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L'Économie politique

2011/4 (n° 52)


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L'Economie politique : Après deux ans de fonctionnement, quel premier bilan tirez-vous du travail du Forum mondial ?

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Pascal Saint-Amans : Notre bilan se lit d'abord sur le plan des procédures mises en place. Elles sont à la fois innovantes et efficaces. Innovantes, car bien qu'il soit situé au sein de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Forum mondial compte aujourd'hui 102 pays membres (103 si l'on compte l'Union européenne), chaque pays étant sur le même pied d'égalité. Il n'y a qu'un pays que l'on souhaiterait faire participer et qui refuse pour l'instant, c'est le Liban. Les pays émergents le plébiscitent, la Chine est vice-présidente du Forum, l'Inde vice-présidente du Peer Review Group  [2][2] Le Forum mondial est doté d'un Peer Review Group (un..., le Brésil et l'Afrique du Sud sont très présents. Les autres pays et juridictions - dont certains étaient, il n'y pas si longtemps, appelés paradis fiscaux - l'acceptent car ils ont une place à la table des négociations, et les pays riches y voient ce qui pourrait préfigurer l'avenir d'une OCDE élargie.

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Et ça marche. En quatre mois, nous avons adopté une méthodologie, des termes de référence et un système de notation des Etats. En dix-huit mois, nous avons produit 60 rapports sur ce que font les pays pour développer la transparence fiscale, là où le Groupe d'action financière (Gafi), par exemple, en charge de la lutte contre l'argent sale, en produit moins de 10 par an. Et 30 autres sont dans les tuyaux. Ce ne sont pas des rapports complaisants : nous n'avons pas hésité à dire que le Royaume-Uni n'est pas aux normes en termes d'information bancaire, que certaines lois du Delaware posent un problème en termes d'opacité fiscale, que les Etats-Unis doivent résoudre, ou bien encore que certains pays n'ont pas pris les dispositions législatives internes suffisantes pour développer la transparence fiscale ou n'ont aucun moyen de les appliquer - par exemple le Panama, les Seychelles, la Barbade... -, ou que la Suisse impose des conditions trop contraignantes à l'échange d'informations, etc.

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Est-ce que ces procédures débouchent sur quelque chose de concret ?

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P.S.-A. : Tout à fait, notre bilan ne se limite pas aux procédures mises en oeuvre. Plus que des rapports, le Forum mondial a produit de réels changements. Tous les pays déclarent maintenant qu'ils veulent de l'échange d'informations fiscales. Ce n'est rien de moins que la fin de l'intérêt fiscal national, dont le mot d'ordre était : je garde les informations pour moi et je ne cherche pas celles utiles aux autres. Le secret bancaire, le secret des fiducies (les trusts, en droit anglo-saxon), le secret comptable, que l'on oublie trop souvent, tout cela est en train de disparaître.

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Et ce n'est qu'une première étape. Non seulement nous avons fait adhérer les pays à un standard international d'échange d'informations, mais, deuxième étape, nous les forçons également à appliquer ce standard avec la signature de conventions fiscales ou d'accords d'échange d'informations. Aujourd'hui, nous sommes à 700 conventions ou accords signés par des pays qui y étaient réticents jusqu'à récemment, à comparer aux 42 signés entre 2000 et 2008. Et que l'on ne me dise pas que ce résultat a été obtenu grâce au fait que les paradis fiscaux ont signé beaucoup d'accords entre eux ou avec les îles Féroé, avec lesquelles il y a peu de chance d'échanger de l'information : 70 accords sont de ce type, ce qui en laisse encore 630 qui sont de véritables accords. Bien au-delà de l'exigence d'avoir 12 accords signés (qui était le critère pour le rapport de progrès de l'OCDE publié le 2 avril 2009), le Forum mondial demande à chaque pays d'avoir des accords avec tout partenaire qui lui en fait la demande. Par exemple, l'Uruguay va bientôt atteindre les 12 accords, mais il lui manque l'Argentine, ou bien Monaco qui n'a pas d'accord avec l'Italie.

