètes. Une demande d'assistance administrative doit notamment donner exactement l'identité du contribuable, citer le nom de la banque et indiquer précisément les raisons de la demande. Actuellement, un projet d'ordonnance qui aggrave encore ces critères restrictifs est en phase de consultation. Il devrait être transformé en une loi et être approuvé par le Parlement.

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Cette ordonnance veut également exclure l'utilisation de données volées par le pays demandant des informations. La France ne pourrait ainsi pas utiliser les informations recueillies dans le cadre du vol des données de la banque HSBC Genève. Le Crédit suisse a d'ailleurs déposé une plainte pénale dans une affaire de données bancaires volées et vendues à l'Allemagne.

Les défis futurs

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Il est désormais difficile de justifier que les autorités suisses seront prêtes à donner des informations à l'étranger en cas d'évasion fiscale, tandis que ces mêmes autorités fiscales fédérales, cantonales et communales n'auront pas le même droit d'accès aux données bancaires en cas de soupçon d'évasion fiscale de la part des résidents suisses. La discussion a donc commencé sur la possibilité de lever la distinction entre fraude et évasion à l'intérieur du pays. Les directeurs fiscaux des cantons demandent déjà l'accès aux données qui sont disponibles pour les autorités fiscales étrangères, et ils veulent également obtenir le droit de demander des informations auprès des autorités fiscales étrangères par l'entraide administrative en cas de soupçon d'évasion par des contribuables suisses.

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Un sondage publié à la mi-février 2010 montre que deux tiers des sondés approuvent la suppression de cette distinction vis-à-vis de l'étranger. 55 % des personnes interrogées sont d'avis de la supprimer également pour les clients suisses. Seuls 38 % veulent maintenir le statu quo et 61 % ne veulent pas abolir le secret bancaire interne. C'est un signal fort en faveur du secret bancaire comme instrument important de préservation de la sphère privé. Personne ne devrait avoir la possibilité de demander à une banque de combien son voisin dispose sur son compte. Le secret bancaire comme secret professionnel sera gardé, comme le secret du médecin ou de l'avocat.

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Une partie de la gauche et des organisations de la société civile ont déjà demandé l'introduction de l'échange automatique d'informations fiscales. Tout récemment, des représentants de l'ONG Tax Justice Network ont présenté à une délégation parlementaire un mode de fonctionnement possible et les avantages de l'échange automatique. Au début février, le ministre des Finance, Hans-Rudolf Merz, brisait d'ailleurs le tabou et parlait de l'échange automatique à des fins fiscales comme d'un instrument possible de négociation avec l'Europe pour obtenir en retour un accès aux marchés des services financiers de l'UE. Quelques observateurs prédisent que la Suisse finira par suivre ce chemin, acceptant l'échange automatique, au moins avec l'UE, en échange de la possibilité accordée aux banques suisses d'entrer sur le marché intérieur européen.

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Tout le monde ne partage pas ce point de vue. " L'échange d'informations automatique est inacceptable ", tonnait par exemple Ivan Pictet, banquier privé bien connu à Genève, soutenu par les partis du centre et de la droite et naturellement par l'Association suisse des banquiers. Pour eux, cela représenterait une " profonde violation de la sphère privée des individus et détruirait la confidentialité traditionnelle entre le bourgeois et l'Etat ". Ces milieux oublient tout simplement le fait que chaque employeur doit déjà remplir un certificat salarial pour chacun de ses employés, qu'il envoie dans presque tous les cantons directement aux autorités fiscales. Un exemple d'échange d'informations automatique ! La Suisse connaît d'ailleurs d'autres exemples similaires : lors d'un départ à la retraite, on peut choisir de toucher une rente ou bien le capital mis de côté. Dans ce dernier cas, les autorités fiscales en reçoivent notification. Pourquoi le secteur financier ne devrait-il pas livrer les données nécessaires pour une juste déclaration des revenus et des fortunes ? On traite ainsi aujourd'hui les divers types de revenus de façon différente. Une situation difficilement acceptable.

