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Management & Avenir

2007/2 (n° 12)


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L’article explore l’activité de projet dans l’aménagement urbain au regard du corpus théorique élaboré par les sciences de gestion. Cela revient à mobiliser les connaissances gestionnaires dans un contexte empirique a priori bien éloigné du développement d’un nouveau produit dans une entreprise. Cela revient également à accorder une place nouvelle aux sciences de gestion jusque là peu convoquées par la recherche urbaine comme par le monde professionnel de l’urbanisme. Ce transfert conceptuel permet de caractériser l’activité de projet dans l’aménagement urbain et met en évidence des spécificités urbaines. Auparavant il faut commencer par expliciter les principales caractéristiques d’un projet d’aménagement urbain pour comprendre à quel type de projet on fait référence. Cette clarification opérée, on montrera que la redéfinition du processus de production de la ville remet en cause les catégories et définitions traditionnelles associées à l’activité de projet et conduit à opérer des déplacements méthodologiques majeurs. Ainsi, dans un contexte scientifique où le projet d’aménagement urbain n’est, dans le champ de la recherche urbaine, adossé à aucune théorie clairement stabilisée et admise, les sciences de gestion et leur approche de l’activité de projet présentent une pertinence méthodologique précieuse pour construire un cadre d’analyse. Ce transfert conceptuel se justifie par une communauté de problèmes que veulent et doivent régler les projets dans le contexte industriel comme dans le contexte urbain ainsi que des problématiques scientifiques et pragmatiques qui en découlent (remise en cause de l’organisation taylorienne, concourance, place nouvelle de la conception et des phases amont, innovation...). Parmi les différents apports des sciences de gestion, l’article s’intéresse plus précisément à la formalisation de la dynamique de l’activité de projet dans le temps, particulièrement à partir des travaux de Midler. Cela demandera de faire quelques rappels sur cette dynamique et les processus mis en évidence dans le cas du projet industriel. Puis, sur la base de la grille d’analyse formalisée par le corpus gestionnaire, l’article examine la manifestation de l’activité de projet dans l’aménagement urbain et, ce faisant, met en évidence des singularités qui contribuent à élargir la théorisation de cette activité.

1 - Le projet d’aménagement urbain

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Qu’est-ce qu’un projet d’aménagement urbain ? Comment caractériser sa spécificité ? Tout d’abord penser la ville à partir de l’aménagement urbain revient à aborder la ville comme un espace construit et à construire qui, dans le temps, structure, transforme, développe le territoire, organise la vie des hommes et le déploiement des activités, répond aux besoins en logements, en transports, en travail, en culture, en loisirs, en éducation... Ces enjeux sont au cœur des projets d’aménagement urbain. Projet d’implantation d’une ligne de tramway et de transformation des espaces publics environnants (rues, places, parcs...) ; création ex-nihilo d’un nouveau quartier à vocation commerciale et culturelle ; reconversion de friches industrielles, ferroviaires, portuaires en une nouvelle centralité urbaine mixant logements, activités économiques et équipements publics ; réhabilitation d’un centre ville ancien dégradé... Les exemples foisonnent et concernent aussi bien les métropoles, les villes moyennes, les secteurs périurbains que les zones rurales. Ces projets sont des instruments privilégiés de la transformation de l’espace et de l’organisation du développement urbain. Ils ont pour objet de mettre en œuvre « une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser les équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels » [1][1] Code de l’Urbanisme, article L 300-1.. Les projets d’aménagement ne se confondent ainsi ni avec les projets de territoire, ni avec les projets immobiliers qui constituent deux autres catégories bien distinctes des projets rencontrés dans le champ urbain. Cette typologie constitue une seconde manière de spécifier les projets d’aménagement urbain. Elle clarifie les champs d’action, les échelles d’intervention (échelle spatiale), les temporalités, les principaux acteurs ainsi que les problématiques dominantes attachées à chaque type de projet.

Type A

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Le projet dit « de territoire », « de ville », « d’agglomération », « de développement ». Il couvre un périmètre qui concerne tout le territoire communal ou intercommunal (le territoire d’agglomération). Depuis une vingtaine d’années, ce type de projet s’est rapidement imposé comme une nouvelle modalité de l’action publique locale [2][2] On parle d’action publique locale par distinction de... et constitue la forme la plus récente de la notion de « projet » dans le champ urbain. Il a pour objet de définir une ambition à long terme pour la ville : devenir une métropole de l’Europe du Sud pour Montpellier, consolider la position de l’agglomération strasbourgeoise dans l’espace rhénan ou asseoir la position internationale de Lyon et de son agglomération. Dans cet esprit, il décline les orientations stratégiques de développement pour le moyen ou le long terme sur le plan économique, social, culturel et spatial. Il est construit selon des principes qui privilégient la capacité de souplesse et de réactivité pour être en mesure de s’adapter aux évolutions et incertitudes des contextes sociaux, économiques et politiques qui encadrent la production de la ville [3][3] L’expression « production urbaine » ou « production.... Le projet de territoire n’est donc pas borné par des limites temporelles figées et des délais, on parle au contraire « d’horizon temporel ». Il a également pour vocation de servir de guide à l’action opérationnelle, notamment à l’échelle de l’aménagement urbain. Il est nécessairement initié par les pouvoirs publics locaux. Mais, s’il se caractérise par une dimension politique consubstantielle il est désormais élaboré sous le régime dit de la « gouvernance urbaine » c’est à dire dans le cadre d’une mobilisation des différents acteurs institutionnels ou non qui interviennent à un titre ou à un autre sur le territoire concerné : acteurs économiques, habitants, Chambre de Commerce et d’Industrie, Conseil Régional, communes, structures intercommunales...

