Parallèlement à cette première évolution, s’est développée une demande pour une meilleure "gouvernance" passant, entre autres, par un rôle accru des organisations économiques internationales. [7] Comme le note Chavagneux ( 1997), le rôle que sont amenées à jouer ces organisations évolue dans le temps en fonction des rapports de force entre acteurs dominants, des sentiments d’inquiétude auxquels elles doivent répondre, etc. Les changements peuvent s’analyser en tenant compte des objectifs qui leur sont assignés : un premier objectif est d’ordre "stratégique" lorsqu’elles favorisent les intérêts d’un ou des Etats dominants, un deuxième objectif se rapporte à la "gestion des risques" " lorsqu’elles fournissent le cadre d’accords et d’actions interétatiques nécessaire à la bonne marche et à la préservation du système économique international, tout en maintenant l’autonomie d’action des Etats" ; un dernier objectif est d’ordre "symbolique", " lorsqu’elles projettent l’image d’une communauté internationale harmonieuse, celle d’un lieu où se construirait un monde meilleur mais où rien n’est véritablement entrepris pour son avènement" (ibid., p. 73-74).

Au cours du temps, les organisations internationales ont été amenées à servir un ou plusieurs des objectifs mentionnés. Au moment de l’après-guerre, elles soutenaient l’ensemble des objectifs ; à partir des années 1970, certaines ont été souvent ramenées à leur dimension symbolique (par exemple, les institutions destinées aux pays en développement n’ont pu offrir qu’une possibilité d’expression à ces pays sur la scène internationale); au cours des années 1980-1990, le système international connaît des transformations importantes affectant l’ensemble des grands pays et requérant une gestion collective des enjeux et des risques de la part des organisations internationales. Parmi celles-ci, la Banque mondiale et le FMI doivent gérer la crise de la dette et mettre en œuvre l’ajustement structurel dans les pays en développement. Dès lors, " l’architecture institutionnelle internationale libérale établie par les Etats-Unis qui sépare les questions économiques et politiques, est désormais remise en cause par l’ensemble des débats sur la prise en compte des domaines politique, social et environnemental dans la définition des politiques d’aide au développement" (Chavagneux, 1997, p. 76).

Dans ce contexte général, quelles ont été les évolutions des stratégies environnementales des organisations internationales au regard des pays en développement ? Reflètent-elles une certaine continuité dans le temps ou comportent-elles des éléments de ruptures ?

Pour apporter des éléments de réponse, ces évolutions doivent être analysées au regard de celles qui ont affecté les modalités de l’aide au développement, de la crise de légitimité des organisations internationales (et plus spécifiquement des institutions internationales appelées également institutions de Bretton Woods) [8] et du débat autour de leurs réformes [9]. Même si, avant le début des années 1990, les organisations internationales s’intéressent aux questions environnementales, c’est essentiellement à partir de cette période que leurs interventions dans des domaines non économiques comme l’environnement se renforcent.

C’est au cours des années 1990 que la nouvelle philosophie des programmes d’aide influençant les politiques et les projets environnementaux mis en œuvre par les pays en développement, s’appuie sur le recours à la société civile [10] et le développement participatif [11] pour éviter la déresponsabilisation des pays récepteurs de l’aide au développement et donc favoriser l’appropriation des politiques par les gouvernants et les populations. A la fin des années 1990, les organisations internationales, et plus spécifiquement la Banque mondiale, visent à prendre en compte explicitement l’environnement dans le cadre de la planification des activités de développement. La dimension environnementale doit être alors intégrée au travers des Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP) qui font suite à l’initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) et qui placent la lutte contre la pauvreté au centre des politiques de développement (World Bank, 2001). [12] L’objectif de cet article est de revenir sur les trois phases mentionnées ci-dessus pour analyser les éléments de ruptures et de continuité des stratégies environnementales des organisations internationales.

Par la suite, l’USAID fut parmi les précurseurs des premiers types de stratégies environnementales, au début des années 1980. Elaborées d’une façon interne dans chaque agence d’aide, celles-ci consistaient en une évaluation des ressources naturelles, ainsi qu’en un plan de gestion débouchant sur des stratégies d’assistance dans les pays en développement. Par ailleurs, cette situation s’est traduite par l’élaboration de plans environnementaux sectoriels ou intersectoriels par les organisations internationales, citons l’ESMAP (Programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie) et le PAFT (Plan d'Action Forestier Tropical).

L’ESMAP est un programme technique, appuyé par la Banque mondiale, le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) et d'autres organismes (11 organismes bilatéraux). Créé en 1983, il a pour objectif d’encourager les transferts de technologie et de permettre aux gouvernements des pays en développement et des pays en transition d’améliorer l’utilisation traditionnelle et non traditionnelle de l’énergie. [13] Dans les années 1980, ce sont des documents de court/moyen terme ( Country Energy Assistance) qui ont fixé les priorités de la Banque mondiale en matière d’assistance aux pays en développement et qui ne concernaient que le secteur énergétique pour une période de trois ans.

