En revanche, pour les opposants, il s’agit moins de conquérir le pouvoir que d’acquérir l’assurance que les quelques prérogatives qui pourraient leur échoir ne puissent pas leur être ravies, l’essentiel étant en effet de permettre la survie de la dynamique qui se met en place.

Ce que les uns et les autres craignaient dans le modèle parlementaire classique, c’était le fait majoritaire ; autrement dit que l’exécutif et le législatif puissent se retrouver politiquement dans la même main. C’est au regard de la possibilité d’alternance complète et brutale qu’il permet d’envisager que le modèle parlementaire classique ne pouvait convenir ni aux dirigeants en place – qui risquaient de perdre tout le pouvoir –, ni aux opposants – qui risquaient de perdre le bénéfice de cette incroyable et fragile « révolution ». On se trouve là devant un paradoxe. Plus les acteurs politiques appelaient de leurs vœux, una voce, le modèle politique qu’ils souhaitaient – le modèle parlementaire à l’occidentale [2] –, plus ils se sentaient, d’une seule voix encore, obligés de le rejeter dans sa réalisation concrète.

Une majorité de pays d’Europe post-communiste optent donc pour l’outil semi-présidentiel. Il semble, dès lors, intéressant de s’interroger sur le poids politique de ces Présidents qui ne sont pas élus pour faire simplement de la figuration, mais pour être des acteurs du jeu politique global.

Notre propos portera sur un échantillon restreint de six pays : la Bulgarie, la Lituanie, la Macédoine, la Pologne, la Roumanie et la Slovénie. Les autres pays qui ont adopté un modèle semi-présidentiel l’ont fait trop récemment ou ne répondent pas, par leurs pratiques politiques, aux critères de la démocratie [3].

En Europe post-communiste, il faut considérer la Constitution comme une construction qui porte la marque de sa genèse et de ses usages. L’élection des Présidents au suffrage universel direct est, avant tout, un moyen ambigu de régulation du pouvoir en transition. Il ne s’agit pas d’enraciner leur légitimité par un vote populaire, mais plutôt d’empêcher que leur élection dépende de celle des Parlements. Dans le même esprit, il faut leur donner une réelle autonomie pour équilibrer des pouvoirs en compétition. Dès lors, il apparaît d’autant plus intéressant de se pencher sur l’analyse des pouvoirs qui leur sont attribués. Pour ce faire, la seule analyse des textes, aussi instructive soit-elle, n’est pas suffisante, car elle néglige l’apport essentiel de la mise en œuvre. On fait référence ici aux nombreuses interprétations de ces textes par les Cours constitutionnelles. Ce sont là, en effet, les deux faces d’une même médaille, la première ne pouvant être appréciée qu’en fonction de la seconde.

La « technologie » semi-présidentielle consiste à accorder certains pouvoirs au Président au sein de l’exécutif et vis-à-vis du Parlement. Contrairement à un modèle parlementaire classique, le Président dispose d’une compétence d’attribution qu’il peut souvent exercer sans contreseing. Ses pouvoirs ne sont donc pas purement nominaux. Non seulement il peut les exercer, mais il le doit si l’occasion s’en présente, car c’est la volonté des « pères fondateurs ».

Certes, on peut constater au fil du temps une certaine disparité entre pays mais, là encore, le texte constitutionnel, à lui seul, ne peut donner la mesure exacte de l’importance de certains pouvoirs qui s’exercent dans un contexte politique global.

Autrement dit, l’institutionnel ne peut être séparé du politique. La genèse du texte est une variable déterminante de l’usage qui en est fait, mais ce dernier dépend également des circonstances politiques.

