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L'Économie politique

2011/1 (n° 49)


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Eliminer les bidonvilles est présenté aujourd'hui comme la solution prioritaire des politiques de lutte contre la pauvreté urbaine dans les villes du Sud. Pourtant, le lien de causalité entre les deux n'a rien d'une évidence, que l'on se place sur le plan théorique ou sur le plan empirique.

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Comment expliquer alors l'unanimité que rencontrent ces politiques ? Symboliquement, la barre du milliard d'habitants en bidonville, soit un tiers des urbains du monde, a été franchie au tournant des années 2000, selon les chiffres d'UN-Habitat [United Nations Human Settlements Programme, 2003]. Des représentations variées s'en sont fait le relais, comme le cinéma, qui a mis en scène les bidonvilles de plusieurs continents : La Cité de Dieu pour le Brésil, Casanegra pour le Maroc, ou encore Slumdog Millionaire pour l'Inde... La focalisation médiatique autour des problèmes sociaux qui affectent ces quartiers contribue aussi à forger ces représentations - que l'on pense aux " guerres des gangs " dans les favelas de Rio.

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Dans le champ universitaire, la question des bidonvilles a également fait son entrée dans le registre des grands enjeux du développement. En économie, l'ouvrage The Mystery of Capital, publié en 2000 par Hernando De Soto [2000], place au premier plan, comme modalité de réduction de la pauvreté urbaine, le règlement du problème constitué par le secteur informel, et a fortiori les bidonvilles. En sociologie, et dans une version radicale, Planet of Slums, de Mike Davis [2006], aborde les bidonvilles comme une traduction spatiale de l'économie libérale et comme l'une des preuves de sa faillite, les habitants des bidonvilles représentant alors la figure contemporaine du Lumpenproletariat.

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Dans le domaine des politiques publiques, parmi les Objectifs du millénaire pour le développement, signés en 2000 par les Nations unies, figure l'amélioration des conditions de vie d'au moins 100 millions d'habitants en bidonville. Le Maroc, cadre de notre étude, a ainsi lancé en 2004 le programme " Ville sans bidonville ". Ce programme, qui bénéficie du soutien des grands bailleurs (telle la Banque mondiale), vise la suppression de tous les bidonvilles d'ici 2012.

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Et pourtant, le lien entre résorption de la pauvreté et élimination des bidonvilles ne va pas de soi. Certes, de manière intuitive, les bidonvilles symbolisent les maux du développement des villes du Sud, et s'ils ne sont pas les seuls quartiers à connaître ces difficultés, ils sont ceux où elles demeurent les plus visibles. Une visibilité qui conduit à prononcer la nécessité et l'urgence de leur prise en charge. En définitive, pour en finir avec la pauvreté urbaine, il suffirait d'en prendre en charge le contenant.

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Pourtant, même un rapide regard sur les publications des organisations internationales traitant du sujet suffit à montrer que l'articulation entre les questions spatiale, économique et sociale est loin d'être traitée correctement. Par exemple, le rapport d'UN-Habitat précité [United Nations Human Settlements Programme, 2003], qui fait autorité, définit le bidonville uniquement sous l'angle qualitatif : " une zone urbaine fortement peuplée marquée par des logements insalubres et des conditions de vie misérables ". Trois critères sont ainsi mis en avant, à la fois non quantifiés et subjectifs : la densité, le logement et la misère. En 2002, lors d'une réunion d'experts des Nations unies à Nairobi, ceux-ci ont tenté de mieux préciser la définition, sans toutefois arrêter des seuils quant à ces critères. Les caractéristiques - non cumulatives - retenues pour définir un bidonville ont alors été : l'accès limité à certaines infrastructures (eau courante, assainissement...), la faible qualité du logement, le surpeuplement et le statut résidentiel précaire. La pauvreté n'y apparaît toujours pas.

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Bref, on ne peut s'empêcher de penser que les bidonvilles ont retenu l'attention parce que ces quartiers sont visibles dans la ville, et qu'ils peuvent faire l'objet d'une politique ciblée et, elle aussi, bien visible de l'action publique. Sans que soient avancées les justifications permettant de prouver l'assertion selon laquelle les bidonvilles fixent la pauvreté urbaine.

