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L'Économie politique

2010/3 (n° 47)


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Chacun s'accorde à dire aujourd'hui que la fiscalité doit être profondément réformée, qu'il s'agisse de la fiscalité des revenus (ou des bénéfices) ou de celle du patrimoine. A partir d'un constat très largement partagé sur la nécessité de mener une profonde réforme fiscale, Denis Clerc nous invite à repenser globalement tout à la fois le système d'imposition des revenus et celui de la redistribution sociale, sur la base d'un socle constitué du revenu garanti. Ce revenu garanti, à la différence de la prime pour l'emploi (la PPE, versée seulement aux actifs, sous condition de revenus), serait versé sans contrepartie ni condition de ressources. Ce revenu aurait le mérite de refondre les minimas sociaux, d'être supérieur au seuil de pauvreté et de sortir de la logique dite " incitative à la reprise d'un emploi " de la PPE, dont le résultat n'a jamais été avéré...

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Il est louable de se livrer à un tel exercice à l'heure où l'imposition des revenus, en particulier, est la cible de nombreuses critiques. De plus en plus complexe et injuste, de moins en moins rentable sur le plan budgétaire et peu efficace sur le plan de la réduction des inégalités, l'impôt sur le revenu concentre tous les travers du système fiscal français. Dans ce tableau, la fiscalité du patrimoine n'est pas en reste : l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est mité de niches, et les revenus tirés des droits de mutation (donations et successions) sont en voie de rabougrissement. Le constat est donc pour ainsi dire unanime, l'insatisfaction quasi générale, la crise étant de plus passée par là, mettant en relief tout à la fois les déséquilibres fiscaux du moment et les besoins accrus en matière de financement de l'action publique.

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S'agissant des revenus, il est vrai que les distributions de bonus, stock-options ou retraites chapeaux ont choqué l'opinion. Elles sont apparues hors de proportion et, pour tout dire, illégitimes. Ce ressenti sur la hausse des inégalités est du reste conforté par des travaux appelés à faire date sur la distribution des richesses et des revenus  [1][1] Camille Landais, " Les hauts revenus en France (1998-2006) :.... Pour le dire simplement : avec la crise, " ça s'est vu ". Le développement des inégalités n'est pas le seul fruit de la mondialisation financière et de la diversification des revenus, notamment ceux liés à la performance boursière. Il a également été alimenté par les divers allègements fiscaux qui se sont succédé ces dernières années : baisses des taux du barème de l'impôt sur le revenu et accumulation de mesures dérogatoires de toute sorte. Dans ce mouvement, la grande majorité des revenus de capitaux mobiliers (dividendes, revenus d'obligations, plus-values) ont été sortis du barème progressif de l'impôt sur le revenu, puisque ces revenus sont désormais, pour l'essentiel, imposés au taux proportionnel (un prélèvement dont le caractère redistributif est nul...). Or, ils bénéficient à une minorité de contribuables et sont concentrés sur le haut de la distribution de revenus, de sorte que, ajoutés aux salaires et étant moins imposés que ces derniers, ils ont contribué à amplifier les inégalités de revenus.

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Le montant des revenus de capitaux mobiliers déclarés à l'impôt sur le revenu  [2][2] Voir www.impots.gouv.fr/portal/dgi/public/documentation... est ainsi passé de 14,53 milliards d'euros en 2000 à 18,83 milliards d'euros en 2006, une progression globale de 29,6 %. Dans le même temps, le nombre de foyers fiscaux déclarant des revenus de capitaux mobiliers s'est tassé, passant de 7,6 millions à 7,3 millions. Le revenu de capitaux mobiliers moyen par foyer a donc progressé de 35,44 %. Dans le même temps, le salaire moyen par foyer fiscal déclarant des salaires est passé de 20 583 euros en 2000 à 23 487 euros en 2006, une progression moyenne de 14,1 %. Les revenus financiers ont augmenté plus rapidement que les salaires. La fiscalité n'a pas été neutre dans cette évolution, d'où la nécessité de les réintégrer dans l'imposition de droit commun, ce que la réforme proposée par Denis Clerc se propose de faire.

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Précisons au surplus que tous les travaux ayant mesuré la charge fiscale confirment la faible progressivité du système fiscal français : tous impôts confondus, le taux d'effort (le rapport entre les impôts payés et le revenu disponible brut) de l'ensemble des ménages est en moyenne de 20,6 %  [3][3] Philippe Le Clézio, Prélèvements obligatoires : compréhension,.... Le taux d'effort des 10 % les plus pauvres s'élève à 18 %, tandis que celui des 10 % des foyers les plus riches n'est que de 23,8 %. Mieux, pour les foyers les plus aisés des très hauts revenus (le 0,01 % le plus riche), le taux d'imposition des revenus est en moyenne de 25 %  [4][4] Les Revenus et le patrimoine des ménages, édition 2010,..., alors que le taux marginal de la tranche supérieure du barème de l'impôt sur le revenu est de 40 %. Cette situation s'explique par le jeu des " niches fiscales ", qui conduit à ce que l'impôt sur le revenu soit régressif au-delà d'un certain niveau de revenu  [5][5] Voir notamment le rapport de la commission des finances....

