Vous consultezLa sortie de crise dans l’Est du Congo et les perspectives de la coopération régionale

AuteurPierre Jacquemot[1] [1] Diplomate, économiste. pierre. jacquemot@diplomatie. gouv. fr...
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Depuis un demi-siècle, la région des Grands Lacs est marquée par la hantise du génocide. Les estimations des décès associés aux conflits, qu’ils soient dus à la guerre elle-même, aux maladies, à la malnutrition et à la criminalité, depuis le drame rwandais de 1994 jusqu’au massacre de Kiwanja en novembre 2008, sont toutes effrayantes. Les évaluations proposées par Coghlan et al. (2006) estiment le nombre des décès entre 1998 et 2004 à 3,9 millions, ce qui fait du conflit congolais le plus meurtrier depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Selon les dernières estimations, ce chiffre serait plutôt de l’ordre de 5,4 millions, morts aux combats exclus (BAD, 2008). Pourquoi ne parvient-on pas à établir une paix durable dans cette région ? Pourquoi l’Ituri et les deux Kivus[2] [2] Trois provinces forment le grand Kivu depuis la loi de 1988 :...
suite tout particulièrement, bordés par le Rwanda, le Burundi et l’Ouganda, constituent-ils la matrice des conflits régionaux ?

2 La littérature spécialisée fournit un début d’explication. Selon le "modèle de la cupidité" (greed model), désormais classique (Berdal et Malone, 2000 ; Collier et Hoeffler, 2002), qui met l’accent sur le rôle particulier joué par les ressources naturelles dans l’émergence et l’entretien du conflit, l’exportation de minerais accroît dans un territoire donné le risque de guerre de plusieurs manières : le financement des rebelles et des armes, l’aggravation de la corruption de l’administration… Dans leur étude, Michailof, Kostner et Devictor (2002) précisent la combinaison des facteurs explicatifs des conflits : 1/une croissance démographique exceptionnelle qui accentue la pression foncière et l’exode rural, 2/la pauvreté et le chômage, 3/l’exclusion politique et économique sur des critères ethniques, 4/la mauvaise gestion des rentes et le combat pour la conquête des positions de rentier, 5/l’instabilité régionale avec une probabilité de 1 sur 2 qu’un pays voisin d’un autre en guerre civile en souffrira, 6/enfin, l’accès facile aux armes sur le marché local ou international. L’ensemble de ces facteurs se retrouve dans les conflits du Congo oriental.

3 Les interventions militaires conjointes de la RDC et du Rwanda dans le Nord-Kivu et celle de la RDC et de l’Ouganda dans le Haut Uélé contre les groupes armés rebelles, vecteurs de l’insécurité endémique, ont ouvert, début 2009, de nouvelles perspectives. Les scénarios de sortie de crise réapparaissent. L’espoir d’une paix durable dans la région des Grands Lacs est-il autorisé ?

4 Le sujet de la "reconstruction congolaise" est une invitation à la modestie et au réalisme. Pas davantage les instruments appartenant au "kit de sauvetage" de l’aide internationale (stabilisation, démocratie, reconstruction) censés faire baisser les tensions dans la région n’engendreront une paix durable que s’ils s’emploient à s’attaquer aux causes sous-jacentes du conflit, notamment en neutralisant les divers trafics de ressources naturelles et d’armes. Et l’assistance internationale n’aura d’efficacité pour prévenir d’autres tragédies que si elle s’appuie sur les capacités nationales, des communautés, de la société civile, du secteur privé et de l’État.

5 Cette double affirmation tirée de l’observation de nombreuses situations africaines est évidente, mais la mise en oeuvre des solutions qu’elle inspire est malaisée puisque, pour identifier des pistes de solution, il faut penser le conflit au pluriel, dans ses multiples dimensions, avec ses multiples facteurs, économiques, sociologiques, politiques. Par voie de conséquence, il n’est pas facile d’élaborer, et moins encore de faire adopter sur une base suffisamment large, un plan de paix capable d’intégrer cette pluralité et de rassembler autour de lui des forces qui furent opposées. Il faut ajouter les meurtrissures enkystées depuis tant d’années et les rancunes croisées et fossilisées, sources de défiance et alimentant l’esprit de vengeance. Ces considérations conduisent à penser que la réconciliation post-crise sera une tâche de longue haleine, aussi longue peut-être qu’a été le conflit lui-même, dix ans au moins pour les Grands Lacs (schéma 1).

Le continuum du post-conflit

Le continuum du post-conflit

6 La question de la méthode est cruciale dans les diverses matières du post-conflit. On a vu trop souvent de programmes rejetés par faute de concertation, faute de connaissances du terrain ou l’emploi d’une sémantique totalement inappropriée dans une région où les mots que transmet la rumeur peuvent conduire au rejet en bloc, voire faire renaître les haines et relancer des déflagrations. Tenant compte de ces diverses difficultés, nos propositions s’articulent autour d’une séquence qui va de la restauration de la paix à la coopération régionale, en passant par la lutte contre l’économie frauduleuse, le retour à la gouvernance et le rétablissement des piliers d’une économie pacifiée.