Type B

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Les projets dits « immobiliers », de « construction », de « bâtiment » ou encore dits « projets architecturaux ». A l’inverse des projets de territoire, les projets immobiliers représentent la forme la plus traditionnelle du projet en urbanisme. L’objet est de concevoir et de construire un bâtiment sur un espace micro-localisé, dans le cadre de bornes temporelles fermées et généralement courtes (moins de cinq ans en moyenne). Il est adossé à un cadre juridique qui distingue deux figures centrales, le maître d’ouvrage et le maître d’œuvre. Le maître d’ouvrage, public ou privé, professionnel ou occasionnel, est celui qui commande, finance, reçoit l’édifice ; le maître d’œuvre est celui qui le conçoit. Ce sont également les projets les mieux connus. Ils font en effet l’objet de nombreuses recherches habituellement centrées sur la relation maîtrise d’ouvrage/maîtrise d’œuvre, sur le processus de conception architecturale et, plus largement, sur les concepteurs de la forme urbaine, particulièrement les architectes. Egalement abordé comme le produit d’un secteur industriel spécifique, celui du BTP [4][4] Bâtiment et Travaux Publics, le projet immobilier compte parmi les cas étudiés par les sciences de gestion dans leurs programmes de recherche consacrés au management de projet, à la conception et à l’innovation. Le centre d’intérêt se déplace alors vers les entreprises de BTP qui cherchent à intervenir plus en amont dans le processus de conception et, d’autre part, vers des réflexions relatives à la dynamique des compétences, aux processus d’apprentissage et modes de capitalisation des savoirs [5][5] Pour une illustration de ces approches se reporter....

Type C

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Les projets d’aménagement urbain. Ce troisième type de projet, que l’on retrouve aussi sous l’appellation « projets urbains complexes » ou « grandes opérations d’urbanisme » se distingue assez radicalement des deux premiers cas de figure. Contrairement aux projets de territoire, ils se traduisent par une transformation concrète de l’espace et sont bornés dans le temps même s’il s’agit de périodes longues, rarement moins de 10 ans et allant couramment jusqu’à 25 ans. Cette temporalité est un paramètre important pour expliquer la grande incertitude qui marque leur déroulement mais aussi celle qui pèse sur leur aboutissement même. Contrairement aux projets immobiliers, l’objet ne porte pas tant sur la conception et la construction d’un bâtiment que sur les choix d’urbanisation et ou choix de transformation de l’espace et de ses usages. Ces choix prennent forme dans ce qui est appelé le « programme ». La conception du programme est une des activités les plus stratégiques du processus de projet. Elle consiste à définir la nature des équipements publics et privés qui vont être construits sur le site, le type d’activités qui vont y être implantées et finalement la nature du quartier ou du « morceau de ville » qu’il s’agit de construire ou, situation la plus courante aujourd’hui, qu’il s’agit de renouveler. Les projets d’aménagement urbain sont, en quelque sorte, intermédiaires entre les projets de territoire et les projets d’édifice. D’une part, ils sont le vecteur opérationnel des ambitions de l’agglomération et des politiques urbaines formulées avec le projet de territoire. D’autre part, ils se traduisent par de nombreux projets immobiliers qui donnent corps au programme d’urbanisation défini par le projet d’aménagement. Autre caractéristique importante, les projets d’aménagement sont initiés par les collectivités locales, au premier rang desquelles les municipalités ou les regroupements intercommunaux. Cela signifie que les projets d’aménagement urbain ont la particularité d’être inséparables du pouvoir politique, même s’ils ne s’y réduisent pas comme ils sont inséparables des opérateurs publics et/ou privés chargés de les mettre en œuvre (société d’économie mixte d’aménagement, aménageur privé, promoteur privé spécialisé en logements, bureaux, commerces, opérateur public ou privé de transports collectifs urbains...).

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Il faut ajouter que l’aménagement urbain est une activité ancienne, pivot majeur de l’organisation de la croissance urbaine et de la maîtrise du fonctionnement des villes et de leur agglomération. Mais, si élaborer et conduire des projets d’aménagement urbain n’a rien de nouveau, on assiste en revanche depuis une vingtaine d’années à une série d’évolutions qui bouleversent le contexte, les enjeux et les conditions de l’action urbaine. Ces transformations ont pour conséquence de modifier considérablement l’activité de projet dans l’aménagement urbain. Elles font notamment sortir des coulisses l’activité d’élaboration et donnent une dimension nouvelle à la conduite des projets. Plusieurs éléments indiquent que l’on y retrouve des problèmes similaires à ceux qui structurent la recherche en sciences de gestion, particulièrement autour des travaux portant sur le management de projet, la conception et l’innovation. En ce sens, ils invitent à se rapprocher des connaissances produites sur le projet dans le contexte industriel.

