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De Boeck Université

I.S.B.N.2-8041-4435-6
148 pages

p. 65 à 88
doi: en cours

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n^o 128 2004/4

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L’évolution du partenariat UE-ACP de Lomé à Cotonou : de l’exception a la normalisation

Catherine Haguenau-Moizard []* Thierry MONTALIEU *[**]*

Résumé de l'article

Catherine HAGUENAU-MOIZARD et Thierry MONTALIEU L’Accord de Cotonou marque un tournant dans les relations entre l’Union européenne et les pays ACP. Ces relations étaient caractérisées par la volonté des États européens d’aider les États ACP, aussi bien par le moyen classique de l’aide au développement qu’en utilisant l’outil de la politique commerciale. Le débat sur l’aide au développement de l’UE s’inscrit dans la perspective d’une réforme de la conditionnalité de l’aide internationale dans son contenu comme dans sa mise en oeuvre. L’UE pourrait perdre son originalité et devenir un simple acteur du nouveau consensus orchestré par les institutions internationales. Mots-clés : Organisation mondiale du commerce, politique commerciale, régionalisation, multilatéralisme, Accord de Cotonou, aide au développement, conditionnalité. . Catherine HAGUENAU et Thierry MONTALIEU The Cotonou agreement is a turning point in the relations between E.U. and ACP countries. This partnership tended to support development by using the classical means of financial assistance but also with commercial tools. The debate on EU’s financial cooperation scheme takes place in a context of international reflexion about the conditionality of official development assistance, in its contents and proceedings. The EU could loose its originality and become a simple actor of a new consensus managed by the international institutions. Keywords : World Trade Organization, commercial policy, regionalization, multilateralism, Cotonou Agreement, development assistance, conditionality.

Plan de l'article

• I. LA POLITIQUE COMMERCIALE

— I. 1 L’opposition entre un régionalisme discriminant et un multilatéralisme libéral

— I. 2 Un engagement pour une normalisation des relations UE-OMC

• II LA CONDITIONNALITÉ DE L’AIDE

— II. 1 Une alternative crédible au consensus de Washington ?

— II. 2 Vers un nouveau consensus international II. 2.1 La réforme de la conditionnalité

• CONCLUSION

•

L’Accord de Cotonou (2000) marque un tournant dans les relations entre l’Union européenne (UE) et les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Privilégiées depuis les Accords de Yaoundé ( 1963) et surtout de Lomé (1975, puis 1980,1985,1989), ces relations étaient caractérisées par la volonté des États européens d’aider le développement des États ACP, tant par le moyen classique des subventions qu’en utilisant l’outil de la politique commerciale. Les États ACP bénéficiaient d’une très large exemption des droits de douane pour leurs exportations à destination des États européens, sans condition de réciprocité. Ces règles douanières s’écartaient donc aussi bien du système de préférences généralisées (SPG) que des zones régionales de libreéchange autorisés par le GATT et n’avaient pu être conservées lors des négociations sur l’OMC qu’à titre dérogatoire. Les vives contestations des exportateurs de bananes sud-américaines devaient conduire, après la condamnation de l’Union européenne par l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC, en 1997, à une remise en cause du lien entre développement et politique commerciale. L’Accord de Cotonou sépare pour la première fois le volet développement, qui continue de reposer sur des subventions et le volet commerce, qui vise à normaliser les relations UE-ACP au regard des règles du droit international.

Parallèlement à la normalisation des relations commerciales UE-ACP, l’Union cherche aussi à faire respecter par ses partenaires ACP certaines normes politiques et sociales. Sur ce point, l’Accord de Cotonou s’inscrit dans la continuité des accords précédents. L’Accord de Lomé IV (1989) et, plus encore, son complément (Accord modificatif de 1995) insistent sur la nécessité de respecter les droits de l’homme, tout en prévoyant des aides financières et des sanctions. Avec une formulation différente, l’Accord de Cotonou repose sur la même idée. Il inclut, en outre, une clause sociale, dont le but est d’imposer le respect de normes de droit du travail. Les dispositions politiques et sociales sont à rapprocher des mesures du même ordre discutées, ou imposées, dans d’autres organisations internationales (FMI, Banque mondiale, OMC, OIT). Ce débat s’inscrit dans la perspective d’une réforme de la conditionnalité de l’aide internationale dans son contenu comme dans sa mise en oeuvre. Sous cet aspect, l’UE pourrait également perdre en originalité et simplement devenir un des acteurs du nouveau consensus orchestré par les institutions de Bretton Woods (stratégies de lutte contre la pauvreté) et le système onusien (objectifs du millénaire).

Existe-t-il aujourd’hui encore un espace pour une véritable politique régionale de coopération Nord-Sud ? Cette question sera déclinée en abordant la dimension commerciale de la coopération dans la première partie et la problématique de la conditionnalité de l’aide dans la seconde [2].

I. LA POLITIQUE COMMERCIALE

I. 1 L’opposition entre un régionalisme discriminant et un multilatéralisme libéral

I. 1.1 Un régime dérogatoire aux principes du multilatéralisme et des instruments commerciaux originaux

a) Préférences commerciales : un système asymétrique de discrimination positive des ACP Les produits des pays ACP bénéficient d’un accès préférentiel au marché communautaire sans que la réciprocité soit accordée aux pays européens (Brisepierre, 2002). Les produits agricoles relevant de la politique agricole commune (en particulier les céréales et les agrumes représentant une part marginale dans les exportations ACP) sont exclus des préférences ; par contre, un régime plus favorable que le dispositif général profite à certains produits tropicaux (banane, sucre… ). Au total, ce sont plus de 95% des exportations des pays ACP qui entrent en franchise de droit de douane sur le marché de l’Union. Ce traitement apparaît plus favorable que le Système de Préférences Généralisées négocié par l’ensemble des pays en développement (PED) (mis en œuvre à partir de la CNUCED 1968) qui repose sur des droits réduits, fait l’objet de restrictions quantitatives et s’assortit de clauses de sauvegarde unilatérale de la part des pays du Nord.

b) Un mécanisme de stabilisation des recettes d’exportation La coopération commerciale a également pris la forme d’un soutien financier en cas de chute de recettes d’exportation pour les matières premières agricoles (STABEX) et minières (SYSMIN). Le STABEX couvre une cinquantaine de produits de base agricoles. Le mécanisme de compensation se déclenche si les recettes présentent une diminution d’au moins 5% par rapport à la norme (moyenne des six années antérieures). Pour être éligible, le produit doit constituer 5% des exportations totales (1% pour les pays les moins avancés [PMA]). La liste des principaux produits concernés a évolué au cours des différentes conventions, au gré des chocs subis par chaque marché. Ainsi, pour Lomé 1, l’arachide seule a représenté 36% des transferts ; par la suite, ce sont les boissons tropicales (café, cacao) qui ont absorbé la majorité des financements (de 54% à 77%). Le Sénégal puis la Côte d’Ivoire et le Cameroun, ont été les principaux pays bénéficiaires. Le fonctionnement du SYSMIN diffère quelque peu, ne concernant que huit produits d’origine minérale et se caractérisant par un mode de calcul plus complexe. L’éligibilité est déterminée soit par produit (au moins 15% des exportations pendant deux des quatre années antérieures à la demande), soit globalement (l’ensemble des produits miniers doit peser au moins 20% des exportations totales). La compensation est déclenchée si la capacité de production et d’exportation ou si les cours chutent d’au moins 10% (par rapport à la recette moyenne des deux années précédentes) pour des raisons "à caractère exceptionnel".

