Mondes en développement
De Boeck Université
I.S.B.N.2-8041-4434-8
134 pages
p. 45 à 60
doi: en cours
Veille sur la revue
Veille sur l'auteur
De Boeck Université
I.S.B.N.2-8041-4434-8
134 pages
p. 45 à 60
doi: en cours
Veille sur la revue
Veille sur l'auteur
Vous consultez
no 127 2004/3
Aide bilatérale contre aide multilatérale ? Analyse comparative des politiques de coopération de l’Allemagne et du Royaume-Uni en matière de forêts tropicales [1]
Benjamin Singer [2]
Les pays membres de l’Union européenne jouent aujourd’hui un rôle essentiel
dans le débat international sur les forêts tropicales, en particulier par le biais des
politiques d’aide publique au développement. Cette recherche, qui dresse une
comparaison des politiques allemande et britannique dans le domaine forestier,
révèle des positionnements très différents des deux pays, en particulier par
rapport à l’articulation entre aides bilatérale et multilatérale et ce malgré une
rhétorique internationale homogénéisante.
Mots-clés :
Union européenne, aide publique au développement, politique publique, forêts tropicales.
The European Union member states currently play a key role in the
international debate on tropical forests, especially through official development
assistance policies. This study draws up a comparison of such policies in
Germany and the United Kingdom and reveals striking differences in the
positioning of European countries, in particular with regard to the articulation
between bilateral and multilateral aid, despite an increasingly homogeneous
international discourse.
Keywords :
European Union, official development assistance, public policy, tropical forests.
On reconnaît généralement aux forêts tropicales une triple valeur :
environnementale d’abord, puisqu’elles abritent une grande proportion
de la diversité biologique de la planète et contribuent à la régulation du climat et
des cycles hydrologiques ; sociale, ensuite, car les forêts sont un moyen de
subsistance pour de nombreuses populations ; économique finalement, parce
que leurs ressources ligneuses et végétales font qu’elles contribuent
significativement aux industries du bois et des produits pharmaceutiques.
Ces trois fonctions font des forêts tropicales un thème important de l’aide
publique au développement (APD), des flux concessionnels en provenance de
pays riches ayant pour objectif principal le développement social et
économique des pays du Sud. L’APD peut être soit bilatérale (lorsqu’elle est
destinée directement à un pays en développement), soit multilatérale (lorsqu’elle
transite par une organisation internationale telle que la Banque mondiale ou la
Commission européenne). Les bailleurs de fonds, responsables de l’APD, sont
donc devenus des acteurs incontournables dans le débat international sur les
forêts tropicales : leur poids économique leur permet de participer à la genèse
de paradigmes et de les véhiculer aux échelles internationale, nationale,
régionale et locale.
L’objectif de cet article est d’analyser le positionnement de différents bailleurs
de fonds dans le débat sur les forêts tropicales vis-à-vis des paradigmes de
gestion forestière et de la dichotomie entre aides bilatérale et multilatérale. Les
politiques de coopération allemande et britannique sont comparées dans ce
domaine pour fournir deux exemples de visions stratégiques distinctes au sein
de l’Union européenne. Après une première section consacrée au cadre
international concernant les forêts tropicales, une deuxième section retrace les
grandes lignes des politiques de coopération allemande et britannique dans le
secteur forestier. Ces deux politiques sont ensuite comparées et discutées en
troisième partie. Nous conclurons en soulignant que la politique de coopération
allemande est essentiellement bilatérale, alors que le Royaume-Uni se
positionne plus sur le terrain du multilatéralisme. Nous analyserons la
dichotomie entre ces stratégies ainsi que l’efficacité respective de ces dernières.
I. UNE ARCHITECTURE INTERNATIONALE COMPLEXE
Étant donné leur nature transnationale, les politiques de coopération en faveur
des forêts tropicales de l’Allemagne et du Royaume-Uni ont été fortement
influencées par le cadre international dans lequel elles s’inscrivent.
I. 1 Conventions et forums internationaux
À ce jour, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le
développement (CNUED) qui s’est déroulée à Rio de Janeiro en 1992, reste
l’événement le plus important dans l’histoire du débat forestier. La CNUED a
donné naissance à trois conventions d’importance fondamentale pour la
politique internationale sur les forêts : la Convention sur la diversité biologique
(CDB), la Convention sur la lutte contre la désertification (CLD) et la
Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCCC).
Bien qu’aucune de ces conventions ne soit spécialisée sur la question forestière,
chacune touche de près les forêts tropicales en raison du rôle que jouent ces
dernières dans les thèmes de la diversité biologique, de la désertification et du
réchauffement climatique.
La première convention (CDB) poursuit trois objectifs : la conservation de la
diversité biologique, l’utilisation durable de ses composantes et le partage
équitable des bénéfices issus des ressources génétiques. Les ressources
forestières sont centrales dans les débats autour de la CDB. La deuxième
convention (CLD) concerne directement les forêts dont la disparition est un
facteur majeur de la désertification. Elle encourage une approche holistique,
selon l’Article 4-2a, qui intègre facteurs biologiques, physiques et socio-économiques au développement durable (Tarasofsky, 2002). Dans son Article
4-1d, la troisième convention (CCCC) engage les parties à " [encourager] la gestion
rationnelle et la conservation par leur coopération, et, le cas échéant, le renforcement des puits
et réservoirs de tous les gaz à effet de serre (… ), notamment les forêts". En définissant un
certain nombre de principes (conservation de la biodiversité, afforestation,
exploitation durable, gestion intégrée), ces conventions forment donc
l’architecture législative du régime forestier international.
