Par ailleurs, les pays membres de l’UE sont intervenus en ordre dispersé dans les tentatives de résolution des conflits.

C’est en fait chacun des pays, et non la région en tant que telle, qui a entretenu des relations avec l’Union européenne, dans le cadre des Accords de partenariat et de coopération (APC) signés en juillet 1999. Enfin, la politique des nouveaux voisins mise en place à l’occasion de l’élargissement de l’UE du 1^er mai 2004 qui, dans un premier temps, ne concernait pas le Sud-Caucase, incluait finalement celui-ci dans le projet de stratégie approuvé lors du sommet de Thessalonique de juin 2003. Sur cette lancée, en juillet, l’Union a nommé un envoyé spécial dans la région, alors qu’auparavant, elle n’était représentée que dans deux des trois pays, la Géorgie et l’Azerbaïdjan.

Avant d’examiner plus en détail l’évolution de la politique de l’UE et afin d’y rechercher les facteurs susceptibles de l’expliquer, il convient de se pencher sur l’histoire ancienne et plus récente du Sud-Caucase. On tentera ensuite d’envisager la place qu’il pourrait occuper dans l’Europe nouvelle.

L’histoire de la région se perd dans la nuit des temps et renvoie à des mythes communs de la culture occidentale comme la Toison d’or, le mythe de Prométhée ou l’Arche de Noé, ce qui n’est pourtant jamais avancé comme argument de la proximité du Sud-Caucase avec l’Europe… Dans les premiers siècles de l’ère chrétienne, les royaumes caucasiens se caractérisent par l’adoption très précoce de cette nouvelle religion, que ce soit en Arménie, en Géorgie, ou, ce qui est moins connu, dans le royaume de l’Albanie du Caucase [1], situé dans le nord de l’Azerbaïdjan actuel et où l’invasion arabe, au VIII^e siècle, mettra un point final au règne du christianisme. La région sera par la suite soumise aux empires mongol, perse et ottoman, et ce n’est qu’après son annexion par la Russie, au début, et même pour certaines de ses parties, à la fin du XIX^e siècle, à la suite des guerres russo-turques et russo-iraniennes, qu’elle sera en quelque sorte unifiée sous l’autorité de la couronne russe. Le système administratif impérial n’était pas basé sur un principe « ethnique », et c’est dans cette tradition que, dans un premier temps, après la Révolution d’octobre 1917, la région tout entière est devenue la « République indépendante de Transcaucasie ». Mais, les divergences nationales étant rapidement réapparues, l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie se sont proclamées en 1918 Etats souverains, ce qui leur permettra bien plus tard, en 1991, d’affirmer leur identité nationale de façon bien plus logique que, par exemple, les républiques soviétiques d’Asie centrale. Mais l’existence de ces Etats fut très éphémère et menacée par les guerres. En 1921, ils furent occupés par l’Armée rouge. Le gouvernement bolchevik proclama alors la Fédération de Transcaucasie qui allait devenir en décembre 1922 une des parties constitutives de la nouvelle Union soviétique. Les trois anciens Etats y conservaient une certaine autonomie, mais ce n’est qu’en 1936 qu’ils allaient acquérir le statut de républiques fédérées. Entre-temps, en 1923, l’Azerbaïdjan s’était vu attribuer les régions du Haut-Karabakh et du Nakhitchévan, toutes deux peuplées en majorité d’Arméniens, décision qui sera à la source d’un conflit sanglant entre ce pays et l’Arménie dès la fin des années 1980. La dernière tentative d’intégration régionale du Sud-Caucase s’est effectuée dans le cadre de la nouvelle planification territoriale mise en place par les autorités soviétiques en 1963, la Transcaucasie constituant désormais une des dix-neuf régions économiques soviétiques. Mais cette décision d’ordre économique ne s’accompagnait d’aucune mesure sur le plan politique. Cette situation s’est maintenue jusqu’à la fin du régime soviétique.

En Géorgie, les républiques d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud déclarent unilatéralement leur indépendance et le pays est en outre en proie à une guerre civile entre différentes factions, qui laisse un moment présager son démantèlement.

La situation politique n’est pas véritablement stabilisée, comme on a pu le voir à Bakou avec la passation de pouvoir « familiale » entre le père et le fils Aliev, suivie de contestations violemment réprimées, en Géorgie avec la « révolution des roses » de novembre 2003 et en Arménie où, en avril 2004, les manifestations de l’opposition furent suivies de nombreuses arrestations.

