Les relations qu’entretiennent les politiques publiques avec les acteurs sont complexes et de nature fort différentes selon les périodes et les lieux. S’interroger sur la prise en compte des acteurs "pertinents" dans la construction d’une politique publique nécessite, dans un premier temps, de questionner cette notion même d’acteur, de voir pourquoi certains peuvent être qualifiables de "pertinents" et d’autres non, et ensuite d’analyser comment ces acteurs sont ou non pris en compte par les politiques publiques.

Les mots ont un sens précis et sont utilisés par les différentes disciplines selon une acception, qui le plus souvent les rangent dans la sphère de l’acquis. Ils sont utilisés car la discipline les utilise et ils sont le plus souvent oubliés dans leur signification profonde. Et pourtant, ils sont lourds de sens et de conséquences sur l’orientation des politiques de développement.

La réflexion sur les acteurs et leur pertinence s’inscrit en France dans une tradition longue, dont les sources sont notamment celles de l’humanisme. Aux Etats-Unis, les travaux de T. Schultz et de J. Mellor, au cours des années soixante, évoquent les acteurs du développement rural, insistent sur la rationalité des producteurs dans leurs choix d’investissements et de ce fait se démarquent des approches très globales de l'économie duale développées, par exemple, par A. Lewis.

Cette réflexion est menée en parallèle avec les tentatives de reconstruction des cadres de la comptabilité nationale en y intégrant la petite production non-marchande (travaux de R. Bates, dans la cadre du Centre de développement de l’OCDE), et en construisant des systèmes statistiques liés aux besoins de la planification (en particulier les travaux de M.F. Fabre et P. Thenevin pour le ministère de la Coopération, de même que les recherches réalisées au sein de la direction de la coopération à l’INSEE, en France).

Cette réflexion sur les acteurs n’a pas entraîné de réflexion sur les politiques. En premier lieu, les années soixante et soixante-dix sont celles du "tout Etat", en particulier en Afrique sub-saharienne. Cela signifiait, par exemple, dans le domaine agricole que les politiques étaient fondées sur un modèle relativement simple : les prix des céréales étaient administrés, des sociétés d’Etat dans le secteur agricole encadraient la production et avaient le monopole de la commercialisation, en un mot, toute la filière était intégrée. Cette situation a subi une profonde mutation à partir du début de la décennie quatre-vingt. En effet, le rapport Berg sur les politiques céréalières menées dans les pays d’Afrique de l’Ouest est venu remettre profondément en cause la place de l’Etat, jugé comme inefficient. Les programmes d’ajustement structurel ont redéfini le rôle de l’Etat dans le secteur agricole notamment, en mettant l’accent sur la collecte de l’information sur le fonctionnement des marchés agricoles et céréaliers en particulier [7]. Cette affirmation de ce nouveau rôle s’inscrit dans la logique de construction de l’action collective chère à la tradition libérale. En effet, J. Buchanan affirme que le marché conduit à un choix social cohérent au niveau collectif ; quant à F. Hayek, l’Etat est là pour "garantir un ordre spontané résultant de la coordination décentralisée d’acteurs individuels".. La liberté d’action de chaque acteur est accompagnée par la construction d’une statistique publique sur les prix, elle-même largement diffusée auprès des acteurs. Ce fut la principale fonction dévolue à l’Etat à partir du milieu des années quatre-vingt, fortement appuyée par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux. Cette politique agricole nouvelle cherchait surtout à redéfinir les politiques en matière d’aide alimentaire, de stockage de céréales, de distribution des intrants, ainsi que les politiques de commercialisation. Peut-on pour autant affirmer que ces orientations politiques se sont basées sur la prise en compte des stratégies des acteurs ? Peut-on pour autant dire que ces acteurs nouveaux (en particulier les commerçants) ont contribué à la formulation des politiques publiques ? Peut-on pour autant dire que les stratégies des acteurs ont été prises en compte dans les mesures de politiques économiques ? Rien n’est moins sûr. Par contre, une réflexion sur les projets de développement par l’approche dite participative abordait les stratégies d’acteurs, mais le lien avec la politique macroéconomique était absent. Il y avait deux sphères qui coexistaient : celle au niveau micro et celle macro.

Au cours des années quatre-vingt-dix, deux courants se sont développés en parallèle, de nature assez différente : les modèles d’équilibre général calculable (MEGC) et l’institutionnalisme.

