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L'Information géographique

2012/1 (Vol. 76)

  • Pages : 112
  • ISBN : 9782200927523
  • DOI : 10.3917/lig.761.0058
  • Éditeur : Armand Colin

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Introduction

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Les mouvements sociaux urbains, ces groupes d’actions et de revendications sur et dans la ville, sont nés durant les années 1960 et 1970 pour défendre les intérêts des habitants des quartiers populaires et préserver leurs caractéristiques résidentielles et patrimoniales. Leurs attaques ciblaient la prise de décision hiérarchique ne tenant pas compte des réalités locales et leur message prônait l’instauration de procédures décisionnelles plus démocratiques et plus ouvertes. Les mouvements urbains ont participé à la mutation du paradigme relatif au rôle de l’État dans la société, à ses modes d’intervention et aux formes et fonctionnalités de la ville (Brenner, 2004). Par leurs dénonciations et revendications, les premiers mouvements sociaux urbains ont ainsi porté une voix qui n’était alors pas encore exprimée.

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À partir des années 1970, sous le coup des mutations du système économique, l’État se transforme dans le sens d’une complexification de la production de l’action publique, en intégrant les critiques des mouvements sociaux dans ses réformes et leurs auteurs au sein de ses élites dirigeantes. L’ouverture progressive des processus décisionnels se traduit par la pluralisation et la coopération des acteurs engagés dans la fabrique de l’action publique (Pinson, 2009). En outre, la décentralisation des centres décisionnels s’accompagne de multiples phénomènes, dont la territorialisation, qui consiste en une dévolution de la gestion de certaines compétences à des paliers gouvernementaux inférieurs, la recomposition de la gouvernance locale, la prise en compte des ressources locales y compris par la tenue de procédures participatives (Bacqué, 2005). Bref la décentralisation va de pair avec une reconfiguration des rapports entre l’État et la société civile. Ce tournant paradigmatique se prolonge dans la manière de penser et de traiter les quartiers populaires défavorisés, dont les problèmes ont été publicisés par les mouvements sociaux urbains.

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Cette territorialisation de l’action publique favorise un traitement transversal de certains problèmes, notamment l’exclusion sociale, afin de traiter conjointement la dégradation plus accentuée de certaines parties de la ville, la pauvreté persistante et la perte d’affiliation des populations de ces zones, et de limiter la dualisation socio-spatiale menaçant la cohésion. En outre, la mixité sociale est à la fois un moyen de rompre avec l’isolement social (Séguin et Divay, 2004), de permettre des rentrées fiscales et de rentabiliser les services et les commerces.

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Ces nouvelles formes d’action publique, s’attachant à traiter les quartiers dans lesquels les mouvements sociaux urbains ont initialement mené leur combat, sont susceptibles d’influer sur le type d’implication, la place dévolue et le répertoire d’actions de ces acteurs. L’article vise à préciser cet impact, à partir du cas de Montréal. Les mouvements sociaux urbains montréalais ont eu et ont encore un impact déterminant dans l’organisation des services et la régulation des quartiers populaires. Pour appréhender leur action dans ces politiques publiques qui instaurent et renforcent un cadre de transactions et de médiations avec les pouvoirs publics, nous considérerons deux types de politiques publiques implémentés dans le quartier central de Sainte-Marie : l’un attribuant des financements aux groupes communautaires, les « Quartiers sensibles » et le « Contrat de ville, volet lutte contre l’exclusion sociale », et l’autre étant un exercice de planification concertée, la « Revitalisation urbaine intégrée (RUI) ». Nous avons reconstitué les processus décisionnels de ces politiques à travers des entretiens semi-directifs avec leurs principaux acteurs, une analyse des documents administratifs, des observations et une revue de presse.

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Dans un premier temps, nous retracerons la mobilisation socio-communautaire montréalaise pour souligner le rôle des organismes communautaires montréalais dans la transformation des processus décisionnels municipaux. Nous nous pencherons ensuite sur quelques programmes municipaux attribuant des financements à ces organismes afin de saisir comment ils en structurent l’action et le rôle. Aussi, nous analyserons la place actuelle des organismes communautaires sur la scène de la mobilisation sociale montréalaise et leur distance par rapport à la politique et à la culture dominantes. Cette analyse nous amènera enfin à présenter ce qui apparaît comme un paradoxe résultant de leur renforcement, à savoir une certaine évacuation du politique par le remplacement du mode d’action traditionnel de la contestation par un mode d’ajustement avec la gouverne.

Les répertoires de la mobilisation socio-communautaire à Montréal et dans le Centre-Sud

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À Montréal comme au Québec, les groupes qui s’activent au sein des réseaux associatifs locaux sont des représentants des mouvements sociaux urbains. Sans que la défense des valeurs sociales et culturelles ne soit exclusivement le fait des acteurs de ces réseaux organisés. Les groupes qui y évoluent, les organismes communautaires comme les tables de concertation de quartier ou les centres locaux de services communautaires, ont joué un rôle majeur dans les rapports de pouvoir avec l’État. Étudier leurs actions et leur évolution permet de saisir le processus complexe de la fabrique de la ville en général et de Montréal en particulier, ainsi que le lien entre leur répertoire d’actions et les formes d’intervention publique pour le développement urbain.