Le PAFT correspond, quant à lui, à un programme adopté en 1985 et financé pour 5 ans à hauteur de 8 milliards US$ par la Banque mondiale, le PNUD, la FAO ( Food and Agriculture Organization of the United Nations) et le WRI ( World Resources Institute) [14]. Il est issu de deux initiatives séparées lancées par la FAO (la seule agence spécialisée des Nations Unies avec un département forestier) et le WRI. L’objectif était de réduire le taux de déforestation dans les pays en développement dotés de forêts tropicales. Il n’a pas été conçu par les organisations internationales comme un outil de planification de long terme ; il a été mis en place par un comité externe et même s’il affichait une volonté de prendre en compte les dimensions intersectorielles (relations entre les secteurs agricoles et forestiers), il s’est focalisé initialement sur le seul secteur forestier (Pülzl et Rametsteiner, 2002). A la fin des années 1980, les agences d’aide, bilatérales et multilatérales, ayant adopté ce cadre en matière de politique de coopération ont souligné la nécessité de traduire les principes du PAFT en programmes moins sectoriels, plus cohérents avec les priorités nationales et les besoins de développement des pays.

Cette période fut également marquée par l’apparition de la Stratégie mondiale de conservation ( World Conservation Strategy), élaborée par l’UICN ( International Union for Conservation of Nature and Natural Resources), avec l’appui du PNUE (Programme des Nations Unies pour l’Environnement) et du WWF ( World Wildlife Fund). Cette initiative envisageait que les gouvernements tenteraient d’élaborer leur propre stratégie nationale de conservation afin d’intégrer l’environnement dans la planification du développement. Elle fut effectivement transposée au niveau de quelques pays en développement pour servir de base de stratégies nationales (Falloux et Talbot, 1992). Néanmoins si cette stratégie est convaincante sur un plan éthique, son défaut principal réside dans son " insensibilité aux réalités politiques du partage entre le Nord et le Sud, (… ) elle n’a pas suscité l’adhésion de la communauté politique internationale et s’est avérée incapable de s’imposer comme référence pragmatique pour les programmes de développement" (Reed, 1999, p. 29-30).

Enfin, au début des années 1980, pour faire face aux échecs de l’Etat, les politiques promues par les organisations internationales ont reposé sur la privatisation. Le développement du secteur privé, accompagné par la mise en œuvre de programmes de privatisations, était un des objectifs majeurs que se donnait explicitement la politique américaine d’aide au développement. Ainsi l’USAID s’est fixé comme objectif d’action principal le développement du secteur privé et la privatisation pendant que le gouvernement des Etats-Unis s’efforçait d’infléchir la politique de la Banque mondiale, de façon à lui faire intégrer un programme de prêts au secteur privé incorporant un soutien financier aux activités de privatisation.

Dans le domaine examiné, la gestion de l’environnement dans les pays en développement, le constat a été identique. En effet, depuis l’indépendance dans les années 1960, et ce jusqu’au début des années 1980, la plupart des Etats avaient procédé à une nationalisation de la propriété des ressources pour assurer une gestion directe de l’environnement [15]. Cette pratique a été : (i) "centralisatrice", parce que la gestion des ressources était un monopole de l’Etat et de l’administration ; (ii) "interventionniste", en ce sens que l’administration, par l’intermédiaire de ses agents, exerçait des surveillances et des contrôles sur tout agissement des communautés et des individus touchant aux ressources naturelles renouvelables ; (iii) "répressive", puisque le dispositif juridico-administratif mis en place pour les réaliser instaurait interdiction, amende et emprisonnement et enfin (iv) "exclusive", parce que les communautés et les individus n’avaient accès à aucune forme de prise de décision effective dans la gestion des ressources naturelles (Froger et al., 2003). Au total, la nationalisation avait conduit à une déresponsabilisation des communautés locales et des populations vis-à-vis de leurs ressources naturelles. Elle s’était accompagnée de l’imposition de logiques et de pratiques techniciennes, voire technocratiques, en matière de gestion des ressources ; ces logiques et ces pratiques sont entrées en contradiction avec les systèmes de règles préexistants, ce qui a fragilisé les institutions locales sans être capable de les remplacer par d’autres systèmes de régulation efficaces (Lavigne Delville, 2001). A titre d’exemple, la nationalisation de la propriété des forêts s’est traduite par un libre accès aux ressources là où il existait des ressources communes d’accès limité [16]. Dans ce cas, chacun peut librement accéder à la ressource et la surexploiter, chacun ayant intérêt à prélever le maximum avant que les autres ne le fassent. Cette situation de surexploitation des ressources a été induite par l’insuffisance des dispositifs de contrôle et de surveillance pour faire respecter les réglementations sur l’usage des forêts, l’existence de marchandages et de passe-droits, etc. Dès lors que la nationalisation de la propriété des ressources, ainsi que la gestion centralisée, ne permettaient pas d’assurer une gestion durable, la solution promue par les organisations internationales consistait à mettre en place la privatisation.

Les arguments avancés par les agences d’aide favorables à la privatisation au début des années 1980, reposent sur la comparaison entre une propriété privée idéalisée et pleinement efficiente et la situation d’anarchie créée par l’accès libre (ou dans une moindre mesure une propriété commune non régulée) qui conduit inévitablement à l’épuisement des ressources. [17] Il suffirait alors de définir des droits de propriété sur tous les biens environnementaux et que les ressources soient gérées sous un régime de propriété privée pour qu’elles ne soient plus menacées d’épuisement. En effet, dans ce cadre, les individus internaliseraient les coûts sociaux générés par la surexploitation des ressources (perte de biodiversité, etc.) dans le calcul de leurs bénéfices nets.

