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L'Économie politique

2011/4 (n° 52)


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Northern Rock, Bear Stearns, Lehman Brothers ou Fortis, ce n'est pas un hasard si les récits des récentes faillites bancaires nous ont tous fait voyager par les paradis fiscaux, révélant des failles profondes dans les dispositifs existants de régulation internationale. Ces trous noirs de la finance avaient en effet permis auxdites institutions financières de localiser via des montages complexes leurs activités spéculatives et autres créances risquées, hors de portée des autorités de contrôle et de supervision.

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Difficile pour le G20 nouvelle formule, réuni pour la première fois à Washington en novembre 2008 afin de trouver des réponses collectives à la crise financière, de détourner les yeux. Dès le 21 octobre 2008, devant le Parlement européen, Nicolas Sarkozy pointe du doigt les paradis fiscaux. En quelques mois, le club des vingt premières puissances économiques mondiales décide de faire de la lutte contre ces centres financiers un des socles fondateurs de son action. La guerre est officiellement déclarée au sommet d'avril 2009, à Londres : " l'ère du secret bancaire est terminée ", affirme-t-on officiellement. Les pays du G20 s'engagent à " prendre des mesures à l'encontredes juridictions non coopératives, y compris les paradis fiscaux " et se déclarent " prêts à appliquer des sanctions pour protéger [leurs] finances publiques et les systèmes financiers ". Le président français s'attribue largement le volontarisme affiché et la mise à l'index des territoires récalcitrants. Au fil des sommets, la stratégie se précise peu à peu. Des listes de territoires non coopératifs en matière de fiscalité, de lutte contre le blanchiment d'argent et de régulation prudentielle sont demandées aux organisations internationales compétentes : respectivement l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Groupe d'action financière (Gafi) et le Conseil de stabilité financière. Le mandat du Forum fiscal mondial, instance de délibération réunissant alors environ 80 pays sous l'égide de l'OCDE, est révisé pour mettre sur pied un vaste mécanisme d'évaluation par les pairs, ouvert à tous les pays du monde et visant à mesurer l'effectivité des nouveaux accords de coopération fiscale. Enfin, en novembre 2010, le sommet de Séoul complète le dispositif par l'ouverture d'un chantier spécifique pour mieux associer les pays en développement, premières victimes de l'évasion fiscale, aux progrès réalisés en matière de transparence et d'échange d'informations. Là aussi, Paris s'est montré particulièrement actif.

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La présidence du G20 par la France en 2011 laissait donc présager un point d'orgue de la mobilisation internationale, l'occasion de dresser un bilan intermédiaire et de réajuster la stratégie du G20 en fonction des premiers résultats obtenus. C'est du moins ce qu'attendaient les organisations de la société civile internationale mobilisées pour la justice fiscale.

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Fin 2010, les annonces de Nicolas Sarkozy, lors du 50e anniversaire de l'OCDE, se voulaient menaçantes : " Quand [un pays] est sorti de la liste noire, [il] doit pouvoir y revenir. [...] Il en va de notre crédibilité. " Revenant sur ses déclarations hâtives de septembre 2009 sur la prétendue mort des paradis fiscaux, il laissait ainsi entendre que le G20 n'en resterait pas là, se réservant la possibilité de sanctionner les territoires les plus allergiques au changement. Un mois plus tard, contre toute attente, la présidence française n'y fait presque aucune référence parmi ses six priorités  [1][1] Les six priorités de la présidence française : renforcer... et n'annonce pas d'objectif nouveau en la matière.

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Pourtant, en période d'asphyxie budgétaire, les paradis fiscaux continuent de faire les gros titres. Confrontée aux politiques d'austérité, l'opinion publique s'exaspère chaque jour un peu plus face aux affaires de corruption, d'évasion fiscale et autres délocalisations fiscales des entreprises multinationales. Dans les pays en développement, les flux financiers illicites qui s'évadent chaque année vers les paradis fiscaux continuent d'augmenter. Ils auraient atteint 950 milliards d'euros en 2009  [2][2] Voir Dev Kar et Karly Curcio, " Illicit financial flows..., soit plus de dix fois les chiffres de l'aide publique au développement avancés par les pays riches. Face à ce défi, la mobilisation des dirigeants politiques des pays du Sud s'intensifie, à l'instar du ministre des Affaires étrangères argentin qui déclarait, lors de sa visite en France en juillet 2011, son souhait de voir le prochain sommet du G20 prendre " des décisions concrètes pour lutter contre les paradis fiscaux et la spéculation financière "[3][3] " Argentina defiende ante el G-20 la eliminación de..., soulignant la nécessité d'" aller au-delà des listes ".

