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Mondes en développement

2008/1 (n° 141)



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Au Maghreb, comme dans de nombreux autres pays du pourtour méditerranéen, les modes de gestion traditionnels des ressources naturelles et les institutions coutumières ont été fortement désorganisés tout au long du XXe siècle. Mais dans le Haut Atlas marocain, qui fait figure à bien des égards de "bastion conservateur", les institutions coutumières intervenant dans la gestion collective des ressources, protégées par un isolement relatif et une histoire singulière, se maintiennent encore avec une certaine vigueur. La résistance de ces organisations, longtemps considérées comme obsolètes, trouve aujourd'hui une résonance nouvelle, même si depuis déjà une quinzaine d'années les résultats des politiques publiques interventionnistes et centralisatrices en matière de gestion des ressources naturelles (GRN) sont jugés peu satisfaisants.

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Il est désormais reconnu que le fonctionnement des institutions coutumières, hérité de pratiques séculaires, présente une grande flexibilité permettant aux agro-pasteurs de s'adapter aux changements et aux contraintes du milieu. À différentes échelles socio-territoriales, ces institutions énoncent les règles d'accès et d'usage des ressources communes, désignent au besoin des représentants ou des gardiens rétribués par la communauté et chargés de veiller au respect des décisions collectives, sanctionnent les contrevenants. Or, dans le contexte des mutations en cours de la montagne marocaine, l'organisation sociale et politique traditionnelle, dépourvue d'une personnalité juridique légale, connait de profonds changements. Aux côtés de l'administration, des institutions coutumières et des notabilités traditionnelles, de nouveaux acteurs institutionnels, issus en partie du processus de décentralisation, sont appelés à intervenir dans la GRN : communes et élus locaux, coopératives, comités de village (douar), associations d'usagers de l'eau agricole, etc. Plus récemment, leur émergence a également été encouragée par les projets de développement, de GRN et de lutte contre la pauvreté, ainsi que par les organisations non gouvernementales (ONG).

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Avec la généralisation de la rhétorique du développement durable, les mots d'ordre en matière de préservation des savoirs locaux, de bonne gouvernance, mais aussi de gestion participative, intégrée et territorialisée des ressources naturelles imprègnent profondément les nouvelles stratégies de développement rural au Maroc (Stratégie 2020, Programme forestier national, Initiative nationale pour le développement humain, etc.). La réalité du terrain est souvent différente, en décalage avec les grands discours nationaux et internationaux. Dans une perspective d'ajustement structurel, depuis les années 1980, on assiste paradoxalement à un redéploiement des interventions publiques en zones de montagne au moment même où l'État, à travers les diverses politiques de décentralisation et de gestion participative, devrait officiellement se désengager. Loin de disparaître, le rôle de l'État se transforme, mais l'on ne saurait parler de véritable rupture par rapport aux approches des décennies précédentes ; les communautés rurales n'ont que très rarement l'initiative et le contrôle du processus de développement local.

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Dans l'Atlas marocain, l'architecture institutionnelle apparaît ainsi fort complexe, dédoublée pourrait-on dire. Elle est caractérisée par la confrontation d'un système institutionnel "moderne", impulsé de l'extérieur, et d'un système communautaire relativement autonome. La juxtaposition de plusieurs systèmes de normes (droit positif, droit coutumier) et une certaine confusion dans les responsabilités gestionnaires des institutions locales caractérisent la plus grande partie de la montagne marocaine. Serait-il possible de concilier, dans le cadre d'une démarche concertée et durable sur le plan écologique, les prétentions gestionnaires des différents acteurs : communautés et communes rurales, administration forestière et ministère de l'Intérieur ?

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Le terrain que nous avons choisi pour illustrer notre propos traduit ces différents enjeux : une volonté exogène d'application de nouveaux principes, dans un contexte où perdurent des institutions coutumières fortes de leur légitimité et de leur ancrage local. Malgré la présence croissante de l'État, les communautés locales des Aït Bouguemez continuent d'assurer, en fait sinon en droit, la gestion des ressources. L'étude de cette région nous conduit à présenter d'abord l'organisation territoriale coutumière et les spécificités des principes traditionnels de GRN (forêts, parcours, eau d'irrigation), puis à analyser l'évolution historique des institutions locales et de leurs relations avec l'État au cours du XXe siècle. Nous aborderons ainsi le devenir des systèmes de gestion à l'heure du développement durable et de la décentralisation. Le pari difficile d'allier "tradition" et "modernité" peut, dans certains cas, conduire à des situations de blocage. Il nécessite, sans doute, d'inventer de nouveaux modes de gestion partenariale, ainsi qu'une stratégie publique unifiée et cohérente.

1. LA GESTION COUTUMIÈRE DES RESSOURCES NATURELLES DANS LA VALLÉE DES AÏT BOUGUEMEZ

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Située dans le massif du Mgoun entre 1 800 et 2 200 m d'altitude, la vallée des Aït Bouguemez [4]  Les travaux à l'origine de cet article ont été réalisés... [4] se distingue des autres vallées du Haut Atlas central notamment par son large fond plat d'environ 1 500 ha qui s'étend sur plus de vingt-cinq kilomètres de long.

Carte 1  - Situation géographique et groupes socio-historiques de la vallée des Aït Bouguemez Carte 1
d'après le mémoire de Keïta (2004). Dessin : C. Chauviat, IRD, 2006
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Faisant partie de la province d'Azilal et du haut bassin versant de l'oued Lakhdar, elle abrite actuellement une population avoisinant les 15 000 habitants, répartis dans une trentaine de villages (carte 1). Enserrée entre de puissantes chaînes de montagnes, la vallée connaît un climat de type oro-méditerranéen marqué par une amplitude thermique élevée, ainsi que par une pluviométrie annuelle et interannuelle irrégulière (en moyenne 500 à 800 mm/an). La forte variabilité des précipitations s'accompagne de périodes de sécheresses récurrentes (environ tous les dix ans) pouvant comporter des récidives pluri-annuelles. Le milieu montagnard et ses spécificités climatiques imposent aux hommes et aux ressources qu'ils exploitent des contraintes auxquelles ils tentent d'apporter des réponses adaptées et innovantes.