2 - De la pertinence des sciences de gestion pour la recherche urbaine

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On connaît bien les raisons qui ont motivé la recherche en sciences de gestion à s’intéresser aux projets. Elles prennent racine dans les évolutions qui marquent le contexte industriel et leurs conséquences sur les critères d’efficacité des firmes. Avec les années 1980 la concurrence s’intensifie, les marchés sont saturés, la clientèle est volatile et exigeante, la consommation se fragmente en des cibles plus étroites, l’entreprise doit jouer avec un environnement imprévisible et instable alors que son succès a longtemps été lié à sa puissance d’anticipation du marché, les nouveautés sont rapidement copiées… Ces transformations accentuent les pressions sur les coûts et les délais de mise sur le marché des produits et font du développement de nouveaux produits et services un facteur décisif de la capacité concurrentielle de l’entreprise. La « guerre de la diversité » vient rejoindre la « guerre des prix et des délais » et, si l’innovation a toujours été définie comme un moteur du développement industriel, elle prend désormais le rang de facteur clé de la compétitivité de l’entreprise. Selon la formule très explicite de C. Navarre, les entreprises passent de « la bataille pour mieux produire à la bataille pour mieux concevoir » (Navarre, 1992). La radicalisation de ce contexte avec les années 1990 confirme ce tournant en focalisant davantage encore les enjeux sur la capacité d’innovation intensive. Ainsi, « la place croissante prise par l’innovation dans la compétition entre les firmes est à l’origine d’un mouvement de rationalisation des processus de conception qui se déploie de l’aval (projet de développement de nouveaux produits) vers l’amont (recherche et avant-projets) » (Lenfle et Midler, 2003, pp. 65-66). Les recherches se concentrent donc plus directement sur la modélisation des processus d’innovation et sur les activités qui produisent l’innovation : le projet, la conception, la recherche et développement. Cela explique notamment pourquoi les projets industriels ont, certes, toujours existé mais passent de l’état d’activité marginale à l’état d’activité dominante. Cette évolution traduit pour les entreprises le passage d’une gestion d’opérations à un management par projet. La situation de départ est assez différente dans le champ urbain où le projet est, traditionnellement, une forme courante de l’action. D’ailleurs, contrairement à ce que l’on rencontre dans l’industrie, on y parle indifféremment de projet d’aménagement ou d’opération d’urbanisme alors que le secteur industriel voit dans l’opération et le projet deux activités distinctes (Garel 2003). Les opérations y désignent les activités permanentes, répétitives et standardisées de l’entreprise, fondées sur des processus connus et stabilisés. Les projets concernent l’élaboration de nouveaux produits et se distinguent par leur caractère temporaire et non répétitif. En ce sens ils sont comparables aux projets d’aménagement d’hier et d’aujourd’hui. Mais les pratiques qui prévalaient hier dans l’aménagement urbain diffèrent considérablement de celles qui émergent aujourd’hui. Ces nouvelles pratiques sont une réponse à des évolutions qui ne vont pas sans rappeler celles des projets industriels. Elles font écho à la crise des mécanismes traditionnels de l’aménagement (Claude, 2006) et à la remise en cause de l’efficacité du « système classique » de production de la ville qui a prévalu entre 1945 et la fin des années 1970. Il fonctionne selon des procédures et des solutions standardisées, ordonne les actions de manière linéaire, séquentielle et cloisonnée et coordonne les acteurs par le contrôle et la hiérarchie. Conçu pour intervenir dans un monde stable et pour répondre à des problèmes bien identifiés, ses enjeux sont clairs et font consensus : d’abord faire face à la reconstruction d’après-guerre puis aménager et équiper le territoire (routes, autoroutes, infrastructures aéroportuaires et ferroviaires…) ; moderniser l’appareil de production ; organiser l’urbanisation et particulièrement la production de logements dans un contexte de croissance démographique, urbaine et économique. Les opérations d’aménagement sont alors fondées « sur une démarche qui consiste à se projeter dans l’avenir pour définir précisément l’objet futur, puis à procéder à un découpage séquentiel des étapes successives à réaliser, étapes dont les phases et les contenus sont définis à partir de cet état futur » (Janvier, 1996, p.305). L’Etat, par l’intermédiaire de ses ministères et de ses services déconcentrés (administratifs, opérationnels et d’expertise), joue un rôle majeur dans la définition et la mise en œuvre des choix d’aménagement. C’est la grande époque de la Datar, du ministère de l’Equipement et des « ingénieurs des Ponts et Chaussées ». Cette énorme machine fonctionne correctement jusqu’au milieu des années 1970 avant d’être remise en question. Trois grandes évolutions sont en cause. Premièrement, et comme dans bien d’autres secteurs d’activités, l’aménagement vit à l’heure de l’incertitude. Cette nouvelle donne s’applique aussi bien aux marchés immobiliers et financiers avec lesquels doit jouer l’aménagement qu’au déroulement des projets ou encore à propos du bon fonctionnement futur des morceaux de ville réaménagés. Non seulement cela remet en question une vision statique du déroulement des projets mais va jusqu’à rendre très incertain l’aboutissement même des projets. Deuxièmement, les enjeux urbains actuels et les problèmes qu’il s’agit de régler se sont considérablement complexifiés. Sans faire le tour de la question mais plus simplement pour illustrer le propos il suffit de rappeler que les aménageurs d’aujourd’hui n’ont plus à construire des routes et des logements dans des champs de betteraves pour équiper le territoire et faire face à la croissance de la population urbaine mais doivent intervenir dans des territoires déjà urbanisés et habités. Cela pose des problèmes techniques, sociaux et politiques d’une toute autre envergure. Il s’agit également de refonder les critères de qualité urbaine des projets. Pour exemple, on passe d’une situation dans laquelle primait un raisonnement sur l’offre d’infrastructures de transports urbains à un raisonnement sur la compréhension des mobilités individuelles. On passe aussi d’une situation où l’enjeu est de produire en masse des logements relativement standardisés à une situation caractérisée par une diversification des comportements sociaux et de la composition des ménages ce qui contraint à repenser la conception et la production de l’habitat. Le succès de la thématique du développement durable ne fait qu’accentuer la complexification des problèmes et le renouvellement des enjeux. En témoigne le débat actuel sur la qualité environnementale. Elle promeut, au nom des principes écologiques, la limitation de la voiture individuelle. Mais, dans le même temps, la pression foncière et immobilière que connaissent la plupart des agglomérations contraint bien des ménages à s’éloigner des villes centre pour se loger renforçant ainsi, au nom du droit au logement, la périurbanisation et l’étalement urbain et, avec eux, l’usage massif de la voiture individuelle [6][6] Alors que pendant la période précédente on a structuré.... Sans développer davantage les exemples, on comprend que l’aménagement est confronté à des situations urbaines inédites et que les réponses ne peuvent plus se trouver dans des catalogues de solutions prédéfinies et standardisées. D’autre part, il est aujourd’hui acquis que les problèmes urbains ne peuvent plus être abordés de manière séquentielle et cloisonnée mais doivent être pensés selon une logique transversale pour prendre en charge les interdépendances et les interactions entre les différents composants des projets et du fonctionnement urbain. Autre nouveauté, avec cette complexification va une injonction de plus en plus forte à l’innovation urbaine sans que celle-ci fasse encore l’objet de réflexions approfondies. Enfin, la troisième évolution majeure concerne le système d’acteurs car, là où le système classique de production de la ville était fondamentalement structuré par l’Etat et son administration centrale et déconcentrée, il en va tout autrement aujourd’hui. D’une part, l’Etat a progressivement marginalisé son poids dans les processus d’aménagement. D’autre part, la décentralisation, le renforcement de l’intercommunalité et la montée en puissance de la démocratie locale font passer sur le devant de la scène les élus locaux mais également les habitants. Cela modifie en profondeur les donnes de l’action publique urbaine. Ce changement est renforcé par la crise des finances publiques qui contraint le recours aux capitaux privés pour financer les opérations d’aménagement. Dans le même temps les promoteurs immobiliers se professionnalisent et de grands groupes immobiliers se structurent en se tournant aussi vers le marché de l’aménagement (voir par exemple le développement du groupe Nexity). On parle d’ailleurs désormais de la coproduction publique/privée des projets d’aménagement (ou du partenariat public-privé). Cela sans compter la diversification des expertises et l’émergence, aux cotés des figures traditionnelles de l’ingénieur et de l’architecte, d’autres spécialistes tels les paysagistes, concepteurs sonore et concepteurs lumière, programmistes, spécialistes de l’urbanisme commercial ou encore spécialistes des questions de sécurité urbaine (et l’on pourrait encore allonger la liste). Il faut également souligner l’introduction récente mais déterminante des préoccupations de gestion et d’exploitation futures que ce soit en terme de bon fonctionnement urbain (propreté et maintenance des espaces publics, rues, parcs, jardins, par exemple) ou en terme de rationalité économique et d’optimisation financière. L’importance aujourd’hui accordée à ces nouvelles considérations va jusqu’à provoquer un bouleversement des rapports entre conception et exploitation/gestion et contribue à modifier les rapports de pouvoir dans les organisations publiques et privées en charge de la conception, de la production et de la gestion des villes.