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Nous proposons dès lors, dans les pages qui suivent, d'opposer à ces vagues intuitions l'ambivalence d'un réel qui ne se laisse pas aisément réduire en équation. Débusquer des équivalences parfois simplistes qui sont le terreau d'une certaine littérature scientifique, et y substituer la réalité contrastée des études de cas, permettra une mise en perspective critique des programmes actuellement développés. C'est depuis Sehb el Caïd, à Salé, en périphérie de Rabat, que nous proposerons d'effectuer cette démonstration, réalisée dans le cadre d'un master à l'IEP de Paris.

Le Maroc : vers des villes sans bidonvilles, mais pour quoi faire ?

La ville : un espace de pauvreté ?

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A l'instar de nombreux pays de la rive sud méditerranéenne, le Maroc a connu une croissance urbaine importante et rapide depuis le début du XXe siècle. Le pays comptait 58 % d'urbains en 2008, quand il n'en comptait que 27 % à l'Indépendance (1956) [Catin, Cuenca et Kamal, 2008]. Le moteur de la croissance urbaine restant l'exode rural, ce rythme met en question la capacité de la ville à accueillir ces habitants et à leur assurer un emploi. Aussi l'explosion des villes a-t-elle eu pour corollaire le développement d'un habitat informel [Le Tellier et Iraki, 2009] ou clandestin, c'est-à-dire ne répondant pas aux normes légales de la propriété, de la construction ou des équipements. Il concerne 30 % des logements urbains et 2 millions d'habitants.

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Parmi eux, 1,3 million d'habitants relèvent pour leur logement de la catégorie " bidonvilles ". Ces derniers se développent surtout sur la façade atlantique du Maroc, avec pour premier pôle Casablanca. Toutefois, l'extension des bidonvilles y reste limitée comparativement à d'autres régions du monde : quand le plus grand bidonville d'Inde (Dharavi, à Mumbai) compte 700 000 habitants, le plus grand regroupement de Casablanca, Sidi Moumen, atteint 150 000 personnes.

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Le déséquilibre entre cette faible incidence et la récurrence des programmes d'action démontre que la cristallisation autour de l'enjeu des bidonvilles est en réalité un héritage de l'histoire urbaine du pays. La puissance coloniale avait déjà mené des opérations de relogement, et le Royaume lance dès les années 1970 des programmes de logement social et d'accueil. La question des bidonvilles est prise en charge par les structures d'un Etat fort et centralisé : ministère de l'Habitat, planification économique, subventions, " buldozérisation " des quartiers. Le programme " Ville sans bidonville " s'inscrit dans cette histoire. Lancé en 2004, il affiche un double objectif : la résorption de cet habitat et la lutte contre la pauvreté urbaine. En termes quantitatifs, le but est de fournir un logement décent aux 298 000 ménages vivant dans les 1 000 bidonvilles de 83 villes d'ici 2012. Pour accompagner le programme, l'Etat a mis en place un système de prêt garanti, le Fonds de garantie pour les revenus irréguliers et modestes (Fogarim), afin d'inciter les ménages à emprunter. Cette opération suit ainsi fidèlement les principes, les règles et les objectifs édictés par UN-Habitat en matière d'intervention dans les bidonvilles.

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Pourtant, au Maroc, rien n'indique que la pauvreté soit particulièrement urbaine, et encore moins concentrée dans les bidonvilles. Comme la tenue régulière d'enquêtes de niveau de vie des ménages le prouve, la réduction de la pauvreté et des inégalités, au Maroc comme en Afrique du Nord [Adams, Jr. et Page, 2001], est une réalité. L'indice de pauvreté monétaire est fixé, depuis 2004, à un revenu mensuel moyen de 1 687 dirhams par ménage en milieu urbain et 1 745 dirhams en milieu rural. Le seuil de vulnérabilité à la pauvreté se situe à 2 531 dirhams en milieu urbain et 2 618 en zone rurale. Le taux de pauvreté au Maroc est de 8,9 % de la population, taux qui a connu une division par 2,5 depuis 1985. Toutefois, le cas marocain dénote une polarisation rurale de la pauvreté : le contraste est important entre zones urbaines (4,8 % de pauvres, 12,7 % de vulnérables) et zones rurales (14,5 % de pauvres, 23,6 % de vulnérables). Malgré la focalisation dont elle fait l'objet, la pauvreté urbaine apparaît donc comme un enjeu moins crucial que son équivalent en milieu rural.