1.1 Un modèle d'exploitation des ressources et d'appropriation du territoire adapté à la gestion des risques

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Les activités productives des familles de la vallée reposent sur un usage complémentaire et intégré des différentes ressources de leur territoire. Cette complémentarité des activités agro-pastorales a été soulignée par Garrigues-Cresswell et Lecestre-Rollier (2001) comme le fondement des stratégies familiales et communautaires de gestion des aléas climatiques, économiques et politiques. Le long du gradient d'altitude, on distingue trois principaux étages bioclimatiques qui constituent des finages villageois, inter-villageois et inter-tribaux.

Figure 1  - Verticalité et modes d'appropriation des ressources Figure 1
Source : adapté du mémoire de Tirillini (2004)
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L'étage cultivé se situe dans le fond de vallée, qui comprend les terres irriguées de la plaine alluviale et les cultures pluviales (terres bour) sur les bas versants les moins escarpés. Les conditions hydrologiques relativement favorables de la vallée (réseau hydrographique dense, présence de plusieurs "sources" - résurgences karstiques de régime pluvio-nival) ont permis un essor progressif et remarquable de l'agriculture irriguée. Au-dessus des villages, on trouve fréquemment des espaces forestiers ouverts au pâturage toute l'année mais aussi producteurs de bois (de chauffe, d'œuvre ou de service) et de fourrage foliaire. Enfin, le haut terroir est occupé par des parcours d'altitude, lieux d'estive des troupeaux d'ovins et de caprins.

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Si la verticalité structure les étagements de végétation, elle caractérise aussi les modalités d'accès et d'exploitation des ressources. Ainsi, au fur et à mesure que l'on s'élève sur les versants, le mode d'accès se définit à l'intérieur d'un groupe social de plus en plus large (figure 1). En fond de vallée, les terres irriguées et les terres bour sont privées (statut melk) et sont gérées au niveau des familles et des lignages. Au-dessus de l'étage cultivé, les massifs boisés - qui font théoriquement partie du domaine forestier de l'État - sont le plus souvent appropriés et exploités collectivement au niveau du village (douar). Une partie de l'espace forestier villageois est mis en défens pendant la plus grande partie de l'année (interdiction de coupe), de manière à constituer des réserves de fourrage foliaire sur pied : c'est l'agdal forestier. Les espaces sylvo-pastoraux hors agdal constituent des propriétés communes non régulées. Ouverts aux prélèvements toute l'année, ces territoires sont souvent très dégradés. Enfin, l'usage des parcours de haute altitude est partagé avec les tribus transhumantes des versants nord et sud de l'Atlas. Le parcours y est réglementé par des accords inter-tribaux. L'espace pastoral d'altitude est aussi découpé entre un domaine en propriété commune régulée (l'agdal pastoral) et un domaine en propriété commune non régulée (hors agdal).

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Contrairement à ce qui se fait aujourd'hui dans de nombreux projets sectoriels de GRN, les ressources indispensables telles que l'eau, la forêt et les pâturages d'altitude sont gérées collectivement de façon intégrée par les institutions coutumières, au niveau villageois (eau, forêt) ou inter-villageois (pâturages d'altitude). Le bon fonctionnement de ce système agro-sylvo-pastoral nécessite que chaque groupe social dispose d'un accès suffisant aux différentes ressources complémentaires. Un village qui contrôle une ressource particulière l'utilise pour négocier avec les villages voisins l'accès à des ressources qu'il ne contrôle pas (accords de réciprocité).

1.2 L'agdal berbère : un arsenal réglementaire au service de la gestion de la nature

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Le mode de gestion en agdal est révélateur des réponses collectives apportées par les communautés rurales des Aït Bouguemez pour s'adapter aux contraintes du milieu et aux aléas climatiques (Herzenni, 1993). Dans le Haut Atlas, l'agdal désigne un mode d'appropriation et de gestion de la terre, un statut dans le droit coutumier. Une approche pluridisciplinaire permet de cerner les différentes facettes de cet objet complexe, qui apparaît au cœur du fonctionnement des sociétés rurales et de la culture berbère. Retenons quatre principaux éléments.

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Un "espace-ressources" délimité. L'agdal est un concept spatial, un territoire délimité par des repères topographiques matérialisés le plus souvent sur le terrain par de simples tas de pierres (kerkour). Le territoire renferme un ensemble de ressources dont certaines sont privilégiées et font l'objet d'une régulation sociale.

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Des institutions locales gestionnaires. La régulation sociale de l'accès aux ressources de l'agdal est prise en charge par des institutions locales. L'agdal de la communauté (taqbilt [5]  Terme berbère issu de l'arabe qbila, tribu. [5]  ) est géré à différents niveaux : village, tribu, fraction tribale. L'assemblée coutumière (jmâa) constitue l'organe de gestion et de prise de décision. De nombreux agdals sont gérés au niveau du village, d'autres fonctionnent au niveau d'entités sociales plus importantes. C'est le cas des agdals pastoraux gérés souvent par plusieurs villages, sous-fractions ou fractions tribales.

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Un corpus de règles d'accès et d'usage. Les institutions locales définissent un ensemble de règles d'accès et d'usage pour les ressources situées sur le territoire mis en agdal. L'usage des ressources est réservé à des ayants droit bien identifiés. Les règles d'exploitation des ressources sont souvent précises et variées : droits divers, quotas, taxes, etc. Parmi ces règles, il est une constante. Les ressources font l'objet de mises en défense, le plus souvent temporaires, entraînant l'alternance de périodes d'ouverture (usages autorisés) et de fermeture (usages interdits) du territoire. Un système local de contrôle et de sanctions permet d'assurer le respect des règles collectives.

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Des croyances et des représentations spécifiques. L'image de la verte prairie, les idées d'abondance de l'eau et de l'herbe, de profusion de vie, sont au cœur de la notion d'agdal et des représentations qui lui sont associées. Mais une autre idée forte est présente dans la racine gdl (agdal) : la notion d'interdit qui ici est en relation étroite avec les croyances et les pratiques religieuses. Deux idées centrales sont ainsi véhiculées par le terme agdal : l'abondance de la végétation et des ressources circonscrites en un lieu clos, bien protégé. L'agdal serait-il la version berbère du paradis des grecs et des latins ?