En parallèle à ces conventions, de nombreux forums de discussion se sont
constitués depuis le Sommet de Rio : Groupe intergouvernemental sur les
forêts (GIF), remplacé par le Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF),
puis par le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF). Le Partenariat de
collaboration sur les forêts (PCF) a été créé en 2001 afin d’appuyer les
propositions d’action qui s’élèvent à plus de 300. La pluralité de ces processus
de discussion et la dynamique des concertations à l’échelle internationale repose
sur une difficulté à concilier les grands principes de gestion forestière et les
acteurs qui se les approprient (organisations non gouvernementales pour la
conservation, sociétés pour l’exploitation, bailleurs de fonds pour une position
intermédiaire). Ce manque de consensus mène donc à un réajustement constant
des outils de discussion que constituent ces différents forums.
De plus, les Plans forestiers nationaux (PFN), héritiers du Plan d’action
forestier tropical (PAFT), ont été mis en place dans le but de traduire les grands
principes internationaux (conservation, développement durable, gouvernance,
etc.) dans les politiques nationales. Le succès des PFN provient du fait que les
bailleurs de fonds y voient un moyen d’acheminer l’APD aux pays en
développement (PED) de manière concertée, alors que les pays forestiers les
perçoivent comme un cadre national de discussion visant à guider les activités
forestières. Encouragées par ce succès, la Banque mondiale et la FAO
(Organisation pour l’alimentation et l’agriculture) ont chacune mis en place un
soutien financier et technique aux PFN (respectivement, le PROFOR -
Programme pour les forêts - et le "mécanisme pour les PFN").
I. 2 Les bailleurs de fonds multilatéraux
Presque tous les pays membres de l’OCDE disposent d’une agence de
coopération agissant comme bailleur de fonds bilatéral, acteurs auxquels
s’ajoutent plusieurs organisations multilatérales. Dans le budget total de l’aide
consacrée au secteur forestier, l’apport de la Banque mondiale est de 27%, celui
de la Commission européenne de 14%. L’Union européenne joue un rôle
prépondérant sur la scène internationale : le budget des pays membres de
l’Union ajouté à celui de la Commission représente 40% de l’APD dédiée au
secteur forestier. La contribution des pays non européens ne représente que
20% ( cf. Tableau 1).
Tableau 1
Répartition de l’APD par acteur dans le secteur forestier (d’après Brown et al., 1999).
La politique forestière de la Banque mondiale a fait l’objet de plusieurs
changements d’orientation (Banque mondiale, 2003). Accusée de "dogmatisme"
et d’"arrogance" par les organisations non gouvernementales (ONG) dans les
années 1980 (Smouts, 2001), elle indiqua, en 1991, qu’elle ne soutiendrait plus
l’exploitation forestière, se rangeant ainsi du côté des ONG dans le débat de
l’époque entre conservation et exploitation. Le rapprochement du discours
conservationniste des ONG et de la Banque mondiale a cependant fait l’objet
de critiques croissantes au cours des années 1990, d’autant plus que le
"développement durable" apparaissait à l’ordre du jour, encourageant une
conciliation des différentes fonctions (écologiques, économiques et sociales)
des forêts. C’est ainsi qu’en 2002, à l’issue d’un long processus de consultations
et d’auto-évaluations, la Banque mondiale réintégra la question de l’exploitation
dans le cadre d’une politique "holiste" à trois piliers : réduction de la pauvreté,
développement économique durable et protection des biens et services
environnementaux des forêts.
D’autres organisations multilatérales ont aussi participé au débat international
sur les forêts, notamment : l’OIBT (Organisation internationale des bois
tropicaux), créée en 1983 avec pour objectif de permettre des accords sur le
commerce des produits ligneux tropicaux et la FAO, très active dans le
domaine pendant les années 1980, mais devancée depuis par la Banque
mondiale. Aujourd’hui, la FAO fournit principalement des données qualitatives
et quantitatives sur les forêts tropicales.
I. 3 Le rôle de la Commission européenne
La Commission européenne, quant à elle, opère à plusieurs niveaux. D’une
part, elle agit comme bailleur de fonds, disposant du Fonds européen de
développement (FED) géré en fonction d’un document de stratégie forestière
tropicale révisé en août 2003 (Commission européenne, 2003) et élaboré en
coordination avec des délégations de chacun des pays membres. D’autre part,
elle vise à favoriser la coordination des États-membres sur :
- le thème de l’exploitation illégale du bois, via le plan d’action FLEGT ( Forest Law Enforcement, Governance and Trade) (Commission des Communautés européennes, 2003),
- la promotion d’un dialogue entre Commission, États-membres, instituts de recherche et ONG (GTZ, 2002) via la création du groupe ETFAG ( European Tropical Forest Advisors’ Group).
