En même temps qu’elles ont affermi leur position dans le monde des bailleurs et des acteurs du développement, les ONG [1] se sont rapprochées des institutions publiques de la coopération dont elles ont, d’après les statistiques de la Banque mondiale, administré 14 % des flux financiers en 1993 et qui leur procurent une part croissante de ressources : 30 % en 1993 contre 1,5 % en 1970 [2]. Cet essor suscite une abondante littérature que charpentent deux interrogations majeures. La première, analysant leur rôle institutionnel accru et leur diversification fonctionnelle et organisationnelle, questionne leur légitimité [3] et leur efficacité dans la lutte contre la pauvreté [4]. Constatant qu’elles ont ancré leur participation au système d’aide dans le registre du partenariat (avec les pourvoyeurs d’aide financière d’un côté, les populations de l’autre), la seconde débusque les implicites d’une telle terminologie et ses effets de brouillage sur la structuration réelle des relations [5].

Les ONG présentent ainsi le « petit projet » comme un outil alternatif de développement, le moyen d’une maîtrise décentralisée des choix et d’un développement local participatif au sein de territoires cohérents. Certes, ses éléments constitutifs ont progressivement essaimé dans l’ensemble de la coopération [10], mais leur mise en œuvre concrète et opératoire continuerait d’opposer des politiques publiques aux motivations incompatibles avec une aide efficace au développement et l’action des ONG. Cette singularité ne leur est d’ailleurs guère contestée, comme le souligne une définition de la Banque mondiale qui borne leur champ d’action à « des activités visant à soulager la souffrance, à promouvoir les intérêts des pauvres, à protéger l’environnement et à stimuler le développement communautaire » [11].

Enfin, et ce n’est pas le moindre des problèmes, les ONG ont développé des relations ambiguës avec les États plutôt que démontré leur « indépendance » (c’est par exemple ce que relevait The Economist en janvier 1999 [13]). Si elles affirment leur refus d’ingérence dans le jeu politique local, elles ne cessent d’interpeller les institutions nationales et internationales. Or, la quête de financements mixtes et la justification de leur utilisation, outre qu’elles exigent beaucoup d’énergie [14], augmentent la dépendance plutôt que l’inverse et soumettent tout entière la gestion au diktat des « résultats tangibles » [15]. Pressées par un besoin de trésorerie croissant, les ONG tendent à se plier aux conditions d’octroi des fonds comme à des rythmes et délais de décaissement qui correspondent rarement à la logique et au temps des projets.

Elles-mêmes disparates, plus ou moins riches, insérées dans des réseaux d’influence diversement puissants, dotées de qualifications différentes et par nature cantonnées dans des projets de faible envergure, elles ont des effets nécessairement circonscrits. La géographie des périmètres d’action des ONG est donc inégalitaire, parfois amplificatrice de processus de différenciation (notamment dans le contexte des réformes de décentralisation [17]) et créatrice de nouveaux clivages entre les territoires « ciblés » et les autres.

La question de l’inégalité se pose aussi au sein des groupes bénéficiaires, dans des sociétés citadines polarisées et fragmentées, travaillées par la montée en puissance de l’individualisme [18]. Parfois abusées par une image enchantée du monde communautaire africain, nombre d’ONG sous-estiment les oppositions et les conflits d’intérêts. Bien des travaux ont pourtant montré l’extrême complexité des structures du pouvoir dans les quartiers populaires et analysé les échecs de nombreux projets butant sur des choix non-internalisés par les bénéficiaires supposés [19]. D’autres insistent sur l’appropriation par des caciques locaux des ressources dispensées par les ONG, freinant la diffusion des innovations et du bien-être auprès d’autres groupes de population. Sans doute toute dynamique de développement engendre-t-elle de la différenciation et, partant, des inégalités. Encore faut-il les reconnaître pour forger des mécanismes de correction et/ou de compensation.