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Si leur existence à Montréal remonte au XIXe siècle, les groupes communautaires ont pris une importance particulière dans le contexte québécois et montréalais de réforme organisationnelle et institutionnelle associée à la Révolution Tranquille des années 1960. Ils se sont particulièrement affirmés contre les transformations urbanistiques de Montréal opérées à partir de cette décennie. Dans le cadre d’une économie fordiste et de l’État keynésien des Trente glorieuses, les villes constituaient un instrument de production de richesses pour l’ensemble du territoire national (Brenner, 2004). Montréal n’a pas échappé à ce phénomène et son développement économique a contribué à celui du reste du Québec (Linteau et al., 1992). Dans la perspective d’un urbanisme fonctionnaliste et moderniste, le développement de cette métropole a longtemps été guidé par les ambitions de grandeur du maire Jean Drapeau [1][1] Il fut maire de la ville de Montréal entre 1954 et..., qui souhaitait faire de Montréal un centre d’affaires internationalement reconnu et une destination touristique canadienne incontournable (Germain et Rose, 2000, p. 70). Il misait, pour cela, à la fois sur la création de symboles forts et sur la rénovation urbaine des quartiers centraux. Ces derniers, dont le quartier du Centre-Sud ou ceux du Sud-Ouest de l’île, ont été marqués, dès les années 1960, par l’exode des ménages de la classe moyenne vers la périphérie. La concentration en plus grand nombre des groupes sociaux plus dépendants de l’intervention publique dans les quartiers centraux entraîna rapidement une dégradation des habitations. Le centre-ville conserve, même durant cette période de déclin, l’avantage de la loi de la rente foncière, mais le paysage changeant invite à une réorientation des politiques publiques de développement urbain. L’urbanisme états-unien de réhabilitation des quartiers centraux en tant que lieux de vie et d’affaires est appliqué à Montréal quelques années plus tard, vers la fin des années 1960. L’insalubrité des conditions de vie et la vétusté des logements, les services et les équipements publics inadéquats, les terrains en friche, etc. sont ciblés. Cependant, la « rénovation » recherchée correspond également, dans plusieurs cas, à une tentative de renouvellement des résidents des quartiers centraux par la construction d’immeubles de plus grande valeur et taille (Marcuse, 1989).

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En réaction, des groupes populaires se constituent. Ces groupes réclament leur droit à la ville et interrogent publiquement les façons de faire dites rationnelles. La reconnaissance grandissante du caractère pluriel de la société urbaine annonce l’ouverture d’un débat sur la prise de décision, qui évoluera au cours de la décennie 1970. Ce débat, porté par les mouvements sociaux, renforce l’intérêt général pour la ville et son devenir ou, plus justement, pour le devenir des individus et des classes populaires qui y vivent (Germain et al., 2004). Certains groupes populaires et comités de citoyens prennent même part concrètement au développement des quartiers industriels, en dispensant des services aux résidents. Cette double vocation, de contestation et d’offre de services, traduit une certaine institutionnalisation du mode d’action des organismes communautaires, c’est-à-dire une inscription des valeurs, des intérêts et du message portés par les organismes dans la programmation publique. Et ce mouvement va s’accentuant, alors que la constitution des comités de défense citoyenne coïncide avec l’émergence de nouveaux métiers du social ainsi qu’avec celle de relais politiques mobilisateurs.

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Au tournant des années 1970, l’organisation communautaire est introduite dans la formation universitaire en travail social, ainsi que dans les services publics sociaux et de santé. Elle est ainsi intégrée au réseau institutionnel à travers la mise en place de Centres locaux de services communautaires (CLSC) (Favreau, 2002). De plus, les individus, diplômés dans ces domaines du social, font le pont entre les services publics et certaines associations de défense des locataires, des assistés sociaux, des consommateurs, des chômeurs et de la promotion des garderies populaires.

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L’institutionnalisation des mouvements sociaux prend une nouvelle envergure au milieu de la décennie 1970, avec la mise en place du parti politique municipal Rassemblement des citoyens de Montréal (RCM), actif à partir de 1974 et présent à l’Hôtel de Ville. L’influence des mouvements sociaux urbains sur la gouvernance municipale se fait de plus en plus forte. Leurs revendications se font entendre à l’Hôtel de Ville par le biais du RCM. Plus largement, le contexte sociopolitique québécois, avec la victoire du parti souverainiste, le Parti québécois, aux élections de 1976, est favorable à une plus grande intégration de la population dans les processus décisionnels (Germain et al., 2000). En 1979, la loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) instaure des outils consultatifs à l’échelon municipal pour les projets d’aménagement, d’urbanisme et de règlements. La même année, le gouvernement québécois met en place le Bureau d’audiences publiques en environnement (BAPE), qui confirme l’importance accordée à la consultation de la population en matière de qualité de l’environnement. Cette promotion provinciale de la consultation va dans le sens de l’institutionnalisation, si ce n’est des organismes en tant que tels, du moins de leurs demandes. Aussi, elle renforce la légitimité de leur opposition aux façons de faire et aux décisions unilatérales du maire Drapeau. Néanmoins, cette professionnalisation des activistes urbains montréalais n’a pas fait disparaître le projet de transformation sociale qu’ils portent ni leurs revendications pour une plus grande justice sociale et contre le caractère technocratique de l’État (Favreau, 2002, p. 95).