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Ce tableau, brossé à grands traits, ne fournit qu’un aperçu simplifié de la nature et de l’ampleur des changements en cours. L’essentiel est de retenir qu’ils ont des conséquences significatives sur les pratiques et expliquent les mutations de l’activité de projet dans l’aménagement urbain. Elles se traduisent par une triple rupture :

  • premièrement, avec l’intensification de l’incertitude, les raisonnements des élus, aménageurs et promoteurs sont de plus en plus clairement structurés par la gestion des risques. Plus encore, alors que le passage des intentions aux réalisations ne faisait guère de doutes dans la période précédente, cette question passe au centre des préoccupations opérationnelles dès les premières heures des projets.

  • deuxièmement, le projet d’aménagement doit compter avec une forte diversification et multiplication des acteurs parties prenantes du processus de projet : services de l’Etat, élus locaux, services des communes doublés des services des structures intercommunales, aménageurs publics, promoteurs, aménageurs privés, exploitants futurs, habitants et futurs usagers, expertises professionnelles variées ;

  • troisièmement, en opposition aux pratiques traditionnelles d’intervention séquentielle et cloisonnée des acteurs, le projet d’aménagement doit désormais procéder de l’intégration de toutes les logiques qui participent de la conception, de la construction, de la gestion et de l’usage de la ville. Plus précisément encore, alors que le schéma traditionnel se préoccupe d’intégrer les acteurs dans les phases aval du processus de production c’est à dire à partir du moment où il faut organiser la construction proprement dite, cette intégration s’opère aujourd’hui dès la phase de définition des choix d’aménagement et donc dans les séquences de conception du projet.

Cela signifie que les projets d’aménagement urbain, comme les projets industriels, sont confrontés à un bouleversement des rapports entre amont et aval et braquent le projecteur sur l’activité de conception tout en insistant sur sa dimension collective. Cela refonde considérablement le processus de projet. Dans le même temps, et à l’image de ce qui s’est passé dans l’industrie, la question du management des projets (c’est à dire leur organisation et leur conduite depuis la naissance de l’idée jusqu’à l’achèvement de l’aménagement des sols et de la construction des différents bâtiments publics ou privés) devient une préoccupation de premier ordre des collectivités locales comme des opérateurs publics et privés.

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Face à ces préoccupations force est de constater, du côté de la recherche, la faiblesse empirique et théorique des connaissances sur la dynamique et les mécanismes des projets d’aménagement dans ce contexte de changement. Cela interdit de construire des réflexions étayées sur le pilotage des projets alors même que cette question devient aussi essentielle qu’elle l’est dans le secteur industriel. Non seulement le projet urbain n’est adossé à aucune théorie formalisée mais plusieurs recherches conduites au début des années 2000 mettent en évidence la nécessité de rompre avec les modes de raisonnement classiques et les catégories traditionnelles de l’analyse. En somme, un état des lieux qui invite à opérer des déplacements méthodologiques en regard des approches habituellement développées dans l’étude des projets urbains et peu adaptées à l’analyse du modèle émergent (Claude 2000, Arab 2004). Dans ce contexte scientifique, le recours aux sciences de gestion et à ce que l’on appellera par commodité le « modèle industriel du projet » s’avère fort utile pour la recherche urbaine. En effet, définissant le projet comme une « création collective, organisée dans le temps et dans l’espace, en vue d’une demande » (Ecosip, 1993, p. 18), les sciences de gestion s’intéressent précisément au pilotage des projets et à l’activité de conception qui les caractérise. Cet appel aux connaissances gestionnaires, peu commun dans le champ urbain, prend racine dans le constat selon lequel projets industriels et projets urbains placent la conception collective, le pilotage de cette activité et les enjeux d’innovation au cœur de leur problématique respective. Il importe de préciser que le modèle industriel du projet n’est appréhendé ni comme un modèle idéal vers lequel il faudrait tendre, ni comme un modèle idéal-typique en regard duquel il faudrait interpréter les écarts pour, par exemple, tester les conditions de transfert des modes d’organisation développés dans l’industrie automobile. Ce n’est donc pas un modèle d’organisation à reproduire ou à importer dans le contexte urbain qui intéresse (celui de l’ingénierie concourante par exemple) mais ce que la théorisation de l’activité de projet formalisée par les sciences de gestion enseigne sur les processus de projet et leur pilotage. Cette démarche relève bien de l’épistémologie des sciences sociales qui autorise le recours au modèle ou paradigme analogique fondé « sur la reconnaissance d’une similitude, d’une correspondance, d’une homologie structurelle entre des propriétés partielles de deux espaces dont l’un, mieux connu, pourra être momentanément constitué comme guide d’investigation du second » (Berthelot, 1990, p. 127). Cette fonction de « guide d’investigation » constitue exactement le mode d’usage du modèle industriel du projet dans l’exploration du processus de projet dans l’aménagement urbain. La démarche vise à doter la recherche urbaine de catégories d’analyse aptes à rendre compte de la dynamique du projet d’aménagement et à contribuer à la théorisation de cette activité dans le champ urbain. L’intérêt est à la fois managérial et académique.