Tout projet met nécessairement en jeu des intérêts divergents, voire antagoniques, et la négociation amont que prônent les ONG, avec raison, ne peut ni ne doit se solder nécessairement par un consensus : l’arbitrage, au nom de principes d’intérêt général ou d’une volonté de discrimination positive (en faveur des jeunes ou des femmes le plus souvent) dans le meilleur des cas, parfois au nom de compromis moins glorieux, est un choix politique. Arguant de leur enracinement local, les ONG font souvent valoir que leur connaissance des sociétés et leur connivence avec le terrain leur confèrent une compétence particulière pour identifier les demandes et les priorités… Ce sont d’ailleurs précisément ces atouts que valorisent les bailleurs institutionnels en cherchant à exploiter ce gisement de connaissances [20]. Mais cela ne suffit nullement à conférer à des organisations irréductiblement « particularistes » [21], la légitimité des choix au nom des populations, en substitution de collectivités locales jugées trop inexpérimentées et d’États d’emblée disqualifiés.

Plus flagrante encore est l’inégalité de la relation entre les ONG et les bénéficiaires de leur action. Cherchant à se démarquer de la relation condescendante et paternaliste d’une aide à sens unique, de nombreux opérateurs de coopération privilégient depuis quelques années le terme de partenariat et insistent sur la nécessité de dépasser le clivage donneur/bénéficiaire pour construire une relation moins hiérarchique et plus « réciproque », support d’un transfert de compétences et de capacités plutôt que de projets clés en main. Cette rhétorique du partenariat, qui excède d’ailleurs le seul monde des ONG, brouille cependant plus qu’elle n’explicite la nature réelle des relations d’interdépendance, créatrices d’ascendant et de pouvoir pour les uns, d’obligations pour d’autres, qui structurent les rapports entre ONG et bailleurs d’un côté, ONG et populations de l’autre. Mystification d’une relation de pouvoir profondément asymétrique et inégalitaire et mode de coopération politiquement correct, le partenariat proclamé disqualifie une multitude d’autres relations possibles et, au nom de ses valeurs d’inclusion et d’harmonie, justifie une immixtion accrue dans l’organisation des sociétés d’accueil [22]. L’insistance avec laquelle les ONG du Nord soulignent l’essor de leurs homologues du Sud est une réponse dilatoire à ce problème : que les sociétés des villes en développement s’organisent ne dédouane en rien les ONG du Nord d’une réflexion sur les rapports de domination.

Constatant que de nombreux échecs ont résulté, dans le passé, de projets introvertis, mal adaptés aux attentes des bénéficiaires comme aux capacités des organisations chargées d’en assurer le fonctionnement, ces nouvelles approches cherchent à co-produire l’action et son cadre, à fournir des biens et services en même temps qu’à inventer des règles du jeu partagées et légitimes. S’il s’agit encore, le plus souvent, de réaliser un projet, l’objectif est double : en préparer l’enracinement, en amont, par un processus de négociation assurant l’identification correcte de la demande et le formatage satisfaisant de l’offre ; en garantir l’appropriation, en aval, par le pilotage de mécanismes d’apprentissage pérennisant à la fois les usages et la gestion et empruntant fréquemment les modalités de la contractualisation [24].