Au sein de l’exécutif, certains pouvoirs, pris séparément ou d’apparence anodine, sont souvent négligés par les commentateurs occidentaux, car ils ne rentrent pas dans les grilles d’analyse classiques. Ces pouvoirs peuvent, pourtant, prendre une importance considérable, quand ils sont arrimés à d’autres prérogatives. A l’inverse, la méfiance à l’égard de l’institution présidentielle se manifeste dans de nombreuses dispositions et tout particulièrement dans celles qui traitent de ses rapports avec le Parlement. Les acteurs de la transition veulent éviter que les Présidents puissent abuser de l’arme de la dissolution. Cette compétence, qui heurte de front les principes affichés sous le régime communiste de l’omnipotence du « Parlement, organe suprême du pouvoir d’Etat », est donc étroitement encadrée. Pour autant, les Présidents ne sont pas désarmés face à l’action des Parlements puisqu’ils disposent, dans une majorité de pays, d’un droit de veto tout à fait substantiel qui leur permet de tempérer d’éventuels abus majoritaires, mais pas de porter atteinte à l’existence des Parlements et surtout à celle de leur majorité. Il en va de même de la saisine des Cours constitutionnelles que de nombreux Présidents peuvent utiliser pour éviter d’éventuels dérapages.

Les pouvoirs d’un chef d’Etat dans un régime parlementaire ou semi-prési-dentiel sont différents par nature et cette différence est essentielle notamment en ce qui concerne les décisions non soumises à la procédure du contre-seing. Dans un régime parlementaire, il ne peut prendre aucune décision sans le contreseing du Premier ministre ou d’un ministre. Selon le modèle semi-présidentiel, il peut, au contraire, agir seul dans de nombreux cas de figure, donc sans contreseing. La contre-signature n’intervient que si la Constitution l’exige expressément.

Quand ce n’est pas le cas, il possède un pouvoir de décision sans limite. Quand un acte du gouvernement doit être signé par le Président, celui-ci dispose d’un pouvoir de blocage des décisions ou, à tout le moins, d’un pouvoir de codécision.

Le tableau peut être lu soit horizontalement, soit verticalement. Une première lecture, horizontale, apporte un certain nombre de renseignements sur la gamme des pouvoirs de décision dévolus aux Présidents. On constate, par exemple, que la nomination du Premier ministre est, d’une manière générale, exercée par une majorité de Présidents (5) dans les sept régimes examinés. De même, ils ont, pour cinq d’entre eux, la possibilité de nommer un gouvernement de service. Ceux-ci possèdent un droit de veto suspensif dans la même proportion. Ils sont un peu plus nombreux (6 sur 7) à pouvoir saisir la Cour constitutionnelle et à pouvoir exercer un droit de nomination. Ils ne sont plus que quatre à pouvoir adresser des messages au Parlement ou à la nation et trois à disposer d’un droit d’initiative législative.

L’examen vertical révèle un autre aspect des choses. Certains Présidents semblent mieux lotis que leurs collègues en matière de pouvoirs de décision. En Lituanie, en Pologne (même si on doit faire une distinction entre le régime de la « petite » Constitution [5] et celui instauré par la Constitution de 1997) et en Roumanie, les Présidents disposent apparemment de plus de pouvoirs que leurs homologues bulgare, macédonien et slovène.

Celui-ci peut être atténué, voire limité par le texte même de la Constitution, si celui-ci prévoit que le Président ne peut refuser une seconde proposition de nomination par exemple. La Loi fondamentale peut également obliger deux institutions à coopérer pour qu’une mesure soit adoptée. Dans ce cas, c’est le rapport de forces et le savoir-faire négociateur qui prévalent.

Les pouvoirs des Présidents d’après les Constitutions

Les pouvoirs des Présidents d’après les Constitutions

Pour illustrer ces propos, on peut donner quelques exemples concrets.

Ainsi, le Président macédonien dispose du droit de nommer les ambassadeurs (84-2), mais c’est le gouvernement qui propose leur nomination (91-11). Le Président, étant dispensé de tout contreseing ministériel, peut donc parfaitement refuser de signer les décrets de nomination. C’est ce qui se produisit lorsqu’un gouvernement décida de reconnaître Taïwan et d’y envoyer un ambassadeur. Le président Gligorov refusa de signer le décret de nomination et il n’y eut jamais d’ambassadeur macédonien à Taipei !