3 - Processus et dynamique temporelle du projet dans l’industrie et l’aménagement urbain : convergences et divergences

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Outre la distinction précédemment signalée entre opérations et projets, une seconde approche très courante aborde l’activité de projet dans le temps. Cette entrée par la dynamique temporelle a fait ses preuves et constitue un des prismes les plus féconds de la compréhension des projets industriels. A la fois pour identifier la nature des processus en jeu et pour raisonner sur les figures et modes de pilotage. Les travaux de Midler constituent en la matière une référence qui fait date dans l’histoire récente des sciences de gestion (Midler, 1993, 1996). On peut en synthétiser les principaux apports autour de trois dimensions structurantes : irréversibilité du processus ; dialectique connaissance/action ; phasage des enjeux et modes de pilotage. Quelques rappels sur ces caractéristiques dans le cas du projet industriel s’imposent pour expliciter la grille d’analyse transposée au cas de l’aménagement urbain et pour examiner, sur cette base commune, les formes qui y émergent. La confrontation des deux contextes d’action permet en définitive de dégager les éléments de convergence et ceux qui, au contraire, impliquent une spécificité urbaine.

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Le projet industriel est une activité bornée dans le temps qui se déroule entre un début (même s’il est parfois difficile à situer exactement) et une date de fin annoncée ex ante (même si elle peut changer dans le cours du déroulement). Cette caractéristique en appelle une autre tout aussi déterminante : le projet suit un déroulement irréversible tendu par une dynamique de convergence vers un objectif défini ex ante (et/ou dans le cours du projet). Cette irréversibilité structure un cadre d’action dans lequel l’avancement du projet industriel procède de l’articulation entre deux processus fondamentaux. D’une part, un processus d’exploration et d’acquisition d’informations et de savoirs qui permet d’accumuler des connaissances sur le projet et, d’autre part, un processus d’action (ou de décision) qui réduit l’étendue des marges de manœuvre au fur et à mesure que des choix sont opérés. Cela signifie que l’on passe d’une situation où l’on peut tout faire mais où l’on ne sait rien à une situation où l’on sait tout mais où il ne reste plus guère de degrés de liberté (Midler, 1993). En somme, « plus le projet avance dans le temps, plus les degrés de liberté sur celui-ci diminuent, du fait de l’irréversibilité des décisions prises, du temps et des ressources consommées » (Courtot, 1998, p.36). La figure 1 rend compte de ce double processus et de l’irréversibilité dans laquelle il est engagé.

Figure 1 - Dynamique de l’activité de projet industriel dans le tempsFigure 1
Source : C. Midler, 1993, p. 98
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Cette dynamique de l’activité de projet dans le temps est intéressante pour l’investigation dans le champ urbain parce qu’elle met aussi en évidence le caractère évolutif de l’organisation du projet et de son mode de pilotage. Trois grands phases se distinguent : une phase amont, également dite « avant-projet », de créativité qui stimule l’exploration des possibles dans un souci d’optimisation des solutions à retenir et de réduction du risque de remise en cause tardive ; la phase des gels, i.e. le moment de la conception détaillée et des décisions irréversibles sur le projet où l’enjeu est de verrouiller le projet et de clore les débats ; la phase de réalisation ou de passage à l’acte où les délais et l’urgence deviennent les variables structurantes. Ces trois principales caractéristiques – irréversibilité ; dialectique connaissance/action ; phasage des tâches et de l’organisation du projet – sont au fondement de la grille d’analyse mise à l’épreuve des projets d’aménagement urbain. Qu’en est-il alors de ces spécificités dans le champ urbain ? Les études de cas montrent que deux cas de figure cohabitent. Dans le premier, illustré par la ligne B du tramway strasbourgeois, on retrouve une dynamique analogue qui place l’irréversibilité au cœur du processus du projet. Dans le second cas, illustré par un projet d’urbanisme commercial et de loisirs urbains baptisé « Odysseum » à Montpellier, émerge au contraire une double dynamique qui fait coexister irréversibilité et réversibilité, délais et durée, urgence et réflexion.