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À partir des années 1980, les organismes communautaires deviennent de véritables partenaires de l’État et des autres paliers gouvernementaux dans de nombreux secteurs de l’activité sociale et économique (Hamel et Jouve, 2006). Ce partenariat s’opère à travers une décentralisation des services sociaux et de santé. Les individus coordonnant les groupes sont encore plus professionnalisés et ils diversifient leurs activités. De ce fait, ils amenuisent les frontières entre la sphère publique et la sphère privée. Les groupes bénéficiant également d’une pluralité de sources de financement (provincial, fédéral, municipal), leur présence et leur activité dans le territoire local participent à incarner l’action publique ou, plus justement, à la territorialiser.

Des organismes au service de la concertation dans les quartiers

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Au cours des années 1980 et 1990, la ville de Montréal fait une promotion accrue des initiatives de coordination des groupes communautaires à l’échelle des quartiers, notamment à travers le financement des tables de concertation dans tous les quartiers de la ville. Les tables intersectorielles de concertation tirent leur origine du programme « Vivre Montréal en Santé », inspiré de l’objectif de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) de favoriser « la santé pour tous en l’an 2000 » (Ville de Montréal, 1993). Ce programme vise tant la diffusion d’une coordination des acteurs locaux, que la constitution d’une capacité d’évaluation des besoins et de la qualité de vie dans les quartiers qui sont considérés comme des lieux privilégiés d’intervention. Cette orientation des instances municipales permet des négociations et des ajustements avec le monde communautaire montréalais. Dans le Centre-Sud, l’organisme communautaire Alerte Centre-Sud, créé en 1985, assume le volet relatif à la concertation. Alerte Centre-Sud se structure alors autour des trois thèmes prioritaires pour les intervenants socio-communautaires de l’époque que sont la qualité de vie et les services, le logement et l’aménagement, l’emploi et l’économie.

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L’institutionnalisation du rôle des groupes communautaires à l’échelle du quartier contribue à renforcer la mobilisation des acteurs locaux, à développer leur capacité à se positionner sur les projets urbains et à faire d’eux des agents de développement local (Sénécal et al., 2008). Le contexte global, qui est celui d’une crise économique et de référentiel, notamment dans le domaine de la planification urbaine, tend à cette extension du rôle et de l’influence des mouvements sociaux urbains montréalais dans le développement de la ville et des quartiers. Tous les aspects du « vivre ensemble » sont à redéfinir. Les individus sont de plus en plus mobiles physiquement et socialement, grâce à l’ouverture que provoque la transformation du système de production économique. Les échelles d’intervention interagissent, l’économie mondiale a des répercussions sur l’économie et les valeurs foncières locales et les demandes sociales (développement économique, redistribution, préservation de l’environnement, etc.) sont en compétition.

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Conscients des mutations en cours, les organismes communautaires montréalais se lancent plus activement dans le développement économique communautaire, inspirés par les expériences des Community Development Corporations (CDC) états-uniennes mises sur pied à la même époque pour prendre en charge une partie des projets locaux que le gouvernement doit déléguer (initiatives de mobilisation et d’animation, entrepreneuriat local, etc.) (Bacqué, 2006). Des Corporations de développement économiques et communautaires (CDEC) voient ainsi le jour à cette époque, notamment dans le Centre-Sud, où la CDEC Centre-Sud/Plateau Mont-Royal travaille depuis 1986. Les agents de développement économique communautaire travaillent au maintien de l’emploi dans les quartiers les plus défavorisés, ainsi qu’à la promotion de l’entrepreneurship local par le biais d’un partenariat entre acteurs communautaires, syndicaux, publics et privés (Favreau, 2002).

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Les tables de concertation et les CDEC développent des collaborations entre elles de même qu’avec les partenaires publics et parapublics de tous les échelons, ce qui favorise la reconnaissance de leur travail en matière de développement urbain. Cela fait d’eux des agents incontournables de la planification urbaine. Des dynamiques d’ajustement et de négociation avec les pouvoirs publics essaiment dans tous les quartiers et le Centre-Sud ne fait pas exception. Cette intégration des groupes locaux dans la réflexion sur le développement urbain est sans conteste attribuable à leur mobilisation et à leurs initiatives pour être entendus. Elle s’accompagne toutefois d’une interrogation sur les effets potentiels de cette institutionnalisation de leur action sur leur marge de manœuvre.

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Comme pour faire contrepoids, le répertoire de la contestation subsiste comme moteur de la réflexion et de l’action des acteurs communautaires. Les mobilisations autour des projets de Faubourg Québec et de Porte Sainte-Marie l’illustrent (Cloutier et Sénécal, 2010). Le réaménagement des abords du pont Jacques-Cartier et des édicules de métro ou encore la localisation de la grande bibliothèque nationale sont des occasions saisies par les groupes pour mobiliser les habitants et faire montre de leurs compétences d’expertise et de contreproposition.