Le Président bulgare désigne les plus hauts responsables au sein du pouvoir judiciaire (129-2). Ces nominations ne peuvent cependant se faire que sur proposition du Conseil judiciaire supérieur et le Président ne peut refuser une seconde proposition de nomination.

Dans ce cas, il a une capacité limitée de blocage, mais une capacité manifeste de codécision car généralement de discrètes négociations se tiennent avant que les propositions ne soient publiquement annoncées. Dans le même ordre d’idées, le Président polonais doit préalablement obtenir l’accord du Sénat (125-2), s’il veut avoir recours au référendum et réciproquement. Il dispose dans ce cas d’une réelle capacité de codécision.

Le tableau fait également apparaître que de nombreux Présidents sont tout simplement privés de certains pouvoirs. Il ressort ainsi d’une lecture horizontale que la majorité des Présidents ne peuvent renvoyer le Premier ministre et qu’aucun d’entre eux ne participe aux réunions du Conseil des ministres (à l’exception du Président roumain dans des cas très spécifiques). De même, une majorité d’entre eux ne peuvent en aucune façon avoir recours au référendum ou exercer un contrôle de l’administration. Un examen vertical met en relief la situation particulière que connaissent la Macédoine et la Slovénie. Sur seize rubriques répertoriées, le Président macédonien est absent de dix d’entre elles et son homologue slovène de neuf.

En résumé, le panel des sept régimes étudiés ici est doté de plus du double de pouvoirs de décision (48 au total) que de pouvoirs de codécision ou de blocage (22 au total). Cette remarque est bien évidemment à nuancer, puisqu’il existe des variantes d’un régime à l’autre. Mais on peut observer que les constituants semblent avoir privilégié les pouvoirs de décision des Présidents au détriment des pouvoirs de codécision ou de blocage. Ase limiter à cette vision purement livresque on commettrait une erreur d’appréciation, car d’autres facteurs, parfois inattendus, entrent en ligne de compte.

Pourtant, ces dernières ont joué – et continuent de jouer – un rôle primordial. En particulier, elles ont eu une influence déterminante dans la définition et la défense des prérogatives présidentielles, au nom de la séparation des pouvoirs concurrents et de l’équilibre entre ces derniers. En effet, plusieurs de leurs décisions ont contribué à clarifier le rôle de chacun au sein du régime.

La Cour constitutionnelle bulgare est parmi les rares Cours européennes à donner des interprétations obligatoires de la Constitution. Elle a su utiliser avec beaucoup de doigté ce pouvoir considérable, notamment aux heures des grandes confrontations politiques qui marquèrent les premières années de la transition. Dans une décision [6], la Cour a indiqué que le Président n’était pas un organe d’Etat dépolitisé et qu’il pouvait donc s’exprimer, prononcer des discours ou faire des interventions ayant une portée politique majeure.

Cette décision permet d’affirmer, sans aucun doute possible, que l’institution présidentielle en Bulgarie n’est pas simplement figurative. Elle va même à l’encontre du schéma classique d’un Président en régime parlementaire. La ranger trop rapidement dans cette catégorie est donc une erreur que commettent bon nombre d’observateurs ayant tendance à prendre la Constitution de la V^e République ou celle des Etats-Unis pour seul étalon légitime dans leur démarche comparative.

De même en 1996 [7], s’appuyant sur la volonté des « pères fondateurs » et sur la « logique » dont ils avaient voulu doter la Constitution en développant le principe de la séparation des pouvoirs, la Cour confirma que les décrets du Président relatifs à certaines nominations n’avaient pas à être contresignés par un représentant du gouvernement.

C’est ainsi, encore, que la Cour macédonienne estima [8] que la loi d’organisation de la défense nationale ne respectait pas les pouvoirs du Président, qui est constitutionnellement le seul commandant suprême des Forces armées, en lui imposant d’exercer son pouvoir de commandement par l’intermédiaire du ministre de la Défense. Depuis lors, le Président macédonien exerce sa fonction en relation directe avec l’Etat-major général, sans passer par le ministre de la Défense. Même s’il faut relativiser ce cas, on conviendra qu’à la lumière de cette décision on peut difficilement classer le Président macédonien dans la catégorie des chefs d’Etat exerçant leurs fonctions dans un régime parlementaire.