Le cas de la ligne B du tramway de l’agglomération strasbourgeoise

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L’examen du projet de la ligne B (deuxième ligne) du tramway strasbourgeois montre une situation tout à fait comparable à celle décrite par les sciences de gestion dans le cas des projets industriels. Tout d’abord, la question de l’irréversibilité du processus y occupe une place tout aussi structurante qu’elle l’est dans le contexte industriel. On a en effet à faire à un projet qui, d’emblée de jeu est placé sous le signe du compte à rebours. Dans ce cas précis, le temps imparti au projet est imposé par le temps du mandat municipal dans un contexte où à Strasbourg comme dans les autres villes françaises qui réintroduisent des tramway, ces projets sont très fortement investis d’enjeux politiques et traités comme un enjeu électoral par les élus locaux. Cette injonction politique a pour conséquence d’imposer que la ligne de tramway soit inaugurée avant les échéances électorales ce qui, dans le meilleur des cas, accorde moins de six ans au projet pour voir le jour. Dès lors le chronomètre est enclenché tandis que le projet et son pilotage suivent une logique dont l’enjeu est d’éviter les remises en cause tardives susceptibles de peser sur les coûts et les délais et procède d’un processus où l’on retrouve la dialectique entre connaissances et action. Comme on y retrouve aussi le phasage rencontré dans le contexte industriel avec :

  • une première phase d’exploration des choix d’implantation de la ligne (tracé, stations, aménagement des espaces publics…) et leur faisabilité technique, financière, socio-politique et réglementaire ;

  • un second volet de conception détaillée qui décline les choix élaborés et retenus en prescriptions opérationnelles pour faire exécuter les travaux ;

  • et enfin la passation des marchés de travaux avec les entreprises de construction et le chantier proprement dit.

Mais l’exploration de la relation entre connaissances et actions fournit d’autres indications et invite à ajouter un second constat qui détermine tout autant la compréhension du projet et de son déroulement. Si la direction de projet évolue dans un cadre contraint par des délais tendus, elle s’engage néanmoins sur un terrain relativement bien balisé en disposant d’une visibilité de l’itinéraire à suivre et de ses embûches. Dit autrement, lorsque le projet est lancé, la « courbe des connaissances sur le projet » s’appuie déjà sur une accumulation d’informations et de savoirs, notamment issus de l’expérience de la première ligne strasbourgeoise et des autres tramway réintroduits en France depuis les années 1980. Cette visibilité préalable sur le projet, ses risques, son déroulement, constitue une ressource clé de la capacité à concevoir et construire la ligne dans les délais fixés. Elle est fondée sur plusieurs éléments :

  • une connaissance préalable du déploiement temporel que doit suivre le projet et des grands jalons à franchir (notamment les étapes administratives et particulièrement la Déclaration d’Utilité Publique, DUP, qui conditionne la construction de la ligne) ;

  • une connaissance sur ce qu’est un tramway, objet technique que l’on sait décomposer en sous-ensembles techniques entre lesquels on sait affecter les expertises et répartir les responsabilités et périmètres d’action ;

  • une identification ex ante des risques techniques, administratifs et politiques à mettre sous contrôle ;

  • une connaissance des acteurs qui participent à la conception, construction et exploitation de la ligne ainsi que des dispositifs opérationnels qui organisent leur intervention et coordination ;

  • une connaissance du temps alloué au projet et de l’ordonnancement des phases de travail selon un calendrier préétabli : la direction de projet dispose d’emblée d’une connaissance suffisante pour savoir définir les étapes à franchir, le « résultat » auquel chacune de ces étapes doit aboutir, ainsi que leur ordonnancement dans le temps. Cela permet de planifier l’organisation du travail à la fois dans son contenu et dans ses délais.

Figure 2 - Le déploiement temporel du projet ligne BFigure 2

Le cas d’Odysseum, projet d’urbanisme commercial et de loisirs urbains à Montpellier

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Odysseum est une opération ludico-commerciale d’un nouveau type, symbolique de l’univers des loisirs urbains et du fun shopping. Conçu pour couvrir un rayonnement supra-régional, desservi par le tramway, ce projet est pensé comme un nouveau pôle de centralité urbaine. En rupture avec les modèles commerciaux classiques, il privilégie un urbanisme de rues et de places et doit intégrer, sur un site de près 50 hectares dans le prolongement du centre historique, des activités urbaines habituellement cloisonnées en mixant des fonctions commerciales, de services, d’animation et de loisirs dits « urbains » (bars et restauration, planétarium, patinoire, multiplexe Gaumont, aquarium, centre de balnéothérapie, bowling, crêche, hôtel, …). Comme la très grande majorité des projets d’aménagement, y compris de plus petite taille, Odysseum initié au milieu des années 1990, est loin d’être achevé en 2006 et s’étalera au moins sur une quinzaine d’années. Malgré les évolutions de programme qui se succèdent depuis dix ans et les obstacles rencontrés, le projet a commencé à voir « sortir de terre » : les équipements de loisirs cités en exemples sont déjà construits ou en passe de l’être et, concernant le pôle commercial, l’enseigne Ikéa a ouvert ses portes tandis qu’un important centre commercial, retardé par un contentieux sans précédent avec les commerçants locaux, attend le feu vert administratif pour sortir des cartons. Comme dans le cas de la ligne B du tramway strasbourgeois la grille d’analyse fondée sur l’exploration de la relation entre connaissance et action est riche d’enseignements… et de surprises. Elle conduit notamment à identifier un processus qui se déploie en faisant cohabiter plusieurs dynamiques hétérogènes.