I. 1.2 Les arguments de la libéralisation multilatérale

a) Les bienfaits attendus du libre-échange mondial Les arguments traditionnels fondés sur des approches en termes de statique comparative font du libre-échange un optimum social. Sous de nombreuses hypothèses restrictives, les modèles classique et néo-classique de l’échange international indiquent que la spécialisation de la production et l’ouverture commerciale offrent la meilleure organisation des relations économiques internationales. Bien que certains auteurs soulignent que la régulation mondiale proposée par le GATT s’inspirait plutôt d’une vision mercantiliste des échanges (Siroën, 2002) (ouverture des marchés étrangers comme condition d’une conquête de part de marché à l’exportation soumise à réciprocité… ), l’évolution récente (création de l’OMC) s’inscrit davantage dans la logique libre-échangiste où les gains d’efficacité productive et de bien-être du consommateur sont mis en avant. Des recherches de la Banque mondiale font état d’un gain statique compris entre 250 et 620 milliards de dollars par an (selon les scenarii de libéralisation), dont près de la moitié bénéficierait aux PED ouvrant leur marché. Dans ces familles de pensée, il n’y a pas beaucoup de sens à traiter distinctement certains pays, puisque la nature des spécialisations importe peu et que les écarts structurels (productivité des facteurs, dotation en ressources… ) sont le fondement même de l’échange. Il n’est pas particulièrement pertinent d’offrir un traitement différencié selon le niveau de développement ou le type de production exportée. La pratique des négociations commerciales internationales est cependant plus nuancée, puisque cette différenciation existe dans les textes de la CNUCED (Accord SPG), du GATT (décision L/4903 du 28 novembre 1979) et se trouve même renforcée pour les PMA par des décisions récentes (Initiative "tout sauf les armes" de l’UE). Cependant, dans le cadre de l’OMC, le cycle de Doha semble retenir d’autres priorités pour aider à l’insertion des PED dans le commerce international. En particulier, trois chantiers représentent un enjeu majeur : la protection des marchés du Nord qui reste élevée pour l’agriculture et le textile, les obstacles techniques aux échanges, la faiblesse des mesures d’accompagnement des réformes commerciales. L’idée essentielle reste bien que "les pays en développement doivent eux aussi convaincre leurs ressortissants que les gains d’une libéralisation multilatérale l’emportent sur ceux qu’apportent des préférences commerciales éphémères ou des traitements spéciaux qui abritent les économies de la concurrence" (McGuirk, 2002,7). Sur ce dernier point, des travaux empiriques récents nuancent fortement l’idée selon laquelle le multilatéralisme du GATT/OMC est un outil de promotion du commerce mondial plus efficace que les systèmes différenciés (comme par exemple le SPG) (Rose, 2002 ; Hallaert, 2002).

Sur un plan dynamique, les modèles de croissance endogène montrent le rôle essentiel que peut jouer l’ouverture commerciale pour favoriser un développement à long terme, tout en indiquant les pièges de pauvreté qu’elle peut aussi produire. De nombreuses études empiriques sur le sujet font état d’un "lien systématique et important entre les immenses écarts de production par habitant d’un pays à l’autre et l’ouverture aux échanges" (Berg et Krueger, 2002,17). Si l’ouverture apparaît clairement comme une condition nécessaire au progrès économique, il ne s’agit en aucun cas d’une condition suffisante. La qualité des institutions ou celle du capital humain exerce également une influence décisive. Le processus de libéralisation lui-même provoquerait une hausse de productivité des facteurs, et donc du potentiel de croissance, par l’intensification de la concurrence, la réduction des effets de distorsion des stratégies d’import-substitution et la diffusion des connaissances. Le débat semble dorénavant s’orienter vers l’évaluation de l’impact des échanges internationaux sur la réduction de la pauvreté, conformément aux Objectifs du Millénaire définis par les Nations unies, et vers la mise en œuvre d’une stratégie conjointe avec les institutions de Bretton Woods afin d’assurer une gestion cohérente de l’économie mondiale (Cf. partie 2).

b) La loyauté dans l’échange international 1°) Les fondements des règles juridiques garantissant la loyauté Le libre-échange s’accompagne nécessairement d’un certain encadrement juridique. Celui-ci a pour but d’établir les conditions d’une liberté commerciale effective. Il s’agit d’empêcher les États d’abuser de leur pouvoir en faussant la concurrence entre les acteurs publics ou privés. Les règles juridiques ont donc pour objet de garantir la loyauté des échanges. Elles reposent sur le postulat (économique) que l’ensemble des acteurs doit avoir le libre accès au marché international et sur le postulat (juridique) que les États doivent tous être soumis à des règles identiques. Le postulat juridique a mis du temps à s’imposer sur la scène internationale. Défendu par les États-Unis dès les négociations de 1946-1947 sur le GATT, il s’opposait à la conception européenne selon laquelle l’efficacité imposait, d’une part, le maintien du protectionnisme et, d’autre part, un traitement différencié des États en fonction de leur niveau de développement. Les résultats décevants de la politique européenne de développement et l’insistance américaine ont eu raison de la conception européenne. Lors de la création de l’OMC, l’idée que tous les États devaient se plier au même régime juridique l’a définitivement emporté, sauf à prévoir des aménagements pour les PMA.

2°) Les principales règles juridiques garantissant la loyauté Dès l’adoption du GATT, de nombreuses règles ont été posées afin d’assurer la liberté des échanges et l’égalité des États. Elles ont été maintenues avec la création de l’OMC et étendues par l’Accord sur les services (GATS). La clause de la nation la plus favorisée (articles 1^er du GATT et III du GATS) impose l’extension à tous les États d’un avantage commercial consenti à l’un d’eux. Elle est destinée à éviter que des partenaires commerciaux se voient privilégiés au détriment des autres. La clause du traitement national (article III du GATT et XVII du GATS) impose aux États de soumettre les biens et services importés au même régime que les biens et services nationaux. Le but est d’empêcher les Etats de favoriser les entreprises nationales. La disposition sur les zones régionales de libre-échange (article XXIV du GATT) procède de la même inspiration, puisqu’elle n’autorise que les avantages commerciaux réciproques, donc fondés sur des règles identiques pour tous les États. L’Accord sur l’OMC appuie les règles du GATT par des procédures de règlement des différends contraignantes. Les États n’ont plus la possibilité de se soustraire aux mécanismes instaurés en 1994. Des organes consultatifs et juridictionnels (en première instance et en appel) sont constitués et doivent rendre leurs décisions dans des délais précis. Depuis leur instauration, leur succès ne s’est pas démenti (ils ont été saisis dans plus de cent conflits).

I. 2 Un engagement pour une normalisation des relations UE-OMC

I. 2.1 Le débat juridique

Le traitement privilégié réservé aux exportations de bananes en provenance des États ACP a mis en évidence les contradictions entre les Accords de Lomé et les règles du commerce international. Après de multiples rebondissements et plusieurs décisions de l’Organe de règlement des différents de l’OMC (Vincent, 2000), l’UE et les pays ACP ont accepté de mettre fin à l’exception commerciale qui caractérisait jusqu’alors leurs relations. Le principal objectif de l’Accord de Cotonou est précisément "l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale" (article 1^er), en d’autres termes la soumission de ces pays aux règles communes de l’OMC.

a) Les conflits arbitrés par l’OMC La banane a occupé le devant de la scène médiatique et juridique pendant plusieurs années. Elle est emblématique des relations entre pays du Nord et du Sud, ces derniers dépendant entièrement des premiers pour leurs débouchés commerciaux. L’Union européenne avait acquis une place particulière dans le commerce mondial de la banane puisqu’elle était devenue depuis 1995, date de l’adhésion de l’Autriche, de la Suède et de la Finlande, le premier importateur mondial. Derrière les enjeux commerciaux se cachaient aussi des enjeux de politique économique. Les deux grandes zones de production couvrent, d’une part, des pays d’Amérique latine, dont certains tentent depuis quelques années d’échapper à la mainmise des multinationales américaines et, d’autre part, des pays ACP, aux structures agricoles et commerciales archaïques, dans l’incapacité de faire face seuls à la concurrence latino-américaine.