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L’importance prise par les groupes communautaires dans les quartiers ne peut se comprendre sans faire référence au contexte institutionnel. En effet, avant l’émergence de ces groupes, l’échelle locale était moins active. Le rôle des conseillers de district se limitait à la représentation et à la médiation d’intérêts. En dépit d’une grande décentralisation administrative, les municipalités n’avaient que peu de compétences et de ressources. Les arrondissements étaient des entités administratives, servant à la décentralisation de la gestion de certains services municipaux tels que les sports et loisirs. Sous le mayorat de Jean Doré, de 1986 à 1994, dans la lignée participative, des comités-conseils d’arrondissement furent créés en vue de rapprocher les citoyens des processus décisionnels et de rendre la gestion municipale plus accessible, tout en améliorant la visibilité des conseillers de districts. Toutefois, ces conseillers ne disposaient d’aucune ressource financière ou compétence juridique pour imprimer leur orientation politique dans la régulation du district. C’est pourquoi, pendant longtemps, les groupes communautaires, par le biais des tables de concertation, ont été des acteurs plus influents que les conseillers de district dans la gouvernance des quartiers en disposant de davantage de ressources financières.

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Ce bref portrait de l’évolution récente de la mobilisation socio-communautaire à Montréal illustre la contribution des mouvements sociaux urbains dans le processus de démocratisation de la prise de décision, y compris concernant le développement urbain. À la fois initiateurs et reflet de préoccupations sociales contemporaines, les leaders de ces mouvements sociaux organisent leur action à travers des réseaux de concertation et la fondent progressivement au sein des territoires physiques et sociaux que sont les quartiers montréalais. Le contexte politico-institutionnel des années 1980 favorise cette ouverture à une plus grande consultation de la population à l’échelle provinciale comme à l’échelle locale.

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En 2011, les organismes communautaires montréalais occupent toujours un rôle important dans l’animation de la concertation locale (Sénécal et al., 2010). Néanmoins, à Montréal comme ailleurs, ces acteurs qui revendiquaient il y a quelques décennies une plus grande considération de leurs spécificités dans les politiques urbaines, se sont aujourd’hui considérablement rapprochés des institutions. Les organismes communautaires ont ceci de particulier qu’ils ne sont plus tout à fait en marge du terrain politique institutionnel municipal depuis un certain temps. Ces organismes regroupent encore généralement des personnes que l’on peut qualifier de marginales par rapport à leur représentation politique et ils correspondent, en cela, à la définition des mouvements sociaux selon certains (Gamson, 1990 ; Tilly, 1984). Cependant, leur distance par rapport à la politique institutionnelle s’est considérablement amenuisée, jusqu’à remettre en question leur rôle et leur place (Hamel et al., 2000 ; Guay, 2005), dans la mesure où ils participent de plus en plus à l’exercice du pouvoir politique et sont intégrés dans certains lieux de décision.

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Si l’on peut s’interroger sur la capacité des mouvements sociaux de bousculer la politique et la culture dominantes alors qu’ils sont devenus partenaires des institutions, on peut aussi voir comment l’évolution des politiques publiques a déterminé un cadre de contraintes et d’opportunités, qui ont façonné à leur tour l’action des mouvements urbains. Nous analyserons, pour ce faire, deux politiques importantes implémentées dans le contexte montréalais.

De la localisation des financements

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Depuis la fin des années 1990, de nouvelles politiques publiques ont été implémentées afin de lutter contre la dualisation socio-spatiale. Les Quartiers sensibles et le Contrat de ville – volet lutte contre la pauvreté – présentent de nouvelles modalités d’intervention. Ces programmes initient un tournant dans les modes d’intervention montréalais ; ils visent une plus grande proximité dans la gestion municipale, une responsabilisation politique et un développement urbain orienté vers l’amélioration des fonctions résidentielles et de la qualité de vie dans les quartiers péricentraux et populaires. Ces politiques traduisent le centrage des programmes gouvernementaux autour du territoire local, le quartier et l’arrondissement depuis le milieu des années 1980 (Germain et al., 2004), par un renforcement des compétences et des ressources financières dévolues à l’échelon municipal, engendrant une recomposition des configurations d’acteurs à l’échelle des quartiers. Si cette territorialisation de l’action publique renforce l’institutionnalisation des groupes communautaires en leur assignant un rôle de partenaires, elle participe à la recomposition de l’action des militants et des mouvements sociaux urbains. Et ce, d’autant que ces politiques constituent de nouvelles sources de financement pour les groupes communautaires à l’heure où le palier fédéral réduisait drastiquement ses dépenses dans ce domaine. Ces politiques publiques permettent en effet d’aligner l’offre de services et d’équipements collectifs sur celles des autres quartiers de la ville, car historiquement les quartiers visés connaissent des manques criants, mais accroissent la dépendance des groupes communautaires aux instances municipales.