Les trois exemples cités apportent un éclairage différent sur certains pouvoirs effectifs des Présidents. La seule lecture des textes constitutionnels, même si elle est indispensable, est insuffisante pour appréhender la réalité des régimes politiques en place et du rôle des Présidents en leur sein.

L’importance des pouvoirs respectifs de chaque institution est également à prendre en compte dans le contexte particulier de la transition que vivent ces pays.

Les pays étudiés ici peuvent être schématiquement répartis en deux groupes.

Le premier concerne les pays où le Président dispose, aux termes de la Constitution, d’une marge certaine d’appréciation dans la nomination, la proposition ou la désignation du Premier ministre. Ce groupe comprend la Lituanie et la Pologne. Le second réunit la Bulgarie, la Macédoine, la Roumanie et la Slovénie où la marge de manœuvre du Président est plus ou moins réduite et où il doit généralement se contenter de désigner un mandataire (personne de son choix ou présentée par un parti) chargé de former un gouvernement.

Cette division en deux groupes comporte évidemment une part d’arbitraire.

Toutefois, dans le premier cas, la Constitution donne, théoriquement, un certain pouvoir de décision au Président, tandis que dans le second, celui-ci est pratiquement obligé de suivre le choix des partis politiques majoritaires représentés au Parlement.

Il va sans dire que les situations peuvent évoluer et qu’elles sont différentes d’un pays à l’autre, en fonction de la capacité des partis à se former, à s’implanter, à se coaliser et surtout à s’imposer.

En Lituanie, le Premier ministre est nommé et relevé de ses fonctions par le Président avec l’approbation du Seimas (92-1). En cas de démission du gouvernement, le Président soumet pour examen au Seimas la candidature d’un nouveau Premier ministre (84-4) ; s’il appartient à la majorité politique siégeant à l’Assemblée, les possibilités de choix sont importantes, y compris quant à celui des ministres. Ce fut le cas en 1993 pour le président Brazauskas et, en 1999, quand son successeur Valdas Adamkus présenta Rolandas Paskas comme Premier ministre malgré l’opposition du parti conservateur. Dans le cas contraire, le choix est évidemment impossible, comme en période de cohabitation en France.

En Pologne, conformément à la Constitution de 1997, le Président désigne le Premier ministre qui doit ensuite obtenir la confiance de la Diète. Si elle la lui refuse, celle-ci peut élire un Premier ministre de son choix, mais doit encore lui accorder la confiance sur le programme présenté.

Adéfaut, le Président retrouve, pour la seconde et dernière fois, la faculté de désigner le Premier ministre et si la Diète ne lui vote pas la confiance, elle sera dissoute.

Au-delà de la simplification des procédures et de la diminution de leur nombre par rapport à la « petite » Constitution, c’est à une limitation des possibilités de manœuvre du Président qu’a procédé la Loi fondamentale de 1997. Son rôle reste pourtant essentiel comme l’a montré, en avril-mai 2004, l’action du président A. Kwasniewski dans le remplacement du Premier ministre L. Miller.

Le second groupe rassemble les régimes dans lesquels le Président est censé jouer un rôle mineur. Cette affirmation doit être nuancée. Ainsi, le Président bulgare semble apparemment dépourvu de toute marge de manœuvre. Celui-ci, en effet, « après consultation avec les groupes parlementaires, charge le candidat aux fonctions de Premier ministre désigné par le groupe parlementaire le plus nombreux de former le gouvernement » (99-1). En cas de majorité absolue d’un parti ou d’une coalition à l’Assemblée, le processus est alors relativement rapide. Dans le cas contraire, l’intervention du Président devient indispensable, car l’essentiel des tractations sur la composition du gouvernement (et donc sur le soutien parlementaire) se fait dans le cadre de consultations qu’aucun délai constitutionnel ne limite dans le temps.

