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L'Économie politique

2010/2 (n° 46)


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La feuille de route de Copenhague, fixée à la conférence de Bali, en décembre 2007, était de proposer l'architecture d'un régime climatique international post-Kyoto. Les règles introduites par le protocole de Kyoto signé en 1997 se limitent en effet à la période 2008-2012. Plusieurs milliers de négociateurs se sont réunis entre décembre 2007 et décembre 2009 dans deux groupes principaux de négociation. Aucun n'est parvenu à produire un compromis s'inscrivant dans les cadres juridiques et institutionnels préexistants. D'où le sentiment de blocage croissant jusqu'au dernier jour de la conférence de Copenhague, où un texte de moins de trois pages, baptisé " accord de Copenhague ", a été mis au point. Cet accord a résulté de consultations entre les représentants des grands pays émergents et le président des Etats-Unis. L'Europe et les autres pays industrialisés se sont rapidement ralliés à ce texte, dont l'assemblée onusienne a " pris acte ". Après une période de flottement, la majorité des pays en développement les a suivis.

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Contrairement au protocole de Kyoto, ce texte n'a pas été adopté à l'unanimité dans le cadre de l'Organisation des Nations unies (ONU) et n'a donc pas de caractère juridiquement contraignant. C'est la raison pour laquelle la conférence de Copenhague a été présentée comme un échec absolu par les médias européens, qui ont abondamment relayé la vision dépitée des organisations non gouvernementales (ONG) environnementales. Les médias chinois ou indiens en ont donné une vision totalement orthogonale : pour eux, leurs diplomaties ont permis une avancée historique dans la négociation climatique, avec pour la première fois des engagements pris par les grands pays émergents.

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Que trouve-t-on dans l'" accord de Copenhague " ? A la vérité, ce texte très court aurait pu être signé dès le premier jour de la conférence. Il reprend des éléments dont la plupart avaient déjà été rendus publics par les grands pays avant la conférence. Il se réfère aux principes de la convention climat de 1992 et en précise même un point important : l'objectif ultime de stabilisation d'accroissement de la température moyenne doit être de 2 ?C, soit le niveau recommandé par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec) et jusqu'à présent retenu par la seule Union européenne. Mais ni les engagements consignés dans l'accord ni les instruments économiques et financiers à mettre en place ne précisent comment se rapprocher de cet objectif très ambitieux.

Un nouveau système d'engagement international de réduction des émissions

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Le protocole de Kyoto a mis en application la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) de 1992. Celle-ci incluait le principe de " responsabilité commune mais différenciée " : les pays industrialisés portent une responsabilité dominante dans l'accumulation atmosphérique des gaz à effet de serre, alors que les pays en développement, qui en subiront les impacts les plus dommageables, ont une responsabilité moindre.

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Au nom de ce principe, Kyoto exonère les pays en développement de toute participation à l'effort collectif. Or la montée en régime des économies émergentes rend inefficace un dispositif laissant durablement les grands pays émergents en dehors de tout système de contrôle des émissions. Treize ans après Kyoto, les poids politique et économique des Etats ont changé. La montée en régime des grands pays émergents a accru leur influence diplomatique, mais aussi leur contribution aux émissions mondiales de gaz à effet de serre, passée par exemple de 15 % pour l'ensemble Inde-Chine en 1990 à 25 % en 2006. La contribution des pays développés (dits " de l'Annexe I ") aux émissions a baissé en conséquence de 60 % à 47 % sur la même période. Si l'on tient compte du retrait des Etats-Unis, il apparaît que le protocole de Kyoto ne régule en réalité qu'à peine plus du quart des émissions mondiales de gaz à effet de serre.

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L'accord de Copenhague a retenu une approche différente du protocole de Kyoto en proposant des engagements " à géométrie variable " suivant les pays. Ces engagements peuvent concerner le groupe des pays de l'Annexe I, mais aussi celui des pays hors Annexe I, qui étaient exonérés de tout effort dans Kyoto. Une fois enregistrés dans le système des Nations unies, le suivi et la vérification de ces engagements ne seront pas effectués suivant les mêmes règles, les pays hors Annexe I n'étant contraints à une vérification externe par le dispositif des Nations unies que pour les actions bénéficiant de financements internationaux. Les principaux engagements affichés sur le site des Nations unies fin février 2009 ont été reproduits en annexe de cet article (p. 81). Ils amènent trois commentaires.