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Pourquoi un tel développement ? Tout simplement pour montrer qu'une réforme fiscale doit inverser ce mouvement qui a tourné le dos à l'un des objectifs majeurs de la fiscalité, la correction des inégalités, et qui en a affaibli le rendement : si le barème de 1999 avait été maintenu, l'impôt sur le revenu aurait rapporté 65 milliards d'euros en 2009. Le coût cumulé des baisses des taux du barème mises en oeuvre dans les années 2000 représente deux ans de rendement de cet impôt : en dix ans, l'Etat s'est privé de près de 108 milliards d'euros. Ce constat, déjà problématique en temps " normal ", justifie à lui seul une réforme fiscale. Mais à l'heure des plans de rigueur et d'une crise des finances publiques qui est aussi une crise des recettes, il est urgent de repenser la question de la répartition des richesses, de la réforme fiscale et celle, plus large, de la redistribution. Reste à en déterminer le contenu et la portée.

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La réforme proposée par Denis Clerc opère un renversement de perspective. Plutôt que de traiter séparément les différents modes d'imposition des revenus (et du patrimoine) et la redistribution (minimas sociaux, prestations familiales...), la réforme propose d'unifier dans un même dispositif le traitement de la redistribution sur la base d'un socle constitué du revenu garanti. Il s'agit donc de raisonner sur l'ensemble " prélèvements + transferts ", et non plus d'aborder les deux étapes séparément. On en rappellera brièvement le principe : en dessous d'un certain niveau de revenus, l'Etat verse de l'argent pour compléter les revenus du contribuable, ce versement diminuant au fur et à mesure que l'on s'approche du seuil, et au-dessus, il prélève, le tout en fonction d'une progressivité régulière au fur et à mesure que l'on s'élève dans la hiérarchie des revenus. Plus qu'un mode de prélèvement, il s'agit d'une véritable révolution (fiscale, sociale, mais aussi culturelle) qui repense et refond, philosophiquement et financièrement, les dispositifs tels que la prime pour l'emploi et le revenu de solidarité active. Nous étions habitués jusqu'ici à raisonner en nombre de tranches de l'impôt sur le revenu et à traiter distinctement la question de la redistribution sociale. Le revenu garanti introduit sur cette question un élément nouveau qui offre une réponse au débat sur l'allocation d'un revenu " universel " sans condition de ressources ou d'activité.

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Le point d'équilibre du système proposé repose sur la médiane des niveaux de vie, le seuil au-delà duquel l'impôt est prélevé. Le système conduit à supprimer le quotient familial actuel et raisonne en termes d'unités de consommation du ménage, afin de répondre à l'exigence de l'équité horizontale, souvent pervertie - en tout cas mal appréhendée - dans le système fiscal actuel. Ce projet de réforme a aussi le mérite de briser un tabou : celui de l'imposition des prestations sociales (notamment les prestations familiales, une " assiette " de 50 milliards d'euros par an), exception faite du revenu garanti, qui serait non imposable. Cette imposition est légitime lorsqu'on raisonne en niveau de vie et que l'on introduit un revenu garanti, lui-même non imposable. Le niveau de vie déterminant l'équilibre général du système, ceci conduit à intégrer de facto dans le mode d'imposition l'ensemble des revenus (d'activité, de remplacement et de patrimoine) qui forment la capacité contributive et le niveau de vie.

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Dans ses grandes lignes, la réforme respecte les objectifs assignés à une réforme fiscale que l'on souhaite juste et efficace, c'est-à-dire qui procure un certain niveau de recettes, réduit les inégalités de revenus (et, par suite, de patrimoine) et conserve un caractère incitatif, le tout sur la base d'une législation lisible. Par rapport à l'impôt sur le revenu actuel, le projet de réforme améliorerait effectivement la progressivité générale au stade du prélèvement et renforcerait également le caractère redistributif du dispositif grâce à l'introduction du revenu garanti. L'" échelle fiscale mobile " concilierait pour sa part l'équité verticale (la progressivité) et l'équité horizontale (pour tenir compte des situations familiales) et garantirait l'équilibre du système. On l'a dit, l'élargissement de l'assiette conduirait à réintégrer dans l'assiette de l'impôt les revenus qui échappent aujourd'hui au barème progressif de l'impôt sur le revenu, cette assiette élargie étant à la fois une condition à la faisabilité d'une telle réforme et constituant un point positif important de la réforme. Il est également avancé qu'une telle architecture supposerait la suppression des divers prélèvements sur les revenus (CSG, CRDS...), de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), du bouclier fiscal et de toutes les niches fiscales, ce qui est cohérent, à quelques nuances près toutefois.