Combinant appui institutionnel et ingénierie sociale, cette démarche s’efforce de coordonner transfert de produit et transfert de capacité [25], le projet étant conçu comme le support d’un renforcement de la société civile et le vecteur d’une gouvernance urbaine renouvelée. En raison de la fragilité des acteurs constitués, de l’incomplétude des cadres d’action et de l’instabilité des règles du jeu dans les villes africaines, le projet est ainsi tenté d’effectuer, en amont, un travail de structuration de la société locale et de façonnement politique. Se défendant de participer ainsi à un processus d’ingérence politique, certaines ONG assimilent leur action à un appui « technique » à la maîtrise d’ouvrage [26]. Néanmoins, dans ce processus de transfert des capacités, l’ONG s’auto-institue organisatrice de la société locale, au moyen d’un projet porteur « d’une ingénierie qui […] possède en définitive la particularité d’être toujours du ressort de l’intervenant » [27]. Que les procédures mobilisées passent par la négociation et des formes flexibles de partenariat est certes un « progrès », qui ne modifie toutefois pas fondamentalement la distribution des pouvoirs d’initiative, d’arbitrage et de régulation, comme en témoigne l’expérience du GRET en Haïti. Soucieuse de concilier la durabilité du service d’eau créé et la « biodégradabilité » de l’organisme initiateur du projet, l’ONG a soigneusement organisé le transfert des compétences aux acteurs locaux, progressivement autonomisés, mais le processus est menacé tant les fonctions de régulation, stabilisatrices de l’ensemble, sont incarnées par l’ONG étrangère dont l’autorité et la légitimité, enchâssées dans la dynamique du projet, ne sont pas transférables [28].

Rappelons enfin que les organisations non- marchandes ne sont pas, a priori, garantes de plus d’égalité ou de démocratie dans les rapports de force et que leur statut ne leur confère aucune garantie de représenter l’intérêt général [29]. Comment imaginer, dès lors que de nombreux travaux ont démontré l’interpénétration de l’État, des réseaux informels et des « organisations spontanées » [30], que ces projets puissent servir les intérêts de la « société civile », notamment ses fractions les plus démunies, sans profiter d’abord aux représentants de l’État ? La crédibilité et la cohérence des fonctions auto-octroyées d’intermédiation ne sont donc jamais d’emblée acquises et il n’y a aucune réponse générale à la question de savoir si l’insertion dans le jeu local d’un acteur non-représentatif échappant au respect des principes démocratiques peut être justifiée. Faute d’aborder de front ces questions, les ONG contribuent souvent à entretenir bien des illusions, comme celle de servir un hypothétique intérêt collectif, au sein d’une société civile cohérente et faiblement différenciée, quand en réalité elles font des choix politiques et contribuent à la structuration des pouvoirs.

Les projets concernant la production et la gestion des services urbains de base offrent d’intéressantes illustrations de cette démarche et des dispositifs auxquels ils peuvent concourir. L’économie solidaire y trouve une déclinaison sectorielle sous la forme d’une « privatisation sociale » [34], mobilisant les ONG pour adapter des solutions technico-commerciales, contribuer aux processus de formation, instaurer et stabiliser des modalités de contractualisation. En prenant en charge l’ingénierie technique et financière de l’arrimage des quartiers pauvres aux espaces normalisés de la gestion urbaine, l’action des ONG contribue certes à enserrer dans les mailles du réseau des quartiers exclus, elle permet aussi aux opérateurs dominants, publics et privés, de se concentrer sur les clientèles et territoires solvables en fonction de principes techniques et commerciaux éprouvés. En participant à une différenciation accrue du service, préservant la survie de dispositifs « relictuels » pour les pauvres, les ONG contribuent à valider le modèle exclusif de l’usager-payeur au moyen des tarifs et/ou d’une gestion participative, elles concourent aussi à l’endogestion des quartiers déshérités.

La Banque mondiale, dont 54 % des projets approuvés en 1999 associent des ONG, s’appuie sur leur savoir-faire et leur capital social pour faciliter le travail de terrain auprès des populations pauvres, promouvoir le développement participatif et, in fine, améliorer les performances de ses interventions [35]. Diverses études, encore partielles, montrent clairement que les ONG parviennent ainsi rarement à influencer les pratiques de la Banque mondiale, d’orienter l’allocation des ressources et les modèles de développement dominants en faveur des plus pauvres [36]. Dans la grande majorité des cas, les ONG demeurent des exécutants, fournisseurs de services aux populations : invitées à la table des bailleurs, elles y servent le dîner plus qu’elles ne jouissent du repas [37].