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Illustration de cet état de fait, la ville de Salé est un ensemble urbain relativement favorisé. Elle appartient à l'une des régions les plus riches et les plus urbanisées du pays, la région capitale. L'incidence de la pauvreté est à la fois faible du point de vue national, avec, selon les chiffres du ministère, un taux de pauvreté de 6,5 %, et forte du point de vue régional, puisque Rabat, sa voisine dominante, atteint un taux bas de 2,4 %. Cependant, ces taux sont fortement hétérogènes, avec des niveaux maximums de l'ordre de 20 à 40 % dans les franges périphériques. Comme nous allons le voir, le bidonville que nous étudions, en position centrale, n'est pas touché par ces seuils extrêmes. L'équivalence entre croissance urbaine rapide, développement des bidonvilles et pauvreté en ville s'étiole ici fortement.

Le programme de résorption du bidonville de Sehb el Caïd à Salé

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Salé s'affiche comme une vaste banlieue de Rabat. Mais la banlieue a aujourd'hui dépassé le centre : dans l'agglomération, la croissance fut d'abord portée par la capitale, puis elle fut relayée à partir des années 1970 par la périphérie, qui a connu entre 1952 et 2004 une multiplication par 16 de sa population, pour atteindre environ 800 000 habitants actuellement. L'habitat insalubre, selon l'Agence urbaine, accueille 66 % de la population, et les bidonvilles regroupent 8 134 ménages, soit environ 40 000 personnes, réparties sur 21 sites. Rabat apparaît comme l'une des cibles principales de l'opération " Ville sans bidonville ", d'autant que la petite taille des bidonvilles rend leur résorption plus aisée.

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L'opération de Sehb el Caïd, à Salé, a retenu notre attention en raison de son état d'avancement. Le bidonville accueille 2 544 ménages au début du programme (2001). Il est le troisième par son importance au Maroc et le premier à Salé. Il occupe une position charnière dans la ville, près de la gare routière et du centre contemporain. Quelque 1 305 ménages doivent être déplacés dans les logements sociaux du quartier de Saïd Hajji.

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Contrairement à d'autres bidonvilles, Sehb el Caïd n'a pas de spécificité fonctionnelle bien marquée : les petits fonctionnaires, les commerçants ambulants et le monde du petit service urbain informel y sont tous représentés. En ce sens, le bidonville apparaît autant comme un lieu que comme un moyen de vie. Le relogement de sa population dans un quartier lointain peut donc menacer les habitudes de vie, de travail et de mobilité des habitants.

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Le site d'accueil proposé s'avère bien éloigné, dans le quartier de Saïd Hajji, à cinq kilomètres de là. Les modalités de transfert sont celles d'un relogement : à des prix subventionnés, les habitants peuvent acheter des appartements clés en mains, au confort basique mais moderne. Les immeubles ont été construits par le consortium Al Omrane, mais certains ne sont pas réservés à ce programme. En janvier 2010, selon les chiffres de l'Agence urbaine, les habitants du bidonville avaient acheté 900 de ces appartements réservés.

Aspects méthodologiques : quelles variables pour évaluer ?

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L'étude de cas se fonde sur une enquête de terrain menée entre les mois de septembre 2009 et de février 2010, lors d'un stage à l'Observatoire national du développement humain, institut gouvernemental d'évaluation des politiques publiques, effectué avec trois enquêteurs. 117 ménages ont été interrogés à l'endroit du relogement, Saïd Hajji, contre 30 dans le bidonville. Un tirage aléatoire des sondés et deux questionnaires partiellement similaires ont été retenus. Ils sont organisés en six thématiques : aspects sociodémographiques, mobilité, habitat et logement, intégration à la ville, niveau de vie, évaluation du programme. Au total, nous disposons d'une base riche, dont seules certaines variables (cf. tableau 1 page suivante), respectant les critères de définition de la pauvreté urbaine par la spécialiste de la question à la Banque mondiale, Judy Baker, seront étudiées.

Tableau 1. Définition de la pauvreté urbaine et variables considéréesTableau1
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Le propos de l'enquête principale (à Saïd Hajji) est d'évaluer l'effet de la sortie du bidonville sur le bien-être des ménages. Sur une base déclarative, nous avons donc demandé aux ménages déplacés de comparer leur situation actuelle en logement social avec leur situation passée en bidonville. Un indice agrégeant plusieurs indicateurs de bien-être a alors été construit, qui permet de cerner et de qualifier l'évolution qu'ont expérimentée les ménages sondés.

