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AuteursDidier Benoit du même auteur

Bernard Balzani du même auteur

De nouveaux enjeux institutionnels

4 Le secteur social reste éclaté en de multiples structures de toutes tailles, aux ressources financières et humaines variables.

5 Paradoxalement, la liberté dont a longtemps joui le secteur n’a pas toujours favorisé la lisibilité de son action. Elle a, au contraire, parfois favorisé un fonctionnement « autocentré » des établissements et services où la seule interpellation envers les pouvoirs publics consistait souvent en l’obtention du « toujours plus de moyens ». Ce fonctionnement a pu ouvrir la voie à des dysfonctionnements, allant même jusqu’à la violence. C’est le risque de voir se construire une réponse sociale inadaptée, voire injustifiée.

6 Le risque existe également de voir se constituer, au sein des établissements, une zone de « non-droit » où l’usager, censé être pris en charge au mieux de ses intérêts, se trouve exposé, voire victime de pratiques professionnelles déviantes. Ce n’est pas un hasard si la maltraitance dans les établissements est encore un sujet tabou. La lutte contre les maltraitances dans le secteur social, sans être une nouveauté législative, est une des volontés affichées par la loi du 2 janvier 2002.

7 Conscient de la nécessité de lutter contre leurs propres déviances et dysfonctionnements, les acteurs sociaux ont su initier des réponses adaptées dont le droit des usagers apparaît comme un simple « remake ». Depuis bien des années, des établissements ont pris soin d’élaborer un livret d’accueil, de rédiger une charte éthique régissant les pratiques professionnelles et les droits légitimement reconnus à l’usager. Des instances de participation ont été mises en place. Mais, dans le même temps, le législateur est intervenu par exemple pour protéger le salarié licencié pour cause, non avouée, de dénonciation de maltraitance au sein d’un établissement. Les violences en institution ont donc leur réalité et la réponse institutionnelle relève encore, dans bien des cas, du statu quo.
L’affirmation du droit des usagers par la loi est une réponse à cette situation. L’en jeu n’était pas seulement de garantir le respect de la personne. Il était aussi, et peutêtre même avant tout, de préserver une certaine crédibilité politique dans la prise en charge de l’usager.

La loi et la notion d’usager

8 Le droit des usagers, que décline le Code de l’action sociale et de la famille, n’est pas une notion nouvelle en droit positif français. Ce droit commence à émerger à la fin des trente glorieuses. S’engage alors une réflexion sur le droit de la personne, sur la responsabilisation de celle-ci. Cette réflexion se développe dans un contexte de crise économique qui prend de l’ampleur. Dans le même temps, la notion d’usagercitoyen sous-tend l’évolution des droits de l’enfant et de sa famille. La Convention internationale des droits de l’enfant permet l’avènement de l’enfant, personne citoyenne. De nombreux textes portent l’empreinte de l’usager comme utilisateur, bénéficiaire, voire obligataire (loi sur le rmi, l’exclusion sociale, le droit des malades…). L’usager-acteur fait son apparition dans le secteur social au début des années 1980. Dès 1981, le rapport Bianco-Lamy préconisait de donner un rôle actif aux parents, par une évaluation régulière du projet de l’enfant confié à l’Aide sociale à l’enfance. La loi du 2 janvier 2002 vient consacrer la notion d’usager dans l’ensemble du secteur social et médico-social.

9 Dans le champ de l’action sociale, la notion d’usager a toujours été ambiguë. Citée sans être véritablement reconnue, elle concentre une partie des contradictions et des hésitations actuelles de tout le secteur à propos du service à rendre. L’usager reste encore aujourd’hui dépendant de la logique d’assistanat développée par les pratiques professionnelles. Il reste dépendant des contradictions non résolues entre citoyenneté et marché, entre solidarité et droit des personnes. L’affirmation du droit des usagers ne peut être simplement déclarative. L’effectivité de ce droit implique obligatoirement un engagement, bien plus, une appropriation de ce droit par les professionnels et les usagers eux-mêmes.

10 La loi du 2 janvier 2002 impose la conception d’outils comme éléments effectifs du droit de l’usager : livret d’accueil, charte des droits et libertés de la personne accueillie, projet d’établissement ou de service, contrat de séjour ou document individuel de prise en charge (dipc), règlement de fonctionnement. Les établissements et les services de la pjj sont concernés par la mise en œuvre de ces supports à l’action : même si le contrat de séjour n’a pas été retenu pour la pjj, le dipc qui le remplace est bien la pièce majeure de l’intervention éducative en direction de l’usager. Ce travail d’élaboration s’inscrit dans une dynamique de management participatif des professionnels, ce qui implique forcément une réflexion sur les pratiques et les positionnements des différents corps professionnels.
Reconnaître des droits aux usagers et leur mise en œuvre concrète au travers d’outils fonctionnels ne suffit pas pour faire des citoyens. Il n’y a de citoyen que si l’on advient comme acteur, c’est-à-dire si l’on est en mesure soi-même de reconnaître et faire valoir ses droits. Passer d’une logique de dépendance à une logique d’action va prendre du temps. Cela suppose une révolution dans les esprits des professionnels comme des usagers.