Les politiques forestières de la Banque mondiale et de la Commission
européenne convergent actuellement autour de la gouvernance, thème
cependant abordé de façon différente selon les deux organisations. Alors que la
Commission européenne se concentre principalement sur le plan d’action
FLEGT, visant ainsi à harmoniser les politiques européennes d’importation de
bois tropicaux, la Banque mondiale encourage les réformes politiques ou
législatives et l’ajustement structurel au sein des pays au couvert forestier
tropical important.
Le régime forestier international se caractérise donc par de nombreux acteurs
au sein d’un cadre institutionnel complexe qui évolue sans cesse : création
régulière de nouveaux forums (FIF, GIF, FNUF) et de nouveaux paradigmes
de gestion forestière (développement durable, gouvernance, etc.) (Smouts,
2001). Face à une telle dynamique, chacun des acteurs se positionne de manière
différente vis-à-vis du débat sur les forêts tropicales. Les cas de l’Allemagne et
du Royaume-Uni constituent deux exemples de la manière dont les pays
européens appréhendent le débat.
I. 4 Allemagne et Royaume-Uni :
des contextes forestiers historiques parallèles
Bien que l’Allemagne ait été en avance sur le Royaume-Uni en acquérant la
réputation de berceau des sciences forestières dès le XVIIIe siècle, l’histoire
forestière des deux pays est profondément marquée par l’expansion coloniale,
période pendant laquelle les forestiers allemands collaborèrent avec leurs
collègues britanniques en Inde et en Afrique. Avec la décolonisation, ces deux
pays transférèrent leurs connaissances en foresterie tropicale vers le domaine de
l’APD.
Aujourd’hui, avec un couvert forestier près du double de celui du Royaume-Uni (29% contre 15%), l’Allemagne a gardé une industrie forestière domestique
plus développée que le Royaume-Uni. Depuis les années 1970, les deux pays
ont vu croître rapidement les revendications non gouvernementales
encourageant une préservation plus efficace des forêts. Les politiques de
coopération allemande et britannique en matière de forêts tropicales, qui se
sont développées surtout au cours des années 1980 et 1990, reflètent en partie
ces contextes historiques.
II. POLITIQUES DE COOPERATION EN MATIERE DE
FORETS TROPICALES : UNE GRILLE D’ANALYSE
SEQUENTIELLE
L’analyse menée est basée en grande partie sur les entretiens avec les principaux
acteurs des politiques des deux pays en question. La structure de cette section
reprend celle proposée par Shepherd (1998) dans sa description des politiques
de coopération forestières des pays membres de l’Union européenne. Elle situe
d’abord les politiques britannique et allemande en décrivant le cadre
institutionnel de la coopération au développement au Royaume-Uni et en
Allemagne. Ensuite, elle souligne les caractéristiques principales de ces
politiques à l’aide de la grille séquentielle suivante : (1) élaboration et contenu
de la politique ; ( 2) choix des projets ; (3) gestion de ces derniers ; ( 4) recherche
et évaluation, dernière étape qui vient boucler le cycle avec la modification de
l’élaboration et du contenu des documents de politique. Cette approche a
souvent été critiquée pour sa simplicité et sa linéarité, mais elle représente un
outil heuristique utile, chacune des phases nous permettant de comparer les
politiques de coopération allemande et britannique.
L’Allemagne et le Royaume-Uni possèdent tous deux un ministère à part
entière dévoué aux politiques d’APD. Le BMZ ( Bundesministerium für
Zusammenarbeit), ministère allemand pour la coopération, élabore les politiques
et collabore étroitement avec trois organismes privés spécialisés : la GTZ
( Gesellschaft für technische Zusammenarbeit), responsable de la coopération
technique, la KfW ( Kreditanstalt für Wiederaufbau), chargée de la coopération
financière et le DED ( Deutscher Entwicklungsdienst), qui fournit du personnel
formé aux pays partenaires. Au Royaume-Uni, toutes ces fonctions sont réunies
en une seule organisation, le DFID ( Department for International Development ou
Ministère du développement international).
Le dispositif d’APD en Allemagne dispose d’une structure sectorielle où une
unité est chargée de l’environnement, y compris les forêts. Mais de plus en plus
de projets intersectoriels sont réalisés, encourageant ainsi une collaboration
plus étroite des secteurs sur le terrain. Le BMZ a même créé une division
veillant à la coordination entre les secteurs : l’unité de la réduction de la
pauvreté. En 2002, le Royaume-Uni est allé plus loin en remplaçant la structure
sectorielle au sein du DFID par des équipes pluridisciplinaires dans le but
d’encourager une approche plus intégrée, mais la nouvelle structure risque de
marginaliser le secteur forestier dans les débats sur le développement.
L’importance de l’aide multilatérale varie également entre les pays. À la fin des
années 1990, l’Allemagne et le Royaume-Uni dédiaient respectivement 36% et
47% de leur budget forestier à l’aide multilatérale (ce chiffre a dépassé les 50%
au Royaume-Uni en 2002 selon Hudson, s.d.). De plus, le DFID a appuyé la
candidature d’experts forestiers britanniques au sein d’organisations
internationales, qui pourrait refléter un désir d’influencer l’agenda au niveau
international. Mais l’Allemagne représente aussi une place importante dans le
multilatéral puisque le BMZ arrive en troisième position des apports financiers
à la Banque mondiale.