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Les résultats obtenus autorisent à remettre en cause de manière empirique les équivalences parfois infondées et réfutables qu'une littérature théorique a réussi à établir entre lutte contre la pauvreté et élimination des bidonvilles. Pour bien saisir jusqu'à quel point, il nous faut d'abord réaliser un détour par la littérature existante afin d'expliciter ses arguments.

Une littérature fondée sur de faux postulats

La difficile spécification de la pauvreté urbaine

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Comme le soulignent Ravallion, Chen et Sangraula [2007], la pauvreté dans le monde s'urbanise. La croissance des villes a pour corollaire une massification de la pauvreté que l'on y rencontre. Mesuré à partir de la ligne du 1 dollar par jour comme des 2 dollars par jour, le nombre d'urbains pauvres augmente dans les pays en développement. De manière concomitante, les bidonvilles ont connu une forte croissance, avec 1 milliard d'habitants en 2003 [United Nations Human Settlements Programme, 2003] contre près de 2 milliards attendus par les scénarios pessimistes pour 2030.

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Ce phénomène d'urbanisation de la pauvreté a influencé les travaux des économistes. Dès son émergence conceptuelle, l'enjeu de la pauvreté urbaine fut appréhendé de manière multidimensionnelle. Or, pas plus qu'il n'existe de consensus général sur la mesure optimale des différentes dimensions de la pauvreté, il n'existe pas non plus d'accord sur les variables adéquates pour caractériser son volet urbain. La Banque mondiale qualifie les cinq dimensions de la pauvreté urbaine de la façon suivante : le revenu et la consommation, la santé, l'éducation, la sécurité foncière et le degré de participation. Judy Baker tente en 2008 de spécifier cette approche un peu large et distingue plusieurs enjeux : un accès limité au revenu et à l'emploi, des conditions de vie inadéquates et peu sûres, une vulnérabilité aux risques, des enjeux spatiaux qui limitent la mobilité et le transport, des inégalités fortes, et une exclusion sociale importante. Les bidonvilles y sont largement mis en avant.

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La première critique que l'on peut opposer aux définitions officielles de la pauvreté urbaine, qui motivent pourtant l'engagement en faveur de la résorption des bidonvilles, est évidemment leur manque de spécificité. La liste de ces variables ne distingue pas particulièrement les modalités proprement spatiales de la pauvreté. L'absence de consensus et le manque de travaux autour de ces caractéristiques marquent deux autres limites des théories de la pauvreté urbaine. Pourtant, les définitions de la Banque mondiale, bien que lacunaires, constituent souvent une référence puisque, en face d'elles, aucune contre-proposition n'a émergé clairement.

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Au-delà des critiques d'ordre conceptuel, on peut aussi remettre en cause le postulat selon lequel la pauvreté urbaine se retrouve plus fréquemment en " habitat non réglementaire " - le jargon pour " bidonville ". Aucun texte ou article ne le démontre irréfutablement. Dans " The face of urban poverty ", Ben C. Arimah [2010] s'attarde sur les facteurs de prévalence des bidonvilles en testant différentes hypothèses. Le niveau d'endettement d'un pays, le produit intérieur brut (PIB) par tête et le rythme de croissance urbaine contribuent fortement à la présence des bidonvilles, pour citer les variables dans un ordre d'importance. De manière plus marginale, les facteurs fonciers jouent également, avec une influence de la durée et des coûts d'enregistrement de la propriété des biens.

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De manière empirique, les quelques articles qui essaient de mesurer la polarisation de la pauvreté urbaine dans les bidonvilles conduisent à une remise en cause du postulat. Chandrasekhar et Mukhopadhyay [2007] ont conduit une étude sur la pauvreté multidimensionnelle dans les villes indiennes afin de mesurer les différences entre les habitants des bidonvilles et les autres urbains. Les variables qu'ils étudient sont celles définies par la Banque mondiale. Du point de vue de l'accès aux services, les occupants des bidonvilles sont sans surprise moins bien lotis. Cependant, du point de vue de la consommation, les auteurs montrent que l'hypothèse de dépenses mensuelles par tête moindres dans les bidonvilles doit être rejetée. Les bidonvilles ne sont pas tous des lieux de pauvreté, même si une différenciation entre bidonvilles partiellement réhabilités et non réhabilités se fait jour.

