L’interrogation est fondamentale dans le contexte d’une exigence environnementale du développement ; elle doit toucher, de ce fait, des champs relevant des réalités naturelles, du milieu social comme des opportunités économiques, alors que prévalent surtout, dans les projets de mise en valeur territoriale, des conditionnalités écologiques. Madagascar est ainsi le premier pays du continent africain à adopter, en 1990, une Charte sur l’environnement. La même année, l’île se dote, avec l’appui des principaux bailleurs de fonds (Banque mondiale, Programme des Nations Unies pour le développement, etc.), d’un plan d’action environnemental (PAE). La plupart des pays africains vont d’ailleurs mettre en place des PAE au cours des années 1990. Ces plans, cependant, ne vont pas nécessairement dans le sens du développement, car souvent ils ne tiennent pas compte du contexte local : Bertrand ( 2000,8) met en évidence " l’incompatibilité consubstantielle entre l’essence même des pays du Sud et les politiques environnementales qu’on leur conseille ou leur impose". A l’aune de quels critères sont établies les exigences environnementales ? Cela nous incite à poser la question de l’articulation entre l’échelle englobante des politiques, des institutions, des régulations, et celle localisée de l’action.

Nous proposons une réflexion sur ces relations incontournables entre approche globale et réalités locales à partir d’une expérience de gestion locale sécurisée (Gelose), suivie d’une gestion contractualisée des forêts (GCF) menée à Merikanjaka, commune rurale en bordure orientale des hautes terres centrales malgaches. Le cadre d’étude est celui de la relique de forêt naturelle d’Antsapia (350 ha), relique dans un paysage de collines recouvertes de boisements d’eucalyptus, de cultures pluviales, de pâturages dégradés alternant avec les rizières de bas-fonds. Une première partie décrit la complexité de la réalité locale, un ensemble de fonctionnement social, d’activités économiques, d’aménagements du milieu. Cette compréhension constitue un préalable nécessaire à la construction d’une politique de développement appropriée. Une seconde partie analyse la conduite de l’action menée par inter-coopération, fondation suisse pour le développement, impliquée dans le cadre institutionnel d’actions relatives aux ressources naturelles. Elle met en relief l’articulation entre le global et le local et souligne les responsabilités des acteurs de développement, tout en montrant aussi les limites de l’approche dans un contexte social hétérogène.

Une des indications de la maille sociale fortement différenciée est la diversité de la composition des villages aux environs d’Antsapia : certains sont constitués dans leur quasi-totalité par des descendants de serviteurs ( Ambohijafy), d’autres sont connus pour leur très grande majorité hova, d’autres encore se singularisent par la présence de familles nobles, comme à Ambohitratsimo. L’est de l’Imerina répond à un schéma où, historiquement, les trois groupes statutaires de la société – nobles, roturiers, esclaves – sont présents. Les rapports sociaux sont des rapports d’inégalité hérités du passé. A l’époque royale, les nobles étaient les alliés du souverain et les roturiers bénéficiaient de sa confiance. Les esclaves, par contre, ne bénéficiaient pas de ces faveurs et ne pouvaient pas, en outre, accéder à la propriété foncière. Certes, le modèle statutaire est officiellement révolu depuis la fin du XIX^ème siècle, avec l’abolition de l’esclavage, et l’égalité entre les citoyens est prônée depuis l’indépendance de 1960. L’héritage historique reste cependant très présent. Entre eux, les hommes, les familles, les villages savent de quels ancêtres ils descendent et fonctionnent comme un réseau de relations où chacun trouve sa place dans un ensemble structuré. C’est dans ce contexte qu’il faut situer les relations privilégiées des Andrianefintany avec l’îlot forestier d’Antsapia.

Les activités économiques de cette zone sont centrées sur l’agriculture, le commerce ambulant et le travail du bois ; elles reflètent également les différences statutaires signalées ci-dessus. Riziculture de bas-fond, que complète de plus en plus la pomme de terre de contre-saison, et cultures pluviales associant graines et tubercules sont pratiquement le lot de chaque exploitant. Mais certaines productions sont assurées par un petit nombre, comme les cultures maraîchères, ou l’élevage d’embouche, dont se trouvent écartées les familles aux revenus monétaires limités.

Le commerce ambulant différencie encore plus fortement les groupes sociaux. Il s’agit de la vente d’objets de consommation courante, qu’ils soient utilitaires ou de fantaisie, dans des régions éloignées réputées pour leur richesse. Les transferts d’argent apportent une aisance matérielle à la famille restée sur place pour assurer l’exploitation des champs. Ce commerce accentue les inégalités au détriment de ceux qui ne peuvent y accéder, faute de capitaux ; inégalités renforcées au sein des villages par le fait que le propriétaire de fonds choisit personnellement ses employés. Ceux-ci ne sortent pas du cercle de connaissance et de confiance du "patron", cercle qui reproduit souvent les regroupements statutaires.