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On rencontre dans les Aït Bouguemez deux principaux types d'agdals : pastoraux et forestiers. Les agdals pastoraux (agdal-n-tuga) sont des espaces de parcours soumis à des mises en défens généralement associées à la pratique de la transhumance estivale. L'accès des troupeaux est réglementé par l'alternance de périodes d'ouverture du parcours (en été) et de fermeture (au printemps, de un à cinq mois) permettant la croissance de la végétation herbacée. Un gardien est désigné et rémunéré pour surveiller le pâturage en défens avant la montée des éleveurs en transhumance. Des droits spécifiques sont attribués pour la récupération du fumier, la construction et l'occupation des bergeries d'estive dont la répartition spatiale reproduit en partie celle des villages dans la vallée.

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Les agdals forestiers (agdal-n-ikchoud) sont des espaces arborés soumis à des mises en défens temporaires concernant la coupe de bois et de fourrage foliaire. Ouvert au pâturage toute l'année, l'agdal forestier est géré au niveau du village, qui regroupe ici 50 à 100 foyers, et de son assemblée. Dans l'agdal forestier, la coupe de bois et de fourrage foliaire, à l'exception du combustible destiné à la mosquée, est interdite pendant la plus grande partie de l'année. La jmâa décrète l'ouverture de l'agdal en hiver, quand la couverture neigeuse empêche le déplacement des hommes et des troupeaux. Chaque famille du village peut alors s'approvisionner en fourrage foliaire sur le territoire. La durée d'ouverture est limitée à quelques jours ou à quelques semaines par an, selon les conditions climatiques. L'approvisionnement en fourrage foliaire (chêne vert et genévriers), ressource indispensable pour nourrir le bétail en période de neige, est ici la principale ressource protégée. D'autres produits (perches de construction) peuvent être prélevés dans l'agdal après accord de la jmâa qui en détermine les modalités d'exploitation [6]  Versement d'une taxe dont le produit alimente la caisse... [6] . En plus de la mise en défens (ouverture hivernale réduite), le prélèvement de fourrage foliaire est soumis à différentes règles d'exploitation selon les villages : quotas de prélèvement [7]  Une charge par foyer et par jour le plus souvent. Dans... [7] , sélection des essences, rotation des coupes dans différents secteurs d'exploitation, etc. À l'intérieur de l'agdal, des droits permanents de mise en culture peuvent être délivrés par la jmâa à des familles du village. Ces droits s'accompagnent d'un certain nombre de contraintes pour les cultivateurs [8]  Les arbres présents sur le terroir agricole restent... [8] . Comme pour l'agdal pastoral, des responsables et des gardiens sont parfois désignés au sein des villages pour sanctionner les individus ne respectant pas les règles collectives. On peut donc véritablement parler de prolifération réglementaire dans ces espaces.

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Cependant, toutes ces pratiques d'agdal et ces savoirs ne sont pas pris en considération par l'administration des Eaux et Forêts. Les acteurs locaux sont considérés comme de simples usagers du domaine forestier, et non comme des partenaires ou des gestionnaires. Garante de la conservation à long terme des forêts, de la protection des sols et des régimes hydrologiques, l'administration a pour mission de préserver les espaces boisés de l'action "prédatrice" des populations riveraines, de promouvoir une gestion rationnelle au nom de l'intérêt national. Le service forestier, qui a acquis une importante expérience technique, reste le "noyau dur" de l'appareil d'État dans ce domaine. Il continue trop souvent à privilégier une gestion administrée au détriment de l'implication et de la responsabilisation des usagers et des communautés.

1.3 La gestion communautaire de l'irrigation

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Au Maroc, les lois (dahirs) de 1914 et 1919, prolongées par la loi sur l'eau de 1995, affirment la domanialité des eaux de surface, exception faite des droits acquis et justifiés par des actes notariés avant la promulgation de ces textes. En pratique, ces dispositions sont peu appliquées en dehors des périmètres irrigués de grande hydraulique financés et gérés par l'État. Dans la vallée des Aït Bouguemez, les ressources en eau sont partagées entre les villages sur la base d'un très grand nombre d'accords historiques informels. Rares sont les villages disposant d'une source leur appartenant et ne desservant qu'eux ; les canaux sont quasiment tous inter-villageois. Les principes séculaires de gestion de l'eau contribuent à structurer l'organisation sociale de façon équitable, par le respect des droits individuels et collectifs, et à garantir la pérennité de l'investissement communautaire. Les décisions concernant la gestion de l'eau, comme celles réglementant les autres biens collectifs, sont prises au sein du village et de sa taqbilt. Les modalités de répartition de l'eau, les règles spécifiques d'usage des infrastructures hydrauliques et la désignation des agents en charge de l'application des règles varient selon les villages (Keïta, 2004).

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En période d'étiage des sources, l'accroissement des besoins en eau conduit à une situation d'inadéquation des quantités mobilisables avec la demande des habitants de la vallée. Si bien qu'aujourd'hui, la question de l'accès à l'eau – et plus encore celle de la répartition du manque d'eau – se pose de manière cruciale, alors que les cultures irriguées ne cessent de s'intensifier. On a d'ailleurs assisté à une situation de tension importante lors de la dernière baisse significative du régime des sources et des précipitations, entre 1999 et 2003. Au cours de cette période, de nombreux agriculteurs ont sécurisé leur accès à l'eau en construisant des puits individuels équipés de motopompes. Mais la grande majorité des familles de la vallée demeure dépendante des ressources en eau de surface, appropriées, utilisées et gérées de manière collective. Dans ce domaine, la récente période de tensions sur l'eau a permis d'attester de l'adaptabilité des institutions communautaires (Romagny et Riaux, 2007).