A la fin des années 1980 et au début des années 1990, ce plan a connu une crise de légitimité importante, au sens où il devait initialement impliquer les populations dans son élaboration et sa mise en œuvre, ce qui n’a pas été le cas (Cabarle, 1992). Humphreys (1996) en a dénoncé la faible efficacité (augmentation des taux de déforestation dans les pays en développement), tout en critiquant les interventions de certaines organisations internationales sur le plan environnemental [18].

Face aux pressions provenant de divers horizons quant à l’aggravation de la dégradation des ressources naturelles, les organisations internationales ont été amenées à revoir leurs stratégies environnementales et les méthodes ou processus utilisés dans la mise en œuvre de celles-ci. Les critiques reprochent le caractère descendant (actions "par le haut") de ces stratégies et le fait que celles-ci ne tiennent pas compte des savoirs locaux, ne correspondent pas aux besoins des populations. Cette situation rend ainsi difficile la formulation de la politique de conservation adaptée aux réalités locales (Campbell, 1996). D’ailleurs, l’une des faiblesses de la Stratégie mondiale de la conservation réside justement dans la faible implication des acteurs clés comme les ministères concernés par l’élaboration d’une stratégie nationale de développement, retardant ainsi l’intégration de la stratégie environnementale dans le cadre macroéconomique et de développement global de chaque pays (Falloux et Talbot, 1992). Quant aux réponses initiées par les organisations internationales face aux échecs de l’Etat en matière de gestion des ressources naturelles, plusieurs travaux ont démontré l’inefficacité de la privatisation des ressources naturelles, que cette dernière passe par la promotion de régimes de propriété privée individuelle ou qu’elle se traduise par une gestion des ressources naturelles par certains opérateurs privés.

La solution de la privatisation n’est pas sans rencontrer de sérieux obstacles. D’une part, l’instauration de tels droits induit non seulement un coût social pour les populations qui se voient exclues, mais suppose, également, un cadre légal et des moyens administratifs et de contrôle qui peuvent être hors de portée des pays en développement. D’autre part, même en supposant qu’il soit possible d’attribuer ces droits pour tous les types de biens concernés, sur quelles bases doit-on faire cette distribution ? Les modes traditionnels d’occupation de l’espace ne s’apprêtent pas facilement de la propriété privée. La Nature appartenant le plus souvent aux divinités et/ou aux ancêtres, l’appropriation privée rencontre des difficultés à trouver un sens dans de telles situations (Aknin et al., 2002). De plus, la promotion de régimes de propriété individuelle par certains économistes va de pair avec la disqualification des formes de propriété communautaires qui supposent la prise en considération de valeurs collectives. Pourtant, selon Lavigne Delville ( 2001, p. 4), " ce à quoi il faut comparer un régime de propriété privée, c’est à un régime de propriété commune régulée. Lorsque l’on fait ceci, un résultat plutôt surprenant émerge. De fait, si 1) l’information est parfaite, et 2) il n’y a pas de coûts de transactions, propriété commune régulée et propriété privée sont équivalentes du point de vue de l’efficience de l’usage de la ressource. En d’autres termes, un régime de propriété commune n’a aucun trait structurel qui le rendrait nécessairement inefficient". Enfin, la valorisation marchande de ressources naturelles, qui au départ étaient non marchandes, peut induire certaines formes de déstructuration sociale avec l’organisation de nouvelles filières dominées par des entreprises du Nord, ainsi que les reports d’activité qu’elles sont susceptibles d’induire. Face à ce constat, l’instauration de régimes de propriété commune se trouve être justifiée, et par voie de conséquence, la participation des acteurs nationaux et locaux semble devenir une condition nécessaire pour la gestion des ressources naturelles (Buttoud, 2001).

Simultanément à l'adoption par l'assemblée générale de l'ONU (Organisation des Nations Unies), en 1987, du rapport Brundtland qui a mis en avant le concept de développement durable, plaçant ainsi les questions environnementales parmi les préoccupations mondiales, la Banque mondiale a lancé, à partir de 1987, une initiative dénommée " évaluations environnementales par pays". Celles-ci ont traduit la volonté de cette institution d’appuyer des pays décidés à " analyser en profondeur leurs problèmes en matière de protection et de gestion de l'environnement et prêts à mettre en œuvre des solutions appropriées dans le cadre d'un Plan d'action environnementale" (Banque mondiale et al., 1988, p. 15). A travers une approche participative plus affirmée dans la confection des Plans d’Action pour l’Environnement (PAE) [20], cette initiative de la Banque mondiale traduit à la fois un processus de "verdissement" des organisations internationales (Falloux et Talbot, 1992) et une nouvelle vision dans l’élaboration et la mise en œuvre des actions environnementales.