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A défaut de se remobiliser sur le sujet, et avant une présidence mexicaine du G20 peut-être moins encline à poursuivre les efforts, les chefs d'Etat feront à Cannes le bilan de l'action engagée. La démarche est d'autant plus cruciale que le G20 pourrait avoir en partie lié son sort à celui des paradis fiscaux. Aux yeux de l'opinion publique, en tout cas, cette instance joue là une grande partie de sa crédibilité. Or, loin de l'autosatisfecit qu'il ne manquera pas de se décerner, le G20 avance depuis quelques mois en ordre dispersé. Les progrès collectifs réalisés, modestes mais indéniables, sont à présent menacés par certains Etats membres. Et les mesures récentes les plus audacieuses relèvent principalement d'initiatives unilatérales, hors de l'enceinte du G20.

Quel est le bilan à mettre au crédit du G20 ?

Le pouvoir des listes

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Paradoxalement, le coeur du dispositif du G20 en matière de lutte contre les paradis fiscaux ne porte pas sur les aspects de régulation financière mais sur le volet fiscal du problème. En répondant la première à l'appel du G20 de publier des listes de territoires non coopératifs, l'OCDE est devenue le principal artisan de cette offensive  [4][4] La liste du Gafi n'a quant à elle été publiée qu'en.... A en croire l'institution, les résultats sont spectaculaires. Dès septembre 2009, son secrétaire général parlait de " révolution "[5][5] " Ce qui vient de se passer est rien de moins qu'une.... L'optimisme n'a pas faibli, à lire Jeffrey Owens, directeur du Centre de politique et d'administration fiscales : " Cela a été très efficace. Plus de 700 accords ont été signés entre les pays pour rendre ces paradis plus transparents. L'Espagne a déjà récupéré près de 10 milliards d'euros, la France plus d'un milliard d'euros "[6][6] Aglaé de Chalus, " Faut-il faire payer davantage les....

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Ces annonces sont logiques de la part d'une institution qui cherche à mobiliser de nouveaux membres. Certaines avancées sont incontestables. Mais comme toute révolution, celle de la transparence sera longue à réaliser. Et à force de dresser un tableau trop idyllique, l'OCDE fournit un excellent alibi aux partisans du statu quo et permet à la Suisse et autres adeptes de l'opacité de contre-attaquer.

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En avril 2009, quatre territoires n'ayant jamais accepté le principe même de l'échange d'informations étaient épinglés dans la liste noire de l'OCDE, et 38 figuraient dans la liste grise faute d'avoir suffisamment mis en oeuvre cet engagement  [7][7] Un seuil de 12 traités bilatéraux d'échange d'informations.... Malgré toutes ses limites, cet exercice politique de désignation publique allait se révéler fructueux. A la veille du sommet, quelques territoires, comme la Suisse ou Singapour, annonçaient in extremis qu'ils se rangeaient aux standards internationaux de coopération fiscale. Quelques jours après sa publication, tous les pays de la liste noire déclaraient leur intention de se soumettre aux injonctions internationales. La liste grise s'est également vidée à vive allure, au fur et à mesure des accords bilatéraux d'échange d'informations fiscales. En effet, la signature d'au moins 12 accords de ce type suffit pour obtenir le bon de sortie. La liste ne compte plus aujourd'hui que cinq territoires, que le grand public serait bien en peine de localiser  [8][8] Il s'agit de Montserrat, Niue, Nauru, du Guatemala......

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Critiquées à juste titre pour avoir épargné certains centres financiers proches des pays du G20  [9][9] A noter, par exemple, le traitement de faveur réservé... et pour le laxisme des critères retenus, ces listes valident néanmoins la démarche : la volonté politique est en mesure de faire plier certains territoires. Les Etats du G20 ont-ils l'ambition d'aller plus loin ?

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Les 700 nouveaux traités signés sont à rapprocher du nombre potentiel de 29 161 accords bilatéraux entre les 242 territoires dotés d'une indépendance fiscale. De plus, les pays en développement n'ont guère bénéficié des progrès en matière de transparence : 19 traités seulement impliquent des pays émergents, et un seul a été signé avec un pays pauvre  [10][10] Calculs de l'auteur sur la liste des 413 traités d'échange....

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De surcroît, l'effet d'entraînement espéré par l'OCDE au-delà du seuil des 12 accords reste à démontrer. Et encore faut-il que la qualité des accords soit au rendez-vous ! Neuf des 21 traités signés ou amendés par la Suisse après avril 2009 ne sont ainsi pas conformes aux normes de l'OCDE, et sur les seize accords signés par Singapour, trois seulement sont entrés en vigueur. L'Autriche, qui a largement dépassé le seuil fatidique des 12 accords, ne dispose en réalité que de 14 traités conformes parmi les 90 signés  [11][11] Calculs de l'auteur à partir des données disponibles.... Rappelons enfin que certains territoires n'ont pas joué le jeu, signant des accords avec d'autres paradis fiscaux ou ne se donnant pas les moyens d'organiser au niveau national la collecte des informations.