Quand la connaissance sur le projet augmente la capacité d’action

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Le projet d’Odysseum offre l’occasion d’observer un cas de figure dans lequel la relation entre degré de connaissances sur le projet et capacité d’action suit une dynamique inverse à celle formalisée par Midler (figure 1). C’est notamment le cas lorsque le futur complexe de 50ha trouve enfin un investisseur prêt à l’acheter. Cette nouvelle connaissance sur le projet lève une incertitude majeure sur l’aboutissement même du projet d’ensemble et, ce faisant, donne le feu vert à la direction de projet pour initier une réflexion plus ambitieuse que prévue sur une portion du projet jusque là mise en attente et donc sans orientations particulières sur son affectation. Plus généralement, alors que dans le cadre industriel plus le projet avance dans le temps, plus les degrés de liberté sur celui-ci diminuent on constate dans l’aménagement urbain que la relation entre connaissance et action prend une forme beaucoup plus chaotique. D’une part, un projet peut, parfois de manière très brusque, être totalement ou partiellement remis en question y compris une fois les étapes de verrouillages enclenchées. La situation inverse est tout aussi vraie : un projet peut rester en « stand by » partiel ou complet pendant plusieurs mois avant d’être relancé par un événement de nature souvent exogène. D’autre part, l’augmentation de la connaissance sur le projet peut, comme dans le cas industriel, se traduire par une limitation des marges d’action mais elle peut aussi, y compris à l’occasion du même projet, avoir l’effet inverse et renforcer les capacités d’action. Cette situation s’explique par le caractère très aléatoire du déploiement temporel du projet d’aménagement qui reste fortement soumis jusqu’à son achèvement à des risques d’infaisabilité et à des formes de réversibilité totale ou partielle. Cela explique pourquoi lorsqu’une information nouvelle lève une incertitude majeure sur la faisabilité, même partielle, du projet ou d’une portion du projet alors cela peut augmenter les marges d’action et non les limiter. Ou l’inverse. On peut alors schématiser ces caractéristiques en reprenant la formalisation proposée par C. Midler mais en substituant la figure 3 à la figure 1.

Figure 3 - Dynamique de l’activité de projet dans l’aménagement urbainFigure 3

Conception, construction, exploitation : une imbrication temporelle

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Le deuxième point relatif à la dynamique temporelle vient des constats suivants. Le multiplexe prévu dans le cadre d’Odysseum accueille ses premiers clients et connaît un vif succès alors que le concept même d’Odysseum n’est pas encore arrêté et que les partis pris d’aménagement sont toujours en discussion. De la même façon le chantier du tramway et celui de la patinoire démarrent alors que les dossiers relatifs à la demande d’autorisation pour le centre commercial sont encore sur l’établi et que le programme ludique et commercial est loin d’être achevé. Le passage à l’acte est donc concrètement engagé tandis que la conception est encore en cours. Cela signale une imbrication temporelle entre ce qui relève de l’ordre des phases d’exploration, de verrouillage, de construction et même d’exploitation. Il faut en chercher la raison dans la très longue durée qui sépare le lancement d’un projet et son achèvement (au moins dix ans, souvent vingt ans voire vingt cinq ans). Un deuxième élément explicatif tient dans le fait qu’avec les projets d’aménagement on a affaire à des projets dont les composants peuvent être conçus, construits et mis en service indépendamment les uns des autres. Dans le cas particulier d’Odysseum, la patinoire peut fonctionner même si le centre commercial est construit six mois ou deux ans plus tard comme elle peut fonctionner même s’il n’est jamais construit. En d’autres termes, l’intégration fonctionnelle des différents éléments de programme qui composent le projet d’aménagement ne rime pas nécessairement avec forte contrainte d’intégrations techniques et autorise ainsi une imbrication temporelle entre conception, construction et exploitation.

Figure 4 - L’aménagement urbain et la cohabitation de dynamiques hétérogènesFigure 4

Cohabitation de l’urgence et de la réflexion, de l’irréversibilité et de la réversibilité

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Le troisième aspect mis en évidence par le déroulement du projet correspond à la cohabitation temporelle entre une dynamique de l’urgence et une dynamique de la réflexion. Cette particularité, que la figure 4 rend déjà visible, repose sur le constat selon lequel l’élaboration d’Odysseum suit un processus qui juxtapose deux séquences différentes alors que le projet industriel procède d’un phasage. Il y a ainsi simultanéité entre une démarche qui relève de l’ordre de l’exploration des possibles et une démarche qui relève de l’ordre de la conception détaillée et du gel du programme d’une première tranche de réalisation. Le même procédé est renouvelé pour une seconde tranche de réalisation. Pendant que la réflexion se poursuit sur certains éléments du projet, il y a donc accélération de l’élaboration sur d’autres « morceaux » de projet pour en démarrer la construction dans des délais plus courts et commencer à donner corps au projet. Les raisons sont essentiellement politiques (approches d’échéances électorales) et financières. Cela peut aussi être le cas pour saisir une opportunité imprévue susceptible de jouer un rôle catalyseur sur l’ensemble du projet. Cette singularité en appelle une autre qui radicalise plus nettement encore la différence entre le contexte industriel et le contexte urbain. En effet, là où l’irréversibilité constitue une dimension structurante du projet industriel on constate que le projet d’aménagement relève d’un processus qui mixe irréversibilité et réversibilité. Le plus étonnant tient dans le fait que l’une et l’autre sont mises au service du même enjeu que dans le cas du projet industriel, celui de la convergence du projet. Plus encore, la réversibilité des choix s’apparente à un moyen voire à une stratégie pour augmenter la faisabilité même du projet. Cette logique d’action prend sens dans un contexte d’action structuré par trois paramètres clés interdépendants : la longue durée de réalisation des projets d’aménagement urbain ; l’influence majeure des variables exogènes ; un régime d’incertitude intensive. L’interdépendance de ces trois paramètres a pour résultat de structurer un cadre d’action qui fait de la faisabilité même des projets d’aménagement un problème majeur à résoudre et explique la cohabitation de dynamiques temporelles hétérogènes.