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Troisième étape : une fois les accords signés, nous nous assurons qu'il existe bien une législation interne pour les mettre en pratique. Chaque gouvernement doit disposer des moyens pour répondre à la question de savoir qui se cache derrière un compte bancaire ou un trust. Il reste encore des trous béants. Par exemple, la possibilité d'émettre des actions au porteur se retrouve dans de nombreux pays : en Suisse, 50 000 entreprises peuvent en émettre ; aux Etats-Unis, il y a des LLC (limited liability companies), une structure juridique pour laquelle, lorsque son propriétaire est un non-résident américain qui ne fait aucun business dans le pays, on ne dispose d'aucune information sur les détenteurs de l'entreprise, etc. Une fois réglée cette question de l'accès à l'information, nous nous attachons à vérifier qu'elle est disponible pour les autorités locales compétentes, en vue de l'échanger avec les fiscs étrangers. Avant, pendant ou après l'examen par les pairs, les pays changent leur législation, de Saint-Marin à la Suisse, en passant par la Belgique, les îles Vierges britanniques ou Singapour !

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Dernière étape, nous vérifions qu'il y a bien, concrètement, échange d'informations. Nous avons commencé et nous allons continuer en 2012 et 2013. Et c'est bien cela le test ultime.

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Une fois que tous les pays auront passé ce test, cela signifiera-t-il que toute forme de secret à des fins fiscales aura disparu ?

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P.S.-A. : Oui, la réponse est clairement oui. Le public a tendance à être impatient et à vouloir des résultats tout de suite. Mais la démocratie prend du temps. Pour élaborer de nouvelles normes juridiques et pour qu'elles entrent en vigueur, cela prend entre un et deux ans. Pourtant, assez rapidement, il n'y aura plus, en droit, de secret à des fins fiscales. Si certains étaient tentés de continuer à le promouvoir, ils s'exposeraient à être singularisés et dénoncés. Mais les évolutions ne sont pas seulement juridiques. Dans les faits, nous allons vite savoir de quoi il retourne, car j'entends dire que certains pays comme le Luxembourg, les Bahamas ou la Suisse ont déjà reçu un nombre important de requêtes de la part de pays intéressés.

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Le standard sur le respect duquel vous veillez réclame la mise en oeuvre d'un échange d'informations fiscales à la demande. Les organisations non gouvernementales (ONG) disent que c'est insuffisant et réclament un échange automatique d'informations.

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P.S.-A. : Le choix entre les deux systèmes est politique. L'Union européenne a mis en place un échange automatique d'informations, et on sait que la directive Epargne fonctionne très mal. Les pays européens cherchent aujourd'hui à l'améliorer mais on voit que les négociations sont difficiles. Néanmoins, l'échange automatique fonctionne bien entre certains pays - comme entre la France et l'Allemagne. L'OCDE travaille d'ailleurs activement à améliorer l'efficacité de l'échange automatique, qui peut rencontrer des obstacles : par exemple, si j'introduis une société écran des îles Vierges entre moi et mes capitaux, où qu'ils soient, l'échange automatique aura lieu entre les îles Vierges et la France, ce qui ne permettra pas de tracer véritablement les capitaux.

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Nous avons fait une étude sur 39 pays qui montre que presque tous ont au moins une partie d'échange automatique sur tel ou tel type de revenus. Il faut naturellement renforcer cette pratique là où elle existe. Cela étant dit, l'échange à la demande réclame certes beaucoup plus de travail que d'attendre passivement qu'une information arrive, mais c'est aussi une solution qui a changé la pratique, sinon encore celle des administrations, du moins celle des contribuables. En effet, l'échange d'informations à la demande tel que nous le mettons en place a introduit un changement de nature de la situation des contribuables qui cachaient des avoirs et des revenus. Hier, en raison de frottements entre les souverainetés nationales et l'absence de coopération, les contribuables pouvaient échapper au fisc en dissimulant leurs actifs à l'abri du secret ; ils ne couraient aucun risque d'être trouvés. Dorénavant, ce n'est plus possible : les contribuables qui veulent échapper à leurs devoirs fiscaux peuvent toujours essayer de le faire mais ils s'exposent à être trouvés. Or ce risque a un coût majeur.

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Après la multiplication de la signature d'accords bilatéraux, est-ce qu'un accord multilatéral global reprenant le standard ne serait pas plus adéquat, ce qui permettrait, par exemple pour les pays du Sud, de réduire la charge des négociations ?