Le contrôle qualité des nouveaux accords

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Refusant d'accorder un blanc-seing définitif aux territoires blanchis, le Forum fiscal mondial s'est lancé dans une grande opération de contrôle qualité. Dix ans plus tôt, l'OCDE, sous la pression de George W. Bush, s'était contentée de simples promesses pour absoudre les paradis fiscaux qu'elle avait listés. La démarche constitue donc un véritable progrès. Le Forum s'est donné pour mission de passer ses 102 membres au crible d'une double évaluation (sur les textes et in situ), afin de mesurer la disponibilité et l'accessibilité des renseignements ainsi que l'effectivité des échanges d'informations. Pour la première fois, l'OCDE s'intéresse par exemple à la pertinence économique des partenaires choisis pour signer des traités  [12][12] Ainsi, dans son évaluation, l'OCDE mentionne que Monaco.... Ce saut qualitatif a également permis de prendre en compte, au moins partiellement, d'autres critères d'opacité sur lesquels les ONG avaient attiré l'attention, notamment l'identification des bénéficiaires réels des structures juridiques telles que les trusts  [13][13] Spécificité du droit anglo-saxon, il s'agit d'un contrat... - même si la complexité des montages financiers en cause rend la tâche des évaluateurs très difficile.

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A défaut de pouvoir dresser un bilan exhaustif (le processus s'achève en 2014), les premiers rapports publiés permettent de mesurer la portée et les limites du processus. Les évaluations semblent parfois trop laxistes pour définir le degré d'application des critères. Ils concluent que certains dispositifs sont " en place " malgré l'identification d'exemptions importantes dans leur mise en oeuvre  [14][14] A titre d'exemple, le Forum considère que l'information.... Or le diable se cache bien souvent dans les détails. C'est la raison pour laquelle l'indice d'opacité financière développé par le Tax Justice Network  [15][15] Voir www.financialsecrecyindex.com. propose une méthodologie inverse, invalidant tout critère pour lequel les obligations de transparence peuvent être contournées. Ce faisant, il obtenait en 2009 des résultats sensiblement différents et pointait du doigt la nocivité de certaines places financières trop souvent épargnées par les listes officielles, telles que le Delaware aux Etats-Unis ou la City de Londres.

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Malgré cette limite méthodologique, les " rapports pays " publiés par le Forum fiscal mondial signalent de nombreux dysfonctionnements sur lesquels les territoires concernés devront apporter des réponses pour progresser dans le processus d'évaluation  [16][16] Pour passer notamment de la première à la seconde phase.... Première difficulté, au-delà des effets immédiats de la publication des rapports et du battage médiatique qui les accompagne parfois, quels seront les impacts dans la durée ? Le Forum fiscal cite abondamment les exemples de l'adoption par la Belgique d'une loi sur la fin du secret bancaire, des efforts de Saint-Marin sur l'accès à l'information ou des nouvelles obligations de reporting comptable des entités offshore des îles Caïmans. Qu'en est-il des recommandations formulées dans les quarante autres rapports ?

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Difficile de se faire un avis sans avoir lu les quelque 4 500 pages des 46 rapports publiés à ce jour. Or, pour déjouer les effets de communication et les postures conciliantes des territoires évalués, le Forum fiscal donne peu d'outils au grand public pour rendre les résultats lisibles. Au contraire, en l'absence d'informations synthétiques facilement comparables  [17][17] En particulier avec la disparition des " Tax Cooperation..., la richesse et la densité des rapports participent même au brouillage du message. Et le Forum se refuse pour l'instant à publier de façon systématique des indicateurs simples tels que le nombre de requêtes d'échange d'informations reçues, émises ou traitées pour juger des impacts réels des accords signés.

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Pour donner les moyens aux Etats du G20 de réellement mesurer l'efficacité de leur stratégie en matière de lutte contre les paradis fiscaux, le Forum devra fournir un réel effort de pédagogie et de transparence dans son rapport intermédiaire, attendu début novembre pour le sommet de Cannes. Il en va de la qualité du débat public et du maintien de la pression politique sur la question.

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Enfin, si la lenteur est de mise pour mener un travail approfondi et de qualité, les pays ne doivent pas renoncer à utiliser tous les outils qu'ils ont à leur disposition. Pourtant, la question des sanctions, envisagée dès 2009  [18][18] Cette question des sanctions a notamment été abordée..., semble avoir été écartée. Sur ce terrain, seules la France et l'Australie sont passées à l'acte. Dans le cas français, la loi prévoit depuis 2009 de nouvelles sanctions financières pour combattre la fraude et l'évasion fiscales des entreprises dans les paradis fiscaux. Mais le référentiel utilisé, à savoir la liste française des territoires non coopératifs publiée en 2010 et réactualisée en catimini en 2011, ne compte que 18 territoires dans lesquels les entreprises ne sont finalement pas ou peu présentes  [19][19] Ainsi, les rapports d'activité de 2011 des banques....