En Macédoine, la situation semble beaucoup plus difficile à analyser. En effet, le Président est tenu à un délai strict pour organiser d’éventuelles consultations politiques. Or la Constitution n’a prévu aucune possibilité de sortie de crise, puisque le droit de dissolution n’existe pas. La seule solution est donc le compromis politique. Aussi est-il à craindre que, de blocages mal résolus en mauvais compromis, la Macédoine ne tombe un jour ou l’autre dans une impasse constitutionnelle totale.

En Slovénie, « le Président, après avoir pris conseil auprès des leaders des groupes de députés, propose à l’Assemblée nationale un candidat au poste de chef du gouvernement » (111).

Il dispose du droit exclusif de présenter un candidat. Sa liberté de choix, limitée lorsqu’il existe une coalition structurée, devient considérable lorsque le paysage politique est divisé, d’autant qu’aucune exigence légale n’est fixée quant au profil de la personnalité qu’il peut présenter. Celle-ci n’a pas besoin, par exemple, d’être député. Evidemment, le Président fera son choix en fonction de la capacité de son candidat à réunir la majorité nécessaire. Mais ce critère n’est pas forcément décisif dans le cas où les forces politiques sont réparties de façon égale au sein de l’Assemblée. C’est ce à quoi on a assisté en 1997, par exemple, quand le Premier ministre, choisi par le président Kucan, fut élu de justesse par 46 voix sur 90.

Deux groupes de pays peuvent être discernés à cet égard au sein de notre panel : le premier, dans lequel le Président exerce des responsabilités tout à fait conséquentes, est constitué de la Lituanie et de la Pologne. Dans le second groupe, il ne semble disposer que des compétences classiquement attribuées à un chef d’Etat et jouit donc d’une influence modeste. Toutefois, cette dernière remarque doit être nuancée pour deux raisons. D’une part, la période de transition a parfois amené les Présidents à jouer un rôle plus important qu’il n’y pouvait paraître.

D’autre part, la création d’organes spécialisés, comme les Conseils de sécurité nationale directement placés auprès d’eux, constitue un élément nouveau dont on n’a pas toujours évalué l’influence exacte.

Sans conteste, les Constitutions de la Lituanie et de la Pologne accordent des pouvoirs importants au Président dans ce domaine. En Lituanie, « il règle les principales questions de politique étrangère et, de concert avec le gouvernement, met en œuvre la politique étrangère » (84-1). Dans sa concision, le texte est sans équivoque : le Président est certainement celui qui dispose des plus larges potentialités à cet égard. Le cas de la Pologne est intéressant à signaler, car la comparaison entre la « petite » Constitution et celle de 1997 montre que les pouvoirs du Président dans ce domaine ont été sérieusement restreints dans la seconde. Dans le texte de transition que constituait la « petite » Constitution, le Président « exerç(ait) la direction générale dans le domaine des relations extérieures » (32-1), alors que désormais, « il coopère dans le domaine de la politique étrangère » (133-3). La différence n’est pas de degré, mais de nature.

Les Présidents bulgare, macédonien, roumain et slovène ont, apparemment, les compétences traditionnellement reconnues aux chefs d’Etat. Le balayage rapide des textes constitutionnels ne donne pas, toutefois, la véritable mesure du champ des compétences et des pouvoirs réels de plusieurs d’entre eux au cours de la transition. Certes, il reste à vérifier que leur implication dans ce domaine se pérennisera. Pourtant, sauf à modifier certains textes, le fait, par exemple, que les décrets des Présidents macédonien et slovène ne soient pas soumis à un contreseing ministériel signifie qu’ils disposent d’une marge d’appréciation non négligeable.

En matière de défense et de sécurité, on retrouve les deux groupes de pays identifiés en ce qui concerne la politique étrangère : l’un constitué de la Lituanie et de la Pologne ; l’autre de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Slovénie. Le cas de la Macédoine est plus délicat à évaluer du fait de la décision de la Cour mentionnée ci-dessus.