Engagements pris par les principaux pays signataires de l'accord de Copenhague (Annexe)Tableau1
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Tout d'abord, le champ couvert par les engagements de Copenhague est bien plus large que celui du protocole de Kyoto. Avec les Etats-Unis, qui reviennent dans le système, et les grands émergents, qui y entrent, ce n'est plus le quart des émissions mondiales de gaz effet de serre qui est concerné, mais un peu plus de 75 %. Disons-le tout de suite, c'est là le virage majeur pris à Copenhague.

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Ensuite, les pays de l'Annexe I se sont globalement engagés à réduire leurs émissions de 12 % en 2020 par rapport à 1990, si on cumule les engagements minimaux déposés au secrétariat de la convention à Bonn  [1][1] Pour une analyse fine des engagements des pays de l'Annexe.... A l'instar de l'Europe, qui est prête, en cas d'accord international satisfaisant, à porter son engagement de 20 à 30 %, certains pays ont indiqué qu'ils étaient prêts à aller plus loin sous certaines conditions. Si l'on additionne les engagements maximaux déposés par les différents pays, on atteint une réduction de l'ordre de 18 % d'ici 2020, ce qui reste inférieur aux préconisations du Giec (- 25 à - 40 %). Ces chiffres peuvent paraître modestes relativement aux engagements de Kyoto, qui étaient de - 5 % entre 1990 et 2008-2012. Certains pays comme les Etats-Unis et le Canada, ayant jeté l'éponge sur l'atteinte de leurs objectifs de Kyoto, ont retenu l'année 2005 comme année de référence, ce qui leur permet de proposer un objectif de réduction politiquement acceptable au vu de la croissance de leurs émissions entre 1990 et 2005 (l'Australie a retenu de son côté l'année 2000).

Estimation des émissions résultant des engagements pris à Copenhague Tableau2
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Troisième point, la totalité des pays hors Annexe I ont transmis des engagements non pas exprimés en valeur absolue mais en termes relatifs, soit sous forme d'un objectif de réduction de l'intensité carbone du produit intérieur brut (PIB)  [2][2] L'intensité carbone mesure le volume de dioxyde de... en 2020 (cas de la Chine et de l'Inde), soit sous la forme d'une réduction par rapport à un scénario de référence de leurs émissions dit BAU (business as usual). En termes d'incitations économiques, ce type d'engagement assouplit la rigueur de la contrainte à mesure que s'accélère la croissance économique de court terme, ce qui n'est pas très heureux : un pays qui dispose de plus de richesses économiques est en effet à même de consacrer plus de ressources et d'investissements à l'action face au changement climatique. En termes environnementaux, un tel objectif n'a pas véritablement de sens puisque la composition de l'atmosphère n'est pas altérée par l'intensité carbone des PIB, mais bien par le seul volume absolu des rejets de gaz à effet de serre. Pour ramener ces objectifs relatifs en niveaux absolus, il a donc fallu retenir des hypothèses sur la croissance future des PIB et sur l'évolution de leur intensité carbone dans les scénarios BAU  [3][3] Pour une analyse plus détaillée, voir notre étude à.... Les résultats de tels calculs figurent dans le tableau ci-avant, qui montre la confortable marge de manoeuvre laissée aux émergents par les engagements de Copenhague, surtout si la croissance est au rendez-vous.

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La grande avancée des accords de Copenhague est d'élargir massivement la part des émissions de gaz à effet de serre couverte par des engagements de plafonnement. L'ambition de ces engagements reste cependant en deçà des trajectoires recommandées par le Giec pour les pays de l'Annexe I. Pour les pays en développement, les engagements relatifs laissent des marges de croissance des émissions qui sont très confortables dans les scénarios d'une poursuite de la croissance rapide des grands émergents.

L'insertion des pays en développement dans les futurs accords climatiques

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Le poids pris par la Chine et l'Inde dans l'enceinte de Copenhague a symboliquement marqué le déplacement du centre de gravité des négociations. Mais le groupe des pays en développement est loin de se limiter à ces deux pays. On peut schématiquement distinguer trois groupes de pays principaux ayant des préoccupations distinctes.

