Pour l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la libéralisation généralisée des échanges est une condition nécessaire, voire suffisante, à la promotion d’un développement durable (DD) (Damian et al., 1996). Il apparaît, au contraire, que la mondialisation économique libérale, entendue comme processus d’intégration et d’interdépendance accrue des économies dans un contexte de libéralisation des échanges, œuvre à contre-courant de celui-ci. Rappelons qu’il s’agit d’un mode de développement visant à réconcilier l’efficacité économique avec l’équilibre écologique de notre planète et une plus grande solidarité tant intra qu’intergénérationnelle (Commission mondiale sur l’environnement et le développement, 1988). Malgré les engagements pris à Rio en juin 1992, lors de la seconde Conférence mondiale sur l’environnement et le développement (CMED) (Quenault, 2001a), les atteintes aux populations et à l’environnement global n’ont cessé de se multiplier. Nous vivons dans un monde globalisé où les écosystèmes et l’équilibre écologique de la planète sont mis à rude épreuve, où la pauvreté et les inégalités, loin de reculer, se sont amplifiées, avec plusieurs centaines de millions de personnes dont les besoins les plus fondamentaux ne sont pas satisfaits (accès à l’eau potable, à l’alimentation, à l’énergie, aux médicaments et aux soins, etc.). La diversité biologique et culturelle diminue à un taux alarmant. Les pouvoirs économique et financier sont détenus par quelques groupes multinationaux. Des normes sociales et environnementales obtenues difficilement sont menacées. À Johannesburg, en septembre 2002, lors du Sommet mondial pour le développement durable (SMDD), la Communauté internationale a pourtant réaffirmé sa volonté de promouvoir le DD comme principe d’action politique et comme objectif à atteindre à l’aube du 21^e siècle (Quenault, 2003). L’objectif de DD suppose, en effet, que les biens publics mondiaux comme la protection de l’environnement global, l’équité et la justice sociale, ou les droits fondamentaux de la personne, soient garantis, ensemble de questions que l’on retrouve avec une acuité particulière au sein des négociations commerciales multilatérales. Les débats autour de cette notion témoignent de la nécessité de renforcer la régulation économique mondiale, d’encadrer par des règles et des normes autres que strictement commerciales le processus d’intégration économique et les échanges internationaux. Dans ce contexte, l’objet de cet article est triple :

Le fonctionnement de l’OMC prévoit la réunion de la Conférence ministérielle au moins une fois tous les deux ans. C’est un événement important car les pays membres de l’organisation décident de l’ordre du jour des négociations à venir ; par conséquent, ces dernières traduisent les préoccupations politiques prioritaires de la communauté internationale. C’est aussi à cette occasion que l’on peut évaluer si l’agenda retenu est conforme à la promotion d’un développement durable à l’échelle planétaire.

Les première (Singapour, décembre 1996) et deuxième (Genève, mai 1998) Conférences ont eu un impact limité sur le fonctionnement de l’OMC, mais elles ont permis de faire émerger des thèmes nouveaux relevant de préoccupations liées au DD : respect des normes du travail internationalement reconnues, respect des normes environnementales, mise en œuvre des dispositions spécifiques en faveur des pays en développement (PED), particulièrement ceux qui sont les plus endettés. La question du lancement d’un nouveau cycle de négociations y a également été évoquée, avec des divergences entre pays membres sur de nombreuses questions de fond, en premier lieu sur la nécessité même d’ouvrir un nouveau cycle. Le débat a porté à la fois sur le contenu et sur les modalités de conclusion de ces négociations (accord global ou possibilités d’accords partiels sur des domaines spécifiques). En l’absence d’accord, la Conférence de Seattle ( 1999) devait statuer sur ce point.

Pour les partisans du libéralisme, l’ouverture aux mécanismes du commerce mondial et à la concurrence mondiale devait permettre aux PED de modifier à la fois le rythme et les caractéristiques de leur participation aux échanges internationaux. Simultanément, ces pays étaient censés pouvoir surmonter leurs problèmes de balance des paiements, accélérer leur croissance et rattraper les pays industrialisés sur la voie du développement, et, de surcroît, se placer sur une trajectoire de DD. Néanmoins, le bilan, à l’issue de près de deux décennies de libéralisation des échanges dans les PED est plutôt mitigé.