Par ces articulations, multiples et souvent intriquées, les ONG acquièrent un savoir-faire technique qui assoit leur réputation et rassure leurs interlocuteurs, elles se rendent surtout indispensables dans les montages opérationnels. Mais cette évolution engendre aussi ses contraintes : pour assurer la continuité et la fiabilité de leur action, elles tendent à aligner leurs modes de fonctionnement sur ceux d’autres organismes comme les bureaux d’études, et y perdent sans doute un peu de leur singularité, sans que la question ne soit explicitement abordée, sinon sous la forme de boutades, à l’égal de celle de ce sociologue malien : « les ONG sont des bureaux d’études qui ne payent pas d’impôts » [38]. Leur professionnalisation engendrant aussi de nouveaux coûts, elles assument des fonctions de « courtiers en développement », en se plaçant à l’aval des gouttières de financement de l’aide publique bi- ou multilatérale.

Pour accompagner ces mutations, les ONG intègrent de plus en plus la dimension marchande dans leur démarche : il leur reste à prouver, dans la durée, que le secteur à but non lucratif est en mesure de répondre aux défis de la production et de la gestion des villes, notamment pour leurs populations défavorisées, en adaptant aux conditions spécifiques de l’urbanisation en développement une économie de la solvabilité libérée des contraintes de la rentabilité. Pour certains néanmoins, cette économie solidaire s’apparente plus à la construction de « marchés de la pauvreté » ou « marchés de second rang » [39] qu’à une réelle alternative. Les ONG peuvent-elles, dès lors, demeurer des forces du changement social ?

La reconnaissance dont les ONG bénéficient aujourd’hui n’est donc pas sans inconvénient : amplifiant leur action et leur visibilité d’un côté, elle leur assigne un rôle dans le système d’aide, labellise leur action et bride leur autonomie de l’autre, les flux financiers agissant comme de puissants instruments de mise en conformité. Aussi le foisonnement des ONG, en partie commandé par l’explosion des fonds disponibles, et leur contractualisation croissante avec les acteurs gouvernementaux ont-ils peu à voir avec une logique d’expansion de la solidarité internationale et beaucoup avec une logique de « privatisation », que confirme le désengagement relatif (en termes de personnel et de financements directs) des agences officielles de coopération [40]. Scrutant la place des théories de la « société civile » dans les travaux de la Banque mondiale, Béatrice Hibou montre ainsi qu’en justifiant l’allocation de fonds aux ONG et autres associations de développement communautaire, ces travaux motivent surtout une réallocation des rôles, permettant à la Banque mondiale « de se replier sur l’économie “pure” en laissant le social et le politique à des acteurs privés » [41].

À l’évidence, les ONG ont aussi beaucoup à gagner à ce mouvement. En leur offrant des relais, des ressources, des « partenariats » d’envergure, cette recomposition des rôles consolide leurs stratégies d’expansion, notamment celles qui consistent à accroître leur influence, sans toujours augmenter leur taille, au moyen d’effets indirects et démultiplicateurs. Ce scaling up peut épouser les voies du lobbying international [42] mais aussi celles de la formation, du conseil, de la diffusion d’innovation, de l’action conjointe, tant avec les agences publiques que les entreprises privées [43]. De fait, la présence des ONG dans certaines manifestations des agences spécialisées des Nations unies et diverses conférences mondiales récentes n’est pas passée inaperçue et les progrès de l’information et de la sensibilisation des populations aux diverses questions débattues dans ces forums internationaux sont spectaculaires, y compris dans les petites villes africaines, pourtant réputées « déconnectées » de la sphère économico-politique internationale. Mais ces avancées ne se traduisent, pour l’heure, ni par un renouvellement significatif du débat [44], ni par une contribution durable et substantielle au changement social [45], et rien n’indique que les ONG, tributaires de leurs bailleurs, soient en mesure d’assurer une large redistribution de ces dividendes en faveur des pauvres. •