Vous consultezParis : vers une démocratie communale ?

AuteursChristophe Bonneuil du même auteur

Yves Sintomer du même auteur

•Un état des lieux désastreux

4 À l’heure actuelle, Paris incarne jusqu’à la caricature les aspects les plus contestables du gouvernement représentatif. Cette ville fut un siècle durant gouvernée directement par l’État et il fallut attendre 1975 pour qu’elle soit gérée par un conseil (cumulant les attributions municipales et départementales) et un maire élus. Sous la houlette de J. Chirac, le nouveau mode de gestion s’est cependant coulé sur les formes hiérarchiques et autoritaires de l’ancien, tout en lui ajoutant des traits clientélistes propres. L’état des lieux est particulièrement déplorable.

5 Le système politique municipal est tout d’abord très éloigné des citoyens. Si, en France, les maires sont en règle générale des présidents aux petits pieds, ceux du premier magistrat de Paris sont d’une longueur non-négligeable. Il règne sur une population de plus de deux millions d’habitants, gère un budget (ville + département) de près de 35 milliards de francs et plus de 40 000 fonctionnaires, sur un territoire qui pèse lourd dans le PNB et où se concentrent les sièges sociaux d’entreprises, les grands équipements culturels et les établissements scientifiques et universitaires, ainsi que les principales institutions politiques du pays. La distance entre les élus et les citoyens y est maximale, et il est donc logique que la démocratie locale y soit réduite à sa plus simple expression. Cette situation a été renforcée par une stratégie visant à restreindre au maximum les délégations de pouvoir et à concentrer dans les mains du maire et d’une poignée de collaborateurs l’essentiel des décisions (les plus importantes, bien sûr, mais aussi une foule de « petites » décisions permettant notamment d’asseoir sur une base clientéliste l’autorité de cette équipe). Les socialistes avaient en 1982 rêvé de casser ce fief en le découpant en vingt municipalités de plein exercice regroupées en communauté urbaine. J. Chirac sut riposter en imposant que le projet soit étendu à Lyon et Marseille : Gaston Deferre, à l’époque maire de cette dernière et ministre de la Décentralisation, était peu soucieux de voir son pouvoir rogné en son domaine. Il tomba d’accord avec le leader gaulliste pour réduire le projet à peu de choses. La loi dite « PLM » (Paris-Lyon-Marseille) qui en résulta, si elle instaurait l’élection de conseils d’arrondissement présidés chacun par un maire, ne leur concédait dans les faits qu’un pouvoir très réduit et un budget dérisoire, tout en leur refusant le statut de personnalité morale. Par la suite, J. Chirac et J. Tibéri ont adopté une interprétation particulièrement restrictive des délégations de pouvoir rendues possibles par la loi, et les vingt arrondissements de Paris sont demeurés jusqu’à l’heure actuelle des structures essentiellement consultatives. Plusieurs arrondissements comptent plus de 150 000 habitants et se placeraient, s’ils étaient autonomes, parmi les villes françaises les plus importantes. Mais leurs citoyens ne peuvent nommer à cette échelle des élus ayant une réelle capacité décisionnelle.

6 Le fonctionnement de ce système s’est par ailleurs révélé fortement excluant. La mise à l’écart de la citoyenneté légale des résidents étrangers a des répercussions particulières dans une capitale où un habitant sur six n’a pas la nationalité française (l’un des taux les plus forts du pays). De plus, l’exode des classes populaires en dehors de la capitale, continu depuis plusieurs décennies, s’est accompagné d’une minoration symbolique de leur présence et d’une valorisation des classes supérieures et moyennes. Ces mouvements, dont l’effondrement du Parti communiste sur la ville a été un symptôme et un accélérateur, se sont traduits par une sous-représentation des catégories sociales dominées dans le personnel politique. Enfin, Paris n’échappant pas à la règle, celui-ci est faiblement féminisé.

7 Ces travers ont pris une dimension digne d’un roman de Garcia Marquez du fait de l’opacité du mode de gestion municipale, dont le bras immobilier, l’OPAC, constitue le symbole. Si la tentation clientéliste est permanente dans les communes françaises et qu’elle a cru notablement avec la décentralisation, l’équipe au pouvoir s’y est laissée aller sans frein. Faux électeurs, attributions clientélistes de logements sociaux et de places en crèche, emplois fictifs, racket - dont les partis de la gauche classique ont aussi bénéficié - lors de l’attribution des marchés publics : les multiples affaires qui ont commencé à éclater au grand jour ne sont sans doute encore que la pointe émergée de l’iceberg. Si Paris n’avait pas un statut de ville à part entière, son maire avait souvent en pratique plus de pouvoirs que d’autres du fait de l’absence de contrôle de la part de l’État. Une nouvelle direction municipale, si elle avait la volonté de nettoyer ces écuries d’Augias, en sortirait assez de matière pour éclabousser une bonne partie des leaders de droite, le président de la République en premier lieu.

