Ces évolutions impliquent que l’aide au développement ne se borne plus à promouvoir des politiques économiques mais aussi un modèle social, la démocratie libérale, dont les fondements philosophiques et idéologiques restent flous, voire confus (Prévost, 2005). S’il est encore trop tôt pour mesurer les conséquences pratiques de cette évolution, il est toutefois à notre portée d’interroger la cohérence interne du discours tenu par les institutions internationales. Cette cohérence peut être analysée sous différents aspects.

Si la référence aux droits et aux libertés devient récurrente, deux problèmes méritent d’être soulevés. En premier lieu, ceux-ci sont rarement précisés. Les termes "démocratie" et "droits de l’Homme" sont utilisés pour résumer à eux seuls l’ensemble de ces droits et libertés auxquels les pauvres peuvent aspirer grâce aux nouvelles stratégies. Ensuite, les droits et libertés sont le plus souvent instrumentalisés et donc fragilisés, dans la mesure où, en tant qu’instruments du développement, ils peuvent être subordonnés à des impératifs d’ordre économique [5].

Dans quelle mesure les droits et les libertés sont-ils véritablement intégrés aux nouvelles stratégies de lutte contre la pauvreté, qui englobent à la fois des réformes institutionnelles et la conduite de politiques économiques dont les principes restent ceux du Consensus de Washington ?

Pour y répondre, il convient, en premier lieu, de rappeler les principaux aspects du nouveau discours sur le développement et les conditions dans lesquelles il a émergé ( 1) ; nous verrons ensuite comment l’empowerment et la participation permettent d’assurer l’articulation des différentes dimensions de ce discours ( 2), avant d’examiner comment les principes de la"bonne gouvernance"intègrent les droits et les libertés (3).

Cette nouvelle approche était censée répondre aux critiques émises à l’encontre des plans d’ajustement structurel (Ibid.) et diverses institutions internationales avaient déjà signalé la nécessité de changer de perspective (Chavagneux et Tubiana, 2000 ; Cheru, 2001). La BM a ainsi lancé des travaux afin de "s’associer plus étroitement avec la communauté internationale dans l’engagement pour le développement social" (World Bank, 2004a, 11). Cela l’a conduite à des "changements significatifs", afin de pouvoir "attaquer les causes profondes de la pauvreté et se concentrer sur les conditions nécessaires à un développement durable" (Ibid., xi.).

Deux grands axes de recherche émergent clairement des synthèses réalisées par les experts des IBW : les liens entre institutions et développement et l’évolution des définitions de la pauvreté. Concernant le premier axe, la réflexion n’est pas propre aux théories du développement. Les années 1980, puis 1990, avaient constitué un mouvement de négation théorique et pratique de l’altérité substantielle du sous-développement (Hugon, 2003) au profit de l’application sans nuances de recettes "standard, archaïques et inadaptées" (Stiglitz, 2002, 22). Cette négation s’est traduite dans les réformes visant au désengagement de l’État dans les processus de développement : réduction des déficits publics et privatisations devinrent les piliers des réformes proposées (imposées) par les IBW (Lafourcade, Guerard, 1994) dans une perspective identique à celle des pays développés, au même moment (Halimi, 2004). D’une certaine manière, il n’est pas étonnant que les IBW suivent aujourd’hui la même évolution que les économistes standard qui semblent redécouvrir la nécessité de s’interroger sur la place de l’État dans l’économie moderne (Stiglitz, 2003). La définition du "juste rôle de l’État", c’est-à-dire "le juste équilibre entre l’État et le marché, entre l’action collective locale, nationale et mondiale, entre le gouvernemental et le non-gouvernemental" (Ibid., 12), sont des sujets sensibles auxquels les IBW s’attaquent par le biais de la réforme institutionnelle et de la gouvernance.

Analyser les travaux de la BM et du FMI sur ces questions n’a donc d’intérêt réel que si on les lie avec la redéfinition de la pauvreté qui, elle, s’inscrit plus précisément dans le champ théorique du développement.

La BM s’est ralliée, progressivement, à l’idée que la pauvreté est multidimensionnelle : divers facteurs empêchent les pauvres de transformer le peu de ressources dont ils disposent en instruments du développement et ces facteurs concernent l’ensemble des aspects de la vie sociale et non pas seulement le domaine purement économique (Kanbur, Lustig, 1999). La BM parviendra ainsi, en 2000, à la conclusion que la lutte contre la pauvreté suppose de s’attaquer à deux problèmes de base : accroître les ressources à la disposition des pauvres est nécessaire, mais non suffisant ; il faut également les aider à transformer ces ressources en "fonctionnements", autrement dit, accroître leurs "capacités". Alors que son influence était jusque là surtout sensible au sein du PNUD, Amartya Sen est cité en référence principale par le Département Développement Social de la BM (Kanbur, Lustig, 1999,7). La notion de "capacité" devient centrale (Elwan, 1999) et, avec elle, l’idée d’un renforcement des droits et des libertés. C’est ainsi que va s’opérer l’articulation entre les deux axes de réflexion des IBW : les droits et les libertés assureront le lien entre institutions et pauvreté dans le cadre des réformes de "seconde génération" mises en place à la fin des années 1990.