Conclusion

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Recourir aux sciences de gestion pour transférer un appareillage conceptuel dans un champ d’action pour lequel il n’a pas été conçu n’a rien d’évident. Cette démarche, pour être fondée sur le plan épistémologique, correspond à un pari méthodologique risqué dans un contexte scientifique où la recherche urbaine est encore très démunie pour saisir des pratiques émergentes. Le résultat est, du point de vue de l’urbanisme en tous les cas, concluant dès lors que la grille d’analyse appliquée permet effectivement d’aborder l’activité de projet dans l’aménagement urbain. Que les catégories et concepts forgés à partir de projets industriels conservent un caractère opératoire une fois appliqués à un autre contexte d’action invite à conclure à la force de l’appareillage conceptuel élaboré par les gestionnaires. On retient tout particulièrement la pertinence du couplage connaissance/action comme axe central d’une problématique consacrée à la compréhension de l’activité de projet. Par ailleurs, de plus en plus de chercheurs y compris au sein même des sciences de gestion, s’accordent pour analyser l’activité de projet comme une activité éminemment contingente. Les caractéristiques des projets d’aménagement urbain soulevées dans cet article ne peuvent que conforter cette hypothèse. D’un côté, elles contribuent à compléter le corpus gestionnaire et à procéder de l’accumulation scientifique pour aider à la théorisation de l’activité de projet. De l’autre côté, elles affirment des singularités urbaines. Parmi celles-ci plusieurs points n’ont pas pu être évoqués dans cet article. On pense notamment aux modes de pilotage dans lesquels se manifeste précisément la contingence des situations. On y retrouve en particulier l’importance et la spécificité de la conduite politique des projets ou encore la position des directions de projets à l’articulation entre d’un côté le temps et l’espace du projet d’aménagement et, de l’autre côté, le temps et l’espace des projets de territoire qui constituent la toile de fond de l’aménagement opérationnel. On le devine, d’autres questions restent encore en suspens. Celle de l’innovation occupe une place de choix parmi les préoccupations actuelles de l’urbanisme et, là encore, la recherche en sciences de gestion déjà avancée sur ce sujet peut sans doute s’avérer très utile pour la recherche urbaine pour peu que l’on prenne les précautions méthodologiques nécessaires.


Bibliographie

  • N. Arab (2004), L’activité de projet dans l’aménagement urbain. Processus d’élaboration et modes de piltage. Thèse de doctorat de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, spécialité « urbanisme ».
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  • J.M. Berthelot (1990), L’intelligence du social, PUF, Paris.
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  • V. Claude (2000), « Le projet urbain, un ici et maintenant ou un nouvel ailleurs ? Quelques réflexions sommaires » in A. Hayot et A. Sauvage (dir.), Le projet urbain. Enjeux, expérimentations et professions, Editions La Villette, Paris, pp. 61-77.
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  • H. Courtot (1998), La gestion des risques dans les projets, Economica, Paris.
  • G. Garel (2003), Le management de projet, Editions La Découverte, Paris.
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  • C. Midler (1993), L’auto qui n’existait pas, InterEditions, Paris.
  • C. Midler (1996), « Modèles gestionnaires et régulations économiques de la conception », in G. de Terssac et E. Friedberg (dir.), Coopération et conception, Octares Editions, Toulouse, p. 65-85.
  • C. Navarre (1992), « De la bataille pour mieux produire à la bataille pour mieux concevoir », Gestion 2000, n°6, p. 13-30.

Notes

[1]

Code de l’Urbanisme, article L 300-1.

[2]

On parle d’action publique locale par distinction de l’action publique de niveau national ou européen. Dans le cas français et en matière d’urbanisme ce sont les communes et les structures intercommunales (communautés urbaines, communautés d’agglomérations et communautés de communes pour l’essentiel) qui occupent, parmi les différentes institutions publiques, une place de premier rang dans le système de production de la ville.

[3]

L’expression « production urbaine » ou « production de la ville » est, en urbanisme, une formulation ordinaire pour désigner les actions volontaires de transformation des espaces urbains et d’urbanisation (on parle aussi de « fabrication de la ville »)..

[4]

Bâtiment et Travaux Publics

[5]

Pour une illustration de ces approches se reporter à S. Ben-Mahmoud Jouini (2003)

[6]

Alors que pendant la période précédente on a structuré la croissance urbaine en s’appuyant précisément sur le développement massif de l’automobile et en favorisant son usage intensif.

Résumé

Français

Après avoir caractérisé les projets d’aménagement urbain, l’article évoque leurs évolutions actuelles et explique pourquoi il est utile et possible pour la recherche urbaine de mobiliser les sciences de gestion et leur approche du projet industriel pour explorer l’activité de projet en urbanisme. Il analyse la dynamique temporelle de ces projets et la confronte à celle du projet industriel. Cette confrontation démontre la force de l’appareillage conceptuel des sciences de gestion, notamment la relation entre connaissances et actions. Elle fait aussi apparaître des singularités sur les formes de cette relation et sur la réversibilité dans l’aménagement urbain.

English

The subject of this paper is urban development projects. To begin with, it defines thèse projects, discusses their actual évolution and explains why it is helpful and possible for urban research to mobilize management sciences and approaches concerning industrial projects to study urban projects. In the end it analyses the temporality or urban developpement projects and compares it to industrial projects. This comparison proves the force of the conceptual machinery of management sciences, especially the relation between knowledge and action. It shows also the singularities of these relationships ans the reversibility of urban development projects.

Plan de l'article

  1. 1 - Le projet d’aménagement urbain
    1. Type A
    2. Type B
    3. Type C
  2. 2 - De la pertinence des sciences de gestion pour la recherche urbaine
  3. 3 - Processus et dynamique temporelle du projet dans l’industrie et l’aménagement urbain : convergences et divergences
    1. Le cas de la ligne B du tramway de l’agglomération strasbourgeoise
    2. Le cas d’Odysseum, projet d’urbanisme commercial et de loisirs urbains à Montpellier
    3. Quand la connaissance sur le projet augmente la capacité d’action
    4. Conception, construction, exploitation : une imbrication temporelle
    5. Cohabitation de l’urgence et de la réflexion, de l’irréversibilité et de la réversibilité
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Arab Nadia, « Activité de projet et aménagement urbain : les sciences de gestion à l'épreuve de l'urbanisme », Management & Avenir, 2/2007 (n° 12), p. 147-164.

URL : http://www.cairn.info/revue-management-et-avenir-2007-2-page-147.htm
DOI : 10.3917/mav.012.0147


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