Quartiers sensibles

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En 1999, le gouvernement provincial mené par le Parti québécois (PQ) lance une nouvelle approche fondée sur le ciblage territorial des quartiers les plus défavorisés et les plus dégradés à la demande du Maire de Montréal. Le programme est géré par un comité du maire dédié aux quartiers sensibles. Ce comité – composé de fonctionnaires municipaux en détachement qui supervisent l’élaboration des programmes d’action dans les zones sélectionnées – est placé sous la direction du maire de Montréal. Il représente à la fois une façon de visibiliser les priorités politiques du maire et de garantir la rapidité et l’efficacité des interventions, mais aussi une reprise en main politique de l’orientation des politiques publiques menées à Montréal. Par ailleurs, dans la régulation des quartiers, le programme confère un rôle plus important aux conseillers de district dans l’élaboration des programmes locaux d’action. Le maire de l’époque, Pierre Bourque [2][2] Il fut maire de la ville de Montréal entre 1994 et..., entend valoriser ces conseillers de districts, en vue d’instaurer une plus grande proximité et une relation plus directe entre l’élu et les résidants. Sans les écarter, cette politisation réduit la place des groupes communautaires dans la gouvernance des quartiers, le maire leur reprochant leur faible représentativité.

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Si la sélection des projets financés dans le quartier Sainte-Marie donne un rôle important aux organismes communautaires et relève de la coproduction entre acteurs municipaux et communautaires, les acteurs locaux s’adaptent difficilement à ce nouveau cadre de relations. D’un côté, le conseiller de district utilise peu le pouvoir que ce dispositif lui confère pour choisir les orientations ou des projets particuliers. Il s’en remet au jugement, à l’expertise et à la pratique du chargé de projet et ne prend pas le leadership. La formation et l’expérience du chargé de projet le poussent à associer les acteurs communautaires du Centre-Sud.

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Malgré la place qui lui était conférée, Alerte Centre-Sud n’est pas le principal interlocuteur du monde communautaire pour proposer des priorités d’action ou un diagnostic. À la fin des années 1990, Alerte Centre-Sud est une table essentiellement communautaire, très centrée sur la mobilisation et la contestation comme moyens de défense des citoyens. Les rapports avec les acteurs politiques et administratifs se déroulent essentiellement sur le registre du conflit, de la revendication et des propositions alternatives, mais ne sont pas tout à fait engagés dans un rapport de collaboration avec les pouvoirs publics. Ce positionnement idéologique de la table est renforcé par des obstacles sur le plan organisationnel. D’abord, Alerte Centre-Sud a atteint une taille assez importante, regroupant des acteurs du logement, de l’emploi, de la jeunesse, etc. Cette diversité sectorielle engendre une certaine incapacité à prioriser les enjeux et crée des tensions entre ses différents secteurs et membres, l’affaiblissant dans ses relations avec les instances municipales. Par ailleurs, dans Centre-Sud, seul le quartier Sainte-Marie est ciblé par cette politique publique, alors que le monde communautaire clamait la nécessité d’inclure autant Sainte-Marie que Saint-Jacques. De ce fait, le diagnostic et l’expertise de la table ne sont pas spécifiquement centrés sur le quartier Sainte-Marie. Ainsi, cette politique publique impose une certaine redéfinition du territoire de représentation des organes de concertation du quartier. Enfin, la table n’est pas en mesure de gérer un appel à projets. La rotation du personnel de coordination de la table a affaibli son intervention. C’est pourquoi la sélection est confiée à une autre structure émanant du monde communautaire, un comité de la CDEC Plateau-Montroyal/Centre-Sud formé pour tenter d’améliorer l’employabilité à Sainte-Marie.

Contrat de ville – volet développement social

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Malgré la reconnaissance de leur pertinence lors du sommet de Montréal de 2002, grand forum initié par la nouvelle administration du maire Gérald Tremblay, cette même administration a mis fin au programme des Quartiers sensibles et ciblés. L’entente à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale conserve l’approche territoriale avec une systématisation des critères territoriaux et une augmentation des zones ciblées. Elle renvoie la gestion de cette politique et le choix des projets financés à l’échelon de l’arrondissement – auquel la réforme municipale de 2001 accorde de nouvelles compétences et ressources, ainsi qu’une plus forte représentation politique – et aux arrangements politiques en vigueur dans ceux-ci.

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À Ville-Marie, la sélection des projets est réalisée par un comité de sélection composé de fonctionnaires du service de développement social sur la base des priorités qu’ils ont identifiées et est soumise au vote des élus. Cette procédure attribue un rôle important aux fonctionnaires montréalais dans la production des décisions politiques, au détriment des groupes communautaires. En raison de leur manque de structuration, les acteurs communautaires ne participent ni au choix des priorités, ni à la sélection des projets financés par le Contrat de ville. Leur éviction se reflète, selon eux, dans les orientations de la politique jugées trop explicitement destinées à libérer l’espace public des indésirables en finançant plusieurs projets liés aux itinérants et aux toxicomanes, alors que d’autres programmes existaient déjà pour financer ces projets. Jusqu’en 2008, aucune des trois tables de concertation intersectorielles et multiréseaux de l’arrondissement n’avait adopté la structuration proposée par l’initiative montréalaise de soutien au développement social local. En 2003, Alerte Centre-Sud, au bord de l’implosion, prend le chemin de la création d’une nouvelle table de quartier sous forme d’une corporation de développement communautaire. Lorsqu’elle adopte les règles édictées, celle-ci intègre le comité, non sans devoir s’appuyer sur le principe d’évaluation par les pairs, principe issu du management, et sur l’utilité de sa participation à la revitalisation urbaine intégrée (RUI).