L’avènement de ces PAE s’interprète comme l’échec des approches et des stratégies environnementales conçues d’une façon autonome et interne et mises en œuvre selon les visions ou les préoccupations de chaque organisation. Chaque plan fournit un cadre plus cohérent pour leurs interventions et facilite ainsi la mobilisation de fonds. En outre, l’approche participative, prônée dans son élaboration, s’inscrit dans les réponses que les organisations ont émises face aux critiques qui leur étaient adressées. Il convient d’analyser les premières démarches participatives impulsées par les organisations internationales en soulignant les ruptures induites au niveau des relations international/national (en regardant plus en profondeur les PAE) et des pratiques internationales/nationales/locales (en analysant les outils mis en place dans le cadre des PAE). Il convient également de nuancer la portée de ces ruptures.

A titre d'exemple, la mise en œuvre du PAE de Madagascar, dont les principaux éléments ont été inclus dans une charte, appelée Charte de l'Environnement Malgache [21], a été prévue pour une durée de 15 ans, afin de gérer les problèmes environnementaux qui menacent le patrimoine de la biodiversité de Madagascar et d’assurer un développement durable.

Ce PAE est divisée en trois programmes [22]: le PE 1 (programme environnemental 1) de 1991 à 1997, dont les principaux objectifs ont été le démarrage du PAE, la mise en place des fondements institutionnels et les actions de conservation les plus urgentes ; le PE 2 (programme environnemental 2) de 1997 à 2002, qui a consisté à intensifier des actions menées lors du programme précédent et à rendre opératoire la décentralisation de la gestion des ressources naturelles ; enfin le PE 3 (programme environnemental 3) de 2003 à 2008 : ayant pour objectif de développer le réflexe environnemental de toute la population, il devrait permettre la préservation de l'environnement grâce au comportement de l’ensemble des acteurs du développement économique et social.

Malgré la volonté affichée dès le début des années 1990 de laisser une place importante aux pays en développement dans la définition des actions environnementales qui les concernent en premier lieu, les organisations internationales ont influencé considérablement l'élaboration et la mise en œuvre des PAE, nuançant ainsi la rupture par rapport aux anciennes pratiques. Dans le cas de Madagascar, le PAE [23] a été fortement inspiré et proposé par un consortium de bailleurs de fonds ; selon Hufty ( 2000, pp. 13-14) : " le PAE malgache est considéré comme un modèle du genre. Il s'agit là d'une transaction de marchandage impliquant deux entités légalement égales mais économiquement inégales. Un pays en situation complète de dépendance économique face à des bailleurs de fonds riches et puissants". Il convient de ne pas idéaliser les dispositifs de politiques environnementales mis en place dans un tel contexte.

Il apparaît que l’adoption du long terme à travers une période de 15 ans et la division en trois phases ont favorisé la participation des acteurs nationaux dans la mise en œuvre et les éventuelles réorientations du plan. Du moins, ces conditions ont créé une interaction plus effective entre les organisations internationales (bailleurs de fonds) et la partie malgache dans les différentes discussions dans le domaine de l’environnement. Même si des réunions d’évaluation conjointe [24] ont eu lieu à mi-parcours du PE 1 ou lors du passage du PE 1 au PE 2, le Document stratégique du PE 2 est souvent présenté comme un document des bailleurs de fonds [25]. Par contre, le Document stratégique du PE 3 est considéré comme le résultat de l’interaction entre la partie malgache et les bailleurs au sein d’un processus participatif assez prononcé et engagé depuis quelques années. Ce constat peut s’expliquer par le fait que la partie malgache a acquis et assimilé un certain nombre d’approches ou de concepts dans le domaine de l’environnement (Andriamahefazafy, 2003). Comme nous le verrons, il ne s’agit pas d’affirmer que ces premiers changements d’approches ont permis une transformation radicale du contenu même des plans d’action. Il faut plutôt mettre en exergue l’affirmation d’un processus de dialogue entre les organisations internationales et la partie nationale dans la mise en œuvre des actions.

L’exemple de projets à finalité participative mis en place au début des années 1990, tels que les PCDI, est significatif. Appuyés notamment en Afrique par l’USAID, ces projets ont représenté un des nouveaux instruments utilisés pour la conservation de la biodiversité ou encore pour la gestion des aires protégées. Ils ont résulté de la critique d’une approche technico-scientifique et d’un changement d’orientation encouragé par le constat d’inefficacité d’une forme de gestion stricte des aires protégées qui consistait à imposer de l’extérieur des parcs naturels, des zones protégées, excluant de ce fait les populations locales qui les occupaient, tout en interdisant l’accès aux riverains. Les PCDI ont ajouté une zone tampon sous contrôle d’un ministère avec la participation des populations limitrophes. Afin d’éviter les occupations illicites des espaces protégés et les situations de libre accès aux ressources provoquées par les difficultés de contrôle, l’objectif des PCDI consistait à mobiliser les communautés locales pour la conservation en offrant des revenus monétaires ou des petits projets de développement locaux contre l’abandon du droit d’accès à l’espace et aux ressources protégées (Hufty et Muttenzer, 2002).