Au niveau du budget dans son ensemble, l’Allemagne est incontestablement le
donateur bilatéral le plus important au monde dans le secteur forestier, avec un
budget de 125 millions d’euros en 2002 (BMZ, 2002) par rapport à 43 millions
pour le Royaume-Uni. Cette tendance est renforcée dans le cas présent, puisque
l’Allemagne octroie une proportion plus élevée de son aide au secteur forestier
que le Royaume-Uni (2,21% pour l’Allemagne contre 1,55% pour le Royaume-Uni, selon Shepherd, 1998).
II. 2 Documents de politique : élaboration et contenu
L’élaboration des politiques de coopération des deux pays reflète une évolution
marquée vers une plus grande participation des acteurs concernés dans les
quinze dernières années. En 1997, à l’occasion de l’élaboration de la dernière
politique britannique, le DFID réunissait le Tropical Forest Forum, groupe
consultatif de représentants d’agences gouvernementales, d’ONG, de sociétés,
de consultants et de centres de recherche impliqués dans les forêts tropicales
pour commenter une première version de document de politique. Afin
d’améliorer la légitimité de la politique allemande, la participation fut encore
plus marquée lors de la réalisation du dernier Waldsektorkonzept en 2002,
puisque ce document est le résultat de deux ans de négociations entre tous les
acteurs allemands.
Le document allemand, connu sous le nom de "Concept du secteur forestier"
(BMZ, 2002), fait référence à de nombreux débats internationaux, surtout au
niveau des quatre piliers de la politique allemande (mise en œuvre des accords
internationaux, participation, approche écosystémique et cohérence entre
bailleurs de fonds). Il est structuré de la manière suivante : ( 1) but du document
et définition du secteur ; ( 2) cadre international ; (3) objectifs et principes ; (4)
retour sur expériences ; (5) guide pour la mise en œuvre. En outre, le document
contient en annexe une description de certains paradigmes (approche
écosystémique, certification forestière,… ). Ce "Concept" fournit donc un cadre
normatif pour l’élaboration et la mise en œuvre des projets.
En contraste, par rapport à son équivalent allemand, "l’approche du DFID
relative aux forêts tropicales" (DFID, 1997) se limite à un dépliant de quelques
pages et ne résume que très rapidement l’importance des forêts des pays du Sud
et le débat international avant de survoler le secteur de la recherche. Afin de
permettre une plus grande flexibilité des opérations sur le terrain, le dépliant n’a
donc aucune valeur contraignante, puisqu’il ne mentionne pas les modalités de
mise en œuvre de la politique.
II. 3 Répartition thématique et géographique
Fidèle à sa tradition, l’Allemagne distribue ses projets entre de nombreux
thèmes : protection, boisement, renforcement institutionnel, stratégies de
financement et soutien du régime international. En revanche, le Royaume-Uni a
préféré développer un thème principal à la fois : la gestion participative,
[3] thème
dominant dans les années 1990, a été quelque peu délaissé au profit de celui de
la gouvernance
[4] (Foreign and Commonwealth Office, 2003).
En ce qui concerne la répartition géographique, l’Allemagne et le Royaume-Uni
affichent une préférence pour les pays les plus pauvres, d’où l’importance
accordée à l’Afrique subsaharienne ( cf. Tableau 2). Mais alors que le Royaume-Uni semble soutenir en priorité les pays du Commonwealth, l’Allemagne
s’intéresse également aux processus régionaux (Programme pilote du G 7 pour
les forêts brésiliennes ou PPG 7, Partenariat dans le Bassin du Congo).
Tableau 2
Répartition géographique des projets forestiers allemands et britanniques dans les
II. 4 Gestion des projets
Pour les deux pays, le choix des projets correspond théoriquement à celui des
pays partenaires, même si de nombreux acteurs continuent à considérer que
l’agenda reste fixé par les bailleurs de fonds. En effet, ce sont aujourd’hui les
PED qui soumettent des demandes de soutien pour des projets précis. Ceci a
cependant le désavantage d’exclure les forêts de l’APD dans de nombreux pays
qui préfèrent se concentrer sur des secteurs perçus comme plus importants au
développement social et économique, tels que le développement rural et la
santé.
La gestion des projets se fait de plus en plus dans le cadre de partenariats. En
Allemagne, les projets continuent à être gérés par la GTZ, le DED et la KfW,
mais les deux pays font aussi appel à des cabinets de consultants. Les ONG
sont aussi souvent sollicitées ( World Wild Fund for Nature - WWF, Global Witness,
Rettet den Regenwald) : elles bénéficient en Allemagne de 20% du budget de
l’APD et au Royaume-Uni d’un système de co-financement, le Joint Funding
Scheme. La collaboration avec des organisations originaires des pays partenaires,
en particulier les centres de recherche (Universités de Dschang au Cameroun
ou Makerere en Ouganda) est également fortement encouragée.