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L’examen de ces politiques publiques locales successives montre qu’elles incluent les groupes communautaires dans les processus décisionnels de façon variable et conditionnée. Ces politiques traduisent une transformation des rapports entre les acteurs politiques, administratifs et communautaires, une canalisation de la participation des groupes communautaires et une redéfinition de leur rôle dans la gouvernance des quartiers. La comparaison des politiques publiques montre que l’institutionnalisation de l’arrondissement a formalisé la dépendance des groupes communautaires aux instances municipales. Cette dépendance financière permet à l’arrondissement de conditionner la participation de l’acteur communautaire au processus décisionnel à l’adoption de certaines formes de structuration interne, qui sont variables selon les programmes. À cet égard, la structuration, par les organismes communautaires de quartier, de leur action autour de celle des institutions politiques a contribué à une mise à l’écart progressive des groupes communautaires, attribuée à un phénomène d’évacuation partielle du registre de la contestation conflictuelle dans le rapport des groupes locaux avec les institutions politiques. Le cas de la RUI dans le quartier Sainte-Marie du Centre-Sud à Montréal nous sert d’exemple pour illustrer cette idée que les organismes mettent aujourd’hui à profit un registre d’interaction qui renvoie davantage à l’ajustement de coexistence et à la transaction sociale qu’au conflit ouvert.

La RUI comme ajustement entre les acteurs sociaux et les institutions locales

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En 2002, lors du sommet de Montréal, les acteurs sociaux manifestent leur désir de voir les interventions de lutte à la pauvreté et à l’exclusion sociale sur des secteurs ciblés mises au rang des priorités (Ville de Montréal, 2004). Pour donner suite à cette demande, l’administration Tremblay développe divers outils d’intervention pour les zones urbaines jugées critiques, dont la démarche de revitalisation urbaine intégrée (RUI). Au même titre que le Contrat de ville, la RUI marque le passage d’une stratégie de lutte contre la pauvreté organisée autour des individus vers une stratégie ciblée et territorialisée.

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En tant que dispositif de planification urbaine, la RUI montréalaise a pour but d’amener divers acteurs, institutionnels, économiques ou sociaux à planifier et à réaliser conjointement des interventions revitalisantes. Le caractère intégré de la démarche est vu comme une plus-value par rapport à une démarche centralisée, en ce qu’il favorise une collaboration plus étroite des intervenants travaillant au sein du quartier à revitaliser (Séguin et Divay, 2004 ; Jacquier, 2005). Cela dit, l’aspiration à la collaboration ou à la coproduction ne s’opérationnalise pas facilement. Cela est d’autant plus vrai lorsqu’il s’agit de projets qui ont le potentiel de redéfinir les frontières entre les actions, voire de remettre en question le rôle des acteurs traditionnels de l’action locale comme les organismes communautaires.

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Le cas de la RUI appliquée au quartier Sainte-Marie du Centre-Sud en fournit une bonne illustration. Entre 2003 et 2008, les documents officiels élaborés par l’arrondissement de Ville-Marie, qui coordonne la démarche, pour faire état des résultats de cette démarche dans Sainte-Marie présentent des produits qui sont en lien avec le contexte et les objectifs du processus (Arrondissement de Ville-Marie, 2004). Toutefois, lorsqu’on les examine, ces produits ont un lien relatif avec le dispositif de planification (Cloutier, 2009). Certains éléments correspondent à des interventions municipales (construction d’équipements de loisirs) ; certains autres à des plans et visions de développement (plan d’action pour le logement social) ; d’autres projets encore représentent des gestes ponctuels dans le milieu (réfection de toits). Plusieurs actions concrètes réalisées dans l’arrondissement et financées par les budgets attribués à la RUI sont inscrites au bilan des activités de la démarche alors qu’elles relèvent plutôt de la mission régulière soit de l’arrondissement, soit de ses partenaires membres du comité de revitalisation locale (CRL), comme la Table intersectorielle de concertation ou l’un de ses membres sectoriels.