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Les pays émergents sont les plus visibles dans les négociations. Inde, Chine, Brésil, Indonésie, Afrique du Sud, Mexique et Corée du Sud ont pris conscience de l'enjeu climatique. Ils défendent la distinction actuelle entre pays de l'Annexe I et pays hors Annexe I, au travers de laquelle ils comptent bénéficier de transferts financiers et technologiques en échange de leurs engagements de réduction des émissions. En témoignent leurs communications à l'ONU dans le cadre de l'accord de Copenhague, qui soulignent le caractère volontaire de leur engagement et leur inscription dans la droite ligne des principes de la conférence climat de 1992. Leurs engagements, donnés en termes relatifs, sont d'un impact limité sur le volume absolu des émissions tant que leur croissance est forte. Du reste, la majorité de ces pays ont déjà réduit l'intensité carbone de leur économie depuis 1990, en utilisant tout simplement plus rationnellement les sources traditionnelles d'énergies fossiles. L'un des enjeux centraux des prochaines étapes de la négociation climatique est que ces pays passent d'objectifs sur leurs émissions relatives à des objectifs sur le niveau absolu de leurs émissions.

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Les pays pétroliers se sont montré réticents à s'engager sur des objectifs de réduction des émissions et plusieurs d'entre eux ont, à la suite du Koweït, affiché une hostilité déclarée à l'accord de Copenhague. Ces pays ont en effet objectivement intérêt à ce que la contrainte carbone sous forme de plafonds d'émissions ne se généralise pas dans les années qui viennent : la généralisation d'une telle contrainte est en effet de nature à grignoter petit à petit la rente pétrolière. C'est pourquoi ces pays subordonnent toute inclusion de leur part dans un accord à des compensations spécifiques, ce qui paraît assez surréaliste dans le cas des pays du Golfe, qui disposent par ailleurs d'abondantes ressources financières.

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Le groupe des pays les moins avancés est le plus important numériquement, du fait notamment du grand nombre de pays africains dans cette situation. Ce groupe n'a pas directement participé à la négociation de l'accord de Copenhague et a hésité à s'y rallier. Il l'a majoritairement fait sur la base des promesses financières qui sont inscrites dans l'accord : des transferts Nord-Sud devant atteindre 30 milliards de dollars d'ici 2012 et 100 milliards de dollars par an d'ici 2020 pour aider les pays en développement à s'adapter aux impacts attendus du changement climatique tout en participant à un développement graduellement plus sobre en émissions de gaz à effet de serre. La carotte est de taille. Mais l'accord ne précise pas grand-chose des mécanismes concrets qui seront mis en place à la suite de la création d'un nouveau fonds dédié, le Copenhague Green Climate Fund. L'un des enjeux cruciaux pour ce groupe de pays est de participer à la gouvernance de ce futur instrument, dont l'objectif affiché est de dégager des ressources additionnelles dans l'action collective face au changement climatique et de les diriger prioritairement vers les pays les plus vulnérables.

Intensité du PIB en émissions de gaz à effet de serre (hors changements d'usage des terres et foresterie) en 1990 et 2005Illustration 3
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Les prochaines étapes de la négociation climatique seront par conséquent particulièrement complexes à construire. La raison de fond en est que les écarts restent considérables entre les niveaux de richesse par habitant dans le monde. Combler cet écart est évidemment une priorité de rang un pour les pays en développement et la communauté internationale. Mais si les pays en développement comblent cet écart en s'engouffrant dans des voies identiques à celles préalablement empruntées par les pays riches, les trajectoires des émissions deviendront rapidement insoutenables. Il faut par conséquent trouver des façons novatrices de concilier accès au développement économique et actions face au risque climatique. Pour y parvenir, il faut mettre en place des instruments économiques adaptés qui donnent un coût aux émissions de gaz à effet de serre tout en favorisant le développement économique et l'innovation technologique.

Crédibilité des engagements et instruments économiques

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L'accord de Copenhague reste très vague sur les instruments économiques. Les instruments de marché, éléments phares du protocole de Kyoto, sont tout juste mentionnés. Kyoto avait couplé l'engagement de réduction des émissions à des mécanismes de tarification de ces émissions : pour un certain nombre d'acteurs économiques, la fin de la liberté d'usage de l'atmosphère a signifié la fin de sa gratuité. Par exemple, les industriels européens soumis au système d'échange de quotas, créé par l'Union européenne suite à sa ratification du protocole, doivent intégrer la valeur des quotas de CO2 dans leurs décisions économiques. Leurs homologues chinois ou indiens qui parviennent à inscrire des réductions d'émissions dans le système du Mécanisme pour un développement propre (MDP) prévu par le protocole peuvent de leur côté obtenir des crédits carbone avec une valeur de marché. Pour dépasser le stade des bonnes intentions, les engagements de Copenhague doivent utiliser tout le potentiel de ces nouveaux instruments, en tirant les bonnes leçons de l'expérience des deux principaux instruments qui ont commencé à être déployés sur le terrain : le MDP et le système européen des quotas de CO2.