8 En deçà des pratiques semi-légales ou illégales, la gestion parisienne s’est caractérisée par un style technocratique tranchant avec autoritarisme les grands choix comme les décisions de moindre importance. Les dossiers de ZAC étaient rarement complets, n’indiquant par exemple rien sur les relogements. Les préoccupations et les compétences des citoyens ont été systématiquement ignorées par l’appareil municipal. Le retard à prendre en compte le ras-le-bol des habitants devant les opérations urbaines qui avaient ravagé la ville dans les années soixante-dix a constitué le signe le plus manifeste de ce décalage. Paris illustre bien la perte de l’assise populaire du gaullisme. Coupés des antennes qui leur auraient permis de prendre conscience de leurs limites, aveuglés par leur morgue, les dirigeants parisiens ont laissé aller le système jusqu’à un point où il a commencé à vaciller. Les municipales de 1995 qui ont vu la gauche enlever six arrondissements ont constitué un coup de semonce, mais les dérives avaient déjà atteint un point tel que les tentatives de réforme n’ont que très partiellement abouti et ont contribué à diviser profondément l’équipe en place.

•Deux points d’appui pour une réforme démocratique

9 Deux mouvements ont marqué la scène politique parisienne au cours de la dernière décennie, qui pourraient constituer des points d’appui pour lancer une dynamique permettant d’inverser cette situation. D’une part, des mobilisations associatives très amples ont permis à la citoyenneté active de marquer des points et d’infléchir certains choix municipaux, notamment en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Les opérations immobilières ont constitué la cible privilégiée d’actions qui visaient à conserver un urbanisme à taille « humaine », à limiter l’expulsion des populations anciennement installées, à imposer contre la logique du profit maximal des opérations améliorant des services de proximité (crèches, écoles, etc.) ou encore à libérer un peu les quartiers de l’emprise de l’automobile. Les mobilisations de la Bellevilleuse dans le XXe arrondissement ou de l’association Tam-tam, qui ont contesté les ZAC du bas-Belleville et de la Rive gauche n’en sont que les exemples les plus célèbres. Fondées sur un travail de proximité, souvent actives à une échelle micro-locale, ces associations ont permis aux aspirations des habitants de mieux s’exprimer en même temps qu’elles favorisaient leur information et leur réflexion. Si l’action de militants de gauche ou écologistes en leur sein y fut parfois décisive, elles ont généralement affirmé leur indépendance vis-à-vis des partis. Elles ont fait preuve de fortes capacités à réaliser des contre-expertises et à avancer des contre-projets face à l’appareil municipal. Celui-ci, bousculé, a dû céder un peu de son monopole lorsque les élections de 1995 ont montré qu’il courait sinon à sa perte, les partis de gauche ayant surfé habilement sur la vague associative.

10 Celle-ci n’est certes pas dépourvue d’ambiguïtés. La plus notable est que ces associations ont souvent été dirigées par des personnes venues des couches moyennes (souvent récemment installées dans les quartiers populaires en proie aux opérations immobilières) et qu’elles ont été fortement influencées par leurs représentations et leurs intérêts spécifiques. Les enquêtes sociologiques tendent à montrer que les individus des couches populaires ont été sous-représentés en leur sein, la mobilisation des capacités de contre-expertise d’architectes, d’urbanistes, de journalistes ou de chercheurs contribuant paradoxalement à renforcer les distances sociales internes aux mobilisations citoyennes au moment où elle les crédibilisait face au pouvoir municipal. Cette dynamique a pu prendre une tournure inquiétante dans certains quartiers aisés, lorsque l’implantation d’immeubles destinés au logement social ou à des centres d’accueils pour toxicomanes a provoqué des réactions de rejet massif d’une population mobilisée pour défendre sa « sécurité », ou à l’occasion de changements de la carte scolaire lorsque des parents d’élèves ont refusé de voir leurs enfants mêlés à ceux des familles « à problème » du quartier voisin.