Cette articulation repose sur la notion d’empowerment et sur le principe de participation, qui se décline à la fois au niveau des populations dans leur rapport à l’État et aux politiques économiques, et au niveau des États des pays en développement dans leur rapport aux institutions internationales.

Ces conclusions s’appuient à la fois sur les réflexions théoriques des économistes du développement et sur des enquêtes de terrain commencées en 1993, les Participatory Poverty Assesments (Narayan, 1999). En ressortent deux dimensions de la pauvreté qui échappaient jusque là aux études conventionnelles : la vulnérabilité et le manque de pouvoir politique (Kanbur, Squire, 2001). Ces deux dimensions sont en fait imbriquées : "la vulnérabilité a deux faces : la première, externe, être exposé aux chocs, au stress, au risque ; la seconde, interne, être sans défense, autrement dit ne pas avoir les moyens de s’en sortir sans des pertes dommageables" (Chambers, 1995,175). Cela correspond à un manque de pouvoir à différents niveaux : économique (vulnérabilité aux chocs macroéconomiques, météorologiques, etc.), mais aussi politique et social (avec le sentiment de ne compter pour rien dans le collectif). Puisque les pauvres sont des hommes "sans pouvoir", il convient, dans les nouvelles stratégies de lutte contre la pauvreté, de leur en redonner, de les "renforcer" (WB, 2002,10). C’est le principe de l’empowerment [6], conçu comme une "expansion de la liberté de choix et d’action" [7], ou comme une "expansion des ressources et capacités des pauvres à influencer, contrôler et tenir pour responsables les institutions qui affectent leurs vies" (Ibid., 11).

L’empowerment passe par quatre éléments clés :

1. l’accès à l’information ; 2. l’inclusion et la participation ; 3. la responsabilité ;

4. la capacité organisationnelle locale (Ibid., vi).

Quels droits et quelles libertés trouve-t-on ? La Banque mondiale fait essentiellement référence au droit d’expression, appuyé sur la liberté de l’information, parce que "l’information c’est le pouvoir". "Des citoyens informés sont mieux armés pour profiter des opportunités, pour avoir accès aux services, pour exercer leurs droits et pour assigner les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux à leur responsabilité (Ibid., vi).

En ce qui concerne la participation et l’inclusion, la responsabilité et la transparence des institutions, les IBW sont plus prudentes. Il n’est pas évoqué directement une participation démocratique constitutionnellement formalisée : l’essentiel est avant tout d’écouter les pauvres et de leur permettre de savoir qu’ils ont été entendus… La forme de cette participation reste non définie, même si les IBW considèrent que les organisations non gouvernementales (ONG) ont un rôle essentiel à jouer grâce à leurs actions de terrain. C’est le sens des Documents stratégiques de réduction de la pauvreté (DSRP). L’empowerment va donc rapidement être assimilé à la participation [8], devenue maître mot des nouvelles stratégies de lutte contre la pauvreté (FMI, 1999b) et qui s’appuie sur une approche procédurale de la démocratie [9].

La participation des pauvres est censée jouer plusieurs rôles. En amont, elle doit permettre de mieux cerner les différentes dimensions de la pauvreté sur lesquelles la politique peut être menée, afin de déterminer à la fois les objectifs et les méthodes de la lutte contre la pauvreté (les stratégies). En aval, elle contrôle que les politiques engagées correspondent aux attentes et que les ressources mobilisées y sont effectivement affectées.

Le concept d’empowerment, par l’intermédiaire des principes d’expression, de participation et de responsabilisation, assure donc la jonction entre les différents objectifs de la BM et du FMI en matière de réduction de la pauvreté, de lutte contre la corruption et de soutien à la bonne gouvernance. Si l’on compare les clefs de l’empowerment à celles de la lutte contre la corruption et de la bonne gouvernance [10], le dénominateur commun est la participation. Lutter contre la corruption, mettre en place les conditions d’une bonne gouvernance, assurer une meilleure lutte contre la pauvreté, sont autant d’objectifs liés et se définissant mutuellement. Les réformes institutionnelles qui se déduisent de l’empowerment sont censées faire progresser les pays en développement vers la démocratie grâce à la mise en place d’un système légal équitable ( fair) "favorable au développement, c’est-à-dire, par exemple, qu’il favorise la croissance ou qu’il répond aux besoins des pauvres" (WB, 1992,30). Les stratégies de lutte contre la pauvreté supposent donc deux volets : d’une part une dimension institutionnelle ; d’autre part la conduite de politiques économiques adaptées. Quelle place est accordée aux droits et aux libertés au niveau des politiques économiques ?