1. LA SÉCURITÉ COMME PRÉALABLE

7 Au regard de l’ampleur des souffrances endurées et de la suspicion régnant dans les régions minées par des peurs communautaires, et des incidences du déplacement forcé hors de leur foyer de plus d’un million de personnes vivant dans l’errance et l’insécurité, "il serait vain de réclamer de rencontrer spontanément un sentiment d’amitié ou un empressement forcé de part et d’autre à revivre ensemble en harmonie" (Nations Unies, 2002,29). Un modus vivendi entre les communautés a besoin avant tout qu’un droit à la sécurité soit reconnu à chacune d’entre elles.

8 Dans le schéma le plus favorable, le retour à la paix doit apporter la sécurité aux populations déplacées qui pourront revenir vers leur village et reprendre leurs activités. Il doit permettre de lever les entraves au commerce et de rétablir l’administration dans son rôle de régulateur et de contrôleur contre la fraude. Les mesures à prendre sont au programme des nombreux accords de paix (Kisangani, Nairobi, Goma) et des résolutions successives des Nations Unies, notamment celle de décembre 2008, la résolution 1856, qui renouvelle le mandat de protection des civils, avec une nouvelle initiative : celles des équipes civiles conjointes de protection qui associent aux contingents militaires de la MONUC[3] [3] La Mission des Nations pour la RDC (MONUC) est le plus important...
suite déployés dans les zones sensibles, des experts des droits de l’homme, de la protection de l’enfance, des affaires civiles et de l’information.

9 La cessation des hostilités, le désarmement, la démobilisation et la réinsertion (DDR) des groupes armés sont des préalables incontournables. Le programme national (PNDDR) mis en place depuis décembre 2003 a pour objectif la réduction substantielle d’armes illégales, la réinsertion des combattants démobilisés soit par le truchement de travaux d’intérêt collectif, soit par l’intégration dans l’armée. Le début de l’année 2009 a connu une accélération du programme avec l’intégration "accélérée" de plusieurs centaines de rebelles ou de "réfractaires" au sein des forces armées nationales.

10 Le retour à la paix est indissociable de la réforme des systèmes de sécurité. Les arguments en faveur de la création d’une armée, d’une police et d’une justice modernes et efficaces sont incontournables, ne serait-ce que pour arrêter les exactions commises par une troupe totalisant 140 000 hommes, mal formés et mal encadrés, voire paupérisés. La tâche est compliquée quand il faut d’un côté organiser et professionnaliser et de l’autre intégrer des rebelles qui furent ennemis et qui comptent d’anciens pilleurs. De plus, les capacités politiques et techniques à mener une réforme ne sont pas aisément réunies : "Il est paradoxal de tenter de réinsérer des individus dans des structures qui sont en cours de réforme, désorganisées et désargentées et qui doivent en théorie connaître une cure d’amaigrissement. Les arguments en faveur d’une réforme des systèmes de sécurité sont certes nombreux et visibles mais les capacités politiques et techniques de mener une réforme sont au plus bas pour des raisons qui vont du partage du pouvoir à l’absence de cadres formés en passant par la pression sécuritaire et la prégnance de la corruption" (Melmot, 2008,23). Par conséquent, l’accroissement des effectifs de l’armée par l’absorption d’une fraction des anciens rebelles dans des structures qui sont en cours de réforme, devrait être la plus limitée possible et elle nécessitera du temps et de la méthode, ce qui a précisément manqué jusqu’à présent, au Congo comme ailleurs (Humphreys et Weinstein, 2007).

2. AMÉLIORER LES CONDITIONS DE VIE

11 Les populations civiles ont payé le prix fort des conséquences d’un long cycle de violence interminable qui les a forcés à quitter leurs foyers (tableau 1). Le traitement des traumatismes résultant de la guerre, notamment en direction des femmes et des enfants, est en partie pris en charge par nombre d’organisations humanitaires. Le temps de la cicatrisation sera long.

12 Les objectifs de la politique économique sont particuliers en période de post-conflit. Le risque de résurgence du conflit est permanent. La pauvreté dans un environnement précaire de pacification progressive peut pousser les populations à adopter des stratégies désespérées de repli par crainte d’une recrudescence de la violence. L’amélioration des niveaux de revenus est donc complémentaire au recouvrement de la sécurité. Pour les combattants démobilisés, comme pour les centaines de milliers de "déplacés", l’essentiel à rétablir tourne autour de la "mise au travail" comme facteur de réinsertion.

13 La médication du "kit" DDR suppose d’offrir aux anciens membres des groupes armés qui ne choisissent pas l’intégration, des opportunités viables de travail, soit dans une économie minière assainie, soit dans des travaux d’infrastructure, soit dans l’agriculture. Une approche pertinente consiste à jouer la carte des travaux de type HIMO (haute intensité de main-d’oeuvre), en employant les populations désoeuvrées pour une rémunération de base (ou en mettant en oeuvre des programmes food for work ou work for cash). Il ne faut cependant pas se cacher les difficultés de la réintégration économique.