II. 5 Recherche et évaluation
Bien que la recherche n’ait cessé d’occuper une place importante au Royaume-Uni (où le budget alloué à cette activité est de 15% dans le secteur forestier, soit
trois fois la moyenne des autres secteurs), c’est l’Allemagne qui a su préserver
sa suprématie initiale en la matière. Dans les trois pays, les pôles de recherche
se divisent en organismes indépendants (Institut de recherche sur les forêts et
produits forestiers en Allemagne, Institut pour le développement outre-mer au
Royaume-Uni) et universités (Fribourg, Tharandt, Dresde, Oxford, Reading et
Aberdeen).
Selon le BMZ et le DFID, les ministères allemand et britannique de la coopération,
la recherche et les évaluations des projets ont contribué à l’insertion de nouveaux
concepts dans l’élaboration des politiques de coopération, tels que la reconnaissance
des valeurs multiples de la forêt et la lutte contre l’exploitation illégale. Au Royaume-Uni, le changement régulier d’angles thématiques est perçu comme un processus
d’apprentissage basé sur les évaluations qui complètent la boucle de la grille
d’analyse séquentielle décrite ci-dessus.
III. DES POSITIONNEMENTS DISTINCTS FACE A UNE RHETORIQUE HOMOGENEISANTE
Au vu de la comparaison entre les politiques de coopération de l’Allemagne et
du Royaume-Uni en matière de forêts tropicales, il apparaît que ces pays ont
adopté des positionnements différents, et ce malgré un discours international
qui encourage une forte convergence des principes forestiers.
III. 1 Un rassemblement autour des grands paradigmes
La CNUED a ouvert un débat sur les forêts tropicales qui continue à ce jour,
ponctué par l’arrivée de nouveaux concepts et principes sur lesquels convergent
de plus en plus les acteurs de la scène forestière internationale. Les pays étudiés
suivent cette évolution des idées.
La décentralisation
Dans l’environnement actuel, où les administrations publiques centralisées sont
souvent perçues comme inefficaces, les bailleurs de fonds ont promu la
décentralisation dans les PED et ce, dans tous les secteurs. Ils ont d’abord
appliqué ce concept à leur propre structure (Brown et al. 1999). Dans le cas du
DFID, la gestion entière des programmes a été transférée vers les bureaux
nationaux dans les PED. Néanmoins, en Allemagne, malgré la décentralisation
de la GTZ, les projets gérés par cette dernière doivent rester dans le cadre de la
stratégie forestière tropicale fixée par le siège du BMZ. En effet, le document
de politique allemand a une valeur contraignante qui limite donc la marge de
manœuvre des bureaux de la GTZ dans les PED, responsables de la mise en
œuvre des projets.
Les bailleurs de fonds ont aussi tendance à déléguer la gestion de leurs projets à
des cabinets de consultants, dans une perspective d’allégement de leurs propres
effectifs. Cependant, Brown et al. ( 1999) notent que les bailleurs commencent à
perdre contact avec le terrain, devenu le domaine des consultants qui
préservent leurs expériences par souci de concurrence. Dans certains projets du
DFID, la gestion des projets est confiée à des ONG internationales (surtout
WWF) et nationales ( Global Witness, Birdlife International) qui connaissent le
terrain, mais dont le personnel tend à changer rapidement, limitant ainsi la
possibilité d’accumuler la "mémoire institutionnelle" des projets.
Ce phénomène de décentralisation constitue néanmoins une réponse partielle à
la tension entre le rôle des acteurs nationaux (allemands, britanniques) et les
priorités des pays partenaires. Le transfert de certains pouvoirs aux personnels
régionaux permet aux bailleurs d’être plus sensibles aux exigences du terrain et
d’adapter la coopération aux besoins du pays partenaire plutôt qu’aux attentes
des pays développés.
L’intégration
La décentralisation est étroitement liée à une autre tendance qu’est l’intégration,
ou une vision plus holiste et multi-sectorielle du domaine de la coopération.
D’une part, l’approche écosystémique, qui renvoie à une gestion des ressources
naturelles intégrant les fonctions écologiques, sociales et économiques, est
devenue un paradigme quasi-universel chez les bailleurs de fonds. D’autre part,
promus par les débats internationaux, des thèmes intersectoriels sont apparus,
tels que la "lutte contre la pauvreté" et la "bonne gouvernance", qui agissent
comme objectifs généraux et placent tous les secteurs de l’APD sous une
coupole commune. De nouvelles thématiques sont apparues, telle que la lutte
contre l’exploitation illégale, censée augmenter les revenus de l’État
(correspondant à l’objectif de lutte contre la pauvreté) tout en encourageant
une meilleure gouvernance.
Ces changements se sont traduits par une collaboration plus étroite entre
secteurs (au point que les unités sectorielles ont officiellement disparu de
l’organigramme du DFID) et une plus grande intégration des projets sur le
terrain, aux dépens toutefois d’une marginalisation potentielle des forêts au
profit d’autres domaines que certains PED considèrent comme prioritaires, tels
que le développement rural et la santé (Brown et al., 1999).