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P.S.-A. : Tout à fait d'accord. A ce titre, nous aidons les pays qui le souhaitent à négocier de manière multilatérale des accords bilatéraux. Quelqu'un dans mon équipe en en a négocié 110 ! Sur les 630 accords dont je parlais au début, un peu plus de 15 % ont été acquis de cette façon. Un exemple : l'Afrique du Sud a négocié récemment 7 accords d'échange d'informations avec Guernesey au nom de pays africains. On encourage cette procédure et on l'assiste. Par ailleurs, nous avons modifié la convention multilatérale d'assistance mutuelle entre le Conseil de l'Europe et l'OCDE pour l'ouvrir aux pays non membres de l'OCDE et du Conseil, afin de leur faciliter la tâche.

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L'Allemagne et le Royaume-Uni ont signé avec la Suisse, l'été dernier, un accord visant à protéger leur secret bancaire. N'est-ce pas une remise en cause de l'esprit du G20 ?

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P.S.-A. : Ces accords ont pour vocation, du côté suisse, de se substituer à l'échange automatique de renseignements. Mais contrairement à la communication faite, ces accords ne sauvegardent en rien le secret bancaire. En effet, ils ne reviennent pas sur l'avancée faite en 2009, et l'échange de renseignements à la demande, y compris de l'information bancaire, reste plein et entier. Il faut reconnaître qu'à cela s'ajoute la possibilité d'effectuer un nombre limité de demandes sur des groupes de contribuables. Pour l'avenir, les revenus des contribuables feront l'objet d'une retenue à la source après que les avoirs auront été taxés pour régler le passé. C'est une amnistie, mais elle n'est pas gratuite car elle coûtera entre 19 et 34 % du montant des anciens actifs. Une fois établi ce constat objectif, des questions très importantes demeurent en suspens, notamment sur l'applicabilité de ces accords, sans parler de leur philosophie. Ces accords doivent donc être étudiés de près et soulèvent d'importantes questions sans réponse à ce stade.

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Les contreparties sont importantes, par exemple l'absence de poursuites pénales contre les banquiers suisses qui viennent offrir leurs services. Cela pose-t-il un problème ?

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P.S.-A. : Avant, dans un environnement où il n'y avait pas d'échange d'informations, les administrations fiscales devaient se débrouiller pour la trouver par divers moyens. Pour l'avenir, une fois le passé réglé, l'échange d'informations et la retenue à la source mis en place, il ne me paraît pas illégitime de fixer un nouveau cadre. Il n'y a plus de risque que les banquiers suisses ou d'autres intermédiaires adoptent des démarches agressives. Si c'était le cas, l'Allemagne - je me concentre sur ce pays, car c'est le seul accord dont nous ayons à ce jour le détail  [3][3] L'accord entre la Suisse et le Royaume-Uni a été rendu... - pourrait dénoncer l'accord, c'est prévu.

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Pensez-vous que l'on puisse faire confiance aux banquiers suisses pour estimer sans omission le contenu des comptes qui seront taxés ?

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P.S.-A. : Il y a un principe de bonne foi qu'il faut respecter. Cela dit, est-ce le métier d'un banquier de devenir collecteur d'impôts ? La réponse est sans doute non. Ce qui est frappant, c'est l'importance du prix que la Suisse est prête à payer pour éviter le passage à l'échange automatique d'informations. Il est vrai qu'il n'est pas illogique qu'un gestionnaire de fortune n'aime pas l'idée de devoir mettre dans un tuyau une base de données contenant des informations sur tous ses clients, sans savoir où cela arrivera et à qui. Quant à l'applicabilité de l'accord, c'est une question clé : qui va vérifier qu'il sera mis en oeuvre correctement ? Y a-t-il des échappatoires ? N'y a-t-il pas des risques importants liés au champ d'application des accords ? Quelle est leur compatibilité avec le droit européen ? Comment s'inscrivent-ils dans la dynamique créée par le FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) aux Etats-Unis mais aussi les travaux au sein de l'OCDE sur un meilleur reporting par les intermédiaires financiers (projet TRACE : Trade Unions Anticipating Change in Europe) ?

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L'accord allemand indique que les personnes morales ne sont pas concernées. Cela vous paraît-il sain ?