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Le MDP vise à favoriser la mise en place de projets de réduction des émissions dans les pays en développement grâce à l'octroi de crédits carbone correspondant aux émissions évitées. Ces crédits carbone sont ensuite librement négociables et peuvent notamment être revendus en Europe. Les premières années de fonctionnement de ce dispositif en ont montré les avantages et les inconvénients.

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Côté pile, des réductions d'émissions significatives ont été obtenues, de l'ordre de 2 milliards de tonnes de gaz à effet de serre au total d'ici 2012, pour des projets pas toujours attendus : les premiers projets ont été réalisés plutôt dans les secteurs industriels, avant de laisser plus de place aux projets de développement d'énergies renouvelables qui étaient pressentis à l'introduction du système. Ce mécanisme a prouvé qu'il était capable de standardiser à l'échelle mondiale des transferts de technologies et de ressources financières entre pays développés et pays en développement, contribuant à un investissement d'environ 100 milliards de dollars dans les pays en développement depuis son lancement.

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Côté face, le succès du MDP ne l'a pas été pour tous : les grands gagnants sont les pays émergents qui ont su mettre en place les infrastructures administratives nécessaires à l'aboutissement de nombreux projets ; par ailleurs, certains secteurs comme l'agriculture et la forêt, pourtant responsables de près du tiers des émissions anthropiques mondiales, sont à peine touchés par ces mécanismes plus adaptés à la comptabilisation des réductions d'émissions liées aux usages de l'énergie.

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Une évolution est donc nécessaire, qui s'ébauche par la mise en place de projets programmatiques, permettant de créditer des réductions d'émissions de grande échelle, et par l'étude de mécanismes sectoriels. Les mécanismes dits de REDD+  [4][4] Pour United Nations Collaborative Programme on Reducing..., qui rémunèrent la déforestation évitée, en fournissent une bonne illustration. Mais on pourrait également mettre en place des systèmes de crédits sectoriels pour les pays émergents parvenant à réduire leurs émissions au-delà des engagements pris dans l'accord de Copenhague. La montée en régime de ce type de mécanismes de projet semble être l'une des conditions de réalisation des transferts financiers promis par l'accord de Copenhague. Compte tenu de l'état des finances publiques, il est en effet hautement improbable qu'ils puissent être financés par des sources budgétaires classiques.

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Reste que ces crédits devront trouver des acheteurs pour apporter une véritable incitation à développer ces projets. D'où l'importance de leur reconnaissance au sein des grands marchés carbone actuels ou à venir.

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Le marché européen des quotas de CO2 va rester pendant les prochaines années la principale source de tarification des émissions de gaz à effet de serre à l'international. Mais ce marché ne plafonne qu'environ 4 % des émissions mondiales. Il fournit un prototype important, démontrant qu'on peut obtenir des résultats intéressants sur un ensemble couvrant aujourd'hui 30 pays de cultures et de niveaux de vie bien différents. Mais ce dispositif doit s'intégrer dans un ensemble plus vaste pour délivrer des résultats à la hauteur des enjeux globaux.

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De ce point de vue, l'extension de la tarification du carbone dans le monde dépend au premier chef de l'évolution des rapports de force à l'intérieur du Congrès américain et de l'habileté du président Obama a obtenir au Sénat un soutien suffisant pour son projet de mise en place d'une régulation fédérale introduisant un marché du carbone de taille nettement supérieure à celui existant en Europe. Un tel soutien devra dépasser celui du groupe des démocrates, devenus en tout état de cause numériquement trop faibles pour faire passer une loi après les élections partielles de l'Etat du Massachusetts. Du fait du calendrier électoral et des difficultés rencontrées sur le dossier de la réforme de santé, la mise en place du grand marché fédéral du carbone américain risque de prendre une ou deux années de retard par rapport à ce qui était anticipé après le vote d'un premier projet par la Chambre des représentants en mars 2009.