La contre-offensive suisse

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L'obtention de résultats concrets avant 2014 est cruciale pour entretenir la mobilisation politique au sein du G20, d'autant qu'une course est par ailleurs engagée avec les territoires qui ne l'entendent pas de cette oreille. La démonstration en a été faite cet été par la Suisse. Emues par la mise à l'index du pays sur la liste grise de l'OCDE et par les affaires des bases de données dérobées chez UBS et HSBC, les banques helvètes ont demandé aux autorités nationales de défendre le secret bancaire contre l'interventionnisme de la communauté internationale. Au moment où la Suisse, épinglée par le Forum global, était obligée de faire de nouvelles concessions pour assouplir les conditions d'octroi de son assistance administrative  [20][20] Ne plus exiger le nom et l'adresse du contribuable..., les associations des banques préparaient la contre-offensive. Elles lançaient en 2009 l'idée d'un impôt libératoire en échange de la préservation du secret bancaire, dans un projet intitulé " Rubik ". Saisi de ce dossier, le gouvernement suisse a entamé dès l'automne 2010 des démarches pour promouvoir de tels traités auprès de différents pays européens. En acceptant de signer ces fameux accords Rubik en août 2011, l'Allemagne et le Royaume-Uni ont ainsi bradé un pan entier de leur souveraineté. Les autorités fiscales de ces pays sous-traiteront désormais à la Suisse l'identification et la taxation des avoirs détenus par leurs ressortissants dans les banques helvètes.

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Ce dispositif va à contre-sens de tous les efforts déployés pour accroître la transparence fiscale et risque de ruiner définitivement toutes les discussions internationales sur le sujet. Par ailleurs, la contrepartie attendue en espèces sonnantes et trébuchantes par Berlin et Londres pourrait se révéler très décevante. En effet, les estimations données par la Suisse et par la Grande-Bretagne sur les avoirs détenus par des citoyens britanniques en Suisse divergent déjà du simple au triple  [21][21] Entre 52 et 141 milliards d'euros (AFP, 24 août 20..., et Londres ne disposera d'aucun moyen de vérifier les informations communiquées par Berne. Par ailleurs, il y a fort à parier que les détenteurs de comptes trouveront d'autres subterfuges pour ne pas avoir à décliner leur identité réelle  [22][22] Communiqué de presse de la Plate-forme Paradis fiscaux....

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Suite à ces annonces, le silence du Forum global interroge sur sa capacité à dénoncer les termes de tels accords et à prévenir la signature d'autres Etats courtisés par la Suisse, telles la France, l'Italie ou la Belgique.

Etait-il possible de faire autrement ?

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Les pays du G20 ont choisi de tout miser sur une seule stratégie, aujourd'hui gravement mise à mal : accroître la transparence fiscale entre les Etats, via la multiplication d'accords bilatéraux d'échanges de renseignements fiscaux à la demande. La prudence aurait voulu qu'ils diversifient davantage leur approche afin d'augmenter les chances de succès. Des alternatives existent en effet et sont développées par certains membres du G20. Pourquoi n'ont-elles pas mieux été défendues et explorées dans l'agenda collectif ?

Des outils multilatéraux pour faciliter la participation des pays du Sud

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La négociation de traités bilatéraux est très lourde à gérer pour les administrations fiscales des pays pauvres. Ces derniers se retrouvent donc exclus des progrès en matière de transparence alors même qu'ils sont les premiers touchés par l'hémorragie fiscale. En effet, la seule évasion fiscale des entreprises multinationales génère un manque à gagner de l'ordre de 125 milliards d'euros dans les pays en développement. L'amendement, en mai 2010, de la convention multilatérale sur la coopération administrative dont l'OCDE et le Conseil de l'Europe sont dépositaires, pour permettre son élargissement à tous les pays intéressés, ouvre des perspectives nouvelles. Ce projet est porté par la présidence française, qui prévoit de communiquer abondamment autour de la ratification de la convention par l'ensemble des pays du G20 au sommet de Cannes.

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Cet enthousiasme mérite néanmoins d'être nuancé. Il aura tout de même fallu attendre plus d'un an entre l'amendement du texte et l'arrivée de nouveaux membres. Et surtout, les pays du G20 semblent avoir oublié de demander aux paradis fiscaux de rejoindre la convention. Or l'absence de ces derniers limite considérablement l'intérêt de l'initiative pour les pays du Sud qui auraient envie de la rejoindre et qui n'ont pas les moyens de négocier directement avec eux  [23][23] L'Argentine, le Brésil, la Colombie, le Costa Rica,....