Enfin, les activités liées au bois, tout en révélant une société paysanne familière avec la gestion d’un espace forestier, accentuent certaines inégalités. L’"apprivoisement" de l’eucalyptus, introduit à la fin du XIX^ème siècle, a été remarquable. Il a fait d’un espace dénudé ( a treeless landscape) une région où cet arbre est désormais très présent. Rakotomahandry ( 1989) relève un taux d’occupation de l’espace par l’eucalyptus qui passe de 10% en 1965, à plus de 70% en 1989. Imposé par l’administration coloniale, soucieuse des méfaits du déboisement et de l’approvisionnement en bois des voies de chemin de fer, le ligneux fut adopté pour deux raisons principales : tout en étant un élément d’appropriation foncière, il représente une ressource, de surcroît renouvelable, alors que "ni arrosage, ni fumage, ni sarclage" (Ranaivoarijaona, 1990) ne sont nécessaires. La vente de charbon de bois profite aux intermédiaires entre producteurs locaux et consommateurs urbains (Rakoto, 1995).

De cette évocation des principaux traits de la réalité locale, retenons l’hétérogénéité socio-économique des populations riveraines de la forêt d’Antsapia. La différence des statuts se traduit par un accès inégal aux ressources et il y a une préséance très nette des Andrianefintany sur cette forêt, mais aussi sur les autres ressources du terroir. Les pressions de plus en plus fortes exercées par certains individus influents ont constitué un risque réel pour la forêt naturelle menacée de disparition au profit de l’eucalyptus. La gestion communautaire de la forêt, qui s’inscrit dans le cadre de la politique nationale de gestion durable des ressources naturelles, a été considérée comme une option susceptible de préserver cet environnement unique [3].

Cependant, l’intervention suisse reconnaît l’imbrication complexe des échelles. Siegfried ( 2004,15) précise : "la durabilité de l’action SAHA ne peut être garantie si ses activités s’inscrivent dans un contexte de gouvernement local". Les objectifs du programme s’intègrent ainsi dans les orientations du document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP), document cadre de toutes les actions de coopération internationale à Madagascar. Sur les plans pratique et opérationnel, le programme SAHA s’inscrit dans le plan d’action pour le développement rural (PADR) et le plan d’action environnemental (PAE), conduits sous la responsabilité des autorités nationales.

Avec le premier regard, FDP a adopté une approche basée sur la connaissance et l’interprétation des moyens d’existence des populations, concentrée sur 4 thèmes : social, foncier, technique et économique [4]. Avec le regard extérieur, FDP a considéré en priorité les préoccupations nationales car c’est à ce niveau, à travers les lois, que se trouvent précisés les objectifs et les modes d’intervention. La loi Gelose, en 1996, marque la volonté de l’Etat malgache de mettre en place une gestion locale des ressources naturelles renouvelables. Elle prévoit, notamment : (1) la possibilité de confier la gestion des ressources naturelles à la communauté de base ; (2) l’établissement de rapports entre les membres de la communauté de base et l’Administration locale par référence à un cahier de charges : la décentralisation impose ici l’échelle communale ; (3) un règlement intérieur pour régir les rapports entre les membres de la communauté de base : c’est l’échelle locale. En 1997, une nouvelle loi forestière établit la gestion contractualisée des forêts, plus simple car elle considère uniquement les forêts [5].

La loi Gelose et le processus GCF introduisent deux autres catégories d’intervenants extérieurs qui ont été pris en compte par FDP : ( 1) le service forestier, qui assure l’encadrement technique, tout en étant la seule institution habilitée à réprimer en cas de délits constatés ; ( 2) la commune, garante du suivi du transfert de gestion. C’est seulement à son niveau que peuvent être évalués les frais d’un service forestier pour superviser toutes les actions forestières à mener sur son territoire.

La connaissance de cette configuration du milieu associant différents acteurs a mis FDP en position d’interface. Interface entre les paysans, d’abord, avec la réalisation d’un diagnostic participatif (avril 2000) : 53 participants du groupe noble des Andrianefintany (terroir d’Ambohitratsimo) " ont procédé à l’identification des potentialités et des facteurs de blocages au développement, en se basant non seulement sur l’analyse des éléments du terroir, mais en y intégrant également les aspects concernant l’éducation, les infrastructures, l’organisation paysanne et les moyens de communication" (Samyn, 2000,77). Interface des paysans avec les structures extérieures, aussi. Information a ainsi été faite du cadre légal de processus de transfert (Gelose). La demande locale de gestion des reliques de la forêt d’Antsapia se précise alors rapidement : un groupement paysan formel se constitue, il établit des propositions de cahier des charges et de plan de gestion de la relique. Le dossier de transfert est déposé, soumis. La signature du contrat de gestion entre cette communauté de base, la commune et le Service des eaux et forêts a lieu avant la fin de la même année ; le groupement gérera 44 hectares de forêt dense humide, entre 1200 et 1600 mètres, située à l’intérieur de son terroir.