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Ce dispositif, séduisant dans sa philosophie et son principe, appelle cependant quelques compléments. Le premier concerne la suppression de l'imposition du stock de patrimoine (de l'ISF). Celle-ci obéissant à une logique et à des principes propres, différents de ceux de l'imposition des flux (les revenus), on peut s'interroger sur l'opportunité de supprimer non pas l'ISF, un impôt mal ficelé et peu efficace tant sur le plan redistributif que budgétaire, mais l'idée même d'une imposition de la détention de patrimoine, laquelle concourt à l'équilibre et à la stabilité du système fiscal. Ne faudrait-il pas plutôt compléter le dispositif proposé par un impôt à assiette large et à taux faible, afin de ne pas mélanger imposition des flux et imposition du stock ? Précisons ici qu'un impôt sur le patrimoine comportant trois tranches (0 % jusqu'à 800 000 euros, 0,5 % de 900 000 à 3 millions d'euros et 1 % au-delà) rapporterait légèrement plus que l'actuel ISF (entre 3,5 et 4 milliards d'euros).

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Le second point concerne le taux marginal de l'imposition des revenus. En l'état actuel du projet, il n'est malheureusement pas envisagé de mettre en oeuvre un taux d'imposition marginal qui dissuaderait le versement de trop hautes rémunérations, comme plusieurs voix le proposent pourtant (Thomas Piketty, par exemple, propose un " new deal fiscal " avec un taux marginal fixé à 80 % au moins ; l'association Attac est également sur cette voie  [6][6] Attac, Pour un " big bang " fiscal, coll. " L'économie...). Le système est en effet fragile : modifier le seuil (le niveau de vie médian) ou le taux d'imposition remettrait en cause l'équilibre global du dispositif et conduirait à alourdir la charge fiscale des imposables, et/ou à réduire la redistribution, et/ou encore à affecter le rendement du prélèvement. Sans modifier cette structure, la question de l'introduction d'un taux marginal au-delà d'un niveau de revenu est posée.

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Le troisième point porte sur les mesures dérogatoires. Le dispositif table sur la suppression de toutes les dépenses fiscales (les " niches " fiscales). Actuellement, le manque à gagner découlant de ces niches est important (146 milliards d'euros tous impôts confondus, selon la Cour des comptes) et il est tentant de les supprimer. Ce serait oublier que certaines bénéficient aux classes moyennes et modestes (exonération des intérêts du livret A, réduction d'impôt pour frais de dépendance...). Ce serait aussi nier le caractère incitatif de l'impôt. Il faut donc faire le tri entre les niches justes et efficaces, d'une part (à maintenir ou à réformer), et les autres (à supprimer), pour disposer d'un impôt intelligemment incitatif. Problème : maintenir ces dépenses fiscales affecterait le rendement budgétaire de la réforme, qui, en l'état, entraînerait un coût pour les finances publiques.

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Le dernier point découle de ce qui précède. Il concerne le bouclage budgétaire de la réforme, qui n'est pas assuré. Il reste peut-être à compléter le dispositif, par exemple, par les " amendements " proposés ici.

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En intégrant dans un même dispositif le versement d'un revenu garanti et une imposition progressive, la réforme proposée gagnerait en lisibilité, un élément important à l'heure où le consentement à l'impôt doit être reconstruit. Elle constituerait donc un progrès, même si l'équilibre relativement fragile du système milite en faveur de certains amendements.

Notes

[1]

Camille Landais, " Les hauts revenus en France (1998-2006) : une explosion des inégalités ? ", Ecole d'économie de Paris, juin 2007 ; Gilbert Cette, Jacques Delpla et Arnaud Sylvain, Le Partage des fruits de la croissance en France, rapport du Conseil d'analyse économique (CAE), n? 85, Paris, La Documentation française, 2009 ; Jean-Philippe Cotis, " Partage de la valeur ajoutée, partage des profits et écarts de rémunérations en France ", rapport au président de la République, Insee, 13 mai 2009.

[3]

Philippe Le Clézio, Prélèvements obligatoires : compréhension, efficacité économique et justice sociale, rapport du Conseil économique et social, Paris, Journaux officiels, 2005.

[4]

Les Revenus et le patrimoine des ménages, édition 2010, coll. " Insee Références ", Paris, Insee.

[5]

Voir notamment le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales, juin 2008.

[6]

Attac, Pour un " big bang " fiscal, coll. " L'économie encastrée ", Latresne (Gironde), Le bord de l'eau, 2010.

Pour citer cet article

Drezet Vincent, « Quelle redistribution fiscalo-sociale ? », L'Économie politique, 3/2010 (n° 47), p. 32-37.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2010-3-page-32.htm
DOI : 10.3917/leco.047.0032


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