Etendre les mécanismes d'échange automatique d'informations

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Ce modèle est expérimenté grandeur nature au sein de l'Union européenne, depuis 2005, concernant l'épargne des particuliers. Il prévoit par exemple la transmission automatique par la France à l'Allemagne de toutes les informations relatives aux ressortissants allemands ayant déposé leur épargne dans l'Hexagone. Néanmoins, la mise en oeuvre uniforme d'un tel régime au sein de l'Union n'a pas été sans mal. Elle a été considérablement ralentie par certains pays européens hostiles à toute idée d'échange automatique d'informations, tels que l'Autriche et le Luxembourg  [24][24] La Belgique a également bénéficié de ce régime transitoire.... Ces derniers ont obtenu une dérogation spéciale. Ils sont autorisés à prélever un impôt à la source, sans avoir à communiquer aucune information, et ce jusqu'à ce que d'autres paradis fiscaux limitrophes, dont la Suisse  [25][25] Etaient également visés Andorre, le Liechtenstein,..., soient soumis aux mêmes règles. Depuis lors, ils bloquent systématiquement toute extension du dispositif à d'autres types de placements  [26][26] Un nouveau texte, voté en février 2011, prévoit un....

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Ce dispositif européen se trouve maintenant gravement menacé par les accords Rubik. Signés par deux grands pays de l'Union européenne avec la Suisse, ils pourraient signifier l'arrêt de mort de la directive Epargne et ruiner les efforts accomplis depuis 2005.

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D'autres dispositifs d'échange automatique d'informations sont également utilisés par les pays nordiques, ainsi que par l'Australie et la Nouvelle-Zélande, ou encore par les Etats-Unis, le Canada et le Mexique pour certaines assiettes fiscales.

Exiger la transparence des intermédiaires financiers et des entreprises multinationales

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Les Etats-Unis explorent quant à eux de nouvelles pistes plus prometteuses encore, celle de l'échange automatique d'informations avec les intermédiaires financiers et celle de la publication obligatoire des impôts payés par les entreprises multinationales dans d'autres territoires. Ces deux types de mesures ont le mérite de contourner la difficulté des listes de paradis fiscaux toujours incomplètes, qui rend par exemple inefficace le dispositif de sanctions français.

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Encouragés par les résultats obtenus en 2010 avec l'affaire UBS, qui a poussé plus de 14 700 contribuables à se dénoncer au fisc  [27][27] Renaud Fossard et Jean Merckaert, avec Cécile Nelh,..., les Etats-Unis sont bien décidés à demander l'information directement à ceux qui la détiennent. La loi FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act), votée en avril 2010, imposera aux banques et institutions financières, à partir de janvier 2013, l'échange automatique d'informations comme une condition préalable à l'accès au marché américain. Les établissements seront soumis à un rapport régulier et obligatoire au fisc sur les comptes des clients américains dans les autres pays. En cas de refus, la sévérité des sanctions prévues est telle  [28][28] La loi prévoit une retenue à la source de 30 % sur... qu'elle ne laisse guère le choix aux banques, sauf à renoncer au marché américain. Cette initiative unilatérale a donc une portée extraterritoriale qui permet de contourner le secret bancaire de places financières comme la Suisse. Réservée aux grands marchés financiers tels que l'Union européenne, elle reste bien évidemment hors de portée des autres pays, et notamment des pays en développement. Sur le Vieux Continent, il n'est malheureusement pas encore question de s'en inspirer. Au contraire, la Commission européenne est même intervenue pour tenter de négocier des exemptions pour les établissements financiers européens  [29][29] Courrier envoyé par la Commission européenne en mars....

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Dans un second texte, voté en juillet 2010, les Etats-Unis ont également franchi une nouvelle étape en matière de transparence des entreprises multinationales. Suivant l'exemple de Hongkong, la loi Dodd-Frank introduit une obligation, pour toutes les entreprises du secteur extractif cotées à Wall Street, de publier pays par pays les impôts versés aux gouvernements des pays hôtes de leurs activités. Cette initiative de lutte contre la corruption reprend une demande portée depuis plus de dix ans par la coalition de la société civile " Publiez ce que vous payez "  [30][30] Cette coalition réunit plus de 600 organisations dans.... Si elle entre en vigueur, malgré les intenses activités de lobbying des entreprises pétrolières, elle permettra aux citoyens des pays pauvres mais pourtant riches en ressources naturelles de demander des comptes à leur gouvernement quant à l'utilisation des revenus issus des activités extractives. Elle donnera également aux consommateurs, aux salariés et aux investisseurs du Nord des indications sur les pratiques de leurs entreprises à l'étranger  [31][31] Aldo Caliari, " La réforme de Wall Street vue par la....