Toutefois, le caractère participatif de ces projets est limité ; comme le souligne Buttoud ( 2001, p. 63), " les PCDI, basés sur une approche participative par simple consultation, ont cherché à fixer les populations sur la périphérie des aires, en y développant des activités agricoles. Les limites économiques [26], de même que la permanence de l’accès libre, ne changèrent rien au problème". On retrouve encore dans les premières orientations des PCDI cette tendance à imposer sur le plan local une vision extérieure, impliquant d’autres logiques que celles des acteurs locaux, premiers concernés. Selon Hufty et Muttenzer (2002, p. 286), " à leurs débuts, les PCDI ont été dirigés par des biologistes étrangers, progressivement remplacés par des nationaux, mais eux aussi biologistes et venant de la capitale. Les uns comme les autres étaient peu au fait des coutumes locales, peu compétents face aux complexités des situations sociales locales, et ne parlaient pas le dialecte local. Leur tendance a été d'inféoder l'aspect développement aux objectifs de conservation, considérés comme prioritaires et, du fait de leur mauvaise intégration dans les réseaux locaux, de renforcer les principes d'exclusion et d'autorité sur lesquels reposent les PCDI en dernière instance".

A partir du milieu des années 1990, sous l’impulsion des bailleurs de fonds internationaux et des ONG, se popularise l’idée de transférer la gestion des ressources renouvelables aux communautés locales et de promouvoir une gouvernance locale. Le transfert de gestion aux collectivités locales consiste à confier à ces communautés de base la gestion durable et éventuellement la valorisation de certaines ressources comprises dans les limites de leur terroir.

Les communautés locales de base sont composées des habitants d'un hameau, d'un village ou d'un groupe de villages (Maldidier, 2001). A Madagascar, sous l’impulsion conjointe de différentes entités, dont les organisations internationales, a été instaurée, en 1996, une politique de gestion communautaire des ressources naturelles connue sous le nom de loi GELOSE (Gestion locale sécurisée).

Elle illustre un déplacement d’une participation/consultation vers une participation/négociation, dans la mesure où elle repose sur l’établissement de contrats visant à définir une cogestion locale entre les communautés et l’Etat. Un médiateur environnemental est en charge de la négociation d’objectifs communs entre l’Etat et les communautés, objectifs qui seront transformés en contrats de transfert et en règles de gestion. [27] . Au-delà des avantages d’une gestion communautaire et d’une gouvernance locale (Orstom, 1990), deux ambiguïtés principales peuvent être mises en exergue [28] :

a)- Les communautés locales ne sont pas des organisations sociales idéales (Platteau et Abraham, 2001) : elles sont composées de divers usagers des espaces et elle sont l’expression d’intérêts conflictuels dont le règlement passe le plus souvent par l’imposition de points de vue particuliers (groupes dominants) au détriment des autres (acteurs faibles ou exclus).

Selon Buttoud (2001, p. 64), " contrairement à l’Etat et à la région, la communauté locale, qui est elle-même l’expression des rapports de force, règle le plus souvent les conflits par exclusion des acteurs extérieurs au fonctionnement coutumier. Elle tend à nier les droits des usagers extérieurs au village ou à la commune mais également à consolider ceux des familles fondatrices au détriment des allogènes, et par extension à nier certaines demandes émanant des groupes les moins bien défendus par la coutume, comme les femmes ou les jeunes".

La gestion communautaire peut même aller à l’encontre d’une gestion durable des ressources, dans la mesure où elle n’est pas forcément plus équitable ou plus "respectueuse" de l’environnement qu’une gestion centralisée ou imposée de l’extérieur [29]. Dans le cadre de la GELOSE et dans le meilleur des cas, les communautés locales suivent les règles établies dans le contrat et gèrent les ressources selon le plan de gestion établi. Dans le pire des cas, le contrat de gestion n’est pas respecté du fait de l’existence d’intérêts antagonistes au niveau des différents acteurs composant les communautés locales. Cette situation s’explique généralement soit par la présence de structures sociales très hiérarchisées, soit par l’existence d’intérêts économiques très prononcés ; par exemple la possibilité d’exploiter des bois d’œuvre ou la transformation en charbon d’une forêt [30].

b)- Si plusieurs organisations internationales se prononcent en faveur de la gestion communautaire, leur discours vise plus parfois à recommander le désengagement de l’État, dont les échecs étaient connus dans le domaine de la gestion des ressources forestières, qu’à promouvoir véritablement la gestion locale en donnant un véritable pouvoir de décision aux structures locales (Aknin et al., 2002). Buttoud (2001) souligne, par exemple, qu’en Gambie, ce sont souvent des espaces dégradés (par des exploitations commerciales antérieures commanditées et contrôlées par les services forestiers) où la gestion pose problème qui ont été transmis aux communautés locales, les plus intéressants du point de vue des produits forestiers restant classés. Dans le cadre de la GELOSE, les communautés locales participent, en principe, activement aux différentes décisions relatives à la mise en œuvre du Contrat de gestion, comme à la définition du plan de gestion des ressources, à l’élaboration des cahiers des charges, l’ensemble des règles traduisant les sanctions prévues en cas d’infractions.

En réalité, il semble que l’approche participative, prônée dans le cadre de ces transferts de gestion, ne tient pas compte des communautés locales, désormais gestionnaires des ressources. Généralement, le service technique de l’administration forestière assure seul, sans implication véritable de la communauté locale, l’élaboration du plan de gestion et du cahier des charges, justifié par le fait qu’il s’agit de questions techniques. Une des conséquences de cette situation se trouve dans les sanctions prévues en cas d’infraction au plan de gestion. Elles ne sont qu’une reformulation du plan de gestion [31] et contournent ainsi le probable manque d’appropriation de celui-ci par les membres de la communauté.