Pendant le processus, FDP a assuré un appui pour toute forme de prise en charge (aide des forestiers pour les documents techniques, suivi du dossier par le médiateur), permettant la mise aux normes de la demande et, par conséquent, sa recevabilité. La démarche est celle, englobante, de la procédure Gelose, mais la réalité est une GCF : en effet, l’association de base s’intéresse uniquement à la gestion de la forêt relique. Depuis 2001, neuf autres communautés riveraines de la forêt d’Antsapia ont demandé et obtenu leur contrat de transfert de gestion, le programme SAHA accordant les mêmes appuis pour la constitution du dossier que ceux assurés lors de la phase FDP. Est-ce dire que la formule répond aux besoins de développement de la population ?

On peut cependant se demander si ces apports extérieurs profitent aux groupes défavorisés, ceux que vise plus particulièrement la coopération suisse. Une première réflexion concerne le diagnostic participatif. Le "participatif" véhiculé suivant les pratiques de la démocratie occidentale n’est pas approprié dans les campagnes merina, même s’il y a apparence de décision du plus grand nombre. En effet, ne s’exprime pas qui veut, dans les réunions collectives, et les décisions sont prises suivant la position du groupe dominant. Ambohitratsimo est une communauté Andrianefintany. Le groupe a ainsi renforcé sa position en se voyant offrir le contrôle de l’accès à la forêt d’Antsapia. La perspective nationale de transfert de gestion rejoint ici les préoccupations locales du groupe. L’accord est conclu, mais il exclut les autres composantes de la trame sociale hétérogène. En effet, les besoins dominants au niveau régional concernent le désenclavement (Rakoto, 1995), car l’accessibilité difficile de la commune handicape l’économie et renforce la position privilégiée des intermédiaires dans les circuits commerciaux. Par ailleurs, les besoins en ressources monétaires sont très présents dans une commune où les conditions naturelles de moyenne montagne et l’extension des eucalyptus limitent l’usage agricole des terres. Samyn ( 2000) pose la question de la compatibilité entre gestion conservatoire de cette forêt, sans bénéfice monétaire immédiat, et maintien d’une motivation de gestion pérenne. Un projet d’écotourisme est certes prévu, mais, actuellement, éloignement et difficultés d’accès n’augurent pas d’une forte fréquentation. Enfin, au-delà du thème de transfert de gestion, SAHA a ouvert son champ à d’autres activités, précédemment évoquées : celles-ci profitent d’abord aux mêmes groupes Andrianefintany qui ont saisi l’opportunité de cette intervention technique. Les moyens mobilisés apparaissent accaparés par ceux qui, dans la vie des terroirs et de la commune, en auraient le moins besoin. Cet exemple illustre le fait que les politiques de dévolution de la gestion des ressources naturelles aux communautés locales ne sont pas dénuées d’ambiguïtés [6].

Cependant, deux aspects de l’action méritent réflexion. D’une part, dans le contexte environnementaliste du cadre légal de transfert de gestion des années 1990, il s’agit d’une mise de réalités locales aux normes d’une idéologie globale. On peut se demander si cette orientation est bien la priorité locale, même si des organisations locales se sont constituées dans ce sens, après consultations "participatives" à la base. Mais un diagnostic participatif ne peut pas refléter les analyses du plus grand nombre dans le contexte culturel des campagnes merina. La grande hétérogénéité sociale et économique de la population de la commune accompagne une urgence d’autres thèmes : le désenclavement, les activités génératrices de revenus. Comment ces priorités seront-elles prises en compte ? D’autre part, l’action semble avoir renforcé les inégalités sociales au profit des Andrianefintany : le transfert assied encore plus leur légitimité sur la gestion d’Antsapia. De plus, par leur structuration formelle, ces derniers tirent le plus profit des actions de développement que le programme SAHA apporte. A Merikanjaka, par l’action de transfert de gestion, la consolidation des organisations de la société civile ( empowerment) ne s’est pas faite, pour l’instant, au profit des plus vulnérables, ce qui est source de marginalisation, elle-même porteuse de crise qui nuit potentiellement au développement.