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Cette loi constitue par ailleurs un premier pas considérable dans la mise en oeuvre d'un reporting comptable pays par pays plus complet, exigé par les associations mobilisées par la justice fiscale, afin de détecter les pratiques d'évasion fiscale des entreprises multinationales. En effet, les informations disponibles à l'heure actuelle dans les rapports financiers des entreprises ne permettent pas de mesurer si les impôts versés dans un pays correspondent à la réalité de l'activité économique sur le territoire. L'obligation de publier des informations aussi simples que le chiffre d'affaires, les bénéfices, les effectifs et les impôts versés dans chaque pays où elles sont présentes découragerait ainsi les entreprises qui se livrent à des manipulations comptables pour délocaliser artificiellement leurs bénéfices dans les paradis fiscaux.

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L'Union européenne, qui s'était déjà saisie de ce sujet à la demande des eurodéputés, planche maintenant sur la duplication d'une telle mesure de transparence pays par pays. La France et la Grande-Bretagne, ainsi que José Manuel Barroso, président de la Commission européenne, et Michel Barnier, commissaire européen au Marché intérieur et aux Services, se sont déjà prononcés en faveur d'une telle initiative. Une proposition de texte de la Commission européenne est attendue dans le courant du mois d'octobre. La portée de la loi européenne pourrait être un peu élargie par rapport à la loi Dodd-Frank, avec l'inclusion du secteur forestier et celle des entreprises du secteur extractif non cotées en Bourse  [32][32] Le texte pourrait être introduit dans les règles comptables.... Il s'agit maintenant, pour les organisations de la société civile, de convaincre les autres Etats membres et d'essayer d'introduire des informations supplémentaires afin de faire de ce reporting pays par pays un réel instrument de lutte contre l'évasion fiscale.

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En France, les initiatives les plus innovantes sont à mettre à l'actif des régions. A l'invitation des associations de la campagne " Stop paradis fiscaux "  [33][33] Campagne lancée en septembre 2009 par le CCFD-Terre..., elles se mobilisent depuis plus d'un an contre les paradis fiscaux. Et parmi les seize régions engagées, neuf d'entre elles demandent désormais aux banques avec lesquelles elles travaillent de publier des informations comptables sur leurs activités pays par pays.

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Mais dans le cadre du G20, ces discussions en cours autour de la transparence pays par pays des entreprises multinationales ont du mal à atteindre l'oreille des chefs d'Etat. Ce sujet a pourtant été abordé dans plusieurs groupes de travail techniques, poussé par la France, l'Espagne et des représentants des pays en développement. Le Fonds monétaire international (FMI) a également opéré un virage important cette année. Dans un rapport de mars 2011, il mentionne cette proposition du reporting pays par pays comme une piste à explorer pour répondre aux questions posées dans les pays en développement, " fortement dépendants des entreprises multinationales, dont l'habileté en matière d'optimisation fiscale pose des défis croissants ". Il cible notamment les " opportunités de transferts de bénéfices à travers les transactions intragroupes, [les] montages financiers et la structuration de l'entreprise, [à propos desquelles] même les administrations fiscales des pays les plus avancés ont des difficultés "[34][34] Fiscal Affairs Department, " Revenue mobilization in....

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Sur ce dernier diagnostic, le consensus est loin d'être établi. La majorité des membres du G20 refuse d'admettre qu'ils sont aussi victimes du problème de l'évasion fiscale des entreprises multinationales et exclut d'engager les discussions du G20 dans cette direction.

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En définitive, les membres du G20 n'ont pas choisi d'attaquer le problème des paradis fiscaux pour répondre aux défis multiples que ces territoires posent à l'ensemble des pays de la planète : hémorragie fiscale, instabilité financière et refuge pour l'argent du crime et de la corruption. En ciblant le secret bancaire et la coopération fiscale, les efforts politiques déployés depuis 2009 semblent essentiellement dictés par les préoccupations immédiates des pays du G20 pour renflouer les caisses des Etats et compenser les dépenses colossales engagées dans les plans de relance des économies.

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Incapables de développer une approche réellement globale, les pays du G20 ont soigneusement évité d'aborder le rôle systémique des paradis fiscaux dans l'architecture financière actuelle. Ils ont traité le problème comme s'il s'agissait d'un phénomène circonscrit à quelques territoires bien identifiables. Or, comme le révèlent les travaux du Tax Justice Network, l'opacité financière n'est pas étrangère aux membres du G20. Ils contribuent directement à la produire puisqu'ils " représentent, à eux seuls, 39 % de l'opacité financière internationale, et 88 % si on y ajoute les autres pays de l'Union européenne et les territoires sous son influence "[35][35] J. Merckaert avec C. Nelh, " L'économie déboussolée..... Le G20 a donc parié sur le pouvoir des listes pour faire rentrer dans le rang quelques territoires considérés à tort comme de simples éléments perturbateurs de la mondialisation financière. En l'absence de liste exhaustive, il n'a fait ainsi que déplacer le problème, modifiant à la marge la géographie des territoires opaques. Et en refusant de cibler les utilisateurs des paradis fiscaux, il peine à approfondir son action.

