Vous consultezOù va l’histoire de l’Etat ?

AuteurLaure Quennouëlle[*] [*] C. N. R. S. ...
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Administration et politique, nouvelles approches

4 Comment un ministère peut-il innover, intégrer des innovations, absorber, diluer des réformes, de quels outils dispose-t-il pour contrer les changements imposés de l’extérieur, quel est le rôle des corps d’administration dans la conduite et la gestion du changement, quel est le poids des mentalités et des origines sociales ou bien encore comment ces organisations publiques savent-elles s’adapter à la conjoncture et tirer les leçons des échecs passés ? Autant d’interrogations sur lesquelles les nouveaux historiens de l’État livrent progressivement leurs réponses, en travaillant sur les procédures bureaucratiques, les outils et les « technologies invisibles » qui fondent les pratiques. Cet axe de réflexion, déjà développé par les politistes et les sociologues qui s’interrogent sur la manière dont sont apparues et ont été institutionnalisées des « catégories d’intervention publique » [3] [3] Voir les travaux de M. -C. KESSLER (Groupe d’Analyse des...
suite, donne lieu à de nombreuses recherches en histoire économique. Dans cette perspective, la position centrale du ministère des Finances, figure emblématique et contestée de l’intervention de l’État, offre aux historiens la possibilité d’analyser de manière précise, sur des secteurs économiques ou financiers, la formation de la décision publique. C’est ainsi que la politique monétaire et financière, la politique fiscale, le financement du logement ou la politique industrielle sont des secteurs en cours d’étude, qui permettront à la fois d’évaluer la part des experts et la part des politiques dans leur définition et dans leur mise en œuvre [4] [4] Voir la thèse en cours de rédaction de F. TRISTRAM sur...
suite. Car l’administration n’a été ni omnisciente ni omnipotente, loin s’en faut. Bénéficiant de fenêtres d’opportunité, au cours desquelles elle peut faire prévaloir ses vues dans la décision finale, elle n’a d’influence que lorsque le degré de technicité lui donne un quasi-monopole de compétence. En revanche, elle a un rôle prépondérant quant à la mise en place et à l’application des mesures, et profite de cette situation privilégiée pour accélérer ou freiner les réformes décidées plus haut. Les études sur le moyen terme offrent ainsi l’intérêt de pouvoir faire la part des éléments conjoncturels et des facteurs structurels propices à la réforme et de prendre en compte le temps administratif, toujours plus lent, décalé par rapport à celui de la décision politique. Les décalages temporels entre les préoccupations de l’administrateur et celles du politique s’expliquent souvent par un déphasage culturel et une concurrence en termes de légitimité dans la défense de l’intérêt général.

5 Cette avancée des recherches s’accompagne d’un regain d’intérêt pour ces bureaucraties méconnues, micro-systèmes dans lesquels les acteurs, les groupes sociaux et les corps s’affrontent au nom d’un intérêt général bien compris. Propriétaires de savoirs techniques spécialisés, concepteurs d’outils de gestion, ces bureaucrates méritent une attention particulière de la part des historiens, car ils sont au cœur des nouvelles interrogations sur la prise de décision publique, sur la fonction technique de l’État et sur la conduite du changement dans les organisations publiques. En d’autres termes, l’autonomie de gestion de l’administration par rapport au politique tend à être démystifiée, mesurée, expliquée grâce à différentes entrées dans l’État. Enfin, l’histoire politique de l’administration se manifeste dans ce domaine à travers des enquêtes collectives menées sur les acteurs de l’État, comme celles qui portent sur les origines de la Délégation ministérielle pour l’armement, sur l’organisation de la Délégation générale à la recherche scientifique et technique [5] [5] Ces deux enquêtes réunissent acteurs et historiens :...
suite, ou le séminaire mené depuis plusieurs années par Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert sur les serviteurs de l’État [6] [6] M. O. BARUCH, V. DUCLERT (dir. ), Serviteurs de l’État :...
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Les fonctions techniques de l’État : les corps et les experts

6 Au-delà de l’analyse des stratégies se met en place un faisceau d’explications, à la croisée de l’histoire sociale, culturelle et politique. Comment expliquer autrement le jeu des bureaucraties, sans l’étude poussée de leurs agents, de leurs motivations, de leurs représentations ? Pour ce faire, l’histoire des corps de l’État, de leurs réseaux et des compétences qui leur sont associées reste une entrée privilégiée.

