Depuis les années 1990, en réalité, nous ne comptons plus les rapports, scientifiques parlant de développement et qui interpellent, peu ou prou, le rôle de l’acteur public. Un premier ensemble d’énoncés le qualifie de dépensier, sinon de gaspilleur, et prône la nécessité de moderniser, restructurer, manager l’État et sa capacité de gouverner. D’un autre côté, qu’il s’agisse de la privatisation de l’eau ou des chemins de fer, de la régulation financière ou monétaire, l’État est jugé nécessaire pour ses fonctions d’allocation et de redistribution. Le nombre de communications présentées lors des Journées de 2007 et la qualité des prestations ont démontré l’acuité de l’interrogation.

Certes, l’État ne se confond plus avec l’État centralisateur des politiques économiques, patron privilégié des entreprises vitales du pays, ou encore planificateur de la convergence régionale. Après un "tout par l’État", les années 1980 ont, en effet, assisté à un "tout au marché" ; pourtant, il ne se limite pas non plus nécessairement au rôle d’exécutant en dernier ressort, aux domaines d’action et aux moyens minimaux. L’État se voit contraint de composer avec les acteurs privés, marchands et associatifs ; il occupe encore une place effective sur la scène internationale, que ce soit dans le concert des organisations internationales ou dans la construction des intégrations régionales de facto ou de jure ; il devient également, sous des formes décentralisées ou de partenariat, animateur et coordinateur du développement local.

Notons, en guise de préambule, que ce numéro n’entend aborder ni les modèles de système politique aujourd’hui en Å“uvre, ni le fonctionnement interne du processus de gouvernement. L’objet est ici de présenter le rôle de l’acteur public dans le développement tel qu’il intervient aujourd’hui.

La globalisation financière et l’amplification des flux commerciaux (8% pour les exportations mondiales en 2006, contre 3,7% pour le PIB mondial [3] ) dessinent une scène planétaire où les frontières et les mécanismes classiques de régulation étatique deviennent inopérants. Les mouvements de biens et de services ainsi que des pans entiers des chaînes productives sont coordonnés par des firmes multinationales au marché planétaire. L’expansion des technologies de l’information et de la communication, en ce compris le téléphone satellitaire, l’internet et l’ensemble des mass media, s’adresse individuellement à chaque interlocuteur et forge des modèles de comportement homogénéisé.

Cette individualisation de l’information va de pair avec une remise en cause du système représentatif issu des élections, notamment dans les démocraties ouest-européennes, avec une conditionnalité à la participation citoyenne et avec l’émergence d’idéologies régionalistes ou transnationales. L’État et le système public y sont régulièrement remis en cause. En même temps, la décentralisation et le développement par le "bas" multiplient les lieux d’action et complexifient les portées décisionnelles.

Enfin, la rareté des recettes publiques, accrue, entre autres, par les politiques d’ajustement structurel, les variations des prix mondiaux des principales matières premières, ou encore les crises financières, amenuise la sphère d’autonomie de l’État. Que ce soit par l’aide internationale, par le partenariat avec le privé ou par rapport à un développement local, l’acteur public est amené à réaffecter ses dépenses et à recomposer son action.

Par ailleurs, à lire les rapports de la Banque mondiale et de l’OCDE (cf. la veille internet), une redéfinition "universelle" de l’action publique s’imposerait. Au-delà des objectifs de transparence et de lutte contre la corruption, elle implique une gestion entrepreneuriale des organisations publiques, y compris dans ses modes de gestion des ressources humaines ou de ses "produits" ; elle nécessite également la limitation de son rôle dans de nombreux domaines.

Pourtant, l’évolution de l’action publique n’est pas homogène. Selon le degré d’indépendance du pays par rapport au marché mondial ou à ses bailleurs, selon les capacités financières des États, selon aussi la stabilité ou la cohésion sociale et régionale, les acteurs publics verront leur marge d’action augmenter.

Les articles entendent alors étudier les moyens, les contrôles, les outils et les formes de régulation que l’État mobilise encore. Les textes réunis illustrent des facettes différentes de cette évolution.