La faculté accordée dans plusieurs pays au Président d’opposer son veto à des textes votés par le Parlement ou encore de saisir la Cour constitutionnelle distingue, toutefois, ces pays du modèle parlementaire classique. Il y avait là en filigrane le signe donné par les constituants d’une recherche de contrepoids à la toute-puissance parlementaire, rappelant le modèle parlementariste fictif des dictatures communistes.

Même si c’est au chef d’Etat de prononcer la dissolution (sans contre-seing), les constituants ont néanmoins encadré ce droit dans des limites plus ou moins contraignantes. Ainsi, contrairement à leur homologue français, les Présidents de notre échantillon n’ont jamais les moyens d’apprécier l’opportunité politique d’un recours aux électeurs. La différence est suffisamment importante pour être très clairement soulignée.

Les conditions dans lesquelles peut être exercé le droit de dissolution varient selon les pays. Elles concernent essentiellement la formation du gouvernement, l’adoption de son programme ou la confiance qui lui est apportée ou refusée.

En Bulgarie, le Président ne peut dissoudre que « s’il n’y a pas d’accord sur la formation du gouvernement » (99-5). Un motif sensiblement identique est stipulé dans la Constitution roumaine (89-5). En Lituanie, deux cas sont prévus. Dans le premier, le Président décide, seul, de dissoudre, si le Seimas désapprouve le programme du gouvernement (58§2-1). Dans le second, il ne pourra se prononcer pour la dissolution que sur proposition du gouvernement « si le Seimas exprime sa défiance » à ce dernier (58§2-2). En Slovénie, le Président pourra exercer ses prérogatives en la matière pour les mêmes motifs et en deux occasions, l’une d’entre elles résultant de la mise en œuvre de la procédure dite de défiance constructive.

Etrangement, des consultations préalables à la dissolution ne sont prévues qu’en Roumanie (89-1) où le chef d’Etat est tenu de rencontrer, non seulement les présidents des Chambres, mais également les dirigeants des groupes parlementaires. Dans les autres pays, l’absence de consultations préalables à la dissolution montre bien que les constituants considéraient cette dernière avant tout comme l’aboutissement logique et inéluctable d’un processus d’échec. Il semble qu’ils n’aient pas voulu l’envisager comme un outil juridique d’équilibre entre l’exécutif et le législatif à même de résoudre d’autres types de crise politique que gouvernementale. Les autres limitations au droit de dissolution sont classiques [9].

Concernant le droit de veto suspensif, une remarque s’impose sur le caractère ambigu des termes utilisés par les constituants, qui ont préféré à cette formule les expressions « nouvelle délibération » ou « nouvel examen » [10].

Quant à la possibilité de saisir la Cour, elle est accordée à tous les Présidents (à l’exception de la Macédoine), avec plus ou moins de générosité. Elle témoigne souvent de la volonté de permettre à ceux-ci d’exercer un arbitrage juridique afin de contraindre les autres institutions à respecter la Constitution.

Les Présidents bulgare (101 et 102-4), lituanien (71 et 72), macédonien (75), et polonais (18 dans la « petite » Constitution et 122 dans la Constitution de 1997) disposent donc d’un véritable droit de veto suspensif. En cas de loi politiquement controversée ou de majorité parlementaire fragile ou divisée, le chef d’Etat peut utiliser cette procédure pour montrer publiquement son opposition au gouvernement, étendre son champ d’influence ou, tout simplement, prendre date vis-à-vis de l’opinion publique. Le Président roumain (77) n’est pas dans la même situation, car les lois ordinaires peuvent être adoptées « à la majorité simple des voix des membres présents de chaque Chambre » (74).

Trois Constitutions imposent que le Président motive son recours au veto :

celles de la Bulgarie (101-1), de la Lituanie (71§1), et de la Pologne (18-3 dans la « petite » Constitution et 122-5 dans la Constitution de 1997). Cette obligation peut être considérée comme un frein à des manifestations d’opposition systématique de sa part.

Il apparaît essentiel de signaler que le Président lituanien est l’un des rares à ne pas pouvoir demander l’examen d’une loi par la Cour constitutionnelle.