11 Un second point d’appui pour une démocratisation de la ville réside dans l’expérience des conseils de quartier mis en place après 1995 par les mairies du XIXe et du XXe arrondissements. Composées par des conseillers nommés ou tirés au sort (dans le cas du XXe), citoyens ordinaires ou venant du monde politique et associatif, ces structures se sont régulièrement réunies en public et ont permis l’institutionnalisation d’un dialogue direct entre les élus d’arrondissements, quelques centaines de conseillers d’arrondissements et les quelques milliers de personnes qui ont assisté aux réunions publiques. Elles ont constitué le cœur d’une panoplie de dispositifs délibératifs qui visaient à réduire l’écart entre, d’un côté, les élus et les fonctionnaires municipaux, et de l’autre les franges les plus mobilisées de la population. Sur une échelle assez limitée, les conseils de quartier ont préfiguré une démocratie participative qui mériterait de s’épanouir sur une toute autre échelle après 2001[1] [1] Pour un premier bilan de cette expérience, cf. les rapports...
suite. Là encore, cependant, des limites importantes ont grevé cette expérience. Tout d’abord, la stratégie des conseils de quartier n’a pas été adoptée par l’ensemble des mairies de gauche, le XVIIIe de D. Vaillant, le XIe de G. Sarre et le Xe de T. Dreyfus refusant d’entrer dans cette dynamique[2] [2] Dans le Xe arrondissement, c’est tout récemment...
suite. Devant ces hésitations, c’est des rapports de force internes à la gauche et de l’ampleur des mobilisations citoyennes que dépendront la généralisation et l’approfondissement de l’expérience à l’échelle de la ville si celle-ci passait à gauche. Par ailleurs, sans moyens matériels et sans pouvoir officiel, instances consultatives auprès des instances essentiellement consultatives que sont les mairies d’arrondissement, boycottés par la mairie centrale, les conseils de quartier ne sauraient durablement fonctionner dans ces conditions : leur dynamique initiale s’y épuiserait rapidement. Ils ont de plus été eux aussi socialement sélectifs, les observateurs s’accordant à reconnaître que chez les conseillers comme dans le public, les jeunes, les immigrés et les couches les plus populaires sont sous-représentées et prennent peu la parole – certains en concluant que de telles structures donnent encore plus de pouvoir à ceux qui l’ont déjà, socialement et culturellement. Enfin, les objectifs fixés aux conseils de quartier et les attentes à leur égard ont été multiples, voire contradictoires. Ces structures participatives ont été chargées à la fois d’incorporer les compétences des habitants à la gestion de proximité, de favoriser la reconstitution du lien social et de promouvoir la démocratie locale. Elles ont créé une dynamique sur le premier point, mais celle-ci a été limitée par l’attitude de la mairie centrale ; elles n’ont pas changé grand-chose au « lien social » et leur bilan démocratique est quant à lui ambigu. S’agit-il de favoriser l’information des citoyens, de permettre qu’ils interpellent leurs élus, de mettre en place une concertation véritable, voire une véritable participation aux processus de décision ? S’agit-il de mécanismes visant à pallier les limites de la démocratie représentative ou d’un simple supplément d’âme à celle-ci ? Les conseils de quartier doivent-ils devenir des formes d’auto-organisation des habitants ou constituent-ils des instruments permettant aux municipalités de récupérer à leur profit les mobilisations associatives[3] [3] Pour plus de développements, cf. M. -H. BACQUÉ, Y. SINTOMER,...
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•Le Paris démocratique de demain

12 Face aux blocages actuels et aux interrogations soulevées par les mobilisations associatives et les expériences des conseils de quartier, le programme du candidat de gauche le mieux placé pour la mairie de Paris apparaît bien timide. Il ne prévoit pas vraiment de réforme substantielle de la loi PLM et se situe en retrait par rapport aux thèses sur la concertation et la « gouvernance » qui ont inspiré en d’autres lieux les politiques de la ville. Il se contente d’un lifting des structures actuelles et d’une promesse, au demeurant assez imprécise, de moralisation de la gestion et de rupture avec le clientélisme. Il semble du coup peu à même de soulever l’enthousiasme des citoyens. La défaite de la droite, si elle se produisait, pourrait cependant représenter la rupture d’une digue libérant un flot d’initiatives qui pourraient bousculer le programme un peu trop sage de B. Delanoë. En partant des mobilisations et des expériences des dernières années, on peut proposer plusieurs axes permettant le développement d’une démocratie communale dans la capitale française.