Le développement durable est devenu une véritable pierre d’achoppement des discussions Nord/Sud à l’OMC, où chacun des groupes défend des priorités qui se rattachent, sous diverses formes, à l’un ou l’autre des piliers du DD, mais rarement aux trois ensembles. Les États-Unis et leurs partenaires traditionnels se préoccupent surtout du premier pilier, c’est-à-dire de l’efficacité économique, qui, selon eux, passe par la poursuite du mouvement de libéralisation du commerce mondial, pour autant qu’il soit mis au service de leurs intérêts et de ceux de leurs puissantes multinationales. Les membres de l’Union européenne (UE), et quelques autres pays du Nord, sous la pression d’une opinion publique de plus en plus inquiète des effets néfastes de la mondialisation libérale sur l’environnement, semblent avant tout soucieux des deux autres piliers, en se déclarant favorables au respect de normes sociales et environnementales. Mais ils n’y sont toutefois pas favorables au point de bouleverser leur mode de développement actuel et de remettre en cause leurs subventions agricoles ou la poursuite de la libéralisation des échanges. Si, dans les pays du Nord, les gouvernements prennent progressivement conscience des menaces environnementales qu’engendrent une compétition dérégulée et l’extension de leur mode de développement au reste du monde, les pays du Sud refusent de voir les préoccupations environnementales planétaires de long terme entraver leurs possibilités de développement à court terme. La définition la plus souvent avancée du développement durable, suivant laquelle il convient de "répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité des générations futures de satisfaire les leurs" (CMED, 1988,51), ne saurait, selon eux, faire oublier la nécessité première du développement immédiat, avec les implications d’équité et de solidarité entre générations présentes que cela suppose. Les PED espèrent ainsi un élargissement de leurs débouchés extérieurs et une plus grande solidarité Nord/Sud, mais refusent que les pays développés marchandent l’accès à leurs marchés en contrepartie du respect de normes sociales et environnementales qu’ils dénoncent comme autant de formes déguisées de protectionnisme à l’égard de leurs produits. En conséquence, à l’issue de la Conférence de Cancun, la négociation sur l’environnement piétine, tandis que la question des normes sociales est éludée.

L’échec de la Conférence de Seattle a révélé combien la protection de l’environnement est devenue une des pierres d’achoppement de la poursuite du mouvement de libéralisation des échanges. Certains pays du Nord, en particulier les membres de l’UE, la Suisse et la Norvège, plaidaient pour l’inclusion des normes environnementales à l’OMC. Mais leur volonté s’est heurtée à une vive hostilité de la part des gouvernements du Sud. La conséquence de ce conflit Nord/Sud est qu’il n’existe pas actuellement de règles soumises à la compétence de l’OMC pour régir les conflits possibles entre les dispositions du commerce international et les préoccupations écologiques. Pour remédier à cette insuffisance, les objectifs du DD et de la protection de l’environnement ont été reconnus dans le Préambule de l’Accord instituant l’OMC, et un groupe de travail sur l’environnement (Comité du commerce et de l’environnement ou CCE) a été créé à la fin du cycle de l’Uruguay round, avec pour mission de préciser l’articulation entre les deux sources de règles. Mais l’inscription de ces préoccupations écologiques dans le préambule ne règle pas les conflits d’objectifs entre la libéralisation des échanges et les politiques de protection de l’environnement global. De fait, la hiérarchie des priorités à l’OMC subordonne les normes environnementales aux normes commerciales. Et, d’ores et déjà, on voit apparaître des conflits qui ne manqueront pas d’opposer les deux types d’instances et les logiques qu’elles portent (Quenault, 2000,171-188 et 2001b, 17-22). C’est la raison pour laquelle certains pays développés ont voulu améliorer les synergies entre l’essor des échanges, la protection de l’environnement et le DD. L’environnement est ainsi devenu un sujet de négociations depuis la Conférence de Doha. Ces négociations portent sur : (1) la clarification de l’articulation entre les règles de l’OMC et les mesures commerciales contenues dans les accords multilatéraux environnementaux (AME) ; (2) les échanges de renseignements entre les secrétariats des AME et l’OMC, ainsi que leur accès au statut d’observateur à l’OMC ; ( 3) la réduction, ou l’élimination, des obstacles tarifaires et non tarifaires au commerce des biens et services environnementaux [13].

Présentée dans les dernières semaines du Cycle de l’Uruguay round par les États-Unis et quelques pays européens (dont la France), soutenue par l’Organisation internationale du travail (OIT) et des organisations syndicales inquiètes du risque de remise en cause des modèles de protection sociale sous l’effet de la concurrence mondiale et par des défenseurs des droits de l’Homme, l’introduction de cette "clause sociale" dans l’Accord de Marrakech (1994) a été très controversée. Estimant que les conditions de travail dans les PED constituaient une concurrence déloyale à l’égard des travailleurs mieux protégés des pays les plus riches, certains pays développés demandaient, en effet, que l’OMC impose le respect de normes sociales [14]. Il s’agit de défendre l’approche normative de la question sociale qui se fonde sur le respect des droits économiques et sociaux fondamentaux de la Déclaration universelle des droits de l’homme, traduits sous forme de conventions internationales de l’OIT [15].