7 Depuis plusieurs décennies, Guy Thuillier pose des questions toujours stimulantes sur les difficultés d’approcher la réalité administrative et sur la nécessité de dépasser les cadres formels pour trouver les véritables règles et normes qui régissent la vie des bureaux. Dans un temps plus récent, les travaux de recherche ont permis de relativiser le poids des technocrates dans la définition des politiques publiques, suivant les secteurs d’intervention et leur degré de « technicité », voire leur degré de « sensibilité politique ». Dans le sillage de Pierre Rosanvallon, les travaux sur les corps intermédiaires associant une histoire politique de l’État, une histoire institutionnelle et une histoire de la construction des savoirs administratifs et techniques donnent le signe de la bonne santé de l’histoire politique de l’État [7] [7] En témoigne la thèse récente d’A. CHATRIOT, Représenter...
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8 La force de certains corps à la fois dans la sphère étatique et dans la sphère privée incite l’historien à réévaluer leur rôle non seulement à la lumière de la prosoprographie, mais aussi par l’étude de leur métier et de leurs pratiques communes [8] [8] Sur la compréhension des réseaux, des métiers et des...
suite. Les applications concrètes sont déjà présentes, notamment grâce à la thèse d’Aude Terray récemment soutenue sur les origines de la direction de la Prévision [9] [9] A. TERRAY, Des francs-tireurs aux experts : l’organisation...
suite, qui redéfinit clairement les limites du rôle des experts dans la décision économique et interpelle l’historien sur le mythe de la technocratie. En utilisant les questionnements, les outils et la grille de lecture de l’analyse stratégique pour expliciter l’évolution d’une novation administrative – et son relatif échec –, cette thèse illustre de manière pionnière combien l’appel aux sciences de gestion se révèle fécond pour l’étude d’institutions publiques. D’autres thèses achevées ou en voie d’achèvement dans le cercle du Comité pour l’histoire économique et financière de la France donnent de la consistance au souhait émis par Patrick Fridenson d’une approche organisationnelle des administrations [10] [10] P. FRIDENSON, « Pour une histoire de l’État contemporain...
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9 Souvent le caractère technique de la formation initiale s’estompe avec l’exercice de fonctions généralistes, parfois l’esprit de service public s’efface devant les attraits de l’entreprise privée. Là encore, chaque corps n’apparaît pas homogène, et ceux qui sont sur le devant de la scène, tout en portant symboliquement le mythe du grand corps dominant, ne sont pas représentatifs de la population dudit corps : la compétence technique ne suffit pas à expliquer le rôle social des polytechniciens, des énarques, qui exercent souvent des métiers éloignés de leur formation d’origine. La manière dont le corps gère la carrière de ses membres, préserve ses « chasses gardées », tisse ses réseaux d’influence, apparaît déterminante dans l’instauration d’une technocratie industrielle ou financière. Il s’agit maintenant de chercher l’efficacité des réseaux, administratifs, politiques et sectoriels, de mettre au jour les filières de carrière pour trouver la bonne grille de lecture d’une promotion, d’une nomination, d’une décision publique. Ainsi, politiques et hauts fonctionnaires bénéficient-ils d’un réseau croisé de relations, de cercles de solidarité communs, et l’appartenance à un même corps ne suffit pas à l’expliquer : formation commune, fonctions exercées dans un même ministère ou une même direction, origines sociales similaires, appartenance religieuse, proximité politique, autant de facteurs qui interfèrent avec – mais ne recoupent pas entièrement – l’appartenance à un corps. Bien que l’histoire des corps d’ingénieurs soit mieux connue (A. Picon, V. Guigueno [11] [11] Voir sa contribution dans le présent numéro. ...
suite, A. Thépot, A. Grelon), l’historien doit encore progresser sur les différentes manières de gérer un grand corps de l’État, tel celui du Conseil d’État, ou bien de la Cour des comptes, des terrains encore en chantier qui, à l’instar de l’inspection des Finances, montrent bien que plusieurs grands corps de contrôle peuvent devenir des corps de direction.