Si la situation économique s’est améliorée à partir de 1995, année du redémarrage de la croissance, avec toute-fois des à-coups dus à la crise financière russe d’août 1998, le Sud-Caucase, en dépit d’atouts certains, dus à la fois à sa situation géographique de pont entre l’Europe et l’Asie, à la présence d’importantes ressources énergétiques en Azerbaïdjan et à une main-d’œuvre qualifiée, ne parvient pas à sortir d’un état relatif de sous-développement. Il subit une hémorragie spectaculaire de sa population la plus jeune et la mieux formée (en particulier en Arménie et en Géorgie), et est en proie à une corruption endémique qui draine tous les fruits de la croissance vers de petits groupes de privilégiés, alors que l’ensemble de la population est confrontée à la pauvreté.

L’intervention des organisations financières internationales, qu’il s’agisse de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international (FMI) ou de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (Berd) est loin d’avoir résolu tous ces problèmes.

On peut difficilement parler de coopération régionale, alors que la situation « ni guerre ni paix » perdure entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, avec la menace latente de la reprise du conflit.

Il existe certes des relations politiques et des échanges économiques bilatéraux entre l’Arménie et la Géorgie d’une part, la Géorgie et l’Azerbaïdjan de l’autre, mais ils ne constituent une priorité pour aucun de ces pays, à l’exception de la construction de l’oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan. L’Arménie est davantage tournée vers la Russie, l’Azerbaïdjan vers la Turquie et la Géorgie vers les Etats-Unis et ce sont en fait plutôt les intervenants extérieurs qui poussent les trois pays vers une coopération à laquelle ils auraient certainement intérêt, mais qui ne peut pour le moment se mettre véritablement en place.

Pour expliquer cette situation, il convient d’examiner de façon plus concrète les actions entreprises par l’UE depuis la chute de l’URSS.

Par ailleurs, dans le cadre des APC, l’Union a financé le plan de réhabilitation à petite échelle des zones touchées par le conflit d’Ossétie du Sud et des régions azerbaïdjanaises libérées de l’occupation arménienne ; elle prévoit également de remettre en état le barrage hydroélectrique sur l’Ingouri, proche de la « frontière » entre la Géorgie et l’Abkhazie. Elle a également participé au soutien de la Garde frontalière géorgienne et a apporté son aide à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) pour la surveillance de la frontière russogéorgienne.

Des pays de l’Union européenne ont joué un rôle important dans les tentatives de résolution des conflits locaux, comme la France, qui copréside le Groupe de Minsk de l’OSCE pour le Haut-Karabakh, et est également présente, aux côtés de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne, dans le Groupe des amis du Secrétaire général de l’Onu pour la Géorgie.

Signalons enfin que le commerce vers les Quinze constitue pour l’Arménie 36,7 % du total de ses exportations et 45,3 % de ses ventes hors CEI. Ces chiffres sont respectivement de 62,7 % et de 75,5 % pour l’Azerbaïdjan et de 33,2 % et de 64,7 % pour la Géorgie.

En ce qui concerne les importations, ces indicateurs sont de 24,1 % et de 34,8 % pour l’Arménie, de 21,9 % et de 36,1 % pour l’Azerbaïdjan et de 23,5 % et de 38,4 % pour la Géorgie.

En outre, de nombreux investisseurs européens se sont implantés dans les trois pays.

Cependant, l’Union n’a pas su retirer les dividendes politiques de son rôle et la plus grande confusion règne dans les esprits quant à ce que sont réellement l’OSCE, le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Cette situation s’explique à la fois par des facteurs propres à la situation dans la région et par d’autres, internes à l’Union.

Elles se sont également efforcées de promouvoir la défense des droits de l’homme et le déroulement démocratique des élections. Le Conseil de l’Europe, dont sont membres les trois pays, a également œuvré en faveur de la démocratie.

Par ailleurs, les puissances régionales, la Turquie et l’Iran, jouent un rôle non négligeable, tant sur le plan économique que politique, de même que, on l’a vu, certains Etats membres de l’Union européenne. Les Etats-Unis, pour leur part, ont déplacé, après le 11 Septembre 200l, le centre de leurs intérêts de l’exploitation des hydrocarbures de la mer Caspienne aux questions militaires et à la lutte contre le terrorisme. Au début de 2002, le président Bush a levé les restrictions sur l’aide apportée par les Etats-Unis à l’Azerbaïdjan dans le cadre du Freedom Support Act de 1992, permettant d’accroître l’aide militaire à ce pays. Ils ont en outre lancé un programme d’équipement et d’entraînement pour l’armée géorgienne. Il est à noter que la Géorgie et l’Azerbaïdjan ont approuvé, à la différence de l’Arménie, l’intervention américanobritannique en Irak et ont envoyé tous les deux un petit contingent de troupes sur le terrain.