2. L'ÉVOLUTION DES GESTIONS COUTUMIÈRES À L'ÉPREUVE DU PROCESSUS HISTORIQUE DE TRANSFORMATION DES INSTITUTIONS

2.1 Institutions, acteurs et pouvoirs : quelques repères historiques

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La gestion collective des ressources dans les Aït Bouguemez n'est pas immuable. Bien au contraire, elle se transforme au gré de l'évolution des institutions et de leurs rôles dans les zones de montagnes marocaines (tableau 1, infra).

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Avant la colonisation française, la vallée des Aït Bouguemez appartenait au bled Siba, région de "dissidence tribale" qui se plaçait volontairement en dehors du contrôle de l'État marocain (Makhzen). Les assemblées coutumières (jmâa) des villages, fractions et tribus régulaient l'accès aux ressources naturelles communes, produisant des règles de manière autonome dans un environnement tribal quasi anarchique. La médiation des conflits incessants entre les communautés pour l'accès aux ressources relevaient des institutions religieuses locales (zawïas), qui avaient alors une fonction essentielle d'arbitrage (Gellner, 1969).

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À partir de 1930, l'État colonial finit par imposer son "monopole de la violence légitime" dans le Haut Atlas central au terme d'une longue campagne de "pacification" [9]  La campagne militaire de "pacification des tribus rebelles"... [9] . Mais jusqu'à l'indépendance, l'administration coloniale n'exerce qu'une tutelle assez lointaine sur les taqbilts de la montagne, ne perturbant guère le fonctionnement des institutions coutumières. L'État colonial intervient dans l'arbitrage des conflits pastoraux inter-tribaux qui recouvrent des enjeux importants en termes de maintien de l'ordre social. Il se substitue aux institutions religieuses dont l'influence régresse progressivement. En 1941, une charte de transhumance est instaurée, fixant sur le papier les règles pastorales mouvantes. L'État ne peut cependant empêcher l'émergence de conflits inter-tribaux sur les espaces pastoraux d'altitude - conflits qui vont perdurer parfois jusqu'à aujourd'hui pour la mise en culture de certains espaces (Izughar, Tamda).

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Après l'indépendance du Maroc (1956), le ministère de l'Intérieur prend le relais de l'État colonial pour exercer une tutelle sur les collectivités coutumières dans le cadre d'unités territoriales (caïdats) qui recoupent les grandes divisions tribales. Par rapport à l'époque précédente, la présence de l'État est renforcée par l'installation du siège du caïdat dans la vallée et par la désignation, au sein des communautés, de délégués représentant le ministère de l'Intérieur (cheikh, moqaddem). Les institutions coutumières continuent d'intervenir dans la gestion des ressources. Les agdals pastoraux inter-tribaux sont régis par des commissions spécialisées sous l'égide du ministère de l'Intérieur (statut des terres collectives de parcours créé en 1919). Le caïd, représentant local et omnipotent de l'État, intervient principalement dans l'arbitrage des conflits et le maintien de l'ordre. Avant 1980, la vallée est enclavée. Les services de l'État et les projets de développement sont peu nombreux. Sous l'effet des premières mutations démographiques et économiques [10]  La population connaît une croissance démographique... [10] , on observe une tendance à l'affaiblissement des taqbilts de niveau supérieur (tribus et fractions tribales) et l'affirmation du village en tant qu'unité coutumière et socio-spatiale de référence. C'est bien au niveau de la jmâa du village, siège de la mosquée, que sont définis les tours d'eau et les règles des agdals forestiers. Les territoires sylvo-pastoraux villageois tendent à s'individualiser aux dépens des espaces collectifs plus larges. Les fractions tribales perdent en influence.

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Les années 1980, et surtout la décennie suivante, marquent la transformation et la complexification de la gestion territoriale, avec notamment l'arrivée de nouveaux acteurs. On retrouve ce processus à travers d'importants changements dans la vallée des Aït Bouguemez. Un projet d'envergure contribue à l'essor du tourisme de randonnée ; l'agriculture irriguée se tourne davantage vers les productions destinées au marché (pomme de terre puis pommier) ; le désenclavement de la vallée progresse avec la création d'une nouvelle piste, puis d'une route goudronnée en 2002. Ces évolutions s'accompagnent de la diversification des stratégies familiales (pluriactivité, emplois dans le tourisme) et de l'émergence de nouvelles notabilités. La commune rurale de Tabant, dotée d'un conseil d'élus, voit le jour au début des années 1980 et s'étend sur l'ensemble du territoire de la vallée. Avec le plan d'ajustement structurel, une nouvelle génération de projets de développement territorialisés et participatifs voit le jour. Les années 1990 sont caractérisées par l'explosion du nombre des associations de développement local, et aussi par la multiplication des projets portés par différents acteurs (services de l'État, ONG internationales, etc.). Saïd Boujrouf (2005,145) souligne ainsi que "le déclenchement de ce processus de décentralisation et de démocratie locale s'insère dans une évolution où le rôle de l'État passe de promoteur et d'entrepreneur à celui de régulateur et de partenaire. Pour consolider cette perspective de désengagement de l'État, la société civile est appelée à jouer un rôle clé. Sa participation et son implication est presque systématiquement requise". Les niveaux de gestion et d'organisation des différents acteurs intervenant dans la gestion des ressources se trouvent ainsi multipliés.

Tableau 1.  - Les grandes phases politiques et institutionnelles dans la vallée des Aït Bouguemez Tableau 1.