Longtemps, la Communauté européenne a compensé les déséquilibres entre les pays ACP et les autres pays exportateurs en leur accordant de larges avantages commerciaux, non limités aux exportations de bananes, puisqu’ils s’étendaient à la quasi-totalité de leurs productions. Les Accords de Lomé avaient octroyé une exemption de droits de douane pour ces productions (article 168 de Lomé IV, 1989) et avaient garanti que les acquis commerciaux des pays ACP ne pourraient être revus à la baisse (protocole n° 5). Ce régime très favorable ne pouvait satisfaire les pays d’Amérique latine ni les groupes agro-alimentaires américains. Les divergences d’intérêts se sont accentuées quand la Communauté européenne a fixé, pour la première fois en 1993, des règles communes sur le marché de la banane [3]. Pour l’essentiel, le règlement prévoyait un contingent tarifaire de 2 millions de tonnes. Dans ce contingent, les bananes ACP étaient exonérées de droits de douane tandis que les bananes en provenance de pays tiers étaient soumises à un droit de 100 Ecus par tonne. Au-delà du contingent, le droit passait à 850 Écus par tonne pour les pays tiers et 750 Écus pour les bananes "non traditionnelles" ACP, c’est-à-dire qui ne correspondaient pas à des exportations traditionnelles définies en annexe. Contesté à l’intérieur même de la Communauté par l’Allemagne (grand importateur de bananes latinoaméricaines) [4], ce règlement fut surtout attaqué au sein du GATT par des pays d’Amérique latine. Modifié en 1998 pour se conformer aux décisions des organes de l’OMC, le règlement continua à être contesté par des pays latinoaméricains et les États-Unis. Les règles communautaires adoptées avant 1993, en 1993 et en 1998 ont fait l’objet de nombreuses décisions des organes du GATT puis de l’OMC. Lors de chaque procédure, des arguments identiques ou voisins ont été présentés.

1°) La violation de la règle du traitement national et de la clause de la nation la plus favorisée L’argument central des différents États ayant contesté les règles communautaires tenait à la discrimination opérée entre les producteurs ou importateurs de bananes ACP et les autres. Dès 1993, un panel (organe du GATT chargé d’arbitrer les conflits commerciaux) avait constaté que les exemptions de droit de douane résultant des Accords de Lomé étaient contraires aux règles selon lesquelles, d’une part, les opérateurs nationaux ne doivent pas être favorisés (règle du traitement national, article III du GATT) et, d’autre part, l’ensemble des opérateurs doivent bénéficier du traitement le plus favorable (clause de la nation la plus favorisée, article 1er du GATT). La Communauté négocia alors une dérogation lui permettant de maintenir ses exemptions jusqu’en février 2000, date à laquelle le dernier Accord de Lomé devait prendre fin.

En application de cette dérogation, les exemptions douanières ne pouvaient plus être remises en cause au sein du GATT ou de l’OMC. Les États latinoaméricains ne désarmèrent pas pour autant. Les contingents tarifaires établis par le règlement de 1993 leur paraissaient aussi discriminatoires que les exemptions douanières. La Communauté conclut alors un Accord-cadre avec les pays d’Amérique latine qui avaient obtenu gain de cause devant les panels. Les contingents tarifaires furent augmentés et partagés entre les pays concernés [5]. Enfin, en 1998, la Communauté étendit à tous les pays moins avancés le traitement préférentiel consenti aux ACP, ce qui bénéficia à sept pays.

La guerre commerciale n’était cependant pas terminée. Sous la pression du lobby de la banane, le gouvernement américain décida d’intervenir directement, ce qui contribua puissamment à accélérer la normalisation des rapports UE-ACP. Aux côtés des États qui n’avaient pas signé l’Accord-cadre (Mexique, Honduras, Guatemala), il saisit le nouvel Organe de règlement des différents de l’OMC. L’ORD rendit sa décision en mai 1997 [6], et l’organe d’appel confirma quelques mois plus tard [7]. Une fois de plus, la discrimination au détriment des pays tiers fut condamnée, y compris au regard de l’Accord général sur les services. L’importation de bananes relevait du service de commerce en gros couvert par l’accord, qui interdisait lui aussi les discriminations. Le système de licences d’importation découlant du règlement de 1993 devait être revu car il privilégiait les bananes communautaires ou ACP. L’Accord-cadre également, car il privilégiait ses signataires. La Communauté obtempéra en 1998. Elle modifia le règlement pour supprimer les distinctions entre importateurs, tout en maintenant des contingents tarifaires différenciés selon le pays exportateur [8].

Les États-Unis, toujours insatisfaits, répliquèrent par une menace commerciale (voir infra 4°/) et une nouvelle saisine de l’ORD. Finalement, à la demande de l’Équateur, celui-ci conclut que les contingents tarifaires fixés en 1998 étaient eux aussi discriminatoires [9]. La Communauté n’avait pas d’autre solution, pour se conformer aux règles du commerce international, que de mettre fin au régime privilégié dont avaient bénéficié les États ACP.

2°) L’augmentation excessive des droits de douane Argument secondaire, par rapport à la discrimination, l’accusation d’avoir trop augmenté les droits de douane par rapport aux montants consolidés en 1961 lors des négociations du Dillon round (20%) valut une condamnation à la Communauté, après l’adoption du règlement de 1993. Il en est résulté que la marge de manœuvre communautaire, tant dans ses décisions unilatérales que dans ses négociations commerciales avec les États ACP, était limitée par cet engagement international.

3°) L’inexistence d’une zone régionale de libre-échange L’existence entre la Communauté et les ACP d’une zone régionale de libreéchange au sens du GATT (article XXIV) a été le principal argument invoqué par la Communauté pour sa défense. Il a été rejeté sans difficulté dès le premier rapport de panel en 1993. En effet, les zones régionales de libre-échange autorisées par le GATT reposent sur la réciprocité des avantages commerciaux. Tel n’est pas le cas des exemptions douanières consenties par les Accords de Lomé au seul bénéfice des États ACP. Si cette décision n’a pas eu d’effet pratique immédiat, dans la mesure où la Communauté a changé ses règles commerciales par le règlement de 1993 sans donner d’autre suite au rapport de 1993, elle a contribué à marquer les bornes de ce que la Communauté pouvait négocier avec ses partenaires ACP.

4°) La réponse américaine : la persistance de l’unilatéralisme L’intense activité des organes du GATT, puis de l’OMC, dans le conflit de la banane ne doit pas masquer la confiance limitée que leur a voué le gouvernement américain, lequel, mécontent de la réaction communautaire aux décisions des organes de l’OMC en 1997, est revenu à une politique unilatérale. Fin 1998, il menaça d’appliquer des mesures de rétorsion unilatérales contre tout État qui mènerait une politique commerciale contraire à ses intérêts. Cette annonce s’appuyait sur une loi américaine (US Trade Act de 1974) mais s’inscrivait en faux contre tous les efforts de lutte contre l’unilatéralisme à l’origine de la création du GATT et plus encore contre l’interdiction des mesures de rétorsion unilatérales au sein de l’OMC (article 23 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends annexé à l’Accord de Marrakech de 1994). Les États-Unis ont introduit une nouvelle requête devant les organes de l’OMC sans être certains qu’elle serait jugée car ils n’avaient pas d’argument nouveau à faire valoir. Ils ont donc choisi d’exercer une pression sur l’UE et sur les États d’Amérique du Sud. La manœuvre réussit. La Colombie et le Costa Rica acceptèrent d’améliorer considérablement la position des entreprises américaines commercialisant leurs bananes. L’Équateur (qui n’avait jamais encore saisi les organes de l’OMC) introduisit la demande qui aboutit à la décision de 1999 de l’ORD.