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Le G20 semble à bout de souffle dans son combat contre les paradis fiscaux. Depuis quelques mois, l'alliance des nations les plus engagées a volé en éclats. L'enracinement durable de la crise et son impact différencié sur les économies du G20 pourraient avoir eu raison de la mobilisation politique multilatérale initiée en 2009. Cette démission est inacceptable pour les citoyens qui subissent de plein fouet les plans d'austérité et attendent de leurs représentants politiques qu'ils ciblent les véritables responsables des déficits publics. Mais soyons-en sûrs, les mouvements anticrise qui fleurissent un peu partout en Europe et maintenant aux Etats-Unis ne manqueront pas de rappeler les pays du G20 à l'ordre pour leur demander de tenir enfin leurs promesses.

Notes

[1]

Les six priorités de la présidence française : renforcer la régulation financière ; lutter contre la volatilité des prix des matières premières ; soutenir l'emploi ; renforcer la dimension sociale de la mondialisation ; lutter contre la corruption ; agir pour le développement. Dès février 2011, la présidence française préfère d'ailleurs ne plus parler de corruption mais d'" amélioration de la gouvernance ".

[2]

Voir Dev Kar et Karly Curcio, " Illicit financial flows from developing countries : 2000-2009 ", Global Financial Integrity, janv. 2011 (http ://iff-update.gfip.org).

[3]

" Argentina defiende ante el G-20 la eliminación de paraísos fiscales ", Infobae.com, 26 juil. 2011.

[4]

La liste du Gafi n'a quant à elle été publiée qu'en février 2010 (sa dernière réactualisation datant de juin 2011). Mais elle n'attire malheureusement que très peu l'attention des médias et du grand public, peut-être en raison de ce retard et de la complexité du processus. Enfin, la liste du Conseil de stabilité financière, dont la publication a été repoussée à plusieurs reprises, n'a toujours pas été rendue publique, preuve de la moindre attention accordée au volet prudentiel du problème.

[5]

" Ce qui vient de se passer est rien de moins qu'une révolution ", in Anne Cheyvialle, " Paradis fiscaux : l'OCDE salue les progrès accomplis ", Le Figaro, 2 sept. 2009.

[6]

Aglaé de Chalus, " Faut-il faire payer davantage les riches ? La fiscalité sur les hauts revenus n'a cessé de s'alléger dans le monde ", La Croix, 24 août 2011.

[7]

Un seuil de 12 traités bilatéraux d'échange d'informations était fixé arbitrairement pour distinguer les territoires peu coopératifs des autres.

[8]

Il s'agit de Montserrat, Niue, Nauru, du Guatemala et de l'Uruguay.

[9]

A noter, par exemple, le traitement de faveur réservé à Macao et Hongkong, exclus dès le départ de la liste pour des raisons diplomatiques. L'incapacité des pays du G20 de publier une liste exhaustive devrait nous encourager à explorer d'autres pistes pour obtenir également des informations directement de la part des utilisateurs des paradis fiscaux et de leurs intermédiaires financiers. Sans cela, le seul résultat sera de modifier à la marge la géographie de la finance opaque, sans jamais la faire disparaître.

[10]

Calculs de l'auteur sur la liste des 413 traités d'échange d'informations fiscales signés depuis le 2 avril 2009.

[11]

Calculs de l'auteur à partir des données disponibles sur le nouveau site de l'OCDE www.eoi-tax.org.

[12]

Ainsi, dans son évaluation, l'OCDE mentionne que Monaco devrait signer en priorité avec l'Italie, son premier partenaire économique, plutôt qu'avec Samoa ou le Groenland. Mais la Principauté tarde à s'exécuter, et le Forum fiscal ne dispose d'aucun moyen légal de pression pour l'y contraindre.

[13]

Spécificité du droit anglo-saxon, il s'agit d'un contrat qui permet à un individu (le " constituant ") de céder sa propriété sur un bien à une personne de confiance (un " trustee ") qui le gère pour le bénéfice d'un tiers. Quand le constituant et le tiers ne font qu'un, il s'agit d'un outil imparable pour masquer l'identité du propriétaire d'un bien, d'un compte ou d'une entreprise.

[14]

A titre d'exemple, le Forum considère que l'information concernant les propriétaires des entreprises en Irlande est accessible. Or un examen plus approfondi du rapport laisse penser que les données pourraient ne pas l'être pour toutes les entreprises, notamment en ce qui concerne les entreprises non résidentes.