10 Qu’en est-il des ingénieurs de l’armement ou bien des ingénieurs agronomes, à la technicité plus forte encore ? Peut-on assimiler ces corps à ceux décrits précédemment ? Les administrateurs civils, les attachés d’administration, qui sont l’ossature des bureaucraties des ministères, porteurs des doctrines, mémoires des bureaux, mériteraient également un intérêt plus vif. Car la multiplication des recherches sur les corps de l’administration tendra à différencier le poids des uns et des autres dans la vie économique et sociale, à nuancer les généralisations hâtives et permettra de faire à terme une typologie des corps, voire d’établir les véritables cercles de solidarité des agents de l’État. Trouver des facteurs explicatifs satisfaisants de leur longévité, de leur transformation, c’est donner des éléments de réflexion sur les possibles changements à l’intérieur de l’État.

Intérêt général, service public et coût de l’État

11 Se contrôler pour mieux contrôler : telle pourrait être la devise de l’État qui contrôle ses membres par le recrutement et l’intégration dans des corps, mais également par les pratiques et les procédures que chaque bureaucratie met en place. Si les corps de contrôle ont pris tant de place dans le fonctionnement de l’État, c’est que l’activité est au cœur de sa légitimité démocratique vis-à-vis des citoyens. La naissance d’institutions spécialisées dans les tâches du contrôle est devenue l’une des justifications essentielles de l’État moderne.

12 La portée du contrôle de l’État sur ses agents, ses propres services ou bien encore sur ses corps est connue depuis longtemps grâce aux travaux des sociologues (P. Bourdieu [12] [12] P. BOURDIEU, La noblesse d’État. Grandes écoles et esprit...
suite, A. Darbel et D. Schnapper [13] [13] D. SCHNAPPER, A. DARBEL, Les agents du système administratif,...
suite). Son efficacité l’est moins et l’histoire se penche maintenant sur les activités de contrôle de l’État envers lui-même ou envers ses satellites. L’approche par le droit public a permis de dégager les règles générales de leur application et d’évaluer la marge de manœuvre dont peuvent bénéficier les acteurs du contrôle financier : là encore, les administrations agissent dans le flou, l’incertain, le caché, et fixent elles-mêmes des règles non écrites.

13 Si les activités de contrôle légitiment une partie de l’activité bureaucratique, elles portent en elle l’interrogation sur le rôle de l’État dans ses activités économiques, plus particulièrement financières et industrielles. De ce point de vue, les historiens économistes de la période contemporaine ont opéré une analyse critique de la gestion publique en matière de choix industriels, financiers ou monétaires, analyse qui tranche avec celle faite par leurs prédécesseurs, qui ont mis en scène un État vecteur de la « modernisation ». Tandis que les conclusions des historiens sociaux ont rejoint celles des historiens de l’administration, selon lesquelles les salariés de l’État ont souvent cherché leur propre intérêt plutôt que l’intérêt général dans les réformes dites de « modernisation », le phénomène de la corruption a commencé à faire l’objet d’études.

14 Au-delà de la notion de coût et de performance des interventions publiques, la notion d’intérêt général est à nouveau au centre des problématiques qui cherchent à définir les origines de l’État-industriel, de l’État-actionnaire ou même de l’Étatprovidence [14] [14] Sur l’État et la protection sociale, voir l’article...
suite. Il apparaît que le courant actuel des recherches met en question non seulement les origines et les fondements de la présence de l’État dans certaines activités, mais surtout s’interroge sur les moyens humains, organisationnels et techniques mis en place pour exercer ce contrôle et sur les effets de ce contrôle.

