L’environnement n’a été que récemment pris en compte dans l’aide internationale. Cette évolution s’est réalisée de manière progressive à partir de la fin des années 1960, sous l’impulsion des États-Unis. Ces derniers ont, en effet, joué un rôle précurseur [4] en mettant en évidence les impacts environnementaux des projets d’aide. Par la suite, les publications de la "stratégie mondiale pour la conservation" par l’Union mondiale pour la nature (IUCN) en 1980, du rapport Brundtland en 1987, et la conférence de Rio en 1992, ont souligné l’importance de la coopération entre acteurs, notamment les États, et la nécessité de disposer d’outils portant principalement sur la collecte, l’échange d’informations (technologiques, scientifiques, environnementales… ) et la détermination de stratégies ou de planification nationales, dans une logique de développement durable.

Les PNAE sont conçus comme des "processus à long terme, cycle continu de planification, d’action et d’information, de replanification" (Greve et al., 1995,3). Ils sont divisés en une succession de programmes. A l’origine, les différents acteurs doivent définir, sur la base de l’identification des problèmes à traiter, une série d’actions qui sont classées par ordre de priorité en fonction de l’urgence de la situation et/ou de la logique d’intervention. Si les plans sont, la plupart du temps, d’une durée totale comprise entre 15 et 20 ans, une première vague de mesures est proposée dans le cadre d’un programme d’une durée moyenne de 5 ans. À la fin de chaque programme, les priorités initialement définies sont réajustées en fonction des évaluations réalisées.

Parmi les critiques émises sur l’efficacité de l’aide au développement, relevons la synthèse effectuée par Gabas (2000) qui met en avant : les limites de l’approche projet par rapport à l’approche programme ; le manque de coordination des actions entre les bailleurs, menant notamment aux soutiens de politiques antinomiques ; la faible participation des populations bénéficiaires à la conception des projets ; l’absence d’appropriation des projets de développement par les populations ou les gouvernements ; enfin, la faiblesse des évaluations et leur non-intégration dans le processus de décision des États, comme dans celui des bailleurs de fonds.

La question de la méthode d’évaluation est centrale, dans la mesure où il s’agit d’évaluer un processus à long terme impliquant de très nombreux acteurs ayant des objectifs et des contraintes spécifiques et évolutives. Par conséquent, il convient de mobiliser suffisamment de données qualitatives et quantitatives, afin de distinguer ce qui est imputable au plan de ce qui ne l’est pas (action spécifique d’un bailleur bilatéral répondant à des évolutions internes, crise politique dans le pays bénéficiaire, nouvelles logiques internationales comme celle de la lutte contre la pauvreté… ). À défaut de recourir à l’évaluation environnementale stratégique [7], nous avons réalisé notre analyse à partir de trois types de matériaux : des rapports d’évaluation, la construction d’une base de données et une série d’entretiens.

À l’aide de l’analyse bibliographique, du traitement des entretiens et de la base de données, nous avons pu mettre en évidence les changements effectifs dans la pratique de l’aide et ce qui caractérise, au contraire, une certaine forme d’inertie.

Parmi les nombreux résultats qui plaident pour de réels changements, quatre d’entre eux ont particulièrement attiré notre attention : l’implication des institutions nationales dans la mise en œuvre du plan ; le développement progressif d’actions à caractère régional et local ; la stabilisation du nombre de projets, et la réduction de leur durée.

Dès les premières négociations conduisant à l’élaboration du PNAE, les bailleurs de fonds ont agi de manière concertée (Falloux et Talbot, 1992). Initialement, les premières missions ont été réalisées par la Banque mondiale, mais très rapidement, sans qu’elle perde le leadership, celle-ci s’est adjoint les services d’autres organismes : le PNUD, les agences bilatérales américaine, française, suisse et allemande… (Sarrasin, 2002 ; World Bank, 1996). Si le PE 1 a été essentiellement le "produit" des bailleurs (World Bank, 1996), le PE 2 - malgré le rôle prépondérant joué par ces derniers dans l’élaboration et la mise en œuvre du PNAE malgache - est le résultat d’une plus grande concertation entre les agences d’aide et la partie malgache (Andriamahefazafy, 2004 ; Hufty et al., 1997). On peut mentionner l’existence de rapports d’évaluation des impacts des programmes par les bénéficiaires, l’animation d’un Comité d’orientation et de suivi (réunissant d’un côté les bailleurs de fonds et de l’autre, les différentes parties prenantes au niveau malgache), et enfin la tenue d’ateliers régionaux censés définir les priorités. L’implication de la partie malgache dans le processus de préparation du PE 3 s’est accentuée. L’existence du "document stratégique du PE 3" - préparé par l’Office national de l’environnement (ONE) et le ministère de l’Environnement en 2002 - est significative. En effet, il constitue le "cadre logique" du PE 3 et sert de document de référence lors des négociations entre la partie malgache et les bailleurs. Par conséquent, même si cette évolution ne signifie pas un désengagement des bailleurs dans le dispositif, il est indéniable que l’implication des institutions malgaches dans la mise en œuvre du plan s’est accrue au fil des phases (Andriamahefazafy, 2004).