2.2 Le difficile pari de la décentralisation en matière de GRN : entre tradition et modernité

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Les communautés rurales sont confrontées à la difficulté d'allier les traditions de gestion et une modernisation nécessaire pour pérenniser l'exploitation des ressources naturelles. Il s'agit de mener localement des actions (revégétalisation des espaces dégradés en montagne afin de restaurer un cycle de l'eau régularisé et durable, conservation des sols, etc.) visant à limiter les dégradations environnementales en cours, qui iront probablement en s'accélérant sous l'effet du changement climatique et de l'érosion de la biodiversité. Or, on observe qu'il existe depuis longtemps une situation conflictuelle, "les communautés cherchant continuellement à utiliser l'espace selon leurs usages traditionnels, l'État, au contraire, cherchant à assumer son rôle de tuteur de l'espace forestier et pastoral. À ces tensions, qui ont déresponsabilisé les communautés et les ont encouragées à une exploitation "minière" de l'espace protégé, se sont ajoutés les effets de la croissance démographique et de la pression sur la terre. Ces situations sont particulièrement exacerbées au Maroc, mais on les retrouve aussi en Tunisie et en Algérie, bien que dans des contextes institutionnels différents" (Lazarev, 2004,1). Le problème est souvent posé en termes de concurrence entre deux modes de gouvernance ou deux modèles socio-politiques perçus comme irréductibles : institutions coutumières versus institutions modernes, droit coutumier versus droit positif. Le constat est donc celui d'une société agro-pastorale en pleine mutation, pour laquelle on doit trouver de nouveaux modes de coordination entre de nombreux acteurs locaux. Les taqbilt et les jmâa sont dépourvues d'existence légale dans une société marocaine dotée de structures démocratiques au niveau local. Cependant, "les déviances entachant les processus électoraux, le caractère conjoncturel et instable des alliances partisanes locales, l'inégale formation des élus, la mauvaise gestion, le découpage pas toujours heureux du territoire sont autant de facteurs qui ont pénalisé le développement humain de beaucoup de communes rurales et urbaines" (Comité directeur, 2006,81).

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Très tôt, le Maroc indépendant a développé une politique de décentralisation territoriale qui, grâce à la mise en place progressive d'un cadre législatif et réglementaire favorable, donne des pouvoirs importants aux communes. Avec les découpages communaux de 1960 et de 1992, les principaux textes récents concernent la réforme du statut de la région, promulguée en 1997, et la mise en œuvre d'une nouvelle charte communale en 2002. Cependant, c'est la charte communale de 1976 qui contient les dispositions juridiques les plus cruciales. Elle donne le statut de collectivités locales de droit public aux communes, en les dotant de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Le renforcement de l'échelon communal en zone rurale est né de la volonté de briser l'organisation tribale et son référentiel ethnique, dans une perspective de construction nationale. Après l'indépendance, la priorité est donnée à la création d'un État unifié, doté d'une administration territoriale structurée, sur laquelle il exerce son autorité et son contrôle politique. Toutefois, il est rapidement devenu nécessaire de rapprocher l'administration et les citoyens par un maillage territorial de plus en plus serré au fil des années.

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Le gouvernement du Maroc a engagé de sérieux efforts de déconcentration administrative [11]  La déconcentration vise à confier le pouvoir de décision... [11] qui ont conduit à tripler le nombre de provinces sur une période de trente ans. Toutefois, le niveau des financements mis au service d'une telle politique est en dessous du niveau de la Tunisie, qui ne compte que dix millions d'habitants (El Harizi, 2003). Selon cet auteur, l'alliance des élites rurales marocaines et de la monarchie, ainsi que le besoin de maintenir le plus de personnes possible dans les campagnes pour fournir une main d'œuvre bon marché, entretenir l'espace et minimiser les troubles urbains expliquent de nombreux choix politiques. Si le dispositif institutionnel de la décentralisation est presque achevé depuis la constitution de 1996, on peut considérer que le bilan de l'évolution de cette politique reste mitigé, en particulier dans le domaine de la gestion locale des ressources naturelles.

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Le processus de décentralisation engagé n'est pas véritablement opérationnel, dans la mesure où les entités territoriales ne disposent pas encore de moyens - financiers, humains, techniques - suffisants pour assumer leurs nouvelles prérogatives. Les capacités des administrations communales sont faibles en comparaison de celles des ministères centraux et de leurs antennes locales. Les communes rurales sont dans les faits peu autonomes et restent sous la tutelle "substitutive, tatillonne et pesante" (Comité directeur, 2006,82) du ministère de l'Intérieur. Comme le souligne le rapport sur les "Cinquante ans du développement humain au Maroc" (Ibid.), "la mise en place de la décentralisation territoriale (…) semble avoir davantage répondu à une volonté d'encadrement politique qu'à un souci d'adaptation de la gestion publique aux nécessités du développement local. En effet, en 1960, l'objectif était d'abord de reconstituer des élites locales, et cet impératif a sans doute primé sur les préoccupations d'ordre administratif et technique. Telle qu'elle a été comprise et pratiquée, la déconcentration n'a pas favorisé les conditions d'une réelle décentralisation". La réorganisation territoriale n'a pas su détrôner le niveau villageois qui, à travers ses institutions coutumières, est aujourd'hui le véritable gestionnaire des ressources, alors que la commune rurale reste trop souvent un simple niveau de délégation des pouvoirs de l'État, dénuée de toute capacité réelle, ne répondant pas aux attentes de la population.

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Malgré leurs limites (non-reconnaissance par les autorités, système marginalisé, en crise suite aux transformations du contexte social et politique), les pratiques de gestion coutumières montrent un certain nombre de qualités bien connues : durabilité, souplesse, gestion collective des ressources et des risques, équité sociale et participation des usagers aux prises de décision, impacts écologiques et environnementaux qui semblent positifs. Ainsi, les communes rurales montagnardes ont bien du mal à s'imposer sur un terrain investi par les administrations déconcentrées et aussi, de manière informelle, par les institutions coutumières qui conservent de larges prérogatives. En matière de gestion du territoire et des ressources, bien peu de réalisations concrètes sont à mettre à l'actif des communes ou des régions. Les projets de développement et de GRN, bénéficiant de financements extérieurs, sont en grande partie exécutés par les structures des administrations sectorielles déconcentrées et bien moins souvent par les structures des gouvernements locaux. En matière de gestion, l'État a, en quelque sorte, "transféré" aux collectivités locales les mêmes imperfections : tendance à la bureaucratisation, logique politique des élites locales conduisant à négliger l'intérêt collectif, etc.