Le développement durable, principe visant à intégrer les trois fonctions des
forêts (ainsi que d’autres principes intersectoriels, comme la lutte contre la
pauvreté), est donc un moyen de transcender le débat classique entre
environnement et développement, du moins à un niveau rhétorique. En effet,
ni l’Allemagne ni le Royaume-Uni ne se positionne d’un côté ou de l’autre de ce
débat : tout comme les autres acteurs, ils mettent l’accent sur la
complémentarité entre la protection de l’environnement et l’exploitation
"durable" du bois, plutôt que de tenter de confronter ces deux modes de
gestion forestière.
Partenariats, participation, communication et transparence
Les deux grandes directions que sont la décentralisation et l’intégration
convergent au niveau de trois principes : les partenariats, la participation, la
communication pour une meilleure transparence ( cf. Figure 1).
Ces derniers sont de plus en plus visibles à tous les niveaux : non seulement la
consultation de l’ensemble des acteurs nationaux dans l’élaboration de la
politique est aujourd’hui la règle, mais les consultants, les ONG, les
organisations locales et même certaines sociétés d’exploitation participent aux
projets de terrain. En particulier, la "co-gestion" forestière, c’est-à-dire la
participation des populations locales dans la gestion des forêts, est devenue
pratique commune. Les partenariats et la participation sont des conditions sine
qua non pour une meilleure communication et une plus grande transparence,
aujourd’hui considérées comme fondamentales dans la construction de la
confiance et donc dans le succès des politiques en termes de légitimité.
Tous les éléments cités ci-dessus constituent un ensemble de concepts
synergiques, comme en témoigne le thème de la lutte contre l’exploitation
illégale, qui résulte d’un partenariat avec les ONG et reflète les nouveaux
objectifs intégrés de l’APD.
Cependant, malgré l’apparente convergence de ces principes à l’échelle
internationale, chaque pays a su les décliner afin de les adapter à son contexte
national spécifique, comme l’illustre la différence entre les réformes de
décentralisation du BMZ et du DFID. La section suivante montre d’ailleurs
qu’il existe certains débats théoriques où aucun consensus international n’a
encore été atteint.
Figure 1
Les nouveaux paradigmes du débat forestier à l’échelle internationale.
III. 2 Sous la rhétorique, des positionnements distincts
Des différences importantes sont observées dans les politiques de coopération
des bailleurs de fonds allemand et britannique en matière de forêts tropicales.
En effet, l’évolution parallèle des agences de coopération ne se limite pas au
domaine des idées, des concepts et des principes. D’autres éléments reflètent de
profondes divergences dont deux sont décrites ci-dessous.
Les choix de "répartition thématique" constituent un premier exemple.
L’Allemagne répartit ses projets selon de nombreux thèmes (protection,
boisement, renforcement institutionnel, stratégies de financement et soutien du
régime international), abordant ainsi la gestion forestière sous de nombreux
angles. Cette stratégie permet d’obtenir le soutien d’un grand nombre d’acteurs
aux agendas différents et d’aller au-delà de la dichotomie entre environnement
et développement, puisque certains projets traitent d’aires protégées alors que
d’autres (par exemple au Congo) encouragent l’"exploitation durable" du bois.
En revanche, chacun des thèmes risque d’être couvert partiellement :
l’accumulation de l’expérience et du savoir-faire pourrait être insuffisante pour
tirer des leçons et permettre un processus d’apprentissage. L’Allemagne peut
surmonter cet obstacle en raison de son budget important, de la présence de la
GTZ dans plus de soixante-dix pays et du grand nombre de projets forestiers
que gère l’organisation.
Le Royaume-Uni, quant à lui, a préféré concentrer la majorité de ses activités
sur un thème spécifique (gestion participative dans les années 1990, devancée
par la gouvernance dans les dernières années). Le choix de ces thèmes n’est pas
anodin. D’une part, ils dépassent la dichotomie entre environnement et
développement en abordant les questions de manière transversale et en tentant
d’intégrer les deux modes de gestion forestière (conservation et exploitation)
plutôt que de les confronter. D’autre part, ces thèmes connaissent une portée
médiatique importante et reflètent la dynamique du débat international sur les
forêts. Comme le souligne Brown (1999), la gestion participative s’inscrit dans
un contexte historique marqué par la rhétorique sur le retrait de l’État (y
compris la décentralisation). L’importance qu’accorde actuellement le
Royaume-Uni à la "gouvernance" s’inscrit également dans le débat international
qui se focalise actuellement sur des plans d’action tels que FLEGT et d’autres
moyens de faire valoir un "État de droit" sur les forêts tropicales. Mais cette
stratégie, qui consiste à se réorienter régulièrement sur de nouveaux thèmes,
connaît aussi ses désavantages en risquant de compromettre des projets à long
terme.
La deuxième différence que révèle cette étude entre les politiques allemandes et
britannique concerne la nature du document de politique. Le Waldsektorkonzept
allemand décrit toute la politique en détail, des principes internationaux
auxquels se rattache l’Allemagne jusqu’aux critères pratiques que doivent
prendre en compte les responsables de la gestion des projets sur le terrain. Un
tel document favorise la cohérence de la politique dans son ensemble en
assurant que les projets sont réalisés en accord avec les principes adoptés, mais
il témoigne aussi de l’attention que porte l’Allemagne à la coopération bilatérale.