Après le différend sur la banane, celui sur le sucre va-t-il être porté devant les organes de l’OMC ? En octobre 2002, l’Australie et le Brésil, rejoints par la Thaïlande depuis mars 2003, ont commencé une procédure devant l’ORD. Un panel est en cours de constitution. Ces trois États contestent le règlement communautaire de 2001 sur l’organisation du marché du sucre. Les subventions à l’exportation et les prix garantis seraient contraires aux Accords du GATT, ainsi qu’à l’Accord sur l’agriculture. Les arguments invoqués sont identiques à ceux avancés lors du conflit sur la banane.

b) La politique commerciale selon l’Accord de Cotonou Les négociations qui ont mené à l’Accord de Cotonou ont commencé en 1996, après la publication d’un livre vert par la Commission, et au moment où le conflit sur la banane battait son plein. Contrairement aux Accords de Lomé, ceux de Cotonou dissocient politique commerciale et aide au développement. La politique commerciale n’est plus conçue comme un instrument de l’aide au développement. Elle devient un objectif en soi. Cette dissociation était le seul moyen de se plier aux règles de l’OMC. Le conflit de la banane avait clairement montré que les avantages consentis aux pays ACP devaient disparaître. Les exemptions douanières n’étant plus permises, la politique commerciale ne pouvait plus servir au développement.

Dès l’énoncé des objectifs de l’Accord de Cotonou (article 1^er), la volonté de traiter les États ACP comme les autres États dans le domaine commercial apparaît nettement puisque leur "intégration progressive dans l’économie mondiale" est recherchée. Les moyens mis en oeuvre sont clairs. Les exemptions douanières sont certes maintenues jusqu’à la fin 2007 (et couvertes par une dérogation obtenue en 2001 à l’OMC [10]) mais l’UE et ses partenaires ACP doivent mettre à profit cette période pour conclure des "accords de partenariat économique" fondés sur la réciprocité et "compatibles avec les règles de l’OMC" (articles 36 et 37). Seuls les États volontaires seront concernés (article 37). Pour les États qui ne seraient pas en capacité de conclure de tels accords, d’autres mesures seront envisagées, qui devraient permettre à la fois de maintenir la situation existante et de se conformer aux règles de l’OMC (article 37). Cela s’apparente à la quadrature du cercle car, sauf à obtenir des dérogations de la part de l’OMC, seuls des avantages commerciaux réciproques et temporaires sont autorisés, au titre des zones régionales de libre-échange. Autrement dit, pour respecter les règles de l’OMC, l’UE et les États ACP devraient s’efforcer de conclure des accords de partenariat économique le plus rapidement possible. L’Accord de Cotonou sonne le glas de l’exception commerciale qu’avait souhaitée la Communauté européenne au bénéfice des États ACP. Le cadre juridique international interdit le maintien de cette exception. Encore faudrait-il s’assurer que l’aide au développement, préservée par l’Accord de Cotonou, permettra aux États concernés d’appliquer les nouveaux accords commerciaux dans une position concurrentielle, ce qui est loin d’être acquis, dans la mesure où les États ACP vont commencer par perdre d’importantes ressources douanières (Vincent, 2003 ; Feuer, 2002). Il faudrait aussi que la menace d’un retour à des mesures commerciales unilatérales au moindre dérapage soit écartée. Les États ACP n’ont pas caché leur inquiétude. Dans le texte même de l’Accord de Cotonou, les producteurs de sucre ont obtenu que la sauvegarde des avantages actuels soit recherchée (article 36). Plus globalement, les États ACP ont réaffirmé solennellement au sein de l’OMC l’importance des avantages commerciaux et la nécessité de prendre en considération la situation défavorable des pays en développement, avec une mention particulière pour le secteur agricole, et notamment le sucre [11].

I. 2.2 Le débat économique

a) La remise en cause de l’efficacité commerciale des conventions de Lomé Comment mesurer l’efficacité commerciale du Partenariat ACP–UE ? Au regard des objectifs fixés par les différents accords, il s’agissait d’aider les pays ACP à mieux profiter des effets positifs du commerce mondial et à les émanciper peu à peu de leur spécialisation primaire. Aussi convient-il de regarder l’évolution du commerce extérieur des ACP sous l’angle de leur part de marché (notamment sur le marché de l’UE) et sous celui de la structure de leurs exportations.

Une baisse globale de part de marché des ACP sur le marché européen s’observe : de 7% en 1975/76, elle se fixait à 3% en 2001/2002 (OMC, 2003). Plus inquiétant, cette chute concerne les biens agricoles pour lesquels les ACP sont censés détenir un avantage compétitif. La comparaison de la dynamique commerciale ACP à celle des autres zones en développement (NPI asiatiques, pays méditerranéens, Amsud… ) met en évidence le retard accumulé et la marginalisation progressive. Cette dernière ne peut être complètement expliquée par la nature des spécialisations puisque, même sur les produits primaires, les pays ACP régressent. On retrouve cette tendance à l’échelle mondiale pour les pays les moins avancés par rapport à l’ensemble des PED [12]. Les gains de part de marché des pays du Sud dans leur ensemble (de 18% à 30% entre 1970 et 2000) masquent une différenciation marquée entre les exportations des PMA et celles des autres économies en développement ; sur les trente dernières années, la croissance du commerce de marchandises de ces dernières a été quatre fois plus rapide que pour les premiers [13]. Les Conventions de Lomé n’ont pas permis aux ACP d’enrayer le déclin commercial qui caractérise les pays en développement les plus pauvres. Dans les faits, l’avantage relatif accordé aux pays ACP a pu s’effriter par l’adoption d’autres politiques préférentielles de l’UE (SPG Européen, Processus de Barcelone) et par le désarmement tarifaire multilatéral résultant des rounds commerciaux successifs.

Tableau 1
Importations de l’UE (en milliards d’euros, prix courants)

IMGIMGTableau 1 : Importations de l’UE (en...IMGIMF

Eurostat

Tableau 2
Evolution des spécialisations de quelques PED (hors ACP)

IMGIMGTableau 2 : Evolution des spécialisa...IMGIMF

Nations unies, base de données Comtrade.

La structure du commerce extérieur des ACP reste dominée par les produits de base (62% des exportations vers l’UE). De nombreux ACP (34 pays sur 78) sont dépendants de matières premières agricoles pesant pour plus de la moitié des flux ACP-UE. Ces données sont à mettre en perspective avec l’évolution des spécialisations pour l’ensemble des PED, telle qu’indiquée par l’OMC [14]. À de rares exceptions (République dominicaine, Madagascar, Maurice, Sénégal, Togo ou les pays de l’Union douanière de l’Afrique australe), les Pays ACP n’ont pas connu de modification significative de leur spécialisation au cours des trente dernières années. Pour les deux tiers d’entre eux, les produits primaires continuent de représenter entre 60 et 100% de leurs exportations de marchandises. Dans le même temps, beaucoup de PED (hors ACP et économies pétrolières) ont connu une dynamique de spécialisation les conduisant vers une part majoritaire des produits manufacturés dans leurs flux d’exportation. Au total, la tendance des flux ACP-UE semble plutôt dominée par les dynamiques de prix, ce qui conduit à s’interroger sur les instruments visant à corriger l’instabilité des recettes d’exportation.