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S'ajoutent à ces problèmes ceux de la délégation administrative des pouvoirs. Une déconcentration cohérente aux niveaux local et régional, indispensable à l'accompagnement de tout processus de décentralisation, doit passer par une réelle volonté de délégation des pouvoirs et de distribution des attributions entre les services centraux de l'administration et les services dits extérieurs. Si l'on s'intéresse au cas du ministère de l'Agriculture et des Pêches, qui joue un rôle crucial en matière de développement rural, celui-ci est représenté localement depuis 1975 par des directions provinciales de l'agriculture (DPA). Celles-ci ont été créées pour regrouper les services provinciaux rattachés aux directions centrales, faciliter l'intégration des programmes de développement, rapprocher les centres de décision des réalités locales et améliorer l'efficacité ainsi que la rapidité des interventions. Néanmoins, l'organisation interne des DPA constitue une sorte de réplique d'une partie de l'administration centrale. On peut soutenir que les axes de la réforme administrative au plan local répondent aux mêmes dysfonctionnements que ceux observés à l'échelon central. La forte verticalité des relations entre certaines directions centrales et les services formant la DPA constitue une contrainte pesante pour une gestion intégrée des programmes et des ressources au niveau local. À cela s'ajoutent les conflits inter administrations, en particulier entre le ministère de l'Agriculture et le Haut commissariat aux eaux et forêts et à la lutte contre la désertification.

2.3 Réinventer des formes de gouvernance locale des ressources : les défis d'une gestion plurielle

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Non seulement les transformations institutionnelles de la décentralisation ne sont pas encore parvenues à une coordination efficace des différents services impliqués dans les projets de GRN, mais les nouveaux acteurs issus de la société civile accentuent le caractère déjà fort complexe des réseaux de relations et de pouvoirs. Il faut donc s'interroger sur le caractère hybride et novateur d'un partenariat assemblant des structures anciennes, qui gouvernent effectivement la gestion des ressources, et un maillage territorial imposé par l'État au nom de la participation des populations et de la décentralisation. En matière de gestion concertée des ressources naturelles, devenue aujourd'hui une norme internationale incontournable, la dimension partenariale est primordiale mais difficile à mettre en œuvre (Aït Hamza et al., 2007). Elle implique notamment de parvenir à des compromis explicites et négociés entre de multiples acteurs en interactions : communautés rurales, services déconcentrés de l'État et acteurs de la société civile.

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Dans la vallée des Aït Bouguemez, la création de comités de gestion constitués sous la forme d'associations informelles, déclarées devant le caïdat, apparaît comme une innovation institutionnelle particulièrement intéressante. La première expérience de ce nouveau mode de régulation a été lancée dans le village d'Aït Imi en 2003, à l'initiative de la population. L'objectif initial était de mettre en place un système de gestion et de contrôle des ressources communes plus efficace que celui en vigueur auparavant, qui se trouvait alors dans une situation de crise. Comme dans d'autres villages, les habitants d'Aït Imi ne parvenaient plus à désigner un nouveau responsable (naïb), chargé de faire appliquer et respecter les décisions de la jmâa. Les jeunes manifestent un désintérêt grandissant pour ce type de fonction, la charge de naïb étant lourde à porter. Les volontaires non rémunérés se font rares et ils acceptent de mettre leur temps et leurs compétences au service de la communauté pour une période très limitée, rarement plus d'un an. D'après nos enquêtes, en 2004, une dizaine de villages de la vallée étaient sans naïb, soit parce que le système de désignation est en crise - absence de consensus, pas de candidat - (cas de Taghoulit et de Aït Oughal), soit parce que la taqbilt ne voit plus l'utilité d'avoir un tel représentant pour gérer ses affaires et préfère un système d'auto-surveillance (Zaouit Alemzi, Ighirine). Ce n'est pas pour autant que l'anarchie règne ou que les ressources sont mal gérées, simplement le mode d'organisation change (passage d'une fonction de suivi-contrôle-surveillance déléguée à un individu à une gestion collective directe). À Aït Imi, c'est plutôt le principe d'une gestion collégiale "hybride" qui a été adopté.

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Désigné par la taqbilt, le comité d'Aït Imi est constitué de notables, dont des représentants associatifs locaux et des acteurs du secteur touristique, disposant de revenus importants et d'une forte reconnaissance sociale. En outre, l'ancien naïb fait partie de ce comité, lui donnant ainsi une certaine légitimité par rapport aux institutions traditionnelles. Les bons résultats obtenus au bout d'une année par cette nouvelle forme de gestion ont incité la population à renouveler sa confiance envers le comité qui a donc été réélu par le village et investi d'un mandat à durée indéterminée. Le comité est alors passé de neuf à douze membres, avec, en particulier, le président de la commune rurale de Tabant qui y exerce une fonction de "superviseur".

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Ce comité témoigne de l'émergence d'institutions hybrides, composées de différents acteurs issus aussi bien du milieu associatif et politique que des institutions traditionnelles. Ce mélange des genres préfigure peut-être la nouvelle configuration des systèmes de gestion dans la vallée. Toujours est-il qu'à la suite de cette expérience pilote, une dizaine de villages ont eux aussi constitué des comités de gestion sur le modèle de celui d'Aït Imi. Les élites locales, mais également les services déconcentrés de l'État, pourraient être tentés de faire rapidement évoluer les sociétés montagnardes vers la "modernité", "d'éduquer et de convaincre", "d'intégrer à l'espace national", de contrôler, d'orienter, de briser les résistances de la société traditionnelle et des institutions coutumières qu'ils perçoivent comme archaïques et peu visibles. Dans cette perspective, l'administration trouve dans les nouvelles notabilités et les jeunes instruits de précieux alliés. On peut aussi se demander quel a été le rôle des intervenants extérieurs (ONG, chercheurs) dans ce processus de diffusion du "modèle Aït Imi". Les villageois ont-ils tendance à opter pour ce type d'institution afin de répondre aux attentes de certaines organisations ou associations en charge de projets de développement dans la vallée ? La question mérite d'être posée. En effet, lors d'une campagne de sensibilisation organisée dans les Aït Bouguemez, le technicien agricole conseillait aux villageois de constituer des comités, pouvant être de véritables interlocuteurs clairement identifiés pour ces intervenants, en leur donnant l'exemple d'Aït Imi.