Cependant, certains coopérants regrettent de ne pas disposer d’une plus grande
marge de manœuvre qui leur permettrait d’adapter leurs projets en fonction des
exigences de chaque terrain.
Le Royaume-Uni évite ce problème en mentionnant à peine les projets de
terrain dans son document de politique, "l’approche du DFID relative aux
forêts tropicales". Celui-ci se concentre principalement sur le débat forestier
international en soulignant sa dynamique et en se rattachant à certains
paradigmes internationaux. Ce document permet donc une double flexibilité,
tant au niveau international, pour rester toujours en tête dans les discussions
sur les forêts tropicales, qu’au niveau local où chaque terrain a ses propres
spécificités et des besoins différents. Néanmoins, il n’assure pas forcément la
cohérence dont dispose la politique allemande grâce au Waldsektorkonzept.
CONCLUSION
L’étude des politiques de coopération de l’Allemagne et du Royaume-Uni en
matière de forêts tropicales montre clairement le positionnement stratégique de
chacun, notamment vis-à-vis de la dichotomie entre aide bilatérale et aide
multilatérale.
L’Allemagne s’est concentrée avant tout sur la coopération bilatérale :
bénéficiant d’une nette majorité du budget de l’aide accordée aux forêts (64%
en 1998), les projets bilatéraux sont nombreux et particulièrement divers, grâce
à la présence de la GTZ dans de nombreux PED et au large éventail de thèmes
que couvre la politique allemande dans les forêts tropicales, lui permettant de
maximiser les manières de lutter contre la déforestation. Le document de
stratégie allemande témoigne de l’attention que porte le pays au volet bilatéral
de son aide, en fournissant un guide détaillé des normes sociales et écologiques
auxquels doivent se tenir les responsables des projets de coopération.
Le Royaume-Uni, en revanche, a opté pour une politique visant à assurer une
forte présence sur la scène internationale, favorisant ainsi l’aide multilatérale. La
proportion de l’aide multilatérale dans le budget de la coopération britannique
alloué aux forêts a dépassé les 50% en 2002 et continue d’augmenter, tandis
qu’un nombre croissant d’experts forestiers britanniques sont nommés au sein
de bailleurs de fonds multilatéraux tels que la Banque mondiale et la
Commission européenne. Même l’aide bilatérale semble refléter cette tendance :
la répartition thématique des projets suit de très près la dynamique des débats
internationaux et des thèmes qu’aborde la Banque mondiale dans sa propre
politique, facilitant un rapprochement avec la coopération britannique sur le
terrain. Le document de politique (DFID, 1997) illustre aussi ce
positionnement en rattachant la politique britannique avant tout aux
paradigmes internationaux.
Ces tendances doivent être nuancées. Bien que les politiques allemande et
britannique soulignent respectivement une préférence relative pour l’aide
bilatérale et multilatérale, l’Allemagne continue de fournir un soutien financier
conséquent aux organisations multilatérales, alors que le Royaume-Uni gère
encore une aide bilatérale importante dans de nombreux pays d’Afrique et
d’Asie.
Les motifs de ces deux positionnements sont complexes et multiples ;
néanmoins, il est possible que des facteurs institutionnels aient joué un rôle
essentiel dans les choix effectués. Le budget fournit une première contrainte :
l’Allemagne n’aurait pas pu apporter une aide bilatérale aussi soutenue si les
fonds avaient été plus faibles, car les projets de terrain sont particulièrement
coûteux. Deuxièmement, les connaissances techniques forestières que
l’Allemagne a accumulées au cours de son histoire ont peut-être aussi
encouragé la coopération allemande à se concentrer sur le terrain.
Troisièmement, les liens étroits qu’entretient le Royaume-Uni avec les
institutions financières internationales, dont la Banque mondiale (et ce, bien audelà du seul secteur forestier), pourrait aussi expliquer la préférence britannique
pour une approche multilatérale. Seules des recherches plus poussées
permettraient de confirmer ou de réfuter ces hypothèses.
Ces deux stratégies sont-elles aussi efficaces l’une que l’autre ? L’aide bilatérale
a souvent été perçue comme un moyen efficace de faire porter un agenda
politique (tel que la lutte contre la déforestation) qui semble se perdre dans les
négociations complexes des discussions multilatérales. Mais le cas britannique
montre que cette supposition est erronée : un rapprochement avec des
organisations multilatérales au travers de la nomination de fonctionnaires
britanniques au sein de ces organisations permet, au contraire, de faire porter
l’agenda britannique (participation, gouvernance) au cœur du débat
international.
Ces deux positionnements constituent donc deux visions stratégiques viables :
l’une est tirée davantage vers les processus de discussion multilatéraux, visant à
influencer les paradigmes de gestion forestière au niveau politique, l’autre est
orientée "à la base", se concentrant sur des actions de terrain en adéquation
avec des grands principes de gestion durable des forêts tropicales. Il importera
à l’Union européenne de tirer les enseignements de la complémentarité des
stratégies des bailleurs de fonds allemand et britannique, dans un objectif de
coordination des pays membres dans la lutte contre la déforestation tropicale.