Tableau 1  - Indicateurs sociaux dans l’Est de la RD Congo (fin 2008)

14 Les conflits ont laissé de graves séquelles. La capacité d’absorption dans l’économie locale a été érodée après une décennie de conflits, dans les villes comme dans les zones rurales. Les capacités d’absorption des structures économique des communautés vers lesquelles reviennent les anciens combattants ont subi les affres d’une décennie de guerre. Les programmes sont coûteux et l’échec l’est autant : l’insuffisance de moyens nécessaires à l’insertion professionnelle peut entraîner des frustrations et susciter le retour à des procédés délictuels pour trouver des moyens de subsistance. Le paquet des aides à la réinsertion économique à accorder doit inclure des services d’orientation, des formations, des moyens de production, des terres, des prêts, des aides à l’emploi, un accompagnement sanitaire, des frais de scolarité … Une autre difficulté surgit ; elle réside dans les tensions qui peuvent naître si les groupes cibles reçoivent une aide pour leur insertion, mais pas les communautés qui les accueillent et qui sont elles-mêmes dans le dénuement. Ce problème doit être identifié en amont et conduire à des solutions équilibrées, comme celles proposées par l’UNICEF consistant à allouer les aides sur la base de critères de vulnérabilité plutôt qu’en fonction du seul critère de la situation de déplacés. Plusieurs autres conditions doivent être réunies, comme celles relatives à la sécurité foncière, question qui est toujours au coeur des tensions. La Conférence de Goma, de janvier 2008, a traité abondamment de la question foncière et prévoit dans ses conclusions la mise en place d’un "Observatoire des différends intercommunautaires". Des mécanismes de médiation et d’arbitrage des conflits qui ne manqueront pas d’apparaître autour des réserves foncières sont également envisagés avec l’aide internationale. Le rétablissement des services d’éducation et de soins de santé est enfin primordial. Il peut être envisagé sur la base de modèles innovants, gratuits ou largement subventionnés, n’impliquant pas nécessairement les seules organisations étatiques mais des prestataires de service aux usagers liés par des relations contractuelles avec l’État.

3. BRISER LES REINS DE L’ÉCONOMIE FRAUDULEUSE

15 Une fois la sécurité instaurée, que faire ? La réponse la plus évidente qui vient à l’esprit est de casser les bases sur laquelle sont assis les conflits. Le fondement économique des combats récurrents dans le Congo oriental est largement avéré. Il est rattaché à l’économie frauduleuse militarisée qui s’y est installée depuis une quinzaine d’années autour des ressources naturelles : le coltan et la cassitérite (minerai d’oxyde d’étain) des Kivus, et l’or de l’Ituri. Le cobalt, les rubis et les pierres semi-précieuses, mais aussi les bois tropicaux, le charbon de bois, la viande, le thé, la quinine et la papaïne constituent des ressources d’appoint. Parmi d’autres, le Comité permanent des évêques de la RD Congo (2008,6) reprend cette explication : "il est patent que les ressources naturelles du Congo alimentent la cupidité de certaines puissances et ne sont pas étrangères à la violence que l’on impose à sa population". La "convoitise", les avantages économiques associés à la guerre dans cette région restent la principale motivation des parties belligérantes. Il convient donc d’extirper le mal. Si les ressources minérales sont une arme de la violence, il faut retirer aux fauteurs de conflits les moyens de nuire (Pidika Mukawa, 2005).

Principaux couloirs d’exportation des minerais de la RD Congo

Principaux couloirs d’exportation des minerais de la RD Congo

16 L’interdiction et la résorption des activités délictueuses, et donc la répression de ceux qui s’y adonnent, ont pour but d’assécher les disponibilités financières susceptibles de soutenir les hostilités, l’achat d’armes notamment. L’objectif est de priver les groupes armés qui terrorisent la population du financement que leur procure le commerce des minerais. La porosité et la permissivité des frontières du Congo, qui partage 9 000 km de frontière avec neuf pays voisins (carte 1) sont autant d’obstacles à la surveillance des mouvements parallèles de minerais et d’armes.