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Ces exemples montrent clairement que le refus de bouger des banquiers suisses s'appuie sur une idéologie complexe qui ne vise qu'à protéger leurs intérêts. Indéniablement, le secret bancaire a accordé dans le passé un avantage concurrentiel considérable à la place financière suisse et lui a permis d'engranger des profits spectaculaires. La gestion des fortunes non déclarées a permis jusqu'ici de toucher des commissions et des marges substantielles.

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Et si l'on abandonnait cette politique ? Des estimations sérieuses de la part de l'économiste Rudolf Strahm, un ancien parlementaire socialiste, disent que la perte représenterait de 1 à 2 % du produit intérieur brut (PIB). Serait-ce à ce point insupportable pour la riche Suisse ? Une information complémentaire : 60 % des fortunes gérées dans les banques suisses concernent des clients institutionnels, comme des fonds de pension, des fondations ou des trusts. C'est pourquoi l'industrie financière, au-delà du secret bancaire, ne voit pas d'un bon oeil que la Suisse attaque les trusts et les véhicules opaques de la finance offshore dont ils bénéficient.

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Il est compréhensible que les spécialistes de la gestion de fortune souhaitent garder ces avantages. Surtout les petites et moyennes banques privées et les succursales spécialisées de la gestion de fortune des banques étrangères en Suisse. Elles luttent toutes pour le maintien de leurs privilèges. Leur contre-proposition est d'instaurer un impôt libératoire, un projet baptisé " Rubik ". L'idée étend le système mis en oeuvre avec l'UE dans le cadre de l'accord sur la fiscalité de l'épargne : un impôt à la source, avec un taux différent pour chaque pays, serait versé aux fiscs étrangers selon leur propre assiette fiscale, mais sous une forme anonyme. Rubik vise ainsi à prolonger l'opacité et n'est jugé recevable ni par les pays européens, ni plus largement par l'OCDE. Son représentant, Pascal Saint-Amans, commentait récemment : " Ce système ne peut que faire naître des soupçons. " Rubik reste une faible réponse destinée à éviter l'introduction de l'échange automatique. Le cabinet de conseil KPMG estimait d'ailleurs les coûts d'un tel prélèvement de 700 à 1 000 francs suisses par an pour chaque compte (500 à 700 euros), un montant beaucoup trop cher, surtout pour les petites et moyennes banques.

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Une alternative est beaucoup discutée en Suisse depuis mars 2010, fondée sur une " stratégie de monnaie propre " (Weissgeldstrategie). Les banques devraient demander aux clients un certificat prouvant que leur dépôt a été déclaré correctement dans leur pays d'origine. C'est une copie de la voie suivie par le Liechtenstein : les clients étrangers doivent désormais régulariser leur situation fiscale en déclarant leurs revenus dans leur pays ou bien quitter la Principauté avec leur argent.

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Tout cela en reste pour l'instant au niveau des débats entre Suisses. Quand les documents officiels parlent de l'avenir de notre pays, ils indiquent vouloir développer " une nouvelle stratégie pour la place financière suisse ". Ce qui, concrètement, donne ceci : "Afin de garantir l'essor économique de la Suisse, il convient non seulement de maintenir des conditions-cadres favorables, mais encore de trouver des réponses aux obstacles qui risquent de ralentir la croissance à moyen terme. Ces prochaines années, il s'agira en particulier (I) d'accroître la stabilité financière et de préserver l'attrait de la place financière, (II) d'améliorer l'accès des services [financiers] aux marchés internationaux "...

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Courage, la Suisse deviendra un pays comme les autres. Un jour...

Notes

[1]

Le Tax Justice Network (TJN) est une coalition internationale et indépendante de chercheurs et de citoyens qui militent contre les effets nocifs de l'évasion fiscale, de la concurrence fiscale et des paradis fiscaux (www.taxjustice.net et http ://taxjustice.blogspot.com).

Plan de l'article

  1. Le monde d'avant
  2. L'affaire UBS : le cauchemar de la Suisse
  3. La crise financière affaiblit le secret bancaire
  4. Les défis futurs

Pour citer cet article

Gurtner Bruno, « L'agonie du secret bancaire suisse », L'Économie politique, 2/2010 (n° 46), p. 36-45.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2010-2-page-36.htm
DOI : 10.3917/leco.046.0036


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