13 Il s’agit tout d’abord d’effectuer des pas décisifs vers le contrôle démocratique de l’administration parisienne et des sociétés d’économie mixte. Il ne faudrait pas qu’une nouvelle majorité se contente d’un audit ponctuel sur les pratiques de l’ancienne. Un contrôle démocratique durable implique une transparence véritable dans les critères de gestion et d’allocations des ressources, et la meilleure garantie de cette transparence est encore la présence de comités d’usagers dans les instances décisionnelles, avec possibilité d’accéder aux dossiers. Cela est particulièrement urgent dans les organismes HLM liés à la mairie, mais les dispositifs relatifs aux marchés publics, à l’aide sociale ou à la petite enfance sont également concernés. Outre ces nécessaires contrôles et contre-pouvoirs, il importe également, notamment sur les dossiers touchant l’urbanisme, d’ouvrir la possibilité de contester les expertises mises en œuvre par l’appareil municipal et les bureaux d’études qui lui sont liés, et d’institutionnaliser l’accès des associations à l’information (subventions spécifiques pour financer des études, droit de saisine des services techniques, création d’une université populaire destinée à former les responsables associatifs et les citoyens motivés, etc.). L’apport des mobilisations associatives pourrait de ce point de vue être favorisé par la consultation en amont des décisions : la population devrait être informée et avoir son mot à dire lorsque la direction municipale hésite encore entre plusieurs alternatives, et non être placée devant un projet déjà ficelé. La réorganisation des services municipaux autour de cellules transversales (« antennes de quartier ») permettant dans chaque quartier de donner un interlocuteur unique aux habitants permettrait aussi à ceux-ci de ne pas se heurter dans leurs démarches à l’opacité des procédures bureaucratiques habituelles.

14 La demande de gestion de proximité ne saurait se satisfaire de la loi PLM, même réinterprétée dans un sens moins restrictif. Le risque est grand qu’une nouvelle équipe municipale, une fois au pouvoir, craigne de voir se dresser des oppositions dans les arrondissements et se contente d’aménagements à la marge. Il faut au contraire s’appuyer sur la demande de décentralisation pour changer la loi et transférer aux mairies d’arrondissement des compétences qualitativement accrues, leur donner une autonomie juridique réelle et les contraindre à généraliser des comités de quartier. Les critiques qui avancent que la décentralisation signifierait sur Paris le règne des corporatismes locaux et des intérêts particuliers oublient que les années de gestion centralisée ont défavorisé systématiquement les quartiers populaires par rapport aux beaux quartiers, ont chassé de la capitale la majorité de ses habitants modestes au profit des couches aisées, et ont détruit une partie d’un tissu urbain unique pour satisfaire des intérêts immobiliers privés ou le lobby automobile. Assurer la justice sociale à l’intérieur de la ville passe par la mise en place de mécanismes redistributifs conséquents entre quartiers aisés et quartiers défavorisés, tout en laissant à chaque arrondissement le soin de gérer les ressources ainsi réparties.

15 Cette décentralisation ne prendra son sens que couplée au développement d’une démocratie participative, c’est-à-dire une démocratie où les représentants élus s’engagent, dans certains domaines, à conformer leurs décisions aux résultats de processus participatifs mis en place avec la société civile. Celle-ci implique que les conseils de Paris et d’arrondissement fonctionnent vraiment comme des assemblées délibérantes et que les pouvoirs ne soient pas concentrés dans les mains du maire et des adjoints. Mais elle requiert aussi bien plus. Les conseils de quartier et les mobilisations associatives ont montré que nombre de citoyens aspiraient à participer directement au processus de décision plutôt que de se contenter de mettre un bulletin dans l’urne une fois tous les six ans. Référendums d’initiative locale, restauration du droit de pétition, qui fut si important de la Révolution française à la IIe République, mise à disposition dans chaque quartier d’une maison de la démocratie permettant aux citoyens et aux associations de se réunir et de se rencontrer facilement : ces mesures favoriseraient le développement d’une culture démocratique et les capacités des citoyens à intervenir sur les choix politiques. L’expérience des comités de quartier devrait être généralisée, tout en tirant les leçons de leurs limites actuelles. Ils doivent constituer des lieux permettant de mieux répartir le pouvoir, soit en contraignant les élus et l’administration à prendre en compte leurs vœux, soit en ayant la possibilité de décider d’une série de choix de proximité en autogérant une enveloppe budgétaire propre (« enveloppes de quartier »), faute de quoi leur dynamique risquera de s’étioler. Pour éviter un repli asphyxiant sur le micro-local, pour mieux mobiliser les couches populaires et offrir une perspective plus globale à l’engagement citoyen, l’un de leurs buts privilégiés pourrait être de participer à l’élaboration des priorités budgétaires à l’échelle de l’arrondissement ou de Paris. L’expérience de « budget participatif » de Porto Alegre, au Brésil, si elle n’est pas transposable telle quelle dans le contexte parisien, montre cependant l’intérêt d’impliquer les citoyens dans la discussion en amont des grands choix budgétaires et l’importance des énergies prêtes à s’impliquer dans un tel processus, dès lors que chacun en voit les effets au quotidien.