17 L’environnement international est un facteur déterminant. Dans l'arène des marchés de minerais, comme dans celle parallèle des marchés d’armes, des efforts plus substantiels que jusqu’à présent doivent être fournis pour intercepter et poursuivre les "faiseurs de conflits", complices du commerce illégal avec les rebelles, ceux qui violent les embargos, les courtiers illégaux et les trafiquants véreux. Les mesures à prendre doivent aller de la surveillance des puits d’extraction minière au contrôle des circuits d’exportation. Sur ces questions, on pense à l’initiative EITI – Extractive Industries Transparency Initiative (Initiative pour la Transparence dans les Industries d’Extraction), une coalition de gouvernements, de sociétés, de groupes venant de la société civile, d’investisseurs et d’organisations internationales. EITI ne concerne actuellement en RDC que le Katanga. On pense aussi au Processus de Kimberley qui est un régime international de certification des diamants bruts signé en 2003. La RDC en est membre et il devrait bientôt s’étendre au blood coltan. Mais l’application du processus de Kimberley n’est pas aisée dans un pays où la défaillance de l’Etat laisse encore une marge de manoeuvre importante aux trafiquants. Un détour par Bombay ou Dubaï rend leur virginité à des gemmes d’origine discutable. Enfin, dans le même ordre d’idées, dans le respect des règles de l’OCDE, les grandes sociétés doivent faire preuve d’une "diligence raisonnable" lors de leurs achats, c’est-à-dire prendre l’engagement que les minerais qu’elles achètent ne servent ni à financer des groupes armés, ni ne contribuent à des violations des droits de l’homme à quelque étape que ce soit de la filière. Un "embargo moral" tente de s’imposer contre le coltan du Congo. Plusieurs compagnies électroniques ont rejeté l’utilisation du coltan provenant d’Afrique centrale pour privilégier la source australienne. Le plus important fabricant de composants en tantale, Kimet, a demandé à ses fournisseurs de certifier l’origine du coltan livré. Cabot affirme que son coltan vient à présent exclusivement du Canada, d’Australie et du Mozambique. Traxys une société belge, soupçonnée par les experts des Nations Unies en mai 2009 de s’être approvisionnée auprès des comptoirs contrôlés par le FDLR et le CNDP a décidé d’interrompre ses activités. Les filières peuvent donc de moins en moins alimenter ouvertement les fabricants européens ou américains, mais le trafic trouve de nouveaux débouchés, en Malaisie, Indonésie et Chine La certification internationale des minerais serait désormais aussi envisageable pour des métaux de référence comme le cuivre, l’or et le cobalt. Des ONG européennes font sur ce sujet un travail convaincant. Certes le système est imparfait, on peut trafiquer un certificat (fausse identité du produit, fausse teneur…) et aucune sanction ne s’applique actuellement. Mais, bientôt, il sera possible de parvenir à des méthodes de traçabilité physico-chimiques, pondérales, commerciales et financières qui permettront de suivre le produit de la production à la distribution.

4. RÉTABLIR L’ÉTAT DANS SES DIVERS ATTRIBUTS

18 Après dix ans de conflit, l’exercice de la gouvernance est particulièrement difficile. Si le commerce frauduleux exacerbe les conflits, c’est qu’il rencontre un terreau favorable : un "État fragile", doté d’une démocratie inachevée et précaire. Au quotidien, les tracasseries administratives, les taxations illégales, les "barrières" pénalisent le développement des activités productives et commerciales. Les pratiques de mauvaise gestion et de détournement des revenus publics découragent ceux qui ne voient pas "redescendre" dans l’action publique l’argent qui "monte" dans la hiérarchie politico-administrative. L’impunité crée un climat de défiance par rapport à tout ce qui relève du pouvoir administratif, politique et militaire.

19 Le traitement politique du post-conflit est, à l’évidence, fondamental. L’expérience congolaise enseigne que les résultats sont toujours précaires, plusieurs facteurs pouvant compromettre le partage du pouvoir après la fin du conflit. Des groupes ou des milices peuvent n’accepter qu’un désarmement partiel afin de se garder la possibilité de reprendre les hostilités s’ils n’obtiennent pas satisfaction. Lorsque sont en jeu des rentes arrimées sur les ressources naturelles ou le contrôle d’un territoire, l’attrait du partage du pouvoir peut être insuffisant pour les inciter à rester dans le processus de pacification.

20 Si elles ne parviennent pas toujours à éviter les conflits, les institutions démocratiques atténuent néanmoins les comportements belliqueux. Elles réduisent, en outre, l’incertitude qui est une caractéristique inhérente aux situations post-conflit. La restauration de l’État de droit est à la charnière du processus de reconstruction. Les actions doivent permettre de rétablir la relation entre l’administré et l’autorité. Elle doit s’appuyer sur les trois piliers que sont l’État, les pouvoirs locaux et la société civile, le rôle de cette dernière étant de faciliter la réappropriation de leurs droits par les citoyens. La méthode consiste à s’aligner sur les priorités exprimées localement et à ne pas imposer des solutions externes up-down, mais à promouvoir une concertation forte avec tous les acteurs "d’en bas", provinces et collectivités locales, entreprises, réseaux associatifs. L’efficacité d’une gouvernance décentralisée est avérée dans la mesure où elle repose sur une approche plus fine de préférences des agents et de leurs disparités locales. La mise en place de processus de concertation et de médiation, de suivi… est donc essentielle.

21 La sécurité réinstaurée, l’essentiel repose sur l’établissement des institutions et sur la démocratie De ce point de vue, l’exploit qu’ont représenté le bon déroulement du référendum constitutionnel et les élections générales de 2005-2006 doit être capitalisé. L’organisation d’élections locales et municipales est une bonne occasion de changer "de terrain de jeu", de se déplacer du militaire vers l’institutionnel, de compter les vrais partisans des petits chefs de guerre, de transférer leur autorité aux politiques et d’amener une nouvelle génération aux commandes des affaires locales. Un autre aspect du programme de remise sur ses pieds de l’État est d’établir une "justice transitionnelle" afin de rétablir l’impunité contre les nombreux délits dont sont victimes les populations, (mise en place de "centres de médiation" et de tribunaux de paix). La justice est indispensable à la réconciliation (Réseau France Afrique centrale, 2009).