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Le marché international des projets risque d'en faire les frais. L'absence d'acheteurs supplémentaires de crédits carbone sur le marché international va constituer un frein au déploiement des projets de réduction des gaz à effet de serre au titre du protocole de Kyoto. Les marchés volontaires ou les marchés régionaux aux Etats-Unis peuvent certes constituer des éléments de demande additionnels, mais il n'y a aucune chance que leur déploiement génère une demande de taille comparable à celle émanant de marchés fondés sur une réglementation par l'autorité publique restreignant les droits à rejeter des gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

Conclusion

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Ni échec absolu ni avancée historique, la conférence de Copenhague a vu un déplacement du centre de gravité de la négociation qui reflète le changement des rapports de force dans le monde. Elle a révélé l'impossibilité d'intégrer directement les grands pays émergents dans un cadre préexistant, celui du protocole de Kyoto, qui n'a pas été construit avec eux. Il serait cependant tout à fait irresponsable de rejeter en bloc tout ce qui a été construit durant plus de vingt ans de négociations climatiques sous l'égide des Nations unies.

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Copenhague constitue une avancée dans un processus de négociations internationales qui se complexifie. Les sujets les plus sensibles ont été mis sur la table et des engagements ont été pris pour la première fois, comme ceux pris par les pays émergents ou les transferts financiers promis par les pays développés au titre de l'adaptation des pays les plus vulnérables au changement climatique.

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Pour que ces engagements deviennent réalité, il faut prendre appui sur l'existant, en élargissant les instances de négociation, dont certaines ne sont plus adaptées, et en perfectionnant les outils économiques utilisés. Dans ce processus, la nature juridique des engagements semble bien moins stratégique que l'efficacité et l'équité des incitations économiques à mettre en place. La mise en oeuvre effective de Copenhague est tributaire du renforcement des instruments économiques donnant un coût à nos émissions et permettant d'orienter nos sociétés sur des trajectoires bas-carbone.


Bibliographie

  • De Perthuis, Christian, 2009,Et pour quelques degrés de plus... Nos choix économiques face au risque climatique, Paris, Pearson.
  • De Perthuis, Christian, et Delbosc, Anaïs, 2009,Le Changement climatique, Paris, Le Cavalier bleu, coll. " Idées reçues ".
  • De Perthuis, Christian, et Delbosc, Anaïs, 2010 (à paraître), " Une évaluation des engagements de Copenhague ", Les Cahiers du Prec et working paper de CDC Climat Recherche.
  • De Perthuis, Christian, et Trotignon, Raphaël, 2010 (à paraître), " La gouvernance internationale du climat ", Questions internationales.
  • Guérin, Emmanuel, et Wemaëre, Matthieu, 2009, " The Copenhagen Accord : what happened ? Is it a good deal ? Who wins and who loses ? What is next ? ", Idées pour le débat, n? 08/2009, Institut pour le développement durable et les relations internationales (Iddri) (disponible sur www.iddri.org).
  • Levin, Kelly, et Bradley, Rob, 2010, " Comparability of Annex I emission reduction pledges ", WRI working paper, Washington DC, World Resources Institute (disponible sur www.wri.org).

Notes

[1]

Pour une analyse fine des engagements des pays de l'Annexe I, voir Levin et Bradley [2010].

[2]

L'intensité carbone mesure le volume de dioxyde de carbone (CO2) et de gaz à effet de serre rejeté par unité de PIB produite [NDLR].

[3]

Pour une analyse plus détaillée, voir notre étude à venir dans les Cahiers du Prec [De Perthuis et Delbosc, 2010].

[4]

Pour United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries (Programme des Nations unies pour la réduction des émissions résultant de la déforestation et de la dégradation forestière dans les pays en développement, cf. www.un-redd.org) [NDLR].

Plan de l'article

  1. Un nouveau système d'engagement international de réduction des émissions
  2. L'insertion des pays en développement dans les futurs accords climatiques
  3. Crédibilité des engagements et instruments économiques
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Delbosc Anaïs, de Perthuis Christian, « Négociations climatiques : les enjeux du post-Copenhague », L'Économie politique 2/2010 (n° 46) , p. 70-81
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2010-2-page-70.htm.
DOI : 10.3917/leco.046.0070.


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