Pourquoi la thèse de la régularisation a-t-elle connu un si grand succès ?

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Si la thèse selon laquelle les bidonvilles sont des lieux de concentration privilégiée de la pauvreté urbaine est donc contestable, les politiques en faveur de leur résorption sont toujours à l'ordre du jour. Selon le Sourcebook for Poverty Reduction Strategies édité par la Banque mondiale [cf. Baharoglu et Kessides, 2002], il y aurait plusieurs niveaux pour agir sur la pauvreté urbaine : le marché du travail et l'emploi, le logement, les services urbains. Par ailleurs, la pauvreté urbaine se caractérise également par l'insécurité des statuts d'occupation du sol. Les questions foncières, dont le recours aux bidonvilles, y apparaissent comme l'un des principaux déterminants de la pauvreté urbaine.

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Ces quartiers sont interprétés comme des lieux de fixation de la pauvreté parce qu'ils sont considérés comme relevant du secteur informel. Si l'on adopte la vision selon laquelle le secteur informel est un facteur limitatif de l'efficacité économique, alors les bidonvilles doivent être résorbés. Ainsi, pour Shlomo Angel [2000], le logement informel relève de l'économie informelle et contribue à la défaillance des marchés fonciers dans les villes en développement.

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Certains auteurs vont encore plus loin sur la nécessité d'une régularisation foncière et affirment que cette dernière est positive pour la réduction de la pauvreté. Tout le champ de la littérature économique sur la stabilité de la propriété peut être ici mentionné. Dans un contexte urbain, cette idée a connu un écho considérable suite à la parution de l'ouvrage The Mystery of Capital, d'Hernando De Soto [2000]. Pour l'auteur, l'opacité du système de propriété, dont témoignent notamment les bidonvilles, est un facteur du sous-développement. Dans les pays en développement, il existe quantité d'entrepreneurs, d'initiatives créatives et de biens accumulés, mais les habitants ne peuvent pas utiliser leurs biens pour créer du capital. Les capacités d'emprunt sont limitées puisque les populations n'ont pas de bien légal, en particulier immobilier, à apporter comme garantie. Les biens possédés apparaissent comme du capital mort. A l'inverse, un régime de propriété solidement établi permettrait la transformation de ces biens en capital productif. Il s'agit alors de régulariser la propriété de ces biens, en incluant les règles " extralégales " en vigueur. Le succès de cette thèse a conduit à la mise en place d'un postulat simple : il suffirait de régulariser pour mobiliser les avoirs des pauvres et inciter leurs investissements. Concernant la lutte contre la pauvreté urbaine, cette thèse a initié le réengagement des bailleurs de fonds internationaux et des autorités nationales sur des plans de résorption des bidonvilles, même si ces derniers avaient déjà été mis en place dès les années 1970.

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En dépit du succès de cette thèse, les effets réels de la résorption des bidonvilles sur la pauvreté urbaine n'ont pas été strictement évalués. Judy Baker souligne le manque d'évaluation précise de ces programmes. La Banque mondiale a simplement mis en place une grille méthodologique d'évaluation, qui se fonde sur les évaluations aléatoires (on teste les effets d'une politique précise en comparant deux populations prises au hasard, l'une suivant la politique concernée et l'autre pas) [cf. Field et Kremer, 2005]. Cette dernière est pourtant difficile à conduire à partir du moment où les programmes ont déjà commencé, oblitérant la possibilité de définir un groupe de contrôle, comme ce fut le cas lors de notre enquête à Salé. Quelques travaux envisagent toutefois ces résultats à l'aune d'études de cas. On peut ici citer ceux de Takeuchi, Cropper et Bento [2006], qui comparent, à Mumbai, les effets sur le bien-être des ménages de deux types de programmes : une opération de restructuration in situ et une opération de relogement. Les bidonvilles de Mumbai ont la spécificité de loger les habitants à proximité de leur lieu de travail et selon un principe de voisinage homogène (en caste et en origine géographique). Les ménages affirment alors leur préférence d'un relogement in situ. L'étude permet de mesurer une plus grande précarité des ménages relogés plus loin.