b) Stabilisation des recettes d’exportation et termes de l’échange Les mécanismes du STABEX et du SYSMIN ont rapidement montré deux limites inhérentes à ce type de correctif. Tout d’abord, une compensation financière a posteriori voit son efficacité dépendre largement de l’enveloppe budgétaire prévue à cet effet. Un mécanisme, aussi généreux soit-il dans sa conception, se révélera finalement peu efficient si les financements qui lui sont attribués ne couvrent pas la totalité, ou une part significative, des demandes qui lui sont adressées. Tout au long des différentes conventions, le taux de couverture des systèmes de compensation n’a cessé de se détériorer, passant de 100% pour Lomé I à 43% pour Lomé IV (Matringe, 2002). Si les montants effectivement déboursés ont été multipliés par 4, les transferts éligibles l’étaient par 10 sur la même période. Par ailleurs, doit être abordée la question plus large de l’évolution récente des termes de l’échange des pays ACP au regard de leur spécialisation primaire. Le débat initié dès les années 1950, avec les travaux de Prebisch et Singer, s’est poursuivi tout au long de la seconde moitié du XXè^me siècle. Les pays exportateurs de produits primaires seraient victimes d’une tendance déclinante de leurs termes de l’échange. Le débat théorique a été sans cesse renouvelé par l’apport des nouvelles techniques statistiques et par les modèles de prix à dynamique non-linéaire (Montalieu, 2001). Les résultats les plus récents soulignent effectivement une baisse du prix relatif des produits primaires (rapportés aux prix des biens manufacturés) : sur la période 1957-2001, le déclin annuel moyen serait de 1,9% pour l’alimentation, 2,4% pour les boissons tropicales et 1,3% pour les métaux (OMC, 2003). Sur le plan des politiques économiques, l’idée d’intervenir, a priori, sur le fonctionnement des marchés de matières premières à l’aide d’accords multilatéraux mettant à contribution les principaux producteurs et consommateurs a émergé dans les années 1950, avant de trouver une traduction multilatérale au cours de la première CNUCED (1964), par la mise en place de mécanismes de stocks régulateurs ou de quotas de production et d’exportation pour cinq produits (café, cacao, sucre, étain, caoutchouc naturel). Aujourd’hui, nous ne pouvons que dresser un constat d’échec de ces tentatives (Gilbert, 1996). La tendance actuelle serait plutôt d’utiliser les instruments de marché pour se couvrir contre les risques, et non plus de chercher à manipuler les prix sur les marchés internationaux.

Finalement, l’Accord de Cotonou a abouti au démantèlement des mécanismes STABEX et SYSMIN. Cependant, les financements prévus à cet effet ont été intégrés dans une enveloppe destinée au développement à long terme qui, sous des conditions plus restrictives que précédemment, pourra compenser des pertes de recettes d’exportation. Dans les conventions de Lomé, le mécanisme avait un caractère automatique, indépendant du contexte macroéconomique global et s’appliquait produit par produit. Il s’agit maintenant d’une double condition concernant les flux d’exportation (perte de 10% par rapport à la moyenne des trois dernières années des exportations consolidées) et le déficit budgétaire (effet négatif de 10% sur le solde budgétaire).

II LA CONDITIONNALITÉ DE L’AIDE

II. 1 Une alternative crédible au consensus de Washington ?

II. 1.1 Les principes de la conditionnalité des institutions financières internationales (IFI)

a) La légitimité de la conditionnalité La plupart des mécanismes d’aide à la politique économique (à distinguer de l’aide-projet) sont couplés à l’adoption de réformes structurelles ou à la réalisation d’objectifs macroéconomiques. Sur quels grands principes peut-on fonder une conditionnalité de l’aide internationale ? La conditionnalité (Bird, 2001 ; Dhonte, 1997 ; Rodrik, 1996) revêt deux aspects importants : l’un pour le bailleur de fonds, l’autre pour le pays bénéficiaire.

Dans le premier cas, la conditionnalité joue d’abord un rôle bien connu dans une relation principal-agent, c’est-à-dire le contrôle de l’asymétrie d’information ex post, à savoir l’aléa de moralité. Celle-ci va assurer que le financement sera bien utilisé dans la direction souhaitée ou négociée préalablement par une fonction de monitoring. Le problème alors posé est celui de la pertinence du modèle économique sous-jacent au diagnostic de politique économique du pays en crise ou en sous-développement. Dans le cas d’un prêt, l’enjeu supplémentaire pour le bailleur est le remboursement du montant emprunté. Ce remboursement exprime d’une certaine manière la réussite du programme qui a justifié le décaissement initial. Par ailleurs, il se peut que le bailleur se trouve lui-même en situation d’emprunteur sur le marché financier international (cas des IFI, des Banques régionales de développement… ). Dès lors, la crédibilité de sa signature détermine sa prime de risque, autrement dit le coût de sa propre dette. La qualité des créances détenues est alors un critère essentiel.

Du point de vue des bénéficiaires, deux arguments principaux légitiment le principe de conditionnalité, l’un externe et l’autre interne.

Pour le premier, il s’agit de sécuriser les flux de financement et d’acquérir de la crédibilité dans les relations avec la communauté financière internationale, qu’elle soit publique ou privée. L’effet direct est d’offrir une lisibilité, de dégager l’horizon financier à court et moyen terme, en assurant au pays bénéficiaire que les fonds seront décaissés de manière certaine, dès lors que les conditions fixées initialement sont respectées. De plus, en prenant le cas des relations avec le FMI, un accord négocié est le point de départ d’une architecture complexe permettant à un pays de bénéficier de procédures de restructuration de dette (Club de Paris, de Londres, Initiative pays pauvres très endettés… ) et sert de catalyseur à des financements complémentaires. Plus généralement, il s’agit d’un signal positif qui est envoyé aux investisseurs qui sont à la recherche d’éléments pour évaluer la nature du risque-pays.

Dans un second temps, la conditionnalité doit s’analyser du point de vue de l’économie politique de la réforme. Un gouvernement national va être confronté à des difficultés internes soit parce que le changement de politique économique s’accompagne de coûts transitoires qui le rend non-désirable pour une majorité de la population, soit qu’il implique des pertes définitives pour certains groupes ou, enfin, du fait de la faiblesse institutionnelle du pouvoir politique. Le financement conditionnel permet ainsi de lier la réforme douloureuse à un transfert financier jouant un rôle de compensation. Un gouvernement cherchera aussi à externaliser (vers le bailleur de fonds) la responsabilité apparente d’une décision que l’agent domestique (le gouvernement) ne peut, ou ne veut, pas assumer.

b) l’efficacité de l’aide conditionnelle Comment mesurer l’efficacité de l’aide et des réformes induites par la coopération internationale ? Deux grandes familles d’études ont été mises en oeuvre : les approches générales visant à apprécier l’efficacité de l’aide en termes de croissance et/ou de réduction de la pauvreté (Boone, 1996 ; Burnside, Dollar, 2000 ; Guillaumont, Chauvet, 2001 ; Collier, Dollar, 2002) et les approches plus spécifiques sur l’évaluation des programmes soutenus par le FMI (Dicks-Mireaux, Mecagni, Schadler, 2000 ; Przeworski, Vreeland, 2000 ; Garuda, 2000).

Concernant l’impact de l’aide sur le régime de croissance et de répartition des revenus, les effets peuvent apparaître comme décevants ou à tout le moins nuancés. Les premiers travaux proposaient des conclusions très pessimistes, puisque aucun lien statistique n’était établi entre le volume de l’aide et les performances en termes de croissance et de développement. Plus récemment, des publications ont montré un lien positif conditionné à un certain nombre de caractéristiques pour les pays récipiendaires. L’évaluation décevante de l’aide pourrait s’expliquer par une mauvaise orientation de celle-ci vers les pays où les conditions de réussite n’étaient pas réunies. Une question importante tient au repérage de ces conditions dans lesquelles l’aide peut se révéler efficace en matière de croissance et de développement. Certains auteurs insistent sur les bonnes politiques économiques initiales en matière d’équilibre budgétaire, de maîtrise de l’inflation et d’ouverture commerciale. Pour d’autres, la qualité des politiques serait endogène à l’aide internationale, autrement dit l’impact de l’aide serait corrélé positivement aux politiques présentes mais négativement aux politiques initiales. Dans une logique de rendements décroissants, on peut aussi imaginer qu’un volume très élevé d’aide extérieure viendra buter sur la capacité d’absorption du capital du récipiendaire, ou impliquer des dysfonctionnements de type syndrome hollandais.