Jean-Marie Wautelet dresse un tableau évolutif de la dynamique État-marché depuis les années 1990. Les pays en développement – pauvres – sont ainsi passés d’une politique basée sur des capitaux publics extérieurs, un rôle moteur de l’État et un marché intérieur croissant à une politique de rentabilité dictée par le marché international. Pourtant l’économie de ces pays repose également sur un ensemble de pratiques socio-économiques et culturelles, non réductibles à l’expression d’économie informelle. Cette économie populaire engendre des stratégies d’innovation et de création de capacités. Face à ces pratiques, l’État, est associé à un "vide institutionnel" ou crée des espaces de négociation ou de coordination avec les acteurs de l’économie populaire.

L’analyse d’Audrey Aknin et de Claude Serfati introduit dans la gestion des ressources naturelles l’étude des conflits. Les conflits pour les ressources, initiés par des "seigneurs" locaux, s’étudient traditionnellement comme une limite à un accès ouvert et performant du marché global. L’hypothèse développée par A. Aknin et C. Serfati entend démontrer que les conflits sont également nourris par la mondialisation, qu’il s’agisse de la demande des pays du Nord pour ces ressources, du rôle des sociétés transnationales ou de grands groupes industriels et financiers, et par les élites nationales, exploitants "privés" de la ressource. L’article redéfinit la notion de rente en incluant l’étude de son partage, entre producteurs et consommateurs.

Alain Karsenty et Prudence Fournier présentent l’évolution du rôle d’États "défaillants", en matière d’exploitation du produit forestier, de sa rente et de ses circuits d’exportation. Pour répondre au double enjeu d’une valorisation suffisante de la matière première et d’une protection environnementale durable, les autorités d’Afrique centrale, et notamment du Cameroun, ont tenté, avec la Banque mondiale, d’instaurer de nouveaux modes de régulation. L’analyse proposée démonte le détournement des instruments, la primauté de l’intérêt privé sur l’intérêt collectif et, en conclusion, l’inadéquation d’une structure publique nationale isolée pour assurer une régulation pérenne du secteur.

La réalité indienne décrite par Satchidanand Seethanen démontre comment le modèle économique centré sur l’État s’impose aujourd’hui encore en Inde. Depuis la crise financière du début des années 1990, et après des décennies de développement autocentré, l’économie indienne a connu diverses vagues de libéralisation. Pourtant, et ce quel que soit le gouvernement en place, l’économie reste profondément liée aux mécanismes étatiques, y compris dans le cas des entreprises publiques.

Sans être ici exhaustif, divers constats se profilent : l’émergence de nouveaux acteurs, l’enchevêtrement des pouvoirs, la nécessité d’une régulation ad finem. La définition de nouveaux espaces d’action mettent autour de la table de nouveaux acteurs. Il importe d’étudier les rôles respectifs de ces structures additionnelles et de questionner les moyens attribués, la complémentarité ou la cohérence du travail effectué. La présence de ces acteurs entraîne l’utilisation de nouveaux instruments d’action, chartes, agences autonomes ou partenariat divers.

Une série de missions traditionnellement dévolues à l’État sont transférées : ce transfert engendre alors un débat sur la légitimité et sur l’équité des services produits. L’enchevêtrement des échelles d’action et de décision (des communes au monde), l'ambivalence des statuts (les rôles à la fois locaux et internationaux des ONG ou des experts), le poids des acteurs privés et associatifs accompagnent, voire radicalisent, ces changements.

Enfin, de la gestion de crises ou de politiques de cohésion, le rôle de l’État reste réquisitionné comme gardien de l’intérêt général. La notion de gouvernance, en-dehors de la définition managériale de la good governance, propose un référent utile pour aborder cette action publique recomposée. Rendant compte de la fragmentation du pouvoir, de l’imbrication des systèmes décisionnels et de la présence de multiples acteurs, cette notion inclut dans l’analyse les acteurs publics et privés, les processus de régulation formelle et informelle, l’enchevêtrement de divers niveaux dans le processus décisionnel, et ce sans en déduire nécessairement le retrait pur et simple de l’acteur public, de l’État. Son rôle, non couvert par nature par les autres acteurs du développement, reste alors d’assurer les règles du jeu, de consolider une légitimation des acteurs et des décisions et de protéger l’intérêt collectif.