L’Otan est également de plus en plus présente. La Géorgie et l’Azerbaïdjan sont très actifs dans le Partenariat pour la paix depuis le début des années 1990 et après l’instauration, lors du sommet de l’Alliance qui s’est tenu à Prague en 2002, de nouvelles relations avec les pays partenaires, Tbilissi et Bakou se sont déclarés candidats à l’adhésion.

Après le 11 Septembre, l’Arménie s’est également efforcée de développer ses relations avec l’Otan par l’intermédiaire du Processus de planification et d’examen (PARP) qui joue un rôle essentiel dans la préparation de l’adhésion.

La Russie, de son côté, en dehors de sa place primordiale sur le plan économique en Arménie, mais aussi en Géorgie, puisqu’elle est en situation de monopole pour la fourniture d’énergie à ces deux pays, conserve également une carte stratégique dans la région. Son allié traditionnel demeure l’Arménie, avec laquelle elle a conclu une alliance militaire en 1997, tandis que ses relations avec l’Azerbaïdjan dans ce même domaine se sont amé-liorées avec l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine.

C’est ainsi que ce pays a participé aux exercices navals organisés par la Russie en mer Caspienne en août 2002. La Russie a en outre obtenu un bail de longue durée pour sa station de radars à détection avancée. Les relations avec la Géorgie ont été plus difficiles jusqu’à présent, mais il est hasardeux de présager de leur évolution dans la configuration nouvelle née de la « révolution des roses ». Le gouvernement russe a procédé à la fermeture de deux de ses bases militaires sur les quatre installées dans le pays, mais les pourparlers concernant les deux restantes, dont l’une située en Adjarie, région en rébellion contre le pouvoir central géorgien jusqu’au départ en exil de son président début mai 2004, n’avancent guère. Les difficultés entre la Russie et la Géorgie proviennent également de la position peu claire de l’ancienne métropole envers les régions séparatistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud, ainsi que des accusations de laxisme adressées par Moscou à Tbilissi à propos des combattants tchétchènes réfugiés dans la vallée géorgienne de Pankissi. La présence de multiples acteurs étrangers ou internationaux, même si elle ne s’est traduite que par des réalisations modestes, semble ne laisser à l’Union que peu de marges de manœuvre.

Un autre facteur réside dans la complexité de la situation interne des trois Etats. Ceux-ci souffrent en effet d’une faiblesse institutionnelle endémique qui les a empêchés de résoudre les conflits et a permis à des républiques autoproclamées de se maintenir pendant dix ans. Leur développement économique est également plombé par cet état de fait. On a vu que plusieurs Etats européens avaient œuvré à la résolution des conflits, mais leurs efforts n’ont pas véritablement abouti.

Il n’est pas certain que l’Union en tant que telle puisse engranger davantage de résultats.

Il existe d’autres obstacles encore qui viennent bloquer l’action européenne dans la région et ceux-ci sont internes à l’Union. Tout d’abord, le Sud-Caucase ne dispose pas vraiment d’un « avocat » au sein de l’UE, comme le fut, par exemple, la Finlande concernant la Dimension nordique. Certains pays ont bien utilisé leur présidence pour tenter de promouvoir cette région et jouer un rôle en sa faveur, comme la Finlande en 1999 et la Suède en 2001, et d’autres sont intervenus en ordre dispersé dans la résolution des conflits, mais jamais il n’a existé de véritable coordination entre eux dans un cadre européen.

Toutefois, avec l’entrée dans l’UE des Etats baltes, qui ont manifesté depuis plusieurs années un intérêt certain pour le Sud-Caucase, celui-ci va acquérir un soutien supplémentaire.

Comme on l’a déjà dit, la coopération entre les trois pays a été jusqu’à présent réduite au minimum. Or, l’approche de l’Union européenne à leur égard n’a pas non plus été, dans un premier temps, régionale. Les Accords de partenariat et de coopération signés en 1999 ont concerné de la même façon toutes les anciennes républiques soviétiques. Il en a été de même pour Tacis qui inclut même la Mongolie ! Quant aux programmes Traceca et Inogate, ils recouvrent tout un ensemble de pays qui dépasse largement le cadre du Sud-Caucase.

Cependant, la réflexion sur cette région a peu à peu évolué vers la reconnaissance de la nécessité d’adopter une politique commune aux trois pays.