[16]

Pour passer notamment de la première à la seconde phase de l'évaluation. A noter que pour les pays qui ont été évalués en une seule fois, le Forum fiscal semble s'être privé volontairement de tout moyen de pression pour exiger d'eux la mise en oeuvre de ses recommandations.

[17]

En particulier avec la disparition des " Tax Cooperation Reports " publiés entre 2006 et 2010.

[18]

Cette question des sanctions a notamment été abordée au sommet bilatéral d'Evian par la France et la Grande -Bretagne, qui proposaient de fixer une date butoir pour leur mise en oeuvre.

[19]

Ainsi, les rapports d'activité de 2011 des banques françaises ne mentionnent qu'une poignée de filiales essentiellement situées dans les territoires suivants : Philippines (BNP et Crédit agricole), Brunei (BNP et Crédit agricole), Panama (BNP et Crédit agricole), Liberia (Crédit agricole) et Costa Rica (Caisse d'épargne-Banque populaire/Natixis).

[20]

Ne plus exiger le nom et l'adresse du contribuable et de la banque concernée.

[21]

Entre 52 et 141 milliards d'euros (AFP, 24 août 2011).

[22]

Communiqué de presse de la Plate-forme Paradis fiscaux et judiciaires sur les accords Rubik, 7 sept. 2011 (www.stopparadisfiscaux.fr).

[23]

L'Argentine, le Brésil, la Colombie, le Costa Rica, l'Afrique du Sud, le Ghana et le Kenya ont d'ailleurs signalé leur intérêt pour y participer.

[24]

La Belgique a également bénéficié de ce régime transitoire jusqu'en janvier 2010, date à laquelle elle a opté pour l'échange automatique d'informations. L'île de Man et Guernesey ont opéré la même transition en juillet 2011.

[25]

Etaient également visés Andorre, le Liechtenstein, Monaco et Saint-Marin.

[26]

Un nouveau texte, voté en février 2011, prévoit un élargissement aux salaires, aux jetons de présence et à certains produits d'assurance-vie d'ici 2015. Encore une fois, le Luxembourg et l'Autriche ont exigé une clause de limitation de l'échange à l'information " disponible ". Il faudra attendre 2017 pour avancer sur la liste des revenus couverts (dividendes, gains en capitaux et royalties) et éventuellement supprimer cette condition de " disponibilité ".

[27]

Renaud Fossard et Jean Merckaert, avec Cécile Nelh, " Paradis fiscaux : bilan du G20 en 12 questions ", rapport du CCFD-Terre solidaire, avr. 2010.

[28]

La loi prévoit une retenue à la source de 30 % sur les paiements des revenus ainsi que sur le produit de la vente de titres financiers américains, applicable aux transactions de la banque pour ses clients mais aussi pour son propre compte.

[29]

Courrier envoyé par la Commission européenne en mars 2011 au fisc (Internal Revenue Service) et au département du Trésor américains. Cf. Rapport annuel 2010 de SwissBanking, l'Association suisse des banquiers.

[30]

Cette coalition réunit plus de 600 organisations dans 55 pays différents.

[31]

Aldo Caliari, " La réforme de Wall Street vue par la société civile. Leçons et perspectives ", document d'analyse du CCFD-Terre solidaire et du Center of Concern, févr. 2011.

[32]

Le texte pourrait être introduit dans les règles comptables applicables au sein de l'Union européenne.

[33]

Campagne lancée en septembre 2009 par le CCFD-Terre solidaire, Oxfam, Attac, le SNUI, la CGT et la CFDT, et soutenue par la Plate-forme Paradis fiscaux et judiciaires.

[34]

Fiscal Affairs Department, " Revenue mobilization in developing countries ", FMI, 8 mars 2011.

[35]

J. Merckaert avec C. Nelh, " L'économie déboussolée. Multinationales, paradis fiscaux et captation des richesses ", rapport du CCFD-Terre solidaire, déc. 2010.

Plan de l'article

  1. Quel est le bilan à mettre au crédit du G20 ?
    1. Le pouvoir des listes
    2. Le contrôle qualité des nouveaux accords
    3. La contre-offensive suisse
  2. Etait-il possible de faire autrement ?
    1. Des outils multilatéraux pour faciliter la participation des pays du Sud
    2. Etendre les mécanismes d'échange automatique d'informations
    3. Exiger la transparence des intermédiaires financiers et des entreprises multinationales

Pour citer cet article

Dupré Mathilde, « Paradis fiscaux : le G20 démissionnaire ? », L'Économie politique, 4/2011 (n° 52), p. 40-52.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2011-4-page-40.htm
DOI : 10.3917/leco.052.0040


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