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Qu’implique pour les acteurs socio-communautaires cette association de leurs actions dans le quartier, à des produits issus de la démarche de revitalisation urbaine menée par l’administration locale ? Les activités qui n’existent pas grâce ou en fonction de la RUI et qui sont tout de même inscrites au bilan sontelles une forme de cooptation des acteurs sociaux ? D’un côté, cette inscription d’actions « régulières » au bilan de la démarche intégrée s’est faite à la faveur des groupes et des organismes locaux. Ces derniers se sont vus assuré un financement qui, autrement, ne l’aurait peut-être pas été. Pour Sainte-Marie, l’objectif de la RUI étant notamment de renforcer le développement social, les actions financées, bien que déjà programmées, ne sont pas sans pertinence pour la démarche de revitalisation : renforcement de la sécurité alimentaire, financement de sorties de jeunes, etc. D’un autre côté, cette façon de procéder induit une ambivalence quant à la place et au rôle réservé aux organismes communautaires au sein de la RUI et quant aux intentions de l’administration de l’arrondissement. Elle donne l’impression au sein des groupes qu’il faut avoir un accès au CRL, direct ou indirect, par le biais de la Table de concertation, de la CDEC ou de la Table pour l’aménagement du Centre-Sud par exemple, afin d’être admissible à la source de financement que constitue le programme RUI. Surtout que les membres du CRL y sont sur invitation de la coordination. En échange de cette présence autour de la table, il s’agit d’accepter que son action soit inscrite au bilan des actions dites de revitalisation urbaine intégrée.

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Cela dit, il faut souligner que parmi les actions associées à la RUI, il s’en trouve aussi quelques-unes qui auraient probablement moins facilement été réalisées sans la mise en place de la structure de collaboration que constitue le CRL. C’est le cas notamment des journées de forum public et d’une étude sur le potentiel de développement et d’aménagement du pôle Frontenac, qui constituent des coproductions témoignant d’une certaine intégration du travail des acteurs institutionnels, communautaires et privés.

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Dans le Centre-Sud, le dispositif de RUI étant fortement structuré par les représentants de l’arrondissement de Ville-Marie, les acteurs sociaux ont quelques appréhensions concernant les objectifs sous-jacents à la mise sur pied du dispositif de planification et concernant la définition de la revitalisation que l’arrondissement entend mettre de l’avant (Cloutier, 2009). Les membres du CRL témoignent de leur lucidité quant à leur rôle et quant au pouvoir du dispositif de planification : ils savent que leur consentement est important pour assurer la continuité du processus. Ils sont conscients du caractère stratégique des démarches de l’administration de l’arrondissement Ville-Marie dans la RUI de Sainte-Marie. Toutefois, il en va de même pour les représentants de l’arrondissement qui sont clairvoyants quant à l’intérêt de la participation des acteurs sociaux à la RUI. Chacune des parties trouve intérêt dans la collaboration.

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Le registre de la confrontation autrement valorisé par les mouvements sociaux urbains laisse ainsi place à une mobilisation autour de la revitalisation du quartier. Cela se fait à la faveur de leur collaboration avec l’administration municipale, mais correspond également à une sorte de dernier effort pour éviter la perte de leur autonomie par rapport aux institutions dont ils dépendent pour leur financement. Pour éviter, aussi, la perte de leur pertinence au sein du quartier.

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Les organismes sociaux participent à l’opération de planification intégrée, ils jouent leur rôle dans l’espace de transaction sociale (Blanc et al., 1998) en tentant de retirer le plus d’avantages possibles de leur présence autour de la table de planification. L’un des avantages les plus évidents est celui de l’accès à des informations pertinentes sur les projets à venir pour le quartier Sainte-Marie. Toutes les informations exposées dans les réunions de planification concernant les intérêts des promoteurs immobiliers, les priorités de l’administration municipale, etc., sont vues comme des données utiles, à faire circuler dans le quartier. Les représentants communautaires jouent le jeu de la collaboration, d’autant plus s’ils sont à même de recueillir des informations auxquels ils n’ont généralement pas aussi facilement accès. En plus, ce rôle de « relayeur » de l’information leur permet d’adapter leur travail régulier en fonction de l’actualité. Certains soulignent que leur participation au processus leur donne une position stratégique en leur permettant de garder une certaine réserve concernant leur implication concrète pour faire avancer la vision de revitalisation (Cloutier, 2009).

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En ce qui concerne les référentiels à valoriser dans les projets urbains, l’adhésion des acteurs communautaires à des projets de nouvelles constructions résidentielles ne se fait pas sans réserve, mais ils sont généralement d’accord pour transiger une partie de leur demande afin d’assurer qu’une nouvelle dynamique sociale soit encouragée. Ils acceptent ainsi une certaine mise de côté de leurs revendications générales, ne serait-ce que temporaire, lorsqu’on les interpelle pour donner leur avis sur un projet urbain. Ils font le pari de la consultation privée, à la fois dans l’intérêt du quartier (pour qu’il s’y passe quelque chose plutôt que rien) et dans le leur (pour continuer à avoir un accès privilégié à la scène du développement urbain) (Cloutier et Sénécal, 2010). Aussi, ils se gardent une porte de sortie puisqu’ils continuent à travailler à faire des liens entre la planification plus formelle et la réalité du quartier. Cela, de deux manières : 1) en travaillant en marge des réunions de planification, dans le quartier, de façon plus informelle, en tenant compte des informations issues des réunions ; 2) en amenant des éléments d’information au CRL sur ce qui existe déjà dans l’espace réel du quartier.