A Salé, la résorption est loin d'être la clé de la lutte contre la pauvreté

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L'enquête menée à Salé nous oblige avant tout à lever trois obstacles méthodologiques. Tout d'abord, il faut déterminer si les ménages encore en bidonville correspondent à des ménages pauvres selon les seuils marocains, afin de contrôler le bien-fondé du programme. Il s'agit également de mesurer si ce dernier n'opère pas une sélection des ménages : le programme se déroulant sur la base du volontariat, ceux qui quittent le bidonville ne correspondent-ils pas aux ménages les plus solvables ? Afin de répondre à cette question, il faut braquer le projecteur sur les chefs de ménage, afin de déterminer si ceux qui vivent actuellement en relogement connaissaient à leur départ du bidonville une situation plus favorisée que ceux qui y vivent encore aujourd'hui. Enfin, il s'agit de considérer l'évolution du bien-être à l'échelle des ménages déplacés, entre la période à laquelle ils vivaient en bidonville et la période actuelle où ils habitent dans les logements sociaux.

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De fait, comparer la situation des ménages encore en bidonville avec la situation des ménages en logement social nous permet de constater que le programme de résorption a sélectionné les ménages les plus solvables. D'un point de vue sociodémographique, on mesure des différences importantes entre les deux quartiers. Si la taille des ménages reste similaire, le chef de ménage est plus fréquemment une femme dans le bidonville. Concernant l'emploi des chefs de ménage, le groupe majoritaire en bidonville reste celui du petit service urbain, tandis qu'en logement social, le salariat (dans l'administration et la sécurité notamment) est le plus répandu. Le décalage entre les groupes se confirme si l'on considère le degré d'instruction des chefs de famille, plus élevé en logement social. Les ménages en logement social semblent donc moins vulnérables. Si l'on compare maintenant les dépenses déclarées des ménages déplacés pour la période à laquelle ils vivaient en bidonville avec les dépenses déclarées des ménages non déplacés, on s'aperçoit que les dépenses du premier groupe sont bien supérieures à celles du second.

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Ces comparaisons nous permettent de contester l'efficience du programme en termes de réduction de la pauvreté : parmi les ménages des bidonvilles, le programme sélectionne les plus favorisés. Favorisés qui ne constituent au demeurant pas des pauvres au sens monétaire et marocain du terme : du point de vue du revenu mensuel moyen des ménages en logement social (3 483 dirhams), l'échantillon nous place au-dessus des seuils de pauvreté (1 687 dirhams) et de vulnérabilité (2 531 dirhams). Les déplacés bénéficiaires du programme ne sont ni les plus vulnérables du bidonville, ni même des pauvres de la ville.

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Si l'on se concentre sur le groupe déplacé, peut-on établir que la sortie du bidonville et l'accès à un logement décent ont contribué à l'amélioration des conditions de vie ? Notre questionnaire nous permet d'aborder l'évolution, pour chacun des ménages, des variables clés de la pauvreté urbaine sous l'effet du déplacement. Le tableau général infra (tableau 2, page suivante) propose une synthèse des évolutions constatées.

Tableau 2. Effet de la sortie du bidonville sur le bien-êtreTableau2
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La première colonne rappelle les différents critères de la pauvreté urbaine présentés plus haut. La deuxième présente les variables à même d'approcher ces enjeux. La troisième indique les changements qu'ont connus chacune de ces variables, et la suivante la signification de ces changements pour les ménages (un signe négatif ou positif est alors affecté conventionnellement). Conformément à nos hypothèses, les variables relatives aux conditions de vie et aux infrastructures connaissent une évolution positive : les habitants de bidonvilles quittent des baraques sous-équipées, sous-dimensionnées et non raccordées pour emménager dans des appartements sommaires mais modernes et réglementaires. Conformément encore, les variables relatives à la mobilité et au revenu rencontrent une évolution négative : les dépenses des ménages dans le quartier de relogement sont plus importantes que dans le bidonville, avec notamment des coûts de transport en forte croissance et des traites immobilières nouvelles.

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Toutefois, l'évolution majeure que subissent les ménages est une augmentation sans pareille des coûts de la légalité, à savoir les factures d'eau, d'électricité et de gaz. Cet effet n'était pas présupposé par les hypothèses de départ. Or ces factures, dont le paiement régulier reste aléatoire pour les ménages, grèvent leur budget. De quasi inexistantes en bidonville, elles atteignent 217 dirhams par mois dans le logement social. Deux tiers des ménages nous ont avoué avoir du mal à les payer, que ce soit ponctuellement ou régulièrement.