15 En contrepoint de ces interrogations sur la performance de l’État, l’une des légitimités les plus fortes de l’État provient de sa fonction de service public, variante palpable de sa défense de l’intérêt général. Dans le contexte actuel de remise en question de la légitimité de son intervention et de restriction de son territoire « officiel », l’État est approché par ses rapports avec les usagers et par ses services publics. D’ores et déjà, les entreprises publiques avaient fait l’objet de recherches poussées de la part des historiens, des sociologues et des économistes. Le regain d’intérêt pour la notion de service public s’accompagne de nouvelles approches issues d’horizons variés. Ces études, loin des hauts fonctionnaires et des administrations centrales, se penchent sur les « petits » fonctionnaires en contact avec les usagers, sur leur profil social, sur leur répartition par sexe et l’évolution de leurs métiers [15] [15] Voir notamment O. JOIN-LAMBERT, Le receveur des Postes,...
suite, ou bien encore sur les usagers eux-mêmes des services publics [16] [16] Comme la thèse de B. OGER, La...
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16 La notion de service public est également un nouvel axe fort qui se dessine pour les prochaines années. Sous l’impulsion de Michel Margairaz, un programme d’études autour du thème « Économie, République et services publics » tend à redéfinir le champ et la notion de service public économique, en l’interrogeant sous ses aspects juridiques et économiques. L’appel aux disciplines du droit, de la science politique et de la sociologie devrait permettre une discussion fructueuse, plus particulièrement sur les entreprises de réseaux et les entreprises financières [17] [17] Voir par exemple E. SULEIMAN, G. COURTY, L’âge d’or...
suite. Le renouveau de l’attention pour la politique d’aménagement du territoire et la décentralisation en constitue une autre variante.

17 En bref, le regain d’intérêt est plus centré sur l’État lui-même que sur ses relations avec les marchés, qui ont suscité d’importants travaux durant les dernières décennies. La question de sa mise en concurrence et de ses alliances avec le privé reste indirectement posée, à travers celle de la qualité des services publics, du coût et de l’efficacité de l’État.

18 Les contours d’une gestion des ressources dans l’État et une redéfinition des notions d’intérêt général et de service public : tels pourraient être les objectifs actuels que se fixe l’histoire de l’État en train de se faire. Le résultat le plus probant serait sans doute la fin de l’« illusion historiographique » faisant de l’État un être uniforme et réifié sans cesse en voie de « modernisation » [18] [18] Illusion constatée par P. BOURDIEU, O. CHRISTIN, P. -E. ...
suite. Grâce à ces nouvelles recherches, il apparaît maintenant plus clairement que l’État n’est ni monolithique ni immuable, mais multiforme et dans certains cas capable de s’adapter et de (se) réformer, dans une perspective qui, loin d’être linéaire, se dessine par des à-coups, des trompel’œil, voire des retours en arrière.

Notes

[ *] C.N.R.S.

[ (1)] Pour une mise en perspective : J.-F. SCHAUB, « Le temps et l’État : vers un nouveau régime historiographique de l’Ancien Régime français », Quaderni Fiorentini, 25,1996, p. 127-181.

[ (2)] Par exemple, J.-P. GENET (dir.), L’État moderne : genèse. Bilans et perspectives, Paris, Éditions du C.N.R.S., 1990.

[ (3)] Voir les travaux de M.-C. KESSLER (Groupe d’Analyse des Politiques Publiques) et de V. DUBOIS (Groupe de Sociologie Politique Européenne).

[ (4)] Voir la thèse en cours de rédaction de F. TRISTRAM sur l’influence de la direction générale des Impôts sur la conduite des politiques économiques de 1948 à la fin des années 1960, la thèse de S. EFFOSSE, L’invention de la construction immobilière aidée, 1937-1967. Histoire d’une procédure publique de financement du logement privé, Université de Paris X, 2001, ou bien encore celle de l’auteur, La direction du Trésor, 1947-1967. L’État-banquier et la croissance, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000.