22 Il convient, enfin, de pratiquer la non-discrimination et d’éviter de garder des poches d’exclusion. Personne ne doit être délaissé, sinon les nouvelles frustrations s’additionnant aux anciennes, feront renaître les conflits. De ce point de vue, les offenseurs sont souvent les plus enclins à rentrer dans le processus que les victimes vis-à-vis desquelles un travail de conviction doit être fait autour de l’inefficacité de la vengeance. On a souvent observé dans les processus de réconciliation que les modalités de répartition des postes de responsabilités dans l’armée ou de la police comme dans l’administration, ont tendance à favoriser les factions les plus violentes au détriment des plus modérées. Le sort qui a été fait au début de 2009 aux ex-rebelles tutsis du Congrès national pour la défense du peuple (CNDP) de Laurent Nkunda est jugé trop avantageux par les autres rebelles (les Maï Maï, en particulier) au point qu’ils mettent en cause leur participation dans le processus de paix. Les clivages ethniques sont parfois exacerbés par de mauvais choix d’hommes. Pour toutes ces raisons, le partage du pouvoir doit être soigneusement défini, avec éventuellement des mécanismes provisoires, qui seront supprimés une fois le processus démocratique bien engagé. À cet égard, une gouvernance décentralisée présente l’avantage d’introduire plusieurs échelons de décision politique et économique, et ainsi de renforcer le poids des groupes exclus du pouvoir central (Vircoulon, 2008).

5. PARIER SUR LA COOPÉRATION RÉGIONALE

23 La coopération régionale est l’option majeure du post-conflit. Elle favorise la paix et la sécurité en diminuant les sources de conflit. Elle permet de réduire les suspicions entre pays voisins et donc de freiner les dépenses militaires. Elle rend, ensuite, possible le lancement de projets qui fédèrent plutôt que de subir des appétits qui divisent. Les idées de base sont celles de l’aménagement économique et social concerté de la région, des programmes transversaux intégrateurs et de projets fédérateurs. À ce titre, la Communauté économiques des pays des Grands Lacs (CEPGL), la belle endormie, et la Conférence internationale de la région des Grands Lacs (CIRGL), pour l’instant minée par l’inertie, sont potentiellement des atouts pour le rétablissement de la confiance car elles peuvent offrir un forum institutionnalisé de dialogue.

24 La CEPGL réveillée, ses institutions mises en place, pourquoi ne pas aller plus loin ? S’inspirant d’autres expériences, on peut soutenir l’idée qu’un projet de coopération régionale comme celui des Grands Lacs doit reposer sur une démarche pragmatique et sur la conviction que la création d’espaces de production et d’échanges ne pourra être que progressive, par adjonction de décisions et d’actions concrètes sur des points d’intérêt commun. L’objectif est la création de trafics non frauduleux et de maximiser les économies d’échelle. Il passe par la suppression des entraves aux échanges entre les pays voisins afin de jouer sur les spécialisations régionales, avec un protectionnisme minimum, limité à la défense contre le dumping (en l’occurrence des produits asiatiques) et au soutien aux industries naissantes ou renaissantes.

25 Les missions sont claires. Le bilan de la CEPGL est pourtant très modeste. Il dégage seulement quelques réalisations à son actif jusqu’au début des années 1990, comme la création de l’Institut de recherche agronomique et zootechnique (IRAZ), la Banque de développement des États des Grands Lacs (BDEGL), l’organisation de la CEPGL pour l’Energie dans les États des Grands Lacs (EGL), ou encore la Société internationale d’électricité des Grands Lacs (SINELAC). La communauté a également produit des documents de voyage "CEPGL" permettant la libre circulation des personnes et des biens, des services et des capitaux dans les trois pays membres.

26 Évoquons quelques idées tirées de la tradition française de la planification du développement (Jacquemot et Raffinot, 1993).

6. RELANCER LA PRODUCTION PAR DES PROJETS FÉDÉRATEURS

27 Il existe un cercle vertueux par lequel un surcroît de stabilité peut aboutir à un commerce plus important et mieux régulé, qui lui-même peut favoriser la stabilisation par le développement qu’il induit. Sous ce nouvel angle, plusieurs initiatives de reconstruction susceptibles d’avoir des répercussions positives sont envisageables. Dans une dynamique régionale, ils constituent autant de projets fédérateurs.

28 La structure sectorielle de l’économie congolaise s’est modifiée sous l’effet des conflits. Toutes les activités n’ont pas le même degré de vulnérabilité. Si les combattants ont pillé les ressources, volé les stocks de nourriture, les ruraux ont alors eu tendance à choisir de se replier sur des activités d’autosubsistance. Il faut donc tenter de les réintroduire dans les circuits commerciaux. Le cercle vertueux passe par la sortie de l’économie paysanne de son enclavement. Trois mesures peuvent être proposées :

• Relancer la production vivrière de façon à approvisionner les marchés ruraux et urbains sur une base locale.
• Pour cela, aménager les dessertes rurales des villages enclavés, de manière à leur donner accès à ces marchés.
• Chercher à favoriser une approche coopérative. L’expérience des fermes coopératives paysannes, de viande, de lait, de légumes est restée embryonnaire, mais offre des perspectives intéressantes. Le potentiel halieutique des Lacs est aussi significatif. Dans ce secteur, également, l’organisation en coopératives s’imposera comme la meilleure option
  (Chirishungu Chiza, 2008).