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Dans le domaine de l'eau, des difficultés particulières proviennent de la tentative, infructueuse pour le moment, de "greffer", sans véritable concertation, des structures formelles sur les institutions coutumières existantes. Un programme de développement rural intégré, financé par la Banque mondiale et qui comporte pourtant un volet intitulé "gestion participative de l'irrigation", a ainsi été mis en œuvre dans la vallée à partir de 1999. Dans le cadre de ce projet, les services de la DPA d'Azilal ont initié des actions de réhabilitation des infrastructures hydrauliques (bétonnage des canaux) parallèlement à la création d'associations d'usagers de l'eau agricole (AUEA) formelles. Destinée à réorganiser la gestion collective de l'eau en fonction de cadres administratifs élaborés pour les périmètres irrigués de grande hydraulique du pays, la constitution des AUEA a été requise préalablement pour obtenir les aides financières et techniques de l'État. Toutefois, les quatre AUEA qui ont été créées ne correspondent pas à l'organisation communautaire préexistante : la complexité et l'imbrication des ressources, des espaces sociaux et hydrauliques n'ont pas été prises en compte. Le groupe villageois, clé de voûte de l'adaptabilité et de la gestion, n'a pas été non plus reconnu, ni d'ailleurs l'extrême variété des règles d'appropriation, d'usage et de répartition de l'eau. De la même manière, les agents désignés par la taqbilt pour contrôler l'application des règles n'ont pas été intégrés à ces nouvelles institutions. Enfin, les règles administratives imposées par les agents de la DPA n'ont pas été élaborées en fonction de l'organisation existante de la gestion de l'eau par les communautés d'irrigants (Riaux, 2006). Ainsi, les AUEA se juxtaposent aux institutions communautaires de l'irrigation, mais ne s'y substituent pas. Les irrigants continuent de gérer l'eau et d'appliquer leurs propres règles, tandis que les élites politiques de la vallée se sont appropriées les nouvelles associations et les instrumentalisent, sans consulter les irrigants.

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Notons que dans la vallée des Aït Baoulli, voisine de celle des Aït Bouguemez, les interventions effectuées par la DPA entre 1998 et 2004 dans le cadre du projet d'aménagement du bassin versant de l'oued Lakhdar (PABVOL) n'ont pas été conditionnées par la création d'AUEA. Les travaux de bétonnage des canaux ont respecté les mécanismes locaux de concertation et de participation, la gestion de l'eau restant clairement aux mains des organisations communautaires locales. Contrairement aux mauvais résultats obtenus dans la vallée des Aït Bouguemez, le bilan des interventions du projet PABVOL dans le domaine de l'eau est nettement plus positif (Chauvin Droz des Villars, 2007). Les animateurs de la DPA en charge du projet PABVOL ont directement pris en compte les modes de gestion existants. De plus, n'étant pas centré sur les questions d'hydraulique agricole, ce projet, lors de sa mise en œuvre, n'a pas dû se plier au cadre réglementaire imposant la création d'AUEA.

CONCLUSION

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Les institutions coutumières des Aït Bouguemez apparaissent comme un cas d'école de la gestion des ressources communes, en répondant aux principaux critères définis par des auteurs comme Elinor Ostrom (1990) pour juger de leur efficacité : identification des ayants droit, définition des relations entre les caractéristiques spécifiques des ressources et la communauté des utilisateurs, élaboration des règles par les usagers eux-mêmes, désignation endogène des responsables en charge de l'application de ces règles et mise en place d'un système de sanctions graduées pour les contrevenants - aujourd'hui remplacées par des amendes monétaires fixes. Même si ces caractéristiques sont au cœur du système de gestion coutumier, elles ne suffisent pas à garantir sa continuité dans le contexte actuel. Un des enjeux de la complexité structurelle de la gestion intégrée des ressources dans les Aït Bouguemez est donc la pérennité d'un modèle traditionnel, dont il ne faut pas négliger les vertus. Malgré les transformations institutionnelles et sociales, rapides et profondes dans la montagne marocaine, les fondements traditionnels de l'organisation territoriale ont su résister aux mutations. Aujourd'hui encore, les droits d'accès et d'usage aux ressources communes reposent sur des structures socio-spatiales ou ethno-territoriales héritées du passé tribal. Ces structures vivaces demeurent un élément central dans la construction identitaire des individus et des groupes. Elles charpentent les représentations sociales et organisent autour d'elles le jeu politique local. Bien rares sont les réalisations en matière de GRN qui ont permis de dépasser les anciens clivages.

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En outre, la conciliation des différentes options en présence apparaît difficile et problématique du fait de la coexistence d'une pluralité de logiques et d'intérêts au sein même de l'État : (i) une logique sécuritaire héritée du passé, qui vise à maintenir l'organisation communautaire traditionnelle et à exercer sur elle un contrôle rapproché (ministère de l'Intérieur) ; (ii) une logique d'intervention centralisée et techniciste (administration des Eaux et Forêts) ; (iii) enfin une logique libérale qui veut le désengagement de l'État, la promotion de la société civile et des collectivités territoriales. Nombres de situations de blocage peuvent également s'expliquer par le découpage des circonscriptions électorales au niveau infracommunal qui ne recouvrent pas l'organisation territoriale coutumière, entraînant ainsi une certaine "détribalisation" de l'espace local. Ne faut-il pas alors repenser les découpages électoraux en faisant coïncider circonscriptions électorales et taqbilts villageoises ? Les principes de fonctionnement démocratique de la commune rurale sont-ils compatibles avec le maintien d'une organisation coutumière, sur laquelle repose l'attribution des droits effectifs sur les ressources ? Est-il possible de concevoir un droit hybride ? Doit-on envisager à terme la disparition de l'organisation territoriale traditionnelle, avec son cortège de traumatismes sur le plan social et identitaire ? Si le système de gestion locale des ressources doit évoluer, plusieurs scénarios sont envisageables. Par exemple, dans le domaine de l'eau, les changements institutionnels qui bouleversent l'organisation communautaire risquent, à terme, d'écarter les institutions villageoises de la gestion de cette ressource vitale. Mais on peut aussi espérer que les groupes villageois trouveront le moyen de perdurer au sein de ces nouvelles institutions, soit en s'affirmant comme comités de gestion, soit en transformant les AUEA en fédération de groupes villageois plus opérants dans la pratique.