Ce constat est à la base de nouvelles orientations dans le prolongement de celles que nous avons identifiées dans la partie précédente. La participation et l’appropriation deviennent les éléments centraux du Cadre de Développement Intégré ( Comprehensive Development Framework [CDF] ) [33] et des stratégies de réduction de la pauvreté, prônés par la Communauté internationale. On retrouve l’intérêt pour une démarche de long terme [34] et multisectorielle dans un rapport sur la stratégie environnementale de la Banque mondiale de 2001, qui souligne également qu’ " il n’y a pas un modèle unique. Les pays aidés par la Banque affichent des différences énormes en termes de niveau de développement, de nature de leurs préoccupations économiques, sociales et environnementales. Il serait, à la fois, présomptueux et vain de définir un éventail restreint de problèmes spécifiques auxquels nous nous attaquerions dans la totalité ou la majorité de nos pays clients. L’importance de travailler en collaboration avec nos clients et partenaires à l’identification des problèmes environnementaux à résoudre dans un contexte spécifique constitue en conséquence l’un des thèmes centraux de la stratégie" (World Bank, 2001, p. 54). Cette stratégie est en contradiction avec l’approche traditionnelle de la Banque mondiale, dans la mesure où elle souligne que les interventions de cette organisation doivent désormais s’inscrire dans une temporalité de long terme. Par ailleurs, les trajectoires économiques, écologiques et politico-sociales des pays où la Banque intervient doivent être prises en compte dans leur diversité et analysées de manière détaillée, ce qui va à l’encontre des méthodes qualifiées de " best practice".

Les Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP) [35] prévoient la mise en place de processus participatifs supposant l’implication de l’ensemble des acteurs de la société dans l’élaboration (pas seulement dans la mise en œuvre) des politiques de lutte contre la pauvreté, ce qui marque une rupture avec les pratiques technocratiques antérieures qui définissaient de l’extérieur des politiques que les pays en développement devaient ensuite appliquer. De manière générale, la procédure a plusieurs finalités :

En prenant l’exemple du DSRP de Madagascar (SMB, 2003) [36], nous constatons que la préservation de l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles renouvelables sont explicitement mentionnées dans la stratégie de développement économique (axe 2) [37], sous la rubrique du développement rural. Les objectifs assignés pour le développement rural visent à : assurer la sécurité alimentaire, contribuer à l’amélioration de la croissance économique, réduire la pauvreté et améliorer les conditions de vie en milieu rural, promouvoir la gestion durable des ressources naturelles, encourager la formation et l’information pour améliorer la production agricole (N’Guessan, 2002).

Le Plan d’Action pour le Développement Rural (PADR) constitue le cadre de conception, de définition et d’orientation des stratégies et des programmes de développement rural et s’inscrit dans le DSRP depuis 2001; il est élaboré par le gouvernement malgache et soutenu financièrement par la Banque mondiale et la Commission européenne. Il s’appuie sur la politique de décentralisation en vue d’impliquer davantage les communautés rurales dans le processus de développement. C’est un processus participatif qui intègre les acteurs institutionnels, les communautés rurales, le secteur privé et les ONG à travers des Groupes de Travail de Développement Régional (GTDR) dont la mission est d’établir des Programmes Régionaux de Développement Rural. [38]

Dans ce cadre, la dimension environnementale fait partie d’une procédure élargie de détermination par les acteurs locaux des priorités de développement pour leur communauté, pratique qui va bien au-delà de la seule gestion communautaire des ressources : pour ce qui est des ressources forestières, par exemple, les processus de négociation ne portent plus sur les modalités d’un transfert de gestion, mais sur celles de l’établissement de priorités à privilégier au sein de politiques de développement en milieu rural (Froger et al., 2003). Le champ d’action est élargi à l’ensemble des perspectives de développement local et non plus seulement à la gestion d’une ressource donnée (comme les ressources forestières par exemple).