29 Les trafics neutralisés et l’État réintroduit dans ses fonctions de contrôle, il est possible de considérer les ressources minières comme un potentiel de développement économique et non plus comme le fondement des conflits. Le but peut se résumer ainsi : transformer les corridors de la fraude minière en "corridors de développement". Il faut organiser la mise en valeur devenue légale, par des mesures complémentaires : attirer des activités de service dans les couloirs intérieurs et les corridors régionaux ; créer un organisme régional de contrôle des flux aux frontières ; instaurer un système fiscal et douanier unifié sur les corridors. Par ailleurs, avant de délivrer les permis de prospection, il y a lieu pour le gouvernement d’investir dans le cadastre et le code minier afin de réduire les incertitudes sur le statut foncier (Ministère des Affaires étrangères et européennes, 2008). Les mesures concernant l’appareil productif visent à accroître la valeur ajoutée locale (laquelle est actuellement quasiment nulle pour le Congo) et les niveaux de revenu en attirant des investissements au profit des domaines où la région dispose d’avantages comparatifs. Les secteurs agricole et minier sont les plus importants, mais d’autres voies sont ouvertes dans la diversification des activités et la relance par des incitations fiscales des unités de transformation industrielles éteintes du fait de la guerre.

7. ORGANISER LE COMMERCE

30 Les mesures d’ouverture des marchés rendues possibles par la coopération régionale concernent tous les circuits internes et transfrontaliers. À l’échelle régionale, l’intégration par le marché des filières du bétail, des céréales et des oléagineux offre des perspectives importantes de reprises d’activités. Le préalable est la levée des entraves aux échanges (DFID, 2007). De ce point de vue, la CEPGL est probablement un cadre trop étroit, étant donné la force d’attraction orientale (Mombasa, Dar es Salaam). Une coopération avec le Kenya, l’Ouganda, la Tanzanie (qui composent la Communauté des États de l’Afrique de l’Est avec depuis peu le Burundi et le Rwanda) semble s’imposer pour lever les obstacles sur les principaux corridors. Par ailleurs, la redynamisation et la reconquête des marchés sont associées à certains thèmes transversaux qui eux aussi peuvent avoir une déclinaison régionale : vulgarisation, crédit rural, fiscalité incitative, recherche et formation. Divers moyens se révèleront indispensables dans cette dynamique d’intégration par le commerce :

• Instaurer des bourses pour les principales matières premières, à l’instar de ce qui a été fait pour l’or à la fin des années 1980, et ne pas autoriser les exportations en dehors des mécanismes d’adjudication.
• Mettre en place des politiques et des mécanismes facilitant le commerce et la circulation de la main-d’oeuvre et des biens entre le Congo et ses voisins.
• Créer des observatoires pour superviser les flux, les pratiques aux frontières et évaluer l’impact des politiques de libéralisation.

8. ADOPTER DES PROGRAMMES INTÉGRATEURS

31 Les projets d’investissement à vocation régionale (ou de "coproduction") reposent sur l’idée de créer des pôles régionaux en vue de réduire la dépendance extérieure en biens de base. Le secteur de la transformation agricole s’y prête particulièrement bien, comme celui de la première transformation des minerais. Ce domaine est celui du partenariat public-privé par excellence, avec des formules triangulaires possibles, associant deux pays et un partenaire industriel étranger, selon des méthodes aujourd’hui parfaitement maîtrisées. Les potentialités de la région susceptibles d’être mises en valeur par la coopération régionale sont considérables. Cette dynamique suppose d’être accompagnée par des Programmes intégrateurs, afin de créer les conditions générales de la reconstruction et du développement. Cinq programmes intégrateurs, transversaux sont les plus cruciaux pour l’intégration des marchés, la dynamisation de la production et la création d’emplois : 1/sécurité alimentaire, 2/énergie, 3/eau, 4/transports, 5/télécommunications. Évoquons quelques opportunités.

32 La protection des marchés vivriers est cruciale pendant la phase post-conflit de reconstruction. L’aide alimentaire peut constituer un marché captif et solvable. En 2008, elle a représenté 200 millions de dollars et 100 000 tonnes de vivres (OCHA, 2009). Sur ce montant, les Kivus n'ont apporté que 4%. Il y a donc un large débouché "captif" "pour la relance de l'agriculture vivrière et la couverture alimentaire dans les deux provinces qui étaient autrefois le "grenier" du pays.

33 Les routes, au premier chef les axes Sake-Masisi et Rutshuru-Ishasa en territoire congolais, et les autres tournés vers le Burundi, le Rwanda et l’Ouganda, personnifient l’enjeu intégrateur : leur réhabilitation, de même que leur mise en sécurité par la police doivent être envisagées comme le meilleur vecteur pour générer de nouvelles ressources (Pourtier, 2008).