La question de la vulnérabilité économique spécifique des économies en développement, en particulier les pays très sensibles aux chocs extérieurs, doit être envisagée. L’aide internationale peut apparaître justifiée pour des pays soumis à une forte instabilité de leurs recettes d’exportation, car cette dernière produit des effets négatifs significatifs sur le régime de croissance. Se pose alors le problème de la complémentarité (ou substitution) des politiques internationales de développement fondées sur l’aide financière et des outils visant à favoriser l’insertion des pays les moins avancés dans le commerce mondial. Enfin, des approches peu conclusives évoquent l’influence de l’instabilité politique. Si son effet négatif sur la croissance paraît clairement établi, il n’en va pas de même quant à son impact sur l’efficacité de l’aide. Ces résultats participent au débat sur la nécessité d’inclure ou non une dimension politique à la conditionnalité. Il s’agit moins d’intervenir sur la nature des régimes politiques que d’envisager la qualité de l’environnement sociopolitique en ce qu’il favorise la croissance et la mise en œuvre des réformes.

Concernant l’évaluation des programmes d’ajustement du FMI, le débat s’est surtout centré sur la méthodologie permettant d’isoler l’effet spécifique des mesures préconisées. Sur le fond, une synthèse des principales études tend à conclure que ces programmes ne sont pas aussi générateurs de croissance, de stabilité des prix et de soutenabilité de la dette que ne l’espérait le FMI, mais ils ne sont pas non plus systématiquement facteurs de détérioration des indicateurs sociaux ni d’accroissement des inégalités. Ces résultats ont contribué aux interrogations suscitées par le Consensus de Washington et à la réflexion sur une réforme de la conditionnalité.

II. 1.2 L’évolution de l’aide européenne au fil des conventions de Lomé

Dans les Accords de Yaoundé, puis dans les deux premiers Accords de Lomé, il n’était pas question d’imposer le respect de règles économiques ou politiques aux pays ACP. L’idée centrale de ces accords était plutôt d’aider à leur développement et de privilégier des relations, notamment commerciales, avec d’anciennes colonies. Avec les Accords de Lomé III (1985-1990), Lomé IV (1990-1995) et Lomé IV bis (1995-2000), la conditionnalité est apparue, donnant lieu à une pratique aux résultats mitigés.

a) L’apparition de la conditionnalité depuis Lomé III La conditionnalité négociée entre l’UE et les ACP à la fin des années 1980 est avant tout politique, c’est-à-dire reposant sur le respect de principes tels que les droits de l’Homme, et non pas une conditionnalité économique, comme pour les IFI à la même époque.

Plusieurs facteurs expliquent la prise en compte de la conditionnalité dans les Accords ACP-UE (Hilphold, 2002). D’une part, l’absence totale de référence aux droits de l’Homme avait fini par paraître gênante aux États membres de l’Union européenne, spécialement à l’occasion des exactions commises en 1977 par le dictateur ougandais Amin Dada. D’autre part, le réchauffement des relations Est-Ouest rendait moins difficiles les discussions sur les droits de l’Homme. Enfin, les discussions au niveau national ou européen rendaient inévitable que la question de la conditionnalité surgisse lors des négociations de l’Accord de Lomé III. Le texte de cet accord, encore timide, se borne à mentionner la "dignité humaine"(article 4), tandis que l’annexe développe quelque peu ce principe, sans pour autant déterminer clairement son lien avec le développement, ni les conséquences de sa violation sur les relations UE-ACP.

A partir de Lomé IV, les exigences des accords se font nettement plus précises car la chute du communisme a fait perdre des alliés à certains pays ACP et les a affaiblis dans les négociations (Mankou, 2001). Un changement juridique interne à l’Union européenne a aussi joué un rôle. Le traité de Maastricht de 1992 lie la politique de développement de la Communauté "à la consolidation de la démocratie et de l’État de droit ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales". Le renforcement des exigences communautaires peut aussi s’expliquer par l’influence des réflexions au sein des IFI. La convention de Lomé IV établit pour la première fois un lien clair et direct entre développement et respect des droits de l’Homme. Selon son article 5, "La coopération vise un développement centré sur l’homme, son acteur et bénéficiaire principal et qui postule donc le respect et la promotion des droits de celui-ci (… )". Cette disposition sera complétée et amplifiée après sa révision par l’Accord de Lomé IV bis. Les principes de la démocratie, des droits de l’Homme et de l’État de droit deviennent un "élément essentiel" de la Convention. Pour la première fois, des moyens de rendre ces principes effectifs sont évoqués. Résultat d’un compromis entre la Commission (favorable aux mesures incitatives) et le Conseil (préférant les sanctions), l’accord révisé prévoit les deux types de mesures. Au titre des incitations, des aides financières (article 5 § 3) peuvent être accordées aux ACP pour qu’ils modifient leur système politique. Au titre des sanctions, si l’une des parties pense qu’une autre n’a pas respecté un "élément essentiel" de la Convention, des consultations bilatérales sont organisées. En "dernier recours", la suspension partielle ou totale de l’accord peut être décidée unilatéralement (article 366 bis).

b) Une pratique aux résultats mitigés Relativement peu de bilans précis et complets ont été faits de l’application de la conditionnalité dans l’Accord de Lomé IV. D’après les études existantes (Santiso, 2003 ; Brisepierre, 2002 ; Mankou, 2001), la suspension de la coopération a été décidée à quatre reprises (Niger, Côte d’Ivoire, Haïti, Togo). Dans d’autres cas, l’aide a été révisée sans être suspendue (Fidji, Comores, Guinée-Bissau). Les résultats concrets de ces interventions sont mitigés. La révision ou la suspension de l’aide permet de préserver les finances communautaires. En revanche, leur effet sur la situation politique locale est plus incertain. Dans les cas de coup d’État (Niger, Côte d’Ivoire, Fidji), l’intervention communautaire, sans avoir évidemment résolu toutes les difficultés, a aidé à une transition vers une situation moins critique, bien que toujours dramatique (Niger). Elle n’a parfois été d’aucune utilité (Côte d’Ivoire). Dans le cas de fraude électorale (Haïti par exemple), l’action communautaire est encore plus difficile, puisque tout semble reposer sur la bonne volonté des autorités locales, qui est rarement au rendez-vous dans un contexte de crise politique grave.

L’application de la conditionnalité se heurte à de nombreuses difficultés. Elle repose sur un accord des parties qui n’est pas facile à trouver sur des sujets aussi sensibles. Elle suppose une appréciation des situations de crises politiques rendue plus délicate encore par des considérations diplomatiques et économiques. Du côté des ACP, l’intervention de l’UE risque d’être perçue comme une ingérence dans les affaires intérieures. Du côté de l’UE, aucune évaluation sérieuse n’a été faite à ce jour de l’application de Lomé IV et les décisions prises par le Conseil, sur les avis de la Commission, semblent manquer de cohérence, de vision d’ensemble. Les difficultés auxquelles se heurte l’UE depuis 1996 ne sont pas sans rappeler celles que rencontrent aussi les IFI.

II. 2 Vers un nouveau consensus international II. 2.1 La réforme de la conditionnalité

A partir des interrogations suscitées par l’évaluation de l’aide conditionnelle des IFI, il est possible de dresser un bilan critique des pratiques en matière de conditionnalité. Allons-nous passer du Consensus de Washington à un nouveau consensus "Stiglitzien" (Stiglitz, 2001) ?

a) Une stratégie recentrée sur la lutte contre la pauvreté et le développement durable Le tournant du XXIème siècle a été marqué par un certain nombre d’initiatives internationales qui ont produit un recentrage de la coopération financière internationale en faveur des économies en développement (De La Chapelle, 2002 ; Coussy, 2002). Nous en analysons deux : l’initiative PPTE "pays pauvres très endettés" (FMI, Banque mondiale) et les Objectifs de développement du Millénaire (ONU).