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P.S.-A. : Il y a beaucoup de dispositions antiabus dans l'accord, peut-être pour contrer les risques de niches non prévues. Sous réserve d'une analyse plus détaillée, si le fait d'interposer une société écran implique que l'accord ne s'applique pas, il sera vidé de son contenu. Si, en revanche, cela revient à sortir de l'accord des sujets non pertinents, comme les relations entre une entreprise industrielle allemande et sa filiale en Suisse, alors il n'y a pas de problème. Mais il s'agit là d'une question importante.

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Il indique également que sont inclus les comptes détenus par des " structures écrans " dont les bénéficiaires ultimes sont des contribuables allemands que la Suisse devra identifier " conformément aux obligations de diligence suisses ". Or ces obligations renvoie à la convention signée entre les banquiers et le gouvernement suisse qui permet aux banques de s'abstenir d'identifier l'ayant-droit économique de structures de type trusts ou fondations (cf. article 43 de cette convention). Pour un riche contribuable allemand, il suffirait par conséquent d'utiliser une fondation du Liechtenstein ou un trust anglo-normand disposant d'un compte en Suisse pour ne pas être concerné par l'accord...

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P.S.-A. : Voilà une bonne question supplémentaire. On peut imaginer que la partie allemande a fait attention à ce point et estime que l'accord doit être compatible avec les normes internationales en vigueur. Celles-ci indiquent clairement, tant côté Gafi que côté Forum mondial, que les intermédiaires financiers doivent connaître le bénéficiaire ultime effectif des comptes. Cela dit, l'examen détaillé des accords est encore nécessaire.

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Souhaiteriez-vous que d'autres pays signent de tels accords avec la Suisse ?

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P.S.-A. : A ce stade la réponse est non. Il faut d'abord les étudier dans le détail pour savoir comment ils fonctionnent. La seule chose que je tiens à dire est que, malgré la communication faite sur ces accords, la Suisse n'est revenue à aucun moment sur ses engagements de mettre fin au secret bancaire à des fins fiscales. Il n'y a donc aucun retour en arrière. Reste à mesurer la façon dont ces accords influenceront la volonté européenne de mettre en place un échange automatique d'informations élargi. Enfin et surtout, tout ce qui peut constituer un retour en arrière ou un blocage de la transparence n'est souhaitable pour personne.

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Les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont engagé d'importants efforts de recrutement de personnel dédié à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales complexes. Cela vous paraît-il une voie à suivre pour les autres pays ?

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P.S.-A. : C'est aux directeurs des impôts de chaque pays de répondre à la question. Il y a certainement un mouvement vers la mobilisation de plus de ressources pour s'assurer que la loi fiscale est bien respectée. De ce point de vue, les inspecteurs des impôts de tous les pays doivent comprendre que, désormais, quand ils veulent une information, il leur suffit de la demander ! Je suis frappé du scepticisme généralisé que je rencontre dans plusieurs pays où l'on me dit que tout cela ne sert à rien et que même si on demande l'information, on ne l'aura pas. Ce n'est tout simplement plus vrai ! Et si l'information ne vient pas de tel ou tel pays, on peut s'en plaindre : il y a un Forum mondial qui ira voir sur place ce qu'il en est et désignera publiquement du doigt ceux qui refusent de jouer selon les nouvelles règles du jeu.

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Plusieurs rapports, en France, aux Etats-Unis, au Royaume-Uni notamment, ont montré que les grandes entreprises payaient très peu d'impôts. Le G20 n'a-t-il pas oublié de s'attaquer à ce problème ?

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P.S.-A. : La lutte contre les territoires non coopératifs a porté sur les questions de transparence. Le sujet est assez simple : ou bien la transparence existe, ou elle n'existe pas. Mais lorsque l'on s'attache à déterminer en quoi une fiscalité est faible ou " trop faible ", c'est plus difficile, car il n'y a pas de réponse consensuelle et aucun Etat ne souhaite évoluer vers une fiscalité harmonisée. Il faudrait aujourd'hui reprendre nos travaux sur la concurrence fiscale dommageable, par exemple en matière de valorisation des actifs incorporels (marques, brevets...), pour lesquels l'existence de différentes normes nationales ou internationales aboutit à une baisse globale du niveau de fiscalité.