34 Certains programmes peuvent exercer un puissant rôle d’entraînement. L’énergie est de ce point de vue un secteur clé. Le potentiel du Lac Kivu en gaz méthane était déjà estimé à cinquante milliards de mètres cubes en 1997. La génération permanente du gaz accroît chaque année les réserves de deux cent cinquante millions de mètres cubes, mais seule la moitié de cette quantité supplémentaire est retenue dans les eaux profondes du lac déjà saturées. Cette particularité fait du gisement gazier du Lac Kivu un gisement perpétuel. Une énergie propre, qui une fois purifiée peut être transportée aux fins de fonderie du fer extrait du sous-sol de Banalia, le plus important gisement du pays, en pleine cuvette centrale. Le potentiel pétrolier du Lac Tanganyika est moins souvent cité, mais il pourrait faire des centres d’Uvira et de Kalundu des sites de raffinage pour les provinces de l’intérieur, comme pour l’exportation. Quant aux réserves en pétrole du Lac Albert, elles sont connues à la suite d’explorations opérées depuis l’Ouganda par des entreprises pétrolières junior (Tulow). Parmi les expériences déjà réalisées, citons le barrage sur la rivière Ruzizi qui approvisionne Bujumbura, l’est du Rwanda et les villes de Goma et Bukavu en RDC. Cette infrastructure démontre qu’il est possible de conduire un projet à vocation régionale dans la durée, et les perspectives de construction de nouveaux barrages sont ouvertes (financement BAD et BEI). Les besoins en énergie sont considérables (Beni et Butembo, deux localités stratégiques du Nord Kivu, sont privées d’électricité). La formule des micro-barrages est particulièrement porteuse de solutions décentralisées aux besoins. Sur la rivière de Miulenga, avec un investissement de 50 000 dollars, il est possible d’alimenter en énergie plusieurs localités.

9. CRÉER L’AGENCE INTERÉTATIQUE D’AMÉNAGEMENT DES GRANDS LACS

35 Dans une zone longtemps marquée par l’illicite, un aspect particulier du rétablissement d’une gouvernance saine est lié à la corruption. Lorsqu’elle a gangrené la fonction publique et les forces de sécurité, la réforme est plus difficile à réaliser. Les velléités d’honnêteté sont temporaires et la force des préjugés fait douter de l’évolution des comportements. Le plus efficace des moyens pour lever cet obstacle est de créer de nouvelles institutions qui ne seront pas marquées par les pratiques délictuelles. Si elles sont bien conçues et si elles intègrent d’emblée le contrôle contre la corruption, des résultats positifs peuvent être attendus. L’option en faveur d’une nouvelle organisation indépendante obéit à cette logique de nouvelle séparation et de spécialisation des fonctions afin d’éviter les collusions d’intérêts et la confusion des responsabilités, deux facteurs constitutifs de la corruption.

36 Sous la tutelle des instances politiques des trois pays chargés de définir le processus de coopération et des autorités décentralisées correspondantes, il pourrait être envisagé la mise en place d’une Agence interétatique d’aménagement de la région des Grands Lacs (AIA). Entre d’un côté les fonctions politiques de planification qui relèvent des gouvernements et de l’autre celles de prestation de services aux usagers qui relèvent des opérateurs, cette Agence serait chargée de mettre en cohérence et de gérer la mise en oeuvre des cinq Programmes intégrateurs, les plus cruciaux pour la dynamisation de la production et la création d’emplois.

37 L’AIA serait également en charge du contrôle du respect des règles communes relatives au fonctionnement des marchés, toujours pour le compte des États. Elle disposerait de l’indépendance opérationnelle nécessaire pour gérer les ressources financières de l’État et des bailleurs de fonds mis à sa disposition pour conduire les programmes, et pour les allouer aux opérations mises en exécution par les prestataires dans le cadre de contrats de services.

38 Avec une telle répartition des tâches, serait sensiblement réduit l’aléa de moralité qui résulte le plus souvent de la confusion des fonctions entre la définition des politiques et l’allocation des moyens. Le statut d’établissement public de l’AIA lui donnerait son autonomie nécessaire, en incluant dans son organe de supervision, outre l’État, des représentants des territoires, les donateurs et des membres de la société civile. Nous présentons un modèle d’organisation simple de l’AIA (schéma 2) qui part de l’identification des contraintes et des potentialités de la région à la définition d’un schéma global d’aménagement, avec ses règles communes, ses programmes et ses projets, et ses services mis en commun.

Modèle d’organisation de l’AIA

Modèle d’organisation de l’AIA

39 Si l’exemple, devenu académique, de la Tennessee Valley Authority est souvent cité comme symbole du New Deal de Roosevelt et de la politique régionale, si l’exemple européen de la Communauté économique du charbon et de l’acier est une illustration des bénéfices tirés de la coopération, il existe aussi des expériences africaines qui peuvent utilement servir de sources d’inspiration. Des exemples de réussite de coopération interétatique existent dans divers domaines : la gestion des ressources communes (Organisation de mise en valeur du fleuve Sénégal, par exemple, associant trois pays) ou la sécurité alimentaire (Comité inter-États de lutte contre la sécheresse au Sahel - CILSS). Beaucoup d’autres sont en gestation (forêt et eau du Bassin du Congo, par exemple). Ces groupements démontrent qu’il n’y a pas d’interdépendance fonctionnelle entre les agents sans un substrat social que seule l’intégration territoriale semble en mesure de fournir. Intégrer n’est pas additionner, c’est accroître la compatibilité des plans d’un ensemble de centres de décision pour atteindre un seuil d’irréversibilité dans la maîtrise des problèmes. Dans le cas des Grands Lacs, le but est de surmonter définitivement les facteurs de conflits. À notre sens, seule une approche reposant sur la connaissance de réalités de terrain et sur l’identification des intérêts communs des membres de l’espace transfrontière considéré, a des chances de réussir. En d’autres termes, elle doit s’appuyer sur les acteurs qui ont intérêt à la paix, autour d’un plan par étapes et par objectifs limités, encadré par une perspective commune à long terme.