Son droit de veto suspensif est donc une manière pour lui de critiquer le contenu d’un texte juridique, voire de soulever un problème d’inconstitutionnalité.

En Pologne, dans ce domaine précis, les pouvoirs du Président prévus dans la « petite » Constitution ont été grandement rognés par celle de 1997. Si le principe du veto suspensif a été maintenu sans que soit exigé de contreseing (47-5 dans la « petite » Constitution et 144-6 dans la Constitution de 1997), la majorité requise à la Diète pour repousser le veto ou adopter de nouveau la loi a été profondément modifiée (il suffit désormais de 138 voix pour repousser un veto présidentiel, contre 307 auparavant). Les constituants ont voulu empêcher également que le Président joue sur les différents délais pour retarder le vote d’une loi et bloquer ainsi l’activité du gouvernement. C’est une autre illustration de la diminution significative des pouvoirs du Président polonais par la Constitution de 1997.

D’une façon générale, les Cours constitutionnelles ont joué un rôle considérable pendant la période de transition.

Rappelons brièvement dans quelles occasions les Présidents, quand ils le peuvent, ont le droit de les saisir. Dans notre panel, on peut distinguer trois groupes différents. Dans le premier, le Président n’a pas ou très peu de possibilités de saisir la Cour. Il s’agit de la Macédoine, où ce droit n’est pas prévu et de la Slovénie où il se limite à solliciter un avis, « lors d’une procédure de ratification d’un traité international, sur sa conformité à la Constitution » (160§11). Or, dans ces deux pays les citoyens ont le droit de saisir directement la Cour constitutionnelle.

Le deuxième groupe est constitué des pays dans lesquels le Président dispose du pouvoir de solliciter la Cour : la Lituanie où, cependant, il ne peut contester devant elle que « la conformité d’un acte de gouvernement à la Constitution et aux lois » (106§3), la Pologne (18 dans la « petite » Constitution et 122 dans la Constitution de 1997) et la Roumanie (144), où il peut lui demander de statuer sur toutes les lois.

Les missions de la Cour bulgare sont considérables (149) et dépassent celles généralement attribuées à ses homologues européennes, puisqu’elle peut, outre la vérification de la constitutionnalité des lois, donner également des interprétations de la Constitution ayant un caractère obligatoire. Or, le Président bulgare peut la saisir sur toutes ses attributions (150). La capacité d’action que cela lui permet oblige à classer ce pays à part, dans un troisième groupe.

Dans quatre des pays étudiés, on le voit, le Président dispose du pouvoir considérable d’endiguer, de modérer, de freiner, voire de contrebalancer la toute-puissance législative du Parlement.

En confiant, pour partie, cette fonction régulatrice à des chefs d’Etat élus au suffrage universel direct, les constituants ont ainsi contribué à établir un certain équilibre.

Dans les pays occidentaux, notamment ceux ayant opté pour un modèle semi-présidentiel, c’est au terme d’une longue pratique démocratique qu’a été mis au point le contrôle sur les services de renseignement. Dans les pays post-communistes, une lutte souvent feutrée, parfois brutale, s’est déroulée pour avoir un droit de regard sur cette ressource essentielle, voire la monopoliser.

En ce qui concerne la présidence d’une instance du type Conseil de sécurité nationale, elle est d’abord, et de toute évidence, une preuve supplémentaire du fait que les constituants voulaient accorder aux chefs d’Etat une place au sein des institutions qui ne soit pas simplement symbolique. Ceux-ci comprirent très vite qu’ils pouvaient, grâce à cette seconde ressource, élargir notablement leurs pouvoirs et leur périmètre d’influence politique. Selon l’époque, selon leur personnalité et/ou selon leurs capacités politiques, ils ont utilisé ces leviers de pouvoir avec plus ou moins d’efficacité.

Ils représentaient l’un des outils essentiels de l’encadrement politique et donc un enjeu de pouvoir considérable.