[ (5)] Ces deux enquêtes réunissent acteurs et historiens : l’une au Comité pour l’histoire de l’armement autour de Dominique Pestre, l’autre à l’E.H.E.S.S. autour de Vincent Duclert.

[ (6)] M. O. BARUCH, V. DUCLERT (dir.), Serviteurs de l’État : une histoire politique de l’administration française, 1875-1945, Paris, La Découverte, 2000.

[ (7)] En témoigne la thèse récente d’A. CHATRIOT, Représenter la société. Le Conseil national économique 1924-1940, une institution entre expertise et négociation sociale, P. Rosanvallon (dir.), E.H.E.S.S., 2001. Sur les corps intermédiaires et leurs rapports à l’État, on peut citer la thèse de C. LEMER-CIER, La Chambre de commerce de Paris 1803-1852. « Un corps consultatif » entre représentation et information économiques, G. Postel-Vinay (dir.), E.H.E.S.S., 2001.

[ (8)] Sur la compréhension des réseaux, des métiers et des pratiques des bureaucraties, les témoignages oraux offrent une source particulièrement utile. A propos du développement des archives orales en France, qui accompagne depuis dix ans l’histoire de l’État, voir F. DESCAMPS, L’historien, l’archiviste et le magnétophone. De la constitution à l’exploitation de la source orale, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière, 2001.

[ (9)] A. TERRAY, Des francs-tireurs aux experts : l’organisation de la prévision économique au ministère des Finances, 1948-1968, E.H.E.S.S., 2001. F. Descamps poursuivra l’analyse sur la conduite du changement à partir d’administrations plus anciennes comme la direction du Budget.

[ (10)] P. FRIDENSON, « Pour une histoire de l’État contemporain comme organisation », Cahiers du Centre de recherches historiques, no 25, octobre 2000, p. 149-156.

[ (11)] Voir sa contribution dans le présent numéro.

[ (12)] P. BOURDIEU, La noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps, Paris, Éditions de Minuit, 1989.

[ (13)] D. SCHNAPPER, A. DARBEL, Les agents du système administratif, Paris/La Haye, Mouton, 1969 et Le système administratif, Paris/La Haye, Mouton, 1972.

[ (14)] Sur l’État et la protection sociale, voir l’article de A. FUKUSAWA dans ce numéro.

[ (15)] Voir notamment O. JOIN-LAMBERT, Le receveur des Postes, entre l’État et l’usager 1944-1973, Paris, Belin, 2001, et D. GARDEY, La dactylographe et l’expéditionnaire. Histoire des employés (1890-1930), Paris, Belin, 2002.

[ (16)] Comme la thèse de B. OGER, La Caisse nationale d’épargne et l’épargne publique des années 1860 au début du XXe siècle, Université de Paris VIII, 2002. Cependant les recherches historiques sur le point de vue des usagers des administrations et des services publics sont encore en devenir.

[ (17)] Voir par exemple E. SULEIMAN, G. COURTY, L’âge d’or de l’État. Une métamorphose annoncée, Paris, Le Seuil, 1997.

[ (18)] Illusion constatée par P. BOURDIEU, O. CHRISTIN, P.-E. WILL, « Sur la science de l’État », Actes de la recherche en sciences sociales, no 133, juin 2000, mais qui nous semble en passe de disparaître.

PLAN DE L'ARTICLE

• Administration et politique, nouvelles approches
• Les fonctions techniques de l’État : les corps et les experts
• Intérêt général, service public et coût de l’État

Laure Quennouëlle « Où va l'histoire de l'état ? », Le Mouvement Social 3/2002 (n^o 200), p. 73-79.
URL : www.cairn.info/revue-le-mouvement-social-2002-3-page-73.htm.
DOI : 10.3917/lms.200.0073.