Un droit contractuel

11 La loi du 2 janvier 2002 ouvre le secteur social et médico-social (dont la pjj et tous ses services) à l’ère des rapports contractuels. En effet, tous les outils relatifs au droit des usagers ont une valeur contractuelle. Ils constituent un tout qui concourt au même objectif : garantir la qualité de la prise en charge de l’usager. Dès lors, le droit contractuel devient le fondement de la relation entre l’usager et l’établissement.

12 Il faut néanmoins considérer les conséquences de la nature contractuelle de cette relation. Le droit de l’un est une obligation pour l’autre, et inversement. Ainsi, qui dit droit, dit contentieux possible. La pjj est ainsi placée face à un nouveau défi : celui de la gestion d’un contentieux dans les rapports entre usagers et institutions, à l’image de ce que connaît aujourd’hui le secteur hospitalier. Le contentieux peut être un marché sur lequel les avocats n’hésiteront pas à se positionner.

13 C’est dans ce contexte que l’imprégnation des pratiques professionnelles par l’esprit du droit des usagers prend tout son sens. Non seulement elle constitue un facteur de limitation du contentieux, mais elle permet de préserver un équilibre entre les usagers et les professionnels. Au sein d’un établissement, le droit doit être un facteur de régulation sociale comme dans la société. Le droit de l’usager doit permettre un simple rééquilibrage de la relation qu’il entretient avec l’établissement dans le cadre de sa prise en charge. Mais il ne peut être question de créer un rapport permettant à l’usager de revendiquer au-delà de ce que le bon fonctionnement d’un établissement peut permettre. L’exercice du droit se trouve obligatoirement limité par les décisions de justice des magistrats qui ordonnent les placements, la fonctionnalité de l’établissement et par sa gestion économique.

14 Le droit des usagers donne une nouvelle forme au triptyque de l’action éducative : usager – professionnels – institution. Il inscrit cette relation dans le cadre contractuel. Mais cette relation ne doit pas faire naître un malentendu résultant d’une association naïve de la forme contractuelle et du sens éthique de l’action. Le contrat, en droit, ne crée pas de l’égalité dans n’importe quelles circonstances. Il repose sur un échange de volonté (principe civiliste de l’autonomie de la volonté) qui ne doit pas être envisagé comme une reproduction des inégalités existantes mais une occasion efficace de concrétiser la relation et l’action entre tous les acteurs.

Éthique et action éducative

15 Comme le rappelle Robert Castel, « l’existence d’une déontologie et d’une éthique professionnelle forte peut aider les travailleurs sociaux à fixer le cadre de leur action ». L’éthique n’est que le pendant de la vulnérabilité de l’usager. Le travail social s’est toujours contenté d’un rapport à l’usager favorable aux professionnels, ce qui leur permet de maintenir une ambiguïté dans le discours. Dans son contenu, celui-ci a toujours affirmé la volonté de rendre autonome l’usager, d’en faire en quelque sorte un citoyen. Dans le même temps, les pratiques professionnelles étaient loin de concourir à cet objectif. L’usager n’avait de vie que dans l’institution. Il était avant tout le porteur d’une économie institutionnelle plutôt que d’être un véritable acteur de son intégration dans la vie civile.

16 Le droit des usagers doit permettre aux acteurs sociaux, y compris l’usager, de se situer dans le champ de la prise en charge, en délimitant les pouvoirs de chacun. Le cadrage de ce droit par les outils est un repère juridique face au manque de normes et références professionnelles spécifiques du travail social, révélé entre autres facteurs par les problèmes de responsabilité en lien avec le développement du droit des usagers. Mais ces outils n’ont rien de rigide. Bien que défini par décrets, leur contenu est à géométrie variable. La spécificité des normes particulières, qui peut seule donner un intérêt à ce dispositif, est laissée à l’appréciation des acteurs locaux. Ils devront alors préserver l’esprit de la loi : normaliser sans étouffer l’innovation. Le droit des usagers et la nouvelle régulation des établissements et services impliquent de nouvelles responsabilités pour les acteurs sociaux, couvrant des domaines comme l’évaluation, les organes de régulation, de contrôle et les sanctions. En cela, la loi se donne les moyens de son application.