Dans le climat d’incertitude des débuts de la transition, le pouvoir n’était pas qu’institutionnel. Sa réalité et son efficacité dépendaient de l’information disponible et de la capacité d’anticiper les réactions de l’adversaire, voire de le manipuler. Dans tous les pays post-communistes, la réforme de ces services a été inscrite à l’agenda des gouvernements. Ce n’est qu’à partir du début des années 2000, quand l’adhésion à l’Otan s’est concrétisée, que des réformes démocratiques prirent le pas sur les diverses tentatives de les utiliser au mieux des intérêts des gouvernements qui se succédaient ou des institutions qui les contrôlaient.

Dans le cadre d’un modèle semi-prési-dentiel, deux organes peuvent prétendre à leur direction et à leur utilisation : la présidence et le Premier ministre. La première question qui se pose est de savoir pourquoi la plupart des Présidents ont pu disposer d’un tel outil. Dans un régime parlementaire, pareil levier de pouvoir n’est jamais entre les mains du plus haut personnage du pays, même partiellement.

Dans les régimes communistes, les services de renseignement relevaient en théorie du Conseil des ministres.

Lors de la débâcle des régimes communistes, dans la plupart des pays de la région, les présidences ont été créées par les autorités communistes pour conserver quelques moyens d’agir.

C’est donc le Parti qui décida du transfert du contrôle de ces services au profit du chef de l’Etat. Les présidents Jaruzelski (Pologne) ou Mladenov (Bulgarie), par exemple, ont pu ainsi disposer de ces moyens d’information et d’action. En dépit de l’alternance, il ne fut plus possible ensuite de retirer aux Présidents cet important levier de pouvoir : L. Walesa ou J. Jelev en ont donc hérité plutôt qu’il ne leur a été attribué.

En résumé, le transfert des services de renseignement aux Présidents reflète la volonté politique des acteurs de la transition : ils avaient pour vocation d’être un contre-pouvoir et devaient disposer d’outils d’information et d’influence. L’origine génétique de cette conception de leur rôle et des pouvoirs qui leur furent accordés nous éloigne donc assez considérablement du modèle institutionnel parlementaire.

La Bulgarie, la Lituanie, la Macédoine, la Pologne et la Roumanie disposent ainsi de tels Conseils. L’implantation géographique de ces pays est suffisamment diverse pour ne pas faire de cette institution une spécificité régionale ou politiquement marquée puisqu’on y trouve aussi bien des pays d’Europe centrale que balkanique ou baltique, des pays déjà indépendants avant la chute du communisme ou étant devenus souverains plus tard et parmi lesquels l’un est même issu de l’URSS. Dans la mesure où le Président devait être un acteur de la transition, on lui a donné les moyens d’accomplir ses fonctions.

La Pologne, dans sa nouvelle Constitution de 1997, n’a pas estimé nécessaire de supprimer cet organe qui assure non seulement une certaine prééminence du Président (il le préside), mais instaure, de fait, une visibilité de ses fonctions en matière de sécurité intérieure et extérieure. C’est d’ailleurs parce qu’il préside un tel organe qu’il peut exiger du gouvernement l’accomplissement de certaines obligations, comme celle de le tenir informé des questions de sécurité intérieure et extérieure.

Cette instance ne porte pas le même nom dans tous les pays et recouvre des réalités parfois différentes. En Bulgarie, par exemple, ce Conseil n’est que « consultatif » (art. 100). En Lituanie (140) et en Roumanie (92), il ne concerne, stricto sensu, que les problèmes de défense. Par contre, en Macédoine (86) et en Pologne (135), il semble couvrir un domaine plus large, « la sécurité de la République de Macédoine » ou « la sécurité nationale en Pologne ». Pour être périphériques, ces pouvoirs n’en sont pas moins importants et leur détention par le Président prouve bien qu’il n’est pas là pour exercer des fonctions exclusivement symboliques ou protocolaires.

Au-delà de l’architecture institutionnelle, instructive mais insuffisante, il est ainsi nécessaire de mettre en lumière ce qui, à travers les rapports de forces initiaux, la pratique politique et les contraintes spécifiques à chaque pays, a fondé le choix, opéré par le pouvoir constituant, d’un modèle accordant un poids politique certain aux Présidents.