·
BIBLIOGRAPHIE
·
BANQUE MONDIALE ( 2003) Sustaining Forests : A World Bank Strategy, Banque
mondiale, Washington D.C.
·
BMZ ( 2002) Waldsektorkonzept (2002) Division de l’éducation et de l’information pour
le développement, Ministère fédéral allemand de la coopération économique et du
développement (BMZ), Bonn.
·
BROWN, D. ( 1999) Principes et pratique de cogestion forestière : témoignages d’Afrique de l’Ouest.
Overseas Development Institute, Londres.
·
BROWN, D., RICHARDS, M., SCHRECKENBERG, K., SHEPHERD, G. &
TILLER, S. ( 1999) Getting aid delivery right : host country, donor and international
complementarity for greater effectiveness in the forest sector, European Union
Tropical Forestry Paper 4, Overseas Development Institute, Londres.
·
COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ( 2003) Communication
from the Commission to the Council and the European Parliament : Forest Law
Enforcement, Governance and Trade (FLEGT): Proposal for an EU Action Plan. Communication
faite à Bruxelles le 21 mai.
·
COMMISSION EUROPEENNE ( 2003) Orientations et priorités stratégiques des interventions
à financer en 2002 et 2003, étendues jusqu’en 2004, en vertu du règlement (CE)
N 2494/2000 du Parlement européen et du Conseil sur les mesures visant à
promouvoir la conservation et la gestion durable des forêts tropicales et des forêts
des pays en voie de développement, Commission Européenne, Bruxelles.
·
DFID, ( 1997) Forests Matter : the DFID Approach to Forests. DFID, Londres.
·
FOREIGN AND COMMONWEALTH OFFICE ( 2003) United Kingdom’s international
forestry strategy, disponible sur internet : www. fco. gov. uk
·
GTZ ( 2002) Minutes of the 12th Meeting of the European Tropical Forest Advisors Group
(ETFAG), Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ), Eschborn.
·
HUDSON, J., s.d., The Department for International Development and Forests, DFID, Londres.
·
SHEPHERD, G. ( 1998) L’Europe : survol, in Shepherd, G., Brown, D., Richards, M.
et K. Schreckenberg ( s.l.d. de), Guide des actions de l’UE en faveur des forêts tropicales,
Overseas Development Institute, Londres, 1-32.
·
SMOUTS, M. C. ( 2001) Forêts tropicales, jungle internationale. Les revers d'une écopolitique
mondiale, Presses de Sciences Po, Paris.
·
TARASOFSKY, R.G. ( 2002) Recent developments in international treaties relating to
forests, in Policy Trend Report 2002, 143-149.
NOTES
[1]
Cet article est issu d’une étude réalisée dans le cadre du Groupe national de travail sur les
forêts tropicales humides, responsable de recommandations pour l’élaboration du prochain
Livre Blanc français sur les forêts tropicales. Cette étude s’est appuyée sur les documents
rédigés par les bailleurs de fonds concernés, ainsi que des entretiens réalisés auprès de
personnalités-clé.
Cet article est issu d’une étude réalisée dans le cadre du Groupe national de travail sur les
forêts tropicales humides, responsable de recommandations pour l’élaboration du prochain
Livre Blanc français sur les forêts tropicales. Cette étude s’est appuyée sur les documents
rédigés par les bailleurs de fonds concernés, ainsi que des entretiens réalisés auprès de
personnalités-clé.
[2]
Institut du développement durable et des relations internationales, 6 rue du Général
Clergerie, 75116 Paris, mail : benjamin. singer@ sciences-po. org
Institut du développement durable et des relations internationales, 6 rue du Général
Clergerie, 75116 Paris, mail : benjamin. singer@ sciences-po. org
[3]
La participation est un principe qui vise à inclure toutes les parties prenantes, et en particulier les
populations locales, dans la gestion forestière. Elle s’oppose donc au modèle strictement
conservationniste qui exclut souvent de tout débat les populations locales, perçues comme l’une
des causes principales de la déforestation.
La participation est un principe qui vise à inclure toutes les parties prenantes, et en particulier les
populations locales, dans la gestion forestière. Elle s’oppose donc au modèle strictement
conservationniste qui exclut souvent de tout débat les populations locales, perçues comme l’une
des causes principales de la déforestation.
[4]
La gouvernance est comprise dans le contexte forestier comme le renforcement des cadres
institutionnels, politiques et législatifs dans le but de faire valoir un "état de droit" et de lutter
contre l’exploitation illégale et la "corruption".
La gouvernance est comprise dans le contexte forestier comme le renforcement des cadres
institutionnels, politiques et législatifs dans le but de faire valoir un "état de droit" et de lutter
contre l’exploitation illégale et la "corruption".
© Cairn 2007
Vie privée |
Conditions d’utilisation |
Conditions générales de vente
À propos | Éditeurs | Bibliothèques | Aide à la navigation | Plan du site | Raccourcis
À propos | Éditeurs | Bibliothèques | Aide à la navigation | Plan du site | Raccourcis
Retour en haut de page
Ici s'achève le contenu de la page, la suite ne concerne que les attributs d'affichage