Le passage d’un renforcement des institutions nationales à un appui aux initiatives décentralisées est un des faits marquants de l’évolution du PNAE. L’objectif de ce dernier a consisté à intégrer les différentes actions à entreprendre dans un cadre unique, lisible et coordonné. Ceci s’est traduit, durant le PE 1, par la création d’institutions, appelées composantes [11]. Au-delà des aspects positifs engendrés par le PE 1, notamment via le renforcement des capacités, plusieurs biais sont rapidement apparus. En se focalisant sur la création de dynamiques institutionnelles au niveau national, ce programme a eu pour effet de générer une mosaïque de projets, les actions menées par chaque composante étant réalisées de manière indépendante. Les institutions ont commencé à réfléchir à une meilleure articulation au niveau local lors du PE 2. Comme le souligne la Banque mondiale (World Bank 1996,41), les nouvelles orientations du PE 2 ont porté sur : "l’élimination progressive du modèle ‘projet de conservation et développement intégré’ (PCDI) pour les aires protégées, l’introduction de mécanismes au niveau régional pour assurer la synergie et la complémentarité entre les composantes du PE 2 et autres programmes ou projets, la priorité donnée à la décentralisation et à la gestion locale des ressources naturelles". Notre base de données confirme cette évolution. Le graphique 1 traduit la diminution des financements accordés à des projets de dimension nationale au profit de ceux à caractère régional, et dans une certaine mesure local, dès le début du PE2.

La période précédant le PNAE est marquée par un faible nombre de projets environnementaux. Les actions des bailleurs dans le domaine de l’environnement à Madagascar étaient très dispersées et cloisonnées (Andriamahefazafy, 2004), malgré l’existence de la "stratégie nationale pour la conservation et le développement durable" depuis 1984. Même si la genèse du PNAE (1988-1991) a vu le lancement de multiples projets, leur nombre s’est rapidement stabilisé et il a même diminué durant les périodes de fin de phase (1995-1996 pour le PE 1 et 2001-2002 pour le PE 2) (Graphique 2). La limitation du nombre de projets est un des objectifs des donateurs, car la multiplicité de ces derniers génère des coûts d’organisation supportés par les partenaires nationaux (OCDE, 2003). De ce point de vue, le plan parvient à respecter cette contrainte.

Un des effets positifs de la mise en oeuvre du PNAE concerne la réduction et l’harmonisation du cycle de vie des projets environnementaux des différents donateurs. Ceux qui ont commencé avant 1990 (début du PE 1) ont une durée moyenne légèrement supérieure à 7 ans tandis que ceux qui ont débuté lors du lancement du PE 2 (en 1997 et 1998) se caractérisent par une durée moyenne de 5 ans. Les écarts entre pays ont également diminué (Tableau 1).

Malgré les avancées constatées, la mise en œuvre du PNAE n’a pas toujours été un gage de meilleure pérennité et de lisibilité institutionnelles. Par ailleurs, un tel plan n’a pas modifié les flux financiers et les logiques de la localisation géographique des actions des donateurs, notamment bilatéraux.

L’exécution du PNAE s’est traduite par la création d’un dispositif institutionnel important. Les bailleurs de fonds se sont appuyés sur trois institutions existantes : l’Institut national géographique - entreprise publique à vocation cartographique -, la Direction des domaines du ministère de l’Agriculture, et la Direction des eaux et forêts (DEF). Afin de compléter le dispositif, trois nouvelles agences d’exécution, avec un statut indépendant, ont été créées : l’ONE, l’Association nationale des aires protégées (ANGAP), et l’Association nationale d’actions environnementales (ANAE) [15]. Ces dernières ont joué un rôle important dans la mise en œuvre du plan [16] et elles ont bénéficié d’une part importante des financements des bailleurs. Cette profusion institutionnelle confirme l’observation du Club du Sahel (1999) quant à la création de "circuitscourts" par les donateurs. Il s’agit pour eux de "renforcer l’efficacité individuelle de l’aide" ( Ibid., 198), afin de contourner les problèmes d’instabilité et de faiblesse des institutions administratives existantes dans les pays bénéficiaires.

L’évolution des pratiques des bailleurs de fonds peut être évaluée en observant quelques indicateurs clés. Nous avons ainsi calculé la part des financements des bailleurs bilatéraux les plus importants (Allemagne, France, Suisse, États-Unis) pour des projets dont le lancement a été réalisé à des périodes différentes, dans les domaines de l’environnement, du développement rural et de la promotion des filières. On relève que le PNAE n’a pas eu d’effet significatif sur les projets des bailleurs bilatéraux à l’exception des États-Unis. Par exemple, 74,1 % des financements octroyés par l’Allemagne entre 1983 et 2002 ont soutenu des activités ayant débuté avant 1990, date de lancement du plan environnemental. Autrement dit, l’effet levier engendré par le PNAE est limité : seuls 25,9% des financements de l’Allemagne ont été attribués à des projets qui ont démarré durant le PE 1 et le PE 2 (Tableau 2). De même, la répartition des financements pour la France (1977-2002) et la Suisse (1984-2002) est équilibrée dans le temps. Ces données illustrent une certaine inertie dans la pratique de ces bailleurs de fonds bilatéraux. Seuls les États-Unis constituent un contre-exemple, avec l’effort conséquent octroyé au moment du lancement du PNAE. Le PNAE n’a pas modifié le choix des régions d’intervention. Par exemple, celles de la Suisse n’ont pas évolué depuis 1986, quel que soit le thème : "environnement", "filières" ou "développement rural". Seule une répartition des financements entre les sept régions d’intervention de ce pays peut être observée dans le temps.

Le PNAE a-t-il modifié le paysage institutionnel de l’aide au développement dans le domaine environnemental à Madagascar ? Si oui, a-t-il permis de dépasser les limites traditionnelles de l’aide ? Les recherches que nous avons menées depuis 2001 dans ce pays, dont nous avons retranscrit les principaux éléments, conduisent à une réponse affirmative [23]. L’implication des institutions nationales dans la mise en œuvre et le déroulement du plan, le développement progressif d’actions à caractère régional et local, la stabilisation du nombre de projets et la réduction de leur durée, sont autant de points positifs qui n’auraient pas existé en l’absence d’un tel montage institutionnel.