La première question à laquelle il nous faut répondre au terme de ce débat est double. Il s’agit d’abord de savoir si, et à quel degré, la régulation du commerce international doit prendre en compte des normes externes au champ de l’échange. Il s’agit, ensuite, de déterminer s’il appartient à l’OMC d’intégrer ces normes dans son propre corpus de règles, ou s’il faut organiser à cette fin une coopération entre institutions.

Au-delà du débat Nord/Sud sur la question des NFT, il convient de s’interroger sur la pertinence de la proposition d’inclusion de normes sociales à l’OMC, car plus que juridique ou technique, la question centrale est politique. L’OMC a-t-elle une quelconque légitimité en la matière et faut-il lever les obstacles interdisant à l’organe de règlement des différents (ORD) de traiter ces questions [16] ? Ou bien faut-il établir un partage des tâches entre l’OIT et l’ORD, et donc donner les moyens juridiques à l’OIT de faire appliquer ses conventions ?

Actuellement, il n’est pas étonnant que la relation entre les règles commerciales et les règles environnementales se révèle de plus en plus difficile à gérer. Les différents AME, qui ne relèvent pas de structures institutionnelles, contiennent certaines dispositions pouvant restreindre la liberté des échanges. De fortes pressions s’exercent alors sur l’OMC pour qu’elle devienne le lieu de définition et de mise en application des normes environnementales, ce qui dépasse manifestement son champ de compétences en termes de définition des règles. Cela devrait être du ressort d’une organisation spécifiquement en charge de l’environnement, qui peut être soit un PNUE rénové, soit une Organisation mondiale de l’environnement à créer (Quenault, 2001a), qui aurait en charge la gestion des quelque 200 AME existants.

Face à la multiplication des interrelations entre commerce, normes sociales, droit de la concurrence, droit de la propriété intellectuelle, et environnement, le véritable problème réside dans le statut et dans l’étendue de l’action de l’OMC dans ces différents champs. Cette organisation est compétente dans le domaine du commerce et des politiques liées au commerce, bien qu’elle puisse être amenée à examiner le rapport entre son ensemble de règles et d’autres politiques ayant une incidence sur le commerce. Chaque institution doit continuer à agir de façon autonome, conformément à son mandat et en évitant tout élément de conditionnalité croisée, il est cependant nécessaire d’encourager la complémentarité des politiques des institutions concernées en faveur d’un objectif global, celui d’intégrer tous les pays dans l’économie mondiale et de promouvoir un DD à l’échelle de la planète (OMC, 1999b).

À notre sens, au libre-échange universel s’oppose la nécessité de la concertation internationale, car dans un contexte de globalisation économique et écologique, le nouvel ordre économique ne pourra s’organiser sans quelques préalables. À l’heure actuelle, on assiste à une hiérarchisation de facto dans les priorités internationales qui joue en faveur des normes commerciales, au détriment des normes environnementales et sociales (Quenault, 2000). Il serait donc souhaitable d’inverser le sens des priorités dans le cadre des négociations internationales, en réglementant les échanges à l’OMC pour ce qui concerne les matières purement commerciales et en y intégrant les règles édictées par les autres instances internationales, chacune dans leur domaine respectif (Tubiana, 1999). Dans un cadre marqué par une pluralité d’institutions internationales, l’OMC doit, en effet, se charger de faire appliquer les règles définies par les différentes organisations ou accords internationaux émanant du"système onusien", pour autant qu’il s’agisse de conflits touchant à l’échange international, en liaison avec des mesures destinées à résoudre les problèmes globaux d’environnement ou au respect des droits sociaux fondamentaux. Mais pour cela, il faudra, au préalable, parvenir à surmonter les oppositions récurrentes entre pays du Nord et du Sud autour de la question du DD dans les échanges commerciaux mondiaux. Pour promouvoir un DD, il est essentiel que le politique prenne enfin le pas sur l’économique : les normes sociales et environnementales ne doivent pas être subordonnées aux règles commerciales ; une hiérarchie des normes internationales doit être établie pour garantir la primauté des droits de l’homme (droit à l’alimentation, par exemple) sur le droit commercial ; l’OMC doit cesser de décider seule, à l’écart du système institutionnel des Nations Unies et coopérer plus étroitement avec ses organisations (CNUCED, FAO [20], PNUE, OIT). Il est important, en particulier, qu’elle intègre les Objectifs du Millénaire et les principes du DD, réaffirmés à la Conférence de Johannesburg, comme socle commun à la reprise des discussions.