Selon Lapeyre et Yepez (2003), les nouveaux dispositifs participatifs promus par les organisations de Bretton Woods s’avèrent problématiques à plusieurs titres : il y a couramment un manque de temps, de transparence et d’accès à l’information ; le processus participatif est le plus souvent un processus d’information et de consultation qui n’a que très peu d’influence; en ce sens, ce processus est une "utopie" (Lautier, 2001) ; la participation se fait de manière centralisée et sélective (problème de la représentativité et de la légitimité des acteurs ayant accès au dispositif participatif). Les DSRP ne prennent pas en compte les conflits d’intérêts et leurs modes d’arbitrage [39], ni la question des priorités (en dehors de celles imposées par les institutions de Bretton Woods), source potentielle de conflits, ce qui rend par conséquent la démarche moins aboutie (Cling et al., 2002). Enfin, comme le soulignent Cling et al. (2002, p. 192), " l’objectif d’appropriation risque de buter sur le manque de capacité, avec pour conséquence un retour à des pratiques de prise en charge extérieures de l’élaboration des politiques que l’on annonçait pourtant révolues". En effet, la faiblesse des capacités institutionnelles et techniques, aussi bien des gouvernants que des membres de la société civile, due au pouvoir limité de négociation des dirigeants nationaux auprès des organisations de Bretton Woods, à une formation et des informations non adéquates, ainsi qu’au manque de temps, rend difficile l’élaboration de politiques rigoureuses et différentes à défendre contre les prérogatives des institutions de Bretton Woods. En réalité, ces institutions exercent toujours un rôle dominant dans la détermination des objectifs prioritaires et le choix des politiques à mettre en œuvre. D’ailleurs, lors de leur examen des DSRP finaux et intérimaires achevés à la fin 2001, Cling et al. constatent que les stratégies proposées par les pays en développement sont relativement uniformes (Madagascar n’échappe pas à ce constat) et qu’il s’agit d’une simple reprise des politiques antérieures avec des ajustements à la marge pour établir le lien avec la pauvreté. Ces éléments viennent nuancer la portée de la rupture de la démarche engagée autour de l’élaboration des DSRP.

Ce constat est renforcé par le rôle ambigu des organisations qui imposent des conditionnalités tout en prônant l’appropriation par les pays et les populations locales. Les DSRP sont assortis de conditionnalités qui correspondent à des exigences pour avoir accès aux "guichets" de financement et de réduction de la dette. Ces conditionnalités portent sur les processus de préparation, de suivi et d’évaluation (Booth et Lucas, 2002) et concernent non seulement les mesures à mettre en œuvre mais aussi, et surtout, les résultats en matière de réduction de la pauvreté (Cling et al., 2002) [40]. Cela fait écho à la réflexion sur la sélectivité [41] de l’aide, qui se fonde sur le constat d’échec de l’extension du champ d’application de la conditionnalité à des domaines de plus en plus nombreux et de plus en plus généraux (environnement, questions sociales, lutte contre la corruption… ) ; ces conditionnalités, y compris celles affectant le domaine de l’environnement (Kehoane et Levy, 1996), ont été jugées peu efficaces par différents analystes et évaluateurs. Face aux contraintes budgétaires des pays industrialisés et aux critiques de l’inefficacité des politiques d’aide au développement, il a été mentionné, lors de la réunion du G 7 à Halifax en 1995, que " les ressources conditionnelles devront être allouées en priorité aux pays qui en ont le plus besoin et ont démontré la capacité de les utiliser efficacement" (Chavagneux et Tubiana, 2000, p. 47) [42]. Il convient d’assurer une gestion "saine" de l’aide et de la redistribuer en fonction de la volonté des pays à mener les "bonnes" réformes et les "bonnes" politiques, y compris en matière environnementale (Ibrekk, 2000). Bien évidemment, des interrogations demeurent sur le choix des critères qui permettent de sélectionner les "bons élèves". Comment juger de la position intermédiaire de certains pays ? Devant la difficulté à mettre en place le principe de sélectivité, les DSRP reposent encore essentiellement sur les règles traditionnelles de la conditionnalité. Les principes d’appropriation et de conditionnalités ne sont-ils pas antinomiques ? Le DSRP est une condition imposée aux pays par les institutions de Bretton Woods pour l’obtention d’une aide financière; selon Chavagneux et Tubianna (2000, p. 64), " la mise en œuvre de conditionnalités établies par les seuls pays donateurs ne résout pas la question de l’appropriation des réformes dans un sens jugé favorable au développement de la part des pays receveurs". Par ailleurs, l’adoption définitive des DSRP se déroulant aux conseils d’administration des organisations, le processus d’appropriation, tel qu’il est préconisé, risque d’être biaisé, avec pour conséquence des programmes qui ne tiennent pas compte, en définitive, des aspirations nationales et locales des pays en développement, mais qui répondent aux exigences des bailleurs de fonds, ou encore qui s’inspirent des réformes imaginées dans le passé par les institutions internationales.

Les stratégies environnementales des organisations internationales peuvent se situer en dehors de la démarche d’élaboration des DSRP ; dans ce cas, elles ne présentent pas d’originalité par rapport aux précédentes et en induisant des conditionnalités, elles entrent en contradiction avec le principe d’appropriation. Par exemple, le Fonds pour l’environnement mondial (GEF - Global Environment Facility), cogéré par la Banque mondiale, le PNUD et le PNUE, constitue une des principales sources de financement des programmes nationaux de conservation liés à l’application de la Convention sur la diversité biologique. Pour Swanson (1997, p. 91) : " le Fonds mondial pour l’environnement se focalise sur des projets plutôt que sur des trajectoires de développement". Comme le soulignent Hufty et Muttenzer ( 2002, p. 292), " le dialogue entre les bailleurs de fonds et les gouvernements est un jeu de négociation dans lequel l’Etat receveur ou emprunteur tente d’obtenir le plus haut financement aux meilleures conditions, alors que les bailleurs tendent d’imposer un ensemble de conditions de déboursement lié à leur vision des politiques que devrait adopter l’Etat receveur". Les pays bénéficiaires sont dans une logique de captation des flux d’aide et la dimension environnementale apparaît comme " une source de conditionnalité à laquelle il est souvent tentant de répondre de façon purement formelle à travers le respect d’indicateurs de court terme, ou en reprenant le discours en vogue dans des documents officiels" (Aknin et al., 2002, p. 67). Le risque est alors que les politiques environnementales menées ne soient pas appropriées par les acteurs locaux.