L’initiative PPTE est un dispositif global de réduction de la dette mis en place conjointement par le FMI et la Banque mondiale. Après une première version présentée en 1996, l’Assemblée Générale des Institutions de Bretton Woods de septembre 1999 a précisé le fonctionnement du mécanisme pour la quarantaine de pays éligibles (critères de développement et d’endettement). Pour bénéficier d’une assistance au titre de cette initiative, un pays doit faire face à une charge de la dette insoutenable (non gérable par les mécanismes habituels), opérer des réformes par le biais de programmes soutenus par le FMI et la Banque mondiale et, enfin, avoir établi un Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP). Cette nouvelle stratégie repose sur cinq grands principes. Le premier exprime la volonté de favoriser l’internalisation des politiques pilotées par les pays, notamment grâce à la participation de la société civile. Deuxièmement, l’évaluation sera axée sur les résultats et sur la capacité des mesures à réellement réduire la pauvreté. Troisièmement, le caractère multidimensionnel de la pauvreté implique des politiques globales (santé, éducation, infrastructures rurales… ). La coordination des acteurs (gouvernement, société civile, donateurs extérieurs) et un engagement sur le long terme en sont les derniers piliers. Les interventions du FMI pour les pays à faible revenu s’organisent dorénavant autour du DSRP, notamment avec la mise en place d’un mécanisme concessionnel : la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance.

Adoptée en septembre 2000, la Déclaration du Millénaire pour des Nations unies définit les progrès humains à accomplir d’ici 2015 en faveur des pays du Sud. Huit objectifs ont été fixés avec, pour chacun d’entre eux, des cibles mesurables et des délais de réalisation (PNUD, 2003). Les objectifs retenus sont : faire disparaître l’extrême pauvreté et la faim ; garantir à tous une éducation primaire ; promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes réduire la mortalité infantile ; améliorer la santé maternelle ; combattre le SIDA, le paludisme et d’autres infections endémiques ; assurer la durabilité des ressources environnementales et, enfin, mettre en place un partenariat mondial pour le développement. Ce dernier aspect repose sur l’instauration d’un système commercial et financier plus ouvert, fondé sur des règles, prévisibles et non discriminatoires, mais aussi sur la nécessité d’une aide publique au développement plus généreuse pour les pays les moins avancés démontrant leur volonté de lutter contre la pauvreté. Si les pays du Nord ont exprimé ici certains engagements en matière de partenariat commercial et d’aide extérieure (augmentation de 50 milliards de dollars par an, doublement du ratio APD/PNB de 0,22% à 0,43%), les pays du Sud admettent le principe d’une sélectivité de l’aide fondée sur la capacité des gouvernements à assumer des réformes institutionnelles telles que la redéfinition du rôle de l’Etat, une plus grande implication de la société civile, un rôle moteur du secteur privé dans le régime de croissance. On retrouve cette même idée au cours de la Conférence des Nations unies sur le financement du développement (Monterrey 2002). Cet ensemble illustre la volonté de recentrage de l’aide internationale sur les domaines de la réduction de la pauvreté et du développement durable. Ces adaptations sur le fond s’accompagnent d’une réflexion sur la réforme de la conditionnalité.

b) une modification des procédures Au-delà des changements quant au contenu de l’aide internationale, le débat (Collier et alii, 1997 ; Khan, Sharma, 2002 ; Svensson, 2003) s’organise aujourd’hui autour d’un objectif commun qui prend tout son sens dans un contexte plus exigeant en matière de transfert financier Nord-Sud : comment obtenir une meilleure gouvernance de l’aide, aussi bien du point de vue des États bénéficiaires que de celui des bailleurs de fonds ?

L’implication des gouvernements dans les réformes est mise en avant comme élément essentiel de l’efficacité de l’aide. Or, l’histoire récente de la conditionnalité des IFI n’est pas allée dans le sens d’une plus grande "paternité" domestique des politiques d’ajustement. Les années 1980-90 ont été marquées par un élargissement du champ de la conditionnalité. Celui-ci s’explique de deux manières. Tout d’abord, on a reproché au FMI de ne traiter que les aspects conjoncturels des crises et, à partir de là, de n’établir que des critères de performance macroéconomique (déficit budgétaire, inflation équilibre extérieur). Devenue récurrente, la question d’un ajustement par la croissance a poussé l’institution à se rapprocher de la conditionnalité structurelle déjà mise en œuvre par la Banque mondiale. L’inclusion des mesures de libéralisation des échanges, de privatisation ou d’ordre sectoriel a accru la complexité de la conditionnalité. Le nombre moyen de critères est passé de 21 en 1980-88 à 35 en 1989-91 (Leandro, Schafer, Frontini, 1999, p. 286). Par ailleurs, les pays se présentant devant le FMI changeaient de nature. Il s’agissait de plus en plus de pays en développement et en transition faisant face à des difficultés se situant bien au-delà des déséquilibres macroéconomiques. En procédant à un pilotage fin, les IFI pensaient aider des gouvernements sous-administrés, manquant de ressources pour concevoir les politiques économiques. Elles ont en fait déresponsabilisé les États récipiendaires et légitimé la critique d’une aliénation de la souveraineté économique des PED. Le recentrage et l’allègement de la conditionnalité vont dans le sens de cette simplification mieux à même d’encourager l’engagement des États. L’allègement pourrait aller jusqu’à un quasi-abandon de la conditionnalité explicite, dans la mesure où les pays susceptibles de bénéficier des concours financiers des IFI seraient présélectionnés en fonction d’un certain nombre de critères (qualité des institutions, politiques économiques avisées). C’était le sens du rapport de la commission Meltzer.

Du côté des bailleurs de fonds, la définition de la conditionnalité et la mise en œuvre des procédures de décaissement peuvent être aussi l’occasion d’une altération de l’efficacité de l’aide. L’idée essentielle est de passer d’une conditionnalité sur les mesures ou les objectifs intermédiaires de la politique économique à une conditionnalité sur les résultats à moyen/long terme (croissance, investissement, compte courant… ). Cette formule renforcerait la prise en charge des programmes par les pays. Du point de vue des décaissements, les ressources du fonds seraient protégées car les financements ne seraient débloqués qu’a posteriori, une fois certains objectifs atteints. Concernant le rythme des décaissements, a été évoquée la possibilité d’un système de tranche flottante. L’idée serait de rendre les fonds disponibles dès l’achèvement de certaines réformes structurelles prévues et non pas selon un calendrier prédéfini avec dates spécifiques. La rigidité actuelle peut aboutir parfois à la suspension de la coopération ou à l’incomplétude des programmes. Survient, alors, la question de la crédibilité des pénalités fixées à l’avance en cas de non-respect des échéances. L’un des problèmes rencontrés par les IFI est le dilemme du bon Samaritain. Les pays sous ajustement n’ignorent pas que l’institution internationale hésitera à appliquer une conditionnalité stricte en cas de performances médiocres dans la mesure où sa fonction sociale est de réaliser des opérations de coopération. Des études soulignent qu’il n’y a pas de lien systématique entre le taux de réalisation des critères et le taux de décaissement.

II. 2.2 Une aide européenne intégrée à la stratégie des IFI

Les Accords de Cotonou marquent un net rapprochement entre l’UE et les IFI. La relative originalité et l’indépendance conservées jusqu’à Lomé IV, n’ayant pas fait la preuve de leur efficacité, disparaissent (Brisepierre, 2002). L’UE semble n’être plus que l’un des relais utilisés par les instances internationales pour mettre en œuvre leur stratégie. Ce suivisme de l’UE se manifeste particulièrement à propos de la conditionnalité, tant dans ses principes que dans son application.

a) Les principes de la conditionnalité dans l’Accord de Cotonou L’Accord de Cotonou reprend, dans leurs grandes lignes, les dispositions de l’Accord de Lomé IV bis en les enrichissant.