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Ainsi, le cas de la RUI dans Sainte-Marie invite à voir que les représentants des mouvements sociaux urbains que sont les organismes communautaires à Montréal, ont réduit la distance qui les séparait des institutions politiques qu’ils contestaient au début de leur histoire, tout en conservant leur rôle de défenseurs des droits et intérêts des populations plus marginales. Bien qu’il y ait persistance de plusieurs divergences entre les acteurs à travers le temps, la situation d’interaction que constitue la RUI dans Sainte-Marie évolue autour d’éléments de coopération. Sans que les conflits ne disparaissent, ils semblent mis de côté au profit de l’avancement d’une entente qui bénéficie aux organismes communautaires en leur assurant un financement de même qu’une reconnaissance de leur expertise, dans bien des cas, mais aussi à la faveur d’une collaboration qui profite au développement du quartier plus largement.

Conclusion

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Dans le secteur central, mais aussi défavorisé, de Centre-Sud à Montréal, les politiques publiques s’avèrent nécessaires et attendues pour favoriser un certain élan de développement. Le caractère ciblé et territorialisé des nouvelles politiques municipales déplace l’attention et les efforts des personnes vers le territoire. Cela impose aux mouvements sociaux urbains de nouveaux répertoires d’action. Bien que l’ancrage territorial soit au cœur même de leur mission, ces mouvements se voient invités ou incités, s’ils veulent assurer leur place et leur financement, à partager leur préoccupation pour le territoire à l’intérieur d’un modèle de gouvernance partenariale, c’est-à-dire à travers des actions concertées, multiréseau et intersectorielles, avec une diversité d’organisations dont l’administration municipale.

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Cette concentration autour du territoire, de ses particularités et de ses besoins, confirme la pertinence de la voix portée par les mouvements sociaux urbains. Elle reconnaît également leur expertise. Cependant, l’intégration de leurs préoccupations correspond également à une forme d’institutionnalisation qui, à son tour, commande une modification du registre par lequel les acteurs communautaires font passer leur message. Le passage à une reconnaissance et à un rôle plus actif dans le développement local et la revitalisation urbaine amène ces organismes à transiger leur registre contestataire au profit d’une collaboration avec les gouvernements locaux. Cela dit, ils n’y perdent pas leur autonomie et peuvent en tirer des bénéfices pour poursuivre leur mission, notamment en relayant l’information et en influençant le contenu des plans. Ces bénéfices peuvent même être à la base d’actions de contestation au sein de canaux moins formels de planification ou de gouvernance, comme à travers les réseaux sociaux et les mobilisations spontanées pour revendiquer plus d’attention sur le cadre de vie, sa qualité, sa sécurité, son maintien. Les nouvelles politiques publiques produisent ainsi une diversification des formes d’interaction des mouvements sociaux urbains avec les acteurs municipaux, plutôt que l’abandon du politique.


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Notes

[1]

Il fut maire de la ville de Montréal entre 1954 et 1957 et entre 1960 et 1986.

[2]

Il fut maire de la ville de Montréal entre 1994 et 2002.

Résumé

Français

Les nouvelles politiques socio-urbaines, territorialisées et plurisectorielles, s’attachent à traiter les quartiers dans lesquels les mouvements sociaux urbains ont initialement mené leur combat et instaurent de nouveaux cadres de transactions et de médiations entre les pouvoirs publics et les acteurs de la société civile. À Montréal, ces mouvements sociaux urbains ont un poids historique important dans la régulation des quartiers populaires depuis les luttes urbaines. À partir des politiques mises en œuvre dans le quartier Sainte-Marie à Montréal, l’enjeu est de préciser l’impact de ces politiques urbaines sur la place dévolue et le répertoire d’actions des mouvements sociaux urbains montréalais. L’article montre que ces politiques publiques contribuent à la reconnaissance, à l’institutionnalisation de ces mouvements et à la transformation de leurs répertoires d’action dans un sens plus collaboratif, mais n’anéantissent pas leur autonomie et leur pouvoir de contestation.

Mots-clés

  • mouvements sociaux urbains
  • Montréal
  • politiques socio-urbaines
  • répertoires d’action
  • gouvernance locale
  • quartiers populaires
  • transformation des modes d’intervention publique

English

The new social urban policies, which are territorialized and plurisectoral, target areas in which urban social movements initially led their fight and establish new frames of transactions and mediation between government and civil society actors. In Montreal, the urban social movements have an historical importance in the regulation of neighborhoods since the urban struggles in the sixties and seventies. The goal of the analysis of the policies implemented in Sainte-Marie in Montreal is to determine the impact of urban policies on the position assigned and the range of actions of urban social movements in Montreal. The article shows that these public policies contribute to the recognition, the institutionalization of these movements and the transformation of their range of actions in a more collaborative perspective, but does not destroy their autonomy and power to protest.

Keywords

  • social urban movements
  • Montreal
  • social urban policies
  • range of action
  • local governance
  • popular neighbourhoods
  • policy shift

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. Les répertoires de la mobilisation socio-communautaire à Montréal et dans le Centre-Sud
    1. Des organismes au service de la concertation dans les quartiers
  3. De la localisation des financements
    1. Quartiers sensibles
    2. Contrat de ville – volet développement social
  4. La RUI comme ajustement entre les acteurs sociaux et les institutions locales
  5. Conclusion

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