Comme l’explique Kaufman, la démocratie concerne le "comment" de la gouvernance (Isham, Kaufmann, Pritchett, 1997), avec pour interrogation de savoir si la démocratie est utile ou non à la croissance et à la prise de "bonnes" décisions politiques. A cet égard, les analyses [11], parfois contradictoires, soulèvent la difficulté à appréhender la démocratie comme instrument de la croissance et de la lutte contre la pauvreté. Globalement, de nombreuses études sur les liens entre droits, démocratie, institutions, croissance et lutte contre la pauvreté, passent outre les difficultés méthodologiques qui fragilisent les résultats obtenus (Aron, 2000 ; Temple, 1999) [12].

Les effets sur la croissance sont supposés dus à la transparence et à la responsabilité des institutions, lesquelles permettent à la fois un climat favorable à l’investissement et une limitation des ressources détournées au profit d’intérêts privés par le biais de la corruption (Kaufman et alii, 2003, Kaufman, Kraay, 2002 et 2003). Mais de très nombreux travaux sur la croissance, entrepris au cours des années 1990, ont déplacé le débat sur les liens entre démocratie et pauvreté [13]. Parce qu’elles sont sensibles à la pression "par le bas" (Varshney, 1999), les démocraties devraient être les premières à mettre en œuvre des politiques de lutte contre la pauvreté. Mais les résultats sont assez contrastés car la démocratie joue aussi de façon négative sur le choix des politiques. Ces effets négatifs correspondent à deux types de problèmes (audelà des questions traitées par l’économie publique sur les choix collectifs). D’une part, en période de crise, l’obtention du consensus démocratique fait perdre un temps précieux qui fragilise les démocraties (Aron, 2000) ; d’autre part, la "pression par le bas" peut conduire à choisir des politiques efficaces à court terme mais pas à long terme, au détriment de politiques difficiles à court terme, mais bénéfiques à long terme. Cette sensibilité à la pression populaire pourrait expliquer les résultats plutôt médiocres enregistrés par la plupart des pays en développement au cours des vingt dernières années (Varshney, 1999).

On peut voir ici les limites du discours sur l’empowerment. La démocratie réduirait la capacité de réponse aux crises et donc le traitement des situations dans lesquelles les pauvres sont les plus vulnérables. D’où la nécessité de mettre en place des "filets de sécurité", nouveau thème développé par les IBW, et qui font par exemple partie des recommandations pour mieux "Gérer les dimensions sociales des crises" (FMI, 1999c et 1999d). Quels sont précisément ces filets de sécurité, dont on trouve d’ailleurs l’idée chez Sen ? Celui-ci fait valoir que, pour que le droit à l’alimentation soit respecté, droit fondamental et essentiel, l’État doit intervenir dans les situations de famines, notamment grâce aux emplois publics restaurant la capacité d’accès au marché des biens de subsistance (Sen, 2003). Une telle mesure peut être alors contradictoire avec les "saines" politiques soutenues par les IBW et qui passent par la réduction des dépenses publiques et du nombre d’emplois publics. Les filets de sécurité restent donc à définir, à partir de critères d’efficacité économique et non pas sociale.

Quelle est alors la place de la démocratie dans l’élaboration des stratégies de lutte contre la pauvreté ? Un vœu pieux : "rien n’empêche les Etats membres d’intégrer eux-mêmes la dimension des droits de l’Homme dans leurs efforts de lutte contre la pauvreté" (Leite, 2001). Mais les droits civils et politiques qui constituent le premier axe des nouvelles stratégies de lutte contre la pauvreté sont instrumentalisés : ils sont considérés comme des outils, dont on peut aisément se passer lorsqu’il s’agit d’appliquer les bonnes politiques. Pourtant, l’histoire des démocraties occidentales montre que la construction d’un consensus social est indispensable à la définition de la protection sociale et des filets de sécurité dont peuvent bénéficier les individus. Ce consensus passe par des choix fondamentaux concernant la manière de respecter les droits de l’Homme. Les Etats-Unis font ainsi prévaloir le droit au travail sur l’assistance qui pourrait limiter les capacités d’ajustement du marché du travail. Le taux de chômage y est plus étroitement surveillé que celui de la pauvreté. La France, pour sa part, a développé un système d’assistance qui rend le marché du travail moins flexible. Elle consacre alors plus d’attention au taux de pauvreté qu’à celui du chômage (Solow, 2003). La mondialisation d’une norme libérale inspirée du modèle américain correspond-elle à un processus démocratique ?

La politique économique des pays en développement est soumise à des impératifs qui leur échappent : impératifs financiers qui limitent leurs choix budgétaires ; impératifs institutionnels, comme l’indépendance des Banques centrales ou les privatisations, qui limitent leur capacité d’influence sur l’activité économique ; impératifs commerciaux de l’OMC…; les impératifs, d’un ordre économique qui transforme le gouvernement en gouvernance, le choix politique en choix d’experts supposés. Un ordre économique qui, aussi bien au Sud qu’au Nord, réduit le choix démocratique au choix des gestionnaires de réformes prétendues incontournables qui peuvent remettre en cause le développement social et la lutte contre la pauvreté.