Toutefois, en 2000-2001, le débat était relancé. Aucune solution n’était en vue dans les conflits et la coopération régionale en était toujours au point mort. Des actions de l’Union, dans le domaine de la protection de l’environnement et pour la réouverture de la voie ferrée entre l’Arménie et la Géorgie, qui semblaient pourtant ne pas devoir soulever de différends, n’ont pas abouti. Dans ce contexte, des voix se font de plus en plus souvent entendre dans les instances communautaires pour promouvoir une politique commune de l’UE au Sud-Caucase.

C’est ainsi qu’en décembre 2000, le Parlement européen a invité la Commission « à élaborer une politique axée sur la dimension sud-orientale pour le Caucase » [3]. Cette idée a été ensuite approfondie par ce même Parlement qui suggérait la création d’une « Dimension méridionale » de l’UE sur le modèle du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est, la nomination d’un envoyé spécial de l’UE dans la région et l’organisation d’une Conférence sur le Sud-Caucase. La présidence suédoise (premier semestre de 2001) a donné la priorité à cette région et l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide placée sous la responsabilité du Haut représentant pour la PESC a publié un document dans cet esprit le 4 janvier 2001. Au début de la même année, toute une série d’initiatives virent le jour, dont la première visite au Sud-Caucase de la troïka ministérielle à la fin de février.

Dans le Financial Times du 20 février, Chris Patten et Anna Lindh cosignaient un article dans lequel ils déclaraient que « l’Union ne peut se permettre de négliger le Sud-Caucase ». Le 26 février, le CAG adoptait une déclaration sur la détermination de l’Union à jouer un rôle plus important dans la région.

Mais en fait, en dépit des engagements pris, aucune discussion de fond sur les problèmes de la région ne fut entamée ni avec les puissances régionales, ni avec les Etats-Unis ou la Russie. Une aide supplémentaire pour l’Ossétie du Sud fut cependant décidée dans le cadre du programme Tacis. Une décision d’envergure sera prise en juillet 2003 avec la nomination d’un Représentant spécial de l’UE au Sud-Caucase, le diplomate finlandais Heikki Talvitie. Enfin, dans une déclaration spectaculaire influencée sans aucun doute par la « révolution des roses » de novembre 2003 en Géorgie, les ministres des Affaires étrangères de l’UE réunis à Bruxelles le 27 janvier 2004 recommandaient à la Commission d’inclure les trois pays du Sud-Caucase dans la politique de voisinage de l’UE.

Avec l’élargissement, ou plutôt la réunification de l’Europe, le Sud-Caucase se rapproche très sensiblement de l’Union européenne. Déjà pourvus d’un « brevet d’européanité » avec leur entrée dans le Conseil de l’Europe, les trois pays de la région vont se trouver dans une situation nouvelle. Certes, ils n’ont pas de frontière commune avec l’Union, mais tout pourrait changer si la Turquie, éternel candidat, s’y voyait intégrée à plus ou moins long terme. Les autorités d’Arménie et de Géorgie ont déjà déclaré leur vocation à rejoindre l’UE et si l’Azerbaïdjan n’a pas pris de position officielle à cet égard, ses gouvernants ont déclaré en privé, à de multiples reprises, leur désir de ne pas demeurer à l’écart du mouvement.

Certes, les conditions sont loin d’être réunies pour une éventuelle adhésion, que ce soit sur le plan politique ou économique. La résolution des conflits, la mise en place d’institutions stables, le respect des droits de l’homme, le renforcement des infrastructures du marché et l’adoption de mesures efficaces pour lutter contre la corruption et les divers trafics (drogue, armes) qui transitent par la région sont des préalables indiscutables. Cependant, l’Union européenne semble avoir pris conscience du fait que ces pays sont bien européens et qu’il serait tout à fait dommageable de les laisser en marge de la construction européenne. Il ne faut en aucun cas les rejeter « vers les ténèbres extérieures » et il faut avoir vu le drapeau européen flotter sur la mairie de Tbilissi pour comprendre à quel point l’aspiration européenne est forte dans la région. L’article 49 du traité de l’Union européenne ne proclame-t-il d’ailleurs pas que la porte de l’Union ne doit être fermée à « aucun pays européen ». Certes, s’ils ne veulent pas gâcher leurs chances, les trois pays devront accomplir des efforts considérables et ne pas compter seulement sur la communauté internationale, ni rejeter éternellement la responsabilité de leur situation sur des acteurs extérieurs.