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Les conditions de mobilité sont également affectées par le programme : le temps de transport tout comme son coût augmentent à l'échelle des ménages. Cela est logique puisque le quartier de relogement est non seulement plus loin des centres d'emploi et de commerce, mais surtout puisqu'il est moins bien desservi. Au-delà des conditions de vie et du confort du logement, qui bénéficient largement du déplacement, le revenu des ménages et ses conditions de mobilité sont affectés négativement par le programme. Pourtant on sait que revenu et coûts de transport sont deux variables clés du niveau de vie urbain.

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Ces taux d'évolution divergents sont un premier signe du caractère contre-intuitif des programmes de résorption. Nous souhaitons les synthétiser en un indice qui les agrège et qui permette de percevoir immédiatement les effets sur de multiples dimensions du bien-être d'un programme de déplacement intra-urbain. Il suffit alors d'établir une moyenne des différents taux. On rencontre alors deux problèmes méthodologiques. Le premier est celui du taux négatif de 1 739 % qui affecte le coût de la légalité ! Théoriquement, le taux d'évolution négatif d'une variable monétaire ne devrait pas être supérieur à 100 %. Cependant, il faut rappeler que le signe attribué ici est un signe conventionnel, qui n'a pas de valeur proprement mathématique. On peut donc s'affranchir de cette règle. Le second est celui de la prise en compte du statut foncier : les ménages deviennent propriétaires légaux alors qu'ils ne l'étaient pas. La situation initiale est alors nulle et empêche de définir un taux d'évolution. On décide alors d'écarter cette dimension de l'indice : en effet, tenus par leur endettement, les ménages ne peuvent revendre leur bien. De plus, les bénéfices de leur statut de propriétaire ne sont mesurables que si les marchés sont efficaces et permettent d'écouler les biens, ce qui n'est pas le cas dans ces quartiers à Salé. Dans un contexte d'inefficience des marchés fonciers, le titre de propriété est insuffisant à la valorisation du capital immobilier.

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Afin de calculer notre indice, il faut pondérer les taux d'évolution par des coefficients qui tiennent compte des préférences des ménages. C'est là la dernière colonne de notre tableau, qui a été élaborée à partir des questions sur les choix et les préférences des ménages. Cette pondération nous permet de calculer un indice global en baisse de 34,3 %, qui mesure que le bien-être des ménages suite à la sortie du bidonville a diminué de près d'un tiers, toutes dimensions envisagées confondues. L'indice ainsi composé est vraisemblable par rapport aux résultats de l'enquête et par rapport au degré de satisfaction que les ménages expriment sur le relogement et sur le nouveau quartier.

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Les effets contre-intuitifs des programmes de résorption des bidonvilles du point de vue de la pauvreté urbaine dans les villes du Sud sont là mis en évidence. En effet, les programmes induisent des conséquences néfastes pour les ménages bénéficiaires, conséquences qui ne sont généralement pas pressenties par les hypothèses théoriques qui sous-tendent les affichages en faveur de la résorption. Au premier rang de celles-ci, la dégradation du niveau de vie monétaire des ménages, qui doivent faire face à des dépenses nouvelles.

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Cet indice nous permet également de mettre à bas un argument de taille dans la promotion de ces programmes, celui de l'incitation à investir et de la capacité à transformer en capital un avoir immobilier. Cette capacité est en fait conditionnée par l'efficience des marchés fonciers dans les villes du Sud, sur laquelle ces programmes ne s'engagent pas. Concernant les incitations à investir, l'exemple marocain nous montre qu'elles sont limitées. La littérature de la résorption, et De Soto au premier chef, formulent que la légalité en tant que telle constitue une incitation puisque les ménages peuvent enfin placer leurs avoirs dans le système bancaire et accéder au crédit. A Salé, les ménages se sont peu appuyés sur le secteur bancaire pour financer leur logement, et quand ils l'ont fait, ils n'ont pas eu recours aux prêts Fogarim garantis, établis pour accompagner " Ville sans bidonville ". Deux tiers des modalités de financement du logement constituent des modalités hors secteur bancaire, passant par d'autres canaux comme la solidarité familiale. Pour financer un achat moyen de 66 666 dirhams, 42 615 dirhams en moyenne proviennent des économies propres, des prêts contractés dans le cadre de la sociabilité (amicale ou familiale), de la mise en vente de biens et, de manière marginale, des remises des Marocains à l'étranger et de la tontine. Les préférences des ménages vont ainsi vers les financements non bancaires. Aussi peut-on contrebalancer l'idée selon laquelle la régularisation de l'habitat opérerait une mobilisation sans précédent des avoirs des ménages habitant en bidonville.