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Un des faits marquants de la dernière décennie est la création de nombreuses associations au niveau villageois. Toutefois, cette mobilisation des acteurs locaux se présente parfois comme "un bricolage et un palliatif" (Boujrouf, 2005,147), qui mêlent structures anciennes, capables d'évoluer et de s'adapter à de nouveaux contextes écologiques ou socio-politiques, aux modèles actuels imposés par l'État faisant fi, quelquefois, des spécificités propres aux sociétés de la montagne berbère. Plusieurs pistes de réflexion peuvent être envisagées et approfondies pour mieux articuler le fonctionnement des institutions coutumières avec les logiques de décentralisation et de participation des acteurs locaux (Aït Hamza et al., 2007). Notre point de vue est que le défi d'une gestion durable des ressources naturelles par les acteurs locaux n'est pas uniquement une question de techniques de gestion, mais avant tout une question de gouvernance. Cela signifie que les solutions ne peuvent être identifiées et négociées que dans le cadre de processus décisionnels concertés, forcément complexes compte tenu de la pluralité des perspectives, des intérêts et des attentes des multiples acteurs concernés, du local au global.


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Notes

[1]

Économiste à l'Institut de recherche pour le développement (IRD), Laboratoire Population-Environnement-Développement (LPED), UMR 151 IRD-Université de Provence, Marseille. Bruno. RRomagny@ ird. fr

[2]

Géographe à l'IRD, Laboratoire Population-Environnement-Développement (LPED), UMR 151 IRD-Université de Provence, Marseille. Laurent. AAuclair@ up. univ-mrs. fr

[3]

Chargé d'étude, eelgueroua@ yahoo. fr

[4]

Les travaux à l'origine de cet article ont été réalisés dans le cadre du programme "Les agdal du Haut Atlas marocain : biodiversité et gestion communautaire de l'accès aux espaces sylvo-pastoraux" (2003-2005) qui a bénéficié du soutien financier de l'Institut français de la biodiversité.

[5]

Terme berbère issu de l'arabe qbila, tribu.

[6]

Versement d'une taxe dont le produit alimente la caisse commune du village.

[7]

Une charge par foyer et par jour le plus souvent. Dans certains villages, les quotas sont modulables en fonction de la taille du troupeau et/ou de la composition familiale, transférables à d'autres membres de la communauté sous certaines conditions.

[8]

Les arbres présents sur le terroir agricole restent "propriété" de la communauté et ne peuvent être coupés ou exploités sans l'accord de la jmâa. Après la récolte, les parcelles cultivées en sec sont livrées à la vaine pâture.

[9]

La campagne militaire de "pacification des tribus rebelles" a duré plus de vingt ans dans le sud du Maroc (1912-1934).

[10]

La population connaît une croissance démographique importante à partir des années 1960-1970. L'élevage extensif régresse avec l'abandon des longues séquences de transhumance.

[11]

La déconcentration vise à confier le pouvoir de décision à des représentants du pouvoir central nommés sur le territoire local, alors que la décentralisation consiste à donner une certaine autonomie aux divers organismes constituant une collectivité. La décentralisation (élus locaux) et la déconcentration (État) forment un couple de forces solidaires, qui s'appellent et se soutiennent l'une l'autre. Plus on décentralise les compétences, plus il convient de déconcentrer les attributions de l'État central.

Résumé

Français

Les communautés rurales des Aït Bouguemez ont toujours su mettre en œuvre et maintenir des formes variées de gestion collective d'un certain nombre de territoires et de ressources naturelles. Cependant, dans un contexte de fortes mutations, les modes d'organisation coutumiers sont confrontés aux institutions modernes ainsi qu'aux nouvelles stratégies publiques de développement rural. L'un des défis à relever dans de telles zones serait de réussir un processus de décentralisation permettant de conserver l'efficacité des modes de gestion traditionnels des ressources naturelles, tout en assurant une entente entre les intérêts qui animent les différents pouvoirs en jeu.

Mots clés

  • institutions
  • gestion intégrée des ressources naturelles
  • décentralisation
  • participation
  • Maroc

English

Natural resources management in the Aït Bouguemez valley (High Atlas) : the Moroccan mountain region in search of institutional innovations Rural communities of the Aït Bouguemez have ever known how to implement and to maintain various collective management modalities of a fair number of territories and natural resources. However, in the context of deep changes, community based organizations are confronted with modern institutions as well as with the new rural development public strategies. One of the challenges to pick up in such zones would be to achieve a successful decentralization process enabling to preserve the efficiency of the traditional management practices, while maintaining a good understanding between the interests which drive the various stake holders.

Keywords

  • institutions
  • integrated natural resources management
  • decentralization
  • participation
  • Morocco

Plan de l'article

  1. 1. LA GESTION COUTUMIÈRE DES RESSOURCES NATURELLES DANS LA VALLÉE DES AÏT BOUGUEMEZ
    1. 1.1 Un modèle d'exploitation des ressources et d'appropriation du territoire adapté à la gestion des risques
    2. 1.2 L'agdal berbère : un arsenal réglementaire au service de la gestion de la nature
    3. 1.3 La gestion communautaire de l'irrigation
  2. 2. L'ÉVOLUTION DES GESTIONS COUTUMIÈRES À L'ÉPREUVE DU PROCESSUS HISTORIQUE DE TRANSFORMATION DES INSTITUTIONS
    1. 2.1 Institutions, acteurs et pouvoirs : quelques repères historiques
    2. 2.2 Le difficile pari de la décentralisation en matière de GRN : entre tradition et modernité
    3. 2.3 Réinventer des formes de gouvernance locale des ressources : les défis d'une gestion plurielle
  3. CONCLUSION

Pour citer cet article

Romagny Bruno et al., « La gestion des ressources naturelles dans la vallée des Aït Bouguemez (Haut Atlas) : la montagne marocaine à la recherche d'innovations institutionnelles  », Mondes en développement 1/ 2008 (n° 141), p. 63-80
URL : www.cairn.info/revue-mondes-en-developpement-2008-1-page-63.htm.
DOI : 10.3917/med.141.0063


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