16 Enfin, une démocratie communale ne saurait se satisfaire des exclusions sociales qui rendent largement formelle l’égalité politique des citoyens et, plus largement, de tous les habitants. Cet impératif constitue sans doute l’enjeu le plus ardu, car les problèmes qu’il soulève dépassent de loin l’enjeu municipal et ressortent de tendances lourdes qu’il est difficile d’inverser. Les mesures juridiques qui permettraient de rompre avec l’inégalité de droit, et en particulier le droit de vote des étrangers aux élections locales, sont indispensables et constituent une priorité. Elles ne résoudraient pas pour autant les inégalités de fait qui aboutissent à la sous-représentation des groupes dominés (socialement ou culturellement) dans le personnel politique, dans le mouvement associatif ou dans les conseils de quartier, avec les conséquences que cela implique en termes d’établissement des priorités, de hiérarchie des valeurs ou de médiation des intérêts. Il n’est pas de solution miracle, mais une politique volontariste des partis et des associations permettrait de faire avancer les choses. Il faut d’ailleurs se garder de sous-estimer l’efficacité des symboles politiques, par exemple en assumant sans complexe une relance volontariste de l’accès des plus démunis à des logements à prix modérés. Les discours apparemment consensuels sur la mixité sociale ou ethnique ont, par exemple, comme contrepartie implicite la valorisation des couches moyennes et des « Français de souche », voire la stigmatisation des couches populaires ou des populations d’origine étrangère comme groupes « à problème ». Or, l’expérience du mouvement ouvrier ou les théories de la justice sociale ne montrent-elles pas la priorité de la perspective des plus dominés ou, dans les termes de J. Rawls, des plus démunis ? La mobilisation politique de ces derniers serait favorisée si la gauche, plutôt que d’agiter les thèmes sécuritaires ou la peur du ghetto, plaçait au centre de son discours la perspective d’un Paris populaire et multiculturel.

17 Une telle dynamique donnerait tout son sens à la perspective d’une démarche participative qui rencontre les attentes de nombreuses couches sociales. Réciproquement, celle-ci permettrait d’affronter autrement les tensions sociales. Replâtrage d’un édifice croulant, simple ravalement de façade ou édification d’un laboratoire de démocratie communale qui pourrait, par d’autres chemins, explorer un terrain défriché à Porto Alegre : l’avenir de Paris oscille entre ces alternatives. Il est donc ouvert. •

Notes

[ 1] Pour un premier bilan de cette expérience, cf. les rapports annuels de l’Observatoire de la démocratie locale du XXe arrondissement, ainsi que L. Blondiaux, « Représenter, délibérer ou gouverner ? Les assises politiques fragiles de la démocratie participative de quartier », in La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, PUF, 1999.

[ 2] Dans le Xe arrondissement, c’est tout récemment et sous la pression de militants écologistes et associatifs que l’on a commencé à créer des ébauches de conseils de quartier. Dans le XIe, une demande associative de démocratie locale s’affirme également dans le sillage de la lutte engagée autour de la Maison des Métallos.

[ 3] Pour plus de développements, cf. M.-H. BACQUÉ, Y. SINTOMER, « L’espace public dans les quartiers populaires d’habitat social », in C. NEVEU (dir.), Espace public et engagement politique, L’Harmattan, 1999.

PLAN DE L'ARTICLE

• •Un état des lieux désastreux
• •Deux points d’appui pour une réforme démocratique
• •Le Paris démocratique de demain

Christophe Bonneuil et Yves Sintomer « Paris : vers une démocratie communale ? », Mouvements 1/2001 (n^o13), p. 51-58.
URL : www.cairn.info/revue-mouvements-2001-1-page-51.htm.
DOI : 10.3917/mouv.013.0051.