Si les stratégies environnementales sont intégrées dans la démarche d’élaboration des DSRP, ce qui correspond à la tendance actuelle, les principes d’appropriation et de conditionnalité restent antinomiques : le temps de l’appropriation et de la participation, qui suppose la mise en place de nouvelles régulations sociales et politiques (temps long), n’est pas celui de la sélectivité ou de la conditionnalité (temps court pour l’obtention de résultats, de 6 mois à 3 ans). Par ailleurs, comme le remarque Naudet (1999), la présence des conditionnalités influence le comportement des acteurs locaux en évoquant des stratégies réceptives et des stratégies d’adaptation. Des études développées par Lecomte et Naudet (2000) montrent que les éventuelles demandes provenant des structures ou des communautés locales ne font que s’aligner sur les préoccupations des organisations internationales, afin de pouvoir bénéficier de l’aide ou d’un allègement de la dette. Dans ce cadre, les stratégies des autorités locales consistent à orienter les priorités de développement de leur commune en suivant des thèmes porteurs susceptibles d’induire des financements conséquents, quitte à ce qu’elles ne correspondent pas à celles des populations, ni aux nécessités écologiques, sanitaires ou autres qui sont dans certains cas prégnantes (Froger et al., 2003).

A la fin des années 1990 émergent de nouvelles orientations qui traduisent certaines ruptures (processus participatifs ne portant pas seulement sur les modalités de gestion des ressources mais également sur la définition des priorités en matière de développement, refus des méthodes qualifiées de " best pratice" ). La portée de ces ruptures est à nuancer : force est de constater que les organisations internationales, en tant que bailleurs de fonds, jouent toujours un rôle dominant dans l’élaboration des politiques, contrairement au principe d’appropriation qu’elles contribuent à mettre en avant ; ce principe est antinomique avec la conditionnalité. La volonté affirmée par les organisations internationales de prendre en compte des trajectoires diverses des pays en développement et leurs orientations différentes n’est pas sans poser problème (quels critères retenir ? de quels moyens dispose-t-on pour assurer le suivi et le contrôle des diverses politiques ?), de même que l’articulation entre les temporalités économique, sociale et écologique et les conflits qu’elle pose (Aknin et al., 2002) (comment arbitrer des conflits entre un horizon de court terme, nécessaire à la "survie" de populations, et un horizon de long terme, assurant un développement écologiquement et socialement durable ?).

Dans une optique d'évaluation et dans un souci de long terme, il y a lieu de se poser également des questions sur la capacité de ces nouvelles approches à générer ou à assurer des processus d'endogénéisation et d'appropriation des questions de gestion des ressources et de l'environnement par les acteurs locaux. Il est à remarquer, par exemple, que dans la mise en œuvre des contrats GELOSE à Madagascar, le nombre important de contrats signés dans une période courte traduit une relative rapidité des processus de signature entre les services étatiques et les communautés locales (Fauroux, 2003) et interpelle quant à la possibilité effective d'une appropriation par les acteurs locaux.

Globalement, le rôle croissant accordé aux acteurs locaux, prôné par les organisations internationales et affirmé dans les nouvelles orientations des actions environnementales (approche ascendante, approche participative, place des communautés locales), pose un certain nombre de problèmes. En effet, les pouvoirs locaux ne répondent pas forcément aux attentes des populations. La délégation de fonctions à des organismes (ou structures) dont les capacités institutionnelles et techniques sont encore plus faibles que celles de l’Etat soulève de grandes incertitudes. Comme le reconnaissent Cling et al. (2002, p. 209), " les résultats dépendent fortement des contextes locaux : du degré de cohésion de la population (absence des conflits ethniques notamment), de la responsabilité démocratique ou non des institutions ou élus locaux ainsi que du degré d’organisation et des moyens de pression des populations au niveau local". La définition d’une stratégie de développement doit revenir à l’Etat dont le rôle est important, tant pour organiser le débat démocratique permettant l’élaboration de choix, que pour définir les règles de droit à mettre en place (Stiglitz, 2000), car " si les contrats se substituaient à la loi (ce qui apparaît comme une tendance lourde de la période), ce serait au risque d’une clientélisation accélérée des rapports sociaux et du développement des particularismes communautaires" (Losch, 2000, p. 110).

Lors de l’élaboration de plans d’environnement, il apparaît que les grandes décisions à "caractère stratégique", engageant l’ensemble d’un pays sur le long terme, doivent être prises à un niveau où les rivalités de groupes sont les moins accentuées, à savoir au niveau de l’Etat avec l’appui des organisations internationales (pour renforcer ses capacités institutionnelles et techniques et son pouvoir de négociation) et avec des retombées économiques pour les populations locales ; au contraire certaines décisions à caractère plus opérationnel, engageant certains secteurs et dont la durée est moins longue, devraient être l’occasion de laisser une autonomie plus grande aux pouvoirs et aux acteurs locaux.