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Le débat porte alors souvent sur l'utilisation détournée des prix de transfert, les prix auxquels les différentes filiales d'une multinationale s'échangent des biens et des services. A ce sujet, je m'inscris en faux avec l'argument qui consiste à avancer que, puisque 60 à 70 % des échanges mondiaux sont du commerce intrafirme, 60 à 70 % des prix de transfert sont manipulés pour payer moins d'impôt. La très large majorité de ces transactions se font entre pays développés dont les taux d'imposition sur les bénéfices sont quasiment les mêmes. Pourtant, on oblige les firmes à employer des centaines de personnes et à dépenser des milliards pour éviter des redressements de prix de transfert entre la France et l'Allemagne, ou entre la France et les Etats-Unis, où les taux d'imposition sont identiques et donc l'intérêt à frauder nul ! Il y a un travail important à faire pour tranquilliser les sociétés sur ce sujet.

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Est-ce que l'utilisation agressive des prix de transfert mariée à une restructuration des différentes filiales afin de loger des actifs incorporels dans des territoires à faible fiscalité pose problème ? Oui. Est-ce que l'on sait le traiter correctement ? Non. On doit améliorer les choses en suivant deux voies. Par la transparence, c'est-à-dire l'échange d'informations, qui permet de tracer les flux financiers entre les différents territoires. Et en dirigeant les politiques de contrôle des prix de transfert des administrations fiscales non pas exclusivement sur les prix entre la France et l'Allemagne, mais sur les mécanismes plus complexes qui sont à l'origine de ces comportements. Enfin, une réflexion a été engagée sur la révision des régimes fiscaux existants pour remettre en cause ceux qui offriraient des avantages indus ou dommageables. Il est sans doute temps de revisiter ces régimes, au sein des pays de l'OCDE et au-delà. Dans ce cadre, ce que l'on a baptisé à l'OCDE l'" enhanced relationship ", une coopération renforcée, pourrait permettre un meilleur dialogue avec les entreprises : en échange de plus de transparence de leur part sur leurs pratiques fiscales, elles pourraient bénéficier de plus de sécurité fiscale - moins de risque de redressement - de la part de l'administration. En échange de quoi, les moins coopératives seraient plus exposées aux enquêtes.

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A propos de transparence, plusieurs ONG, le Parlement européen et certains gouvernements réclament la mise en oeuvre d'une comptabilité pays par pays pour mieux cerner le comportement fiscal douteux des multinationales. Cela vous paraît-il une bonne idée ?

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P.S.-A. : Il y a deux formes de transparence. L'une, qui doit s'exercer au profit des administrations fiscales à partir d'informations non publiques. Le Forum mondial devra faire le bilan de ce qu'il en est à ce sujet. L'autre, qui concerne le public au sens large et pour laquelle les multinationales peuvent sûrement s'améliorer, pour indiquer ce qu'elles ont payé comme impôt là où elles sont implantées. Pour autant, si un reporting pays par pays montrait que telle entreprise paie peu d'impôt dans tel pays, cela ne voudrait pas forcément dire, comme je l'entends souvent, qu'elle manipule les prix de transfert ! Elle peut également être la victime des gouvernants de ce pays qui auront organisé un système de corruption, ou encore tout simplement bénéficier de lois fiscales locales destinées à attirer les investisseurs étrangers. S'il y a fraude, il faut aider les pays en développement à développer les instruments leur permettant de s'y attaquer. Par exemple, j'ai négocié avec et pour le Kenya un accord d'échange d'informations avec les Bermudes. Nous aidons le Kenya et le Ghana à développer les moyens leur permettant de mieux contrôler les prix de transfert. Les problématiques de développement sont au coeur de nos préoccupations, et nous travaillons étroitement avec les pays émergents et les pays en voie de développement pour assurer une meilleure application des lois fiscales, en s'assurant aussi de développer de meilleures politiques fiscales, favorables à la croissance et permettant de lutter contre les inégalités.

Notes

[2]

Le Forum mondial est doté d'un Peer Review Group (un " groupe de revue par les pairs ") de 30 pays, dirigé par l'ex-ministre français François d'Aubert, qui effectue un travail en deux temps : il vérifie que les engagements internationaux pris par les pays sont bien traduits en droit interne (phase 1), puis que les pays échangent effectivement des informations (phase 2) [NDLR].

[3]

L'accord entre la Suisse et le Royaume-Uni a été rendu public après cet entretien [NDLR].


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