CONCLUSION

40 Si, après tant d’années de conflits et d’insécurité, tant de victimes innocentes, tant de terroirs détruits, les attitudes de défiance sont difficiles à lever, il n’est pas pour autant impossible d’espérer que sous l’impulsion des pays les plus concernés (RD Congo, Burundi, Rwanda, Ouganda), un jour prochain, un mécanisme fédérateur sera mis en place pour amorcer des coopérations autour de l’aménagement concerté du territoire, au bénéfice premier des communautés locales. Il est également concevable d’espérer que les ressources qui étaient détournées par l’économie frauduleuse, en provenance du secteur minier notamment, seront canalisées vers des emplois productifs, et qu’une fraction des ressources affectées à la dissuasion et à la protection des populations par la communauté internationale (de plus d’un milliard de dollars pour la seule MONUC) sera affectée à des programmes et projets porteurs de paix. Plus rapides seront les résultats, plus faible sera le risque de retour au conflit. Pourtant, l’illusion serait de croire à l’existence de solutions simples et rapides à la reconstruction post-conflit : l’horizon temporel de la reconstruction est de l’ordre de la décennie. Comme c’est toujours le cas dans un scénario de transformation, il y aura de fortes résistances. Après tant d’années de discordes et d’insécurité, tant de victimes innocentes, tant de terroirs détruits, les attitudes de défiance sont difficiles à lever. Localement, ceux qui ont bénéficié de l’absence de réglementation, de la militarisation de l’activité économique, des opportunités de rente, chercheront à faire échouer les efforts de réglementation, voire à les combattre par la force. D’autres, en plus grand nombre certainement, des "creuseurs" de coltan aux fonctionnaires locaux, en passant par les négociants et les exportateurs qui ont été contraints de s’accommoder du système déréglementé, trouveront, il faut l’espérer, dans la réforme un intérêt supérieur.

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Notes

[ 1] Diplomate, économiste. pierre.jacquemot@diplomatie.gouv.fr

[ 2] Trois provinces forment le grand Kivu depuis la loi de 1988 : le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et le Maniema. Seules les deux premières sont concernées par cette étude.

[ 3] La Mission des Nations pour la RDC (MONUC) est le plus important contingent de casques bleus déployé dans le monde, avec 17 000 hommes concentrés, depuis 2008, majoritairement dans l’Est du pays. Ses effectifs devraient être portés à 20 000 hommes. Sa mission au titre de la résolution 1856 (2008) du Conseil de sécurité se résume dans la protection des populations et dans la dissuasion des combattants. Au plan militaire, elle intervient normalement en appui logistique aux Forces armées de la République démocratique du Congo (FARDC).

Résumé

Le lien causal entre le commerce des minerais et les conflits persistants en Ituri et dans le Kivu est avéré. De 1994 à 2009, les répercussions ont été tragiques : déplacements des populations, violence contre les femmes, enrôlement des enfants, bouleversements des équilibres sociaux, pertes écologiques. Le retour à la paix peut ouvrir une phase de reconstruction et d’une "économie pacifiée", qui passera par le rétablissement de l’État dans ses fonctions de base, la relance de la production et du commerce grâce à des programmes transversaux "intégrateurs", le plus sûrement dans une perspective de coopération régionale.

Mots-clés

PLAN DE L'ARTICLE

• 1. LA SÉCURITÉ COMME PRÉALABLE
• 2. AMÉLIORER LES CONDITIONS DE VIE
• 3. BRISER LES REINS DE L’ÉCONOMIE FRAUDULEUSE
• 4. RÉTABLIR L’ÉTAT DANS SES DIVERS ATTRIBUTS
• 5. PARIER SUR LA COOPÉRATION RÉGIONALE
• 6. RELANCER LA PRODUCTION PAR DES PROJETS FÉDÉRATEURS
• 7. ORGANISER LE COMMERCE
• 8. ADOPTER DES PROGRAMMES INTÉGRATEURS
• 9. CRÉER L’AGENCE INTERÉTATIQUE D’AMÉNAGEMENT DES GRANDS LACS
• CONCLUSION

Pierre Jacquemot « La sortie de crise dans l'Est du Congo et les perspectives de la coopération régionale », Mondes en développement 3/2009 (n° 147), p. 93-108.
URL : www.cairn.info/revue-mondes-en-developpement-2009-3-page-93.htm.
DOI : 10.3917/med.147.0093.