Conclusion

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Toute une littérature économique semble affirmer que la résorption de l'habitat informel est une clé dans la lutte contre la pauvreté urbaine. Cette littérature économique forme le corpus théorique qui sous-tend les politiques publiques évoquées plus haut, à l'instar du programme " Ville sans bidonville " au Maroc.

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Toutefois, l'étude de cas du déplacement des ménages de Sehb el Caïd, bidonville central à Salé, vers Saïd Hajji, quartier plus périphérique de relogement, nous permet d'en douter. Le Maroc apparaît à bien des égards comme l'un des bons élèves des programmes de résorption puisqu'il s'est engagé sur la question avant même la large diffusion de ces derniers, et a alors redoublé d'efforts. A Salé, pourtant, la sortie du bidonville a des effets différenciés sur le bien-être des ménages. Les impacts sur les conditions de vie sont positifs, puisqu'elles s'améliorent. Pour autant, les conséquences sur le niveau de vie sont plus ambivalentes, puisque les ménages ont des postes de dépenses qui augmentent radicalement. Et cette hausse n'est pas contrebalancée par les bénéfices, vantés par une certaine littérature économique, du statut de propriétaire, car ces derniers sont encore théoriques.

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Faut-il alors, à l'appui de ces résultats empiriques contrastés, rejeter la théorie économique après en avoir dénié ses hypothèses ? Pas le moins du monde. En effet, le champ urbain n'est pas encore bien constitué en économie du développement. L'économie urbaine a été phagocytée par la théorie de la réglementation foncière, qui s'est longtemps imposée comme la seule modalité d'intervention dans les bidonvilles. Les bailleurs de fonds, qui ont largement promu cette solution, peuvent apparaître comme d'autres responsables de ce hold-up. Pourtant, il semblerait que les positions s'assouplissent actuellement, tant chez les économistes que chez les experts de la Banque mondiale. Il s'agit donc aujourd'hui d'enrichir l'approche par de nombreuses études de cas avant de parvenir à constituer un socle théorique plus conforme aux résultats contrastés mesurés sur le terrain.

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L'étude que nous avons proposée sur le cas de Salé souhaite être un jalon dans ce travail. Le champ qu'elle ouvre pourrait permettre d'accorder une place plus importante aux préférences des ménages. C'est en effet grâce à ces dernières que nous sommes parvenus à construire un indice synthétique d'évaluation de l'effet sur le bien-être d'une mobilité intra-urbaine. Avancer sur la question des bénéfices microéconomiques de la titularisation des propriétés et de la résorption des bidonvilles dans un contexte de marché foncier des villes du Sud doit donc laisser une large place aux préférences des ménages.

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Ces dernières devraient être un élément plus important pour la définition des politiques publiques. On retrouve ici le nécessaire mot d'ordre de la " participation ", cher à la Banque mondiale. Toutefois, ces préférences devraient également intervenir en tant qu'élément de mesure du bien-être urbain. Espérons alors que la nécessaire formalisation du volet urbain de l'économie du développement ne laisse pas de côté la prise en considération des choix et des préférences des individus qu'elle étudie.


Bibliographie

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Plan de l'article

  1. Le Maroc : vers des villes sans bidonvilles, mais pour quoi faire ?
    1. La ville : un espace de pauvreté ?
    2. Le programme de résorption du bidonville de Sehb el Caïd à Salé
    3. Aspects méthodologiques : quelles variables pour évaluer ?
  2. Une littérature fondée sur de faux postulats
    1. La difficile spécification de la pauvreté urbaine
    2. Pourquoi la thèse de la régularisation a-t-elle connu un si grand succès ?
  3. A Salé, la résorption est loin d'être la clé de la lutte contre la pauvreté
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Bartoli Sarah, « " Eliminer les bidonvilles = éliminer la pauvreté ", ou les charmes pervers d'une fausse évidence », L'Économie politique, 1/2011 (n° 49), p. 44-60.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2011-1-page-44.htm
DOI : 10.3917/leco.049.0044


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