Sous les signes de l’évaluation

17 La loi distingue deux types d’évaluation : l’évaluation interne et l’évaluation externe. Les critères et les procédures de ces évaluations sont placés sous la responsabilité du Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale. Tout établissement et service doit procéder à une évaluation interne au regard notamment de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles. Cette évaluation doit se réaliser tous les cinq ans.

18 Les établissements et les services doivent aussi faire procéder à l’évaluation de leurs activités et la qualité des prestations qu’ils délivrent par un organisme extérieur habilité. L’évaluation concourt ainsi à l’amélioration de la qualité des prestations en liant des résultats de l’évaluation à l’existence même de l’établissement, tant au niveau du renouvellement de l’autorisation que de l’attribution des moyens financiers. La question de l’évaluation n’a jamais été simple, les professionnels en ont toujours fait une question de nature politique, allant jusqu’à suspecter celle-ci de masquer un contrôle de leurs pratiques professionnelles. La loi du 2 janvier 2002 oblige à dépasser ces vieux clichés.

19 L’évaluation doit être considérée aujourd’hui comme un élément constructif de l’identité des pratiques professionnelles. Certes, le secteur social a déjà réfléchi à ses propres techniques d’évaluation. Trois champs d’intervention ont été explorés : les outils locaux d’aide à la décision politique, les processus de remobilisation des personnels et de remaillage du tissu territorial, les techniques d’amélioration de la qualité des services. L’évaluation est d’autant plus importante qu’elle n’a pas pour seul enjeu un rapport de force politique, mais aussi la construction d’un corps professionnel disposant d’une identité reposant sur la lisibilité de ses interventions.

Responsabilité et contrôle

20 Le contrôle, quant à lui, s’inscrit dans le double enjeu du bien-être des usagers et des nécessaires efforts de rationalisation des moyens financiers. La règle veut que l’autorité qui a délivré l’autorisation exerce le contrôle de l’établissement. L’autorité judiciaire et les services de la Protection judiciaire de la jeunesse peuvent contrôler les établissements et services qui mettent en œuvre des mesures décidées par l’autorité judiciaire.

21 Il ne s’agit pas seulement des établissements et services habilités justice, mais aussi de l’ensemble des services où le juge intervient. Les pouvoirs d’inspection des autorités de contrôle concernent l’identité des personnes hébergées, la qualité de leurs conditions de vie et les comptes de l’établissement. Le non-respect de la mise en œuvre du droit des usagers et du droit à une vie familiale dans les établissements et services concernés constituent des infractions qui sont constatées et poursuivies dans les conditions fixées par des articles du Code de commerce.

Pour conclure…

22 Deux facteurs vont continuer, à l’avenir, à peser sur le devenir du secteur social, en général, et des services de la pjj, en particulier : la poursuite de la décentralisation et la construction européenne. Chacune consacre le principe de subsidiarité. L’État est ainsi renvoyé à la mise en œuvre des grandes politiques sociales nationales et transversales. La société civile est le lieu des solidarités familiales et de territoire. Le secteur social devient un segment économique rentable.

23 La logique de gestion des établissements s’apparente de plus en plus à la gestion d’entreprise. L’usager acquiert ainsi une valeur marchande. Ce qui ne sera pas jugé comme rentable restera à la charge de la collectivité. Dès lors, le secteur social obéira à cette dichotomie : rentable/non rentable. La rentabilité du secteur social se déclinera non seulement sur des critères économiques mais aussi en terme de « profit social ». La gestion sociale des publics vulnérables devient ainsi une affaire de procédures et de ressources. L’apport principal de la loi du 2 janvier 2002 est d’entériner cette évolution. Le droit des usagers ne serait-il alors qu’une simple compensation visant à atténuer les effets futurs d’une néolibéralisation du secteur social ?

24 Ces perspectives constituent un véritable défi pour l’action des travailleurs sociaux. Rien ne pourra, en effet, évoluer favorablement si la prise en charge des usagers reste l’affaire des professionnels, des associations, des organismes de tutelle, de l’État. L’usager doit lui-même agir autant que possible et entrer dans la dynamique proposée par l’institution, s’il ne veut pas uniquement exister comme simple sujet économique.

PLAN DE L'ARTICLE

• De nouveaux enjeux institutionnels
• La loi et la notion d’usager
• Un droit contractuel
• Éthique et action éducative
• Sous les signes de l’évaluation
• Responsabilité et contrôle
• Pour conclure…

Didier Benoit et Bernard Balzani « Ambitions et enjeux… », Les Cahiers Dynamiques 1/2006 (n° 37), p. 70-75.
URL : www.cairn.info/revue-les-cahiers-dynamiques-2006-1-page-70.htm.
DOI : 10.3917/lcd.037.0070.