Lors de la préparation de l’Accord de Cotonou, les négociations sur la conditionnalité ont donné lieu à de vifs affrontements entre l’UE et les pays ACP (Brisepierre, 2002 ; Hilphold, 2002). L’Union, reprenant une notion largement utilisée par les IFI, voulait introduire la"bonne gouvernance"parmi les "éléments essentiels" de l’accord dont la violation pouvait éventuellement conduire à une suspension de l’aide. Les pays ACP s’y opposaient car ils refusaient un alourdissement de la conditionnalité et un risque d’ingérence supplémentaire. Un compromis a finalement été trouvé. "Le respect des droits de l’Homme, des principes démocratiques et de l’État de droit" demeurent des "éléments essentiels" de l’accord (article 9 § 2) dont la violation peut entraîner des sanctions.

La bonne gouvernance n’est pas mentionnée en tant que telle mais la "bonne gestion des affaires publiques (… ) constitue un élément fondamental" de l’accord (article 9 § 3). Les parties contractantes, dans un louable effort de clarification, ont défini la bonne gestion des affaires publiques comme "la gestion transparente et responsable des ressources humaines, naturelles, économiques et financières en vue du développement équitable et durable. Elle implique des procédures de prise de décision claires au niveau des pouvoirs publics, des institutions transparentes et soumises à l’obligation de rendre compte, la primauté du droit dans la gestion et la répartition des ressources, et le renforcement des capacités pour l’élaboration et la mise en œuvre de mesures visant en particulier la prévention et la lutte contre la corruption" (article 9 § 3). Cette définition est suffisamment large pour correspondre aux définitions également larges données de la bonne gouvernance (Gaudin, 2003). N’étant qu’un "élément fondamental", la bonne gestion des affaires publiques n’est pas assortie des mêmes procédures de sanctions que les "éléments essentiels". En outre, les Etats ACP se sont montrés réticents à ce que la violation des principes de bonne gestion conduise à des sanctions. Au-delà de la définition générale des principes, le seul point d’accord trouvé concerne la lutte contre la corruption, préoccupation majeure de l’UE comme des IFI. Une procédure de sanction similaire à celle existant pour les éléments essentiels a été prévue, mais uniquement dans les "cas graves de corruption" et quand la Communauté est un "partenaire (financier) important" (article 97). Quels que soient les principes en cause, les sanctions sont loin d’être présentées comme la seule solution. L’accord insiste à plusieurs reprises sur la nécessité d’un dialogue entre les parties et sur l’appui aux réformes que la Communauté s’engage à donner (articles 8 et 9). La méthode incitative est donc privilégiée, conformément aux recommandations de la Banque mondiale de 1998 (Santiso, 2003).

Les acteurs non étatiques, qui n’étaient pas oubliés dans l’Accord de Lomé IV mais placés au second plan, sont désormais dotés d’un rôle central. Cela va dans le sens de la politique des IFI, mais néglige les déceptions enregistrées par la Communauté dans le passé à l’égard de l’action des organisations non gouvernementales dans les programmes d’aide au développement (Ibid.).

b) L’application de la conditionnalité dans l’Accord de Cotonou L’Accord de Cotonou est trop récent pour que la conditionnalité qu’il prévoit ait été souvent appliquée. Les mesures prises par le Conseil, en mars 2002, à l’égard du Libéria en constituent un exemple. Après des consultations fondées à la fois sur la violation des "éléments essentiels" de l’accord et sur la mauvaise gestion des affaires publiques, le Conseil a décidé de renforcer son soutien aux réformes, tout en soumettant le versement de l’aide financière à la tenue d’élections libres et à une amélioration globale de la situation. De l’avis d’une observatrice (Arts, 2003), cette première application de la conditionnalité fondée sur l’Accord de Cotonou a reposé sur des consultations bilatérales plus équilibrées que par le passé et sur des textes plus clairs et plus précis (l’Accord de Cotonou lui-même, les documents échangés par les parties). Des inquiétudes demeurent (Hilphold, 2002) sur la difficile frontière à tracer entre inaction néfaste pour les finances de l’Union, comme pour les populations concernées, et ingérence insupportable pour les Etats ACP.

L’intégration de l’aide européenne dans la stratégie des IFI est loin d’être aisée. Si l’on peut la considérer comme souhaitable pour des raisons d’efficacité et de convergences d’intérêts, force est de constater certaines difficultés. La Banque mondiale insiste, depuis 1998, sur les bienfaits de l’incitation à la démocratie envers les pays en développement par rapport aux sanctions. La lutte contre la pauvreté est une priorité des organisations internationales, financières ou non. Il n’en reste pas moins que l’Union européenne a tendance à moins aider les pays les plus pauvres. La part de l’aide de la Communauté aux pays à faible revenu est passée de 76% du total en 1990 à 40% en 2000 (Santiso, 2003). Elle ne tient guère compte des principes politiques à titre incitatif.

CONCLUSION

Du point de vue commercial, l’Accord de Cotonou entérine l’impossibilité pour l’UE de continuer à mener une politique qui privilégiait juridiquement les Etats ACP sans produire les résultats économiques attendus. La fin de la politique régionale et l’application aux Etats ACP des règles du commerce international va-t-elle pour autant profiter aux Etats ACP et les aider à s’intégrer dans le commerce mondial ?

En ce qui concerne l’aide au développement, les incertitudes sont peut-être encore plus grandes. Les IFI et l’UE se sont rejointes au sujet de la conditionnalité. L’Accord de Cotonou reprend des éléments puisés dans les réflexions et la pratique des IFI. Pour autant, toutes les questions sur la légitimité de la conditionnalité, sur ses effets réels, sur les modalités de l’intégration de l’UE à la stratégie nouvelle des IFI sont loin d’être résolues. L’UE garde un peu plus de liberté par rapport aux IFI qu’en matière commerciale. En particulier, l’UE est davantage attachée au respect de principes politiques. Ces changements peuvent servir sa politique visant à remplacer un soutien commercial difficilement chiffrable et caractérisé par des effets désincitatifs par une aide conditionnelle politiquement plus facile à valoriser et facteur d’une meilleure allocation des ressources.

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NOTES

[*]

IDEA - Université d’Orléans. Catherine. HHaguenau-Moizard@ univ-orleans. fr

[**]

LEO - Université d’Orléans. Thierry. MMontalieu@ univ-orleans. fr

[2]

Les auteurs remercient le Professeur P. Saucier pour ses remarques au cours d’un séminaire du LEO (Université d’Orléans).

[3]

Règlement 404/93 du Conseil relatif à l’organisation commune du marché de la banane, JOCE 1993 L47/1.

[4]

La Cour de justice des Communautés européennes a rendu deux décisions à la demande de l’Allemagne. Elle a rejeté la demande d’annulation du règlement de 1993, au motif que les règles du GATT n’étaient pas directement invocables en droit communautaire (CJCE 5.10.1994, Allemagne c/ Conseil, Rec. 1994 p. I-4973) mais, en 1998, elle a annulé la décision du Conseil incorporant les résultats de l’Uruguay round, en raison de la discrimination subie par les importateurs de bananes non ACP (CJCE 10.3.1998, Allemagne c/ Conseil, Rec. 1998 p. I-973).

[5]

Règlement 3224/94 du Conseil, JOCE 1994 L 337/72.

[6]

ORD 22.5.1997 WT/DS27/R.

[7]

Organe d’appel 9.9.1997 WT/DS27/AB/R.

[8]

Règlements 1637/98 et 2362/98 du Conseil, JOCE 1998 L 210/28 et L 293/32.

[9]

Décision du 24.3.2000 WT/DS27/ARB/ECU.

[10]

Décision de la conférence ministérielle du 14.11.2001, WT/MIN( 01)/15.