En parallèle, la montée en puissance de l’école institutionnaliste, au cours de cette décennie quatre-vingt-dix, s’est révélée avec les travaux de D. North, O. Williamson et J. Stiglitz, en particulier. La science politique a bien évidemment été associée à ce mouvement. Il est question d’acteurs, d’institutions, d’organisations, de normes, d’espaces de médiation multiples.

Ces trois courants, au-delà de leurs spécificités, prennent en compte les jeux multiples des acteurs, ainsi que la construction d’institutions, remettent le balancier entre le "tout Etat" et le "tout marché" sur un champ beaucoup plus complexe du jeu social et politique, de la négociation, et donc de la coordination qui intègre des échelles différentes : local, régional et mondial. La réflexion actuelle sur cette complexité du jeu des acteurs dépasse très largement la tradition "ruraliste" française et de l’économie du développement.

Prenons l’exemple des hypothèses développées par les équipes de recherche dans le cadre du programme PRUD [15]. Celles-ci concernent notamment, et pour la plupart, la constitution d’une typologie d’acteurs et l’analyse fine de leur rationalité, l’analyse des stratégies d’intermédiation, la gouvernance locale, le développement local et ses liens avec les processus de mondialisation. Les acteurs, tels la diaspora, sont intégrés dans le champ analytique [16].

L’analyse des acteurs locaux, eux-mêmes insérés dans un processus de mondialisation, s’est poursuivie dans le champ de l’économie politique internationale (EPI). Cette analyse en termes d’EPI met notamment l’accent sur le risque de privatisation des politiques publiques. Prenons un exemple parmi d’autres : celui de la réduction de la "fracture numérique" [20].

Il ressort au moins deux implications de cette réflexion. L’une concerne le nécessaire dialogue entre disciplines scientifiques, l’autre concerne la définition d’une politique publique.

La plupart des disciplines (sociologie, anthropologie, géographie, sciences politiques) qui analysent avec finesse les stratégies d’acteurs n’évoquent que très peu les problèmes économiques fondamentaux de partage de richesse, de distribution de revenus, de logique de fixation des prix, de politique fiscale, de politique agricole, de politique commerciale, pour ne citer que quelques pans d’une action publique. On se trouve face à deux ensembles de réflexions qui paraissent actuellement assez disjoints, sans de réelles passerelles.

Pourquoi ne pourrait-on partir des travaux de John Rawls [26] ? Simplement parce que les orientations actuelles des politiques publiques sont celles de l’équité et de la justice. Il est frappant de voir avec quelle insistance les politiques de développement mettent en avant la justice, ne serait-ce qu’avec la lutte contre la pauvreté, la fourniture de biens publics mondiaux, les objectifs du millénaire des Nations Unies. On ne peut qu’être interpellé par cette insistance qui marque une certaine distance avec les paradigmes antérieurs. Il n’est d’ailleurs pas question de faire un procès d’intention aux décideurs politiques nationaux ou étrangers qui affichent de tels objectifs ; ils ne sont pas diaboliques et manifestent un réel soucis de s’attaquer aux inégalités. Dès lors, il importe de mettre les responsables de ces discours en face de leurs obligations et des implications que cela occasionne pour que le discours ne produise pas d’illusions sans lendemain. Que dit John Rawls ? Il faut répartir les biens premiers " via la structure de base de la société". Selon John Rawls [27], "une doctrine d’économie politique doit comporter une interprétation de ce qu’est le bien public basée sur une conception de la justice. Celle-ci doit guider les réflexions du citoyen quand il examine des questions de politique sociale et économique". John Rawls insiste beaucoup sur la procédure de choix et sur les institutions qui sont à même de constituer un gouvernement démocratique "autorisant la propriété privée du capital et des ressources naturelles". Ces institutions seraient organisées autour de quatre fonctions : les allocations, la stabilisation, les transferts sociaux et la répartition. Les allocations ont pour objet d’éviter les positions dominantes sur le marché, de garantir la concurrence ; la stabilisation doit parvenir au plein-emploi ; les transferts sociaux sont du ressort de l’Etat pour garantir les besoins fondamentaux. Enfin, la répartition est du domaine de la politique fiscale (héritage et impôts) pour produire des biens publics.