Vous consultezDouble-peine : les fondements juridiques d’une discrimination légale

AuteurLilian Mathieu[*] [*] Sociologue, Lyon II ...
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• L’arrêté d’expulsion

3 Mesure administrative, l’arrêté d’expulsion est prévu par le texte fondateur de la législation sur les étrangers, l’ordonnance du 2 novembre 1945. Son article 23 autorise l’État à expulser tout étranger considéré comme représentant une menace pour l’ordre public. L’imprécision de ce en quoi consiste cette « menace » constituera jusqu’au début des années quatre-vingt le principal moyen d’expulser à discrétion, parfois avant même qu’il n’ait commis un quelconque délit, tout étranger estimé indésirable. À partir des années soixante-dix, et ce dans un contexte d’arrêt de l’immigration de travail légitimé par la crise économique, les petits délinquants de la « deuxième génération » deviendront les cibles privilégiées de l’article 23, permettant de les expulser à tour de bras.

4 Les mobilisations conduites à la même époque en faveur des immigrés[3] [3] Voir J. SIMÉANT, La cause des sans-papiers, Presses de...
suite rendront le contexte favorable à une première remise en cause du pouvoir arbitraire de l’État dans ce domaine, sous la forme d’un arrêt du Conseil d’État de 1974 accordant désormais au requérant la possibilité de solliciter un sursis à un ordre d’expulsion venant du ministère de l’Intérieur. Mais c’est surtout la grève de la faim de trente jours, conduite à Lyon au printemps 1981 par un algérien frappé de la double-peine, accompagné d’un prêtre et d’un pasteur, qui permettra la première véritable irruption de ce problème sur la place publique. À peine arrivé aux affaires, le gouvernement Mauroy se saisit de la question et tente de lui apporter une réponse partielle par une réforme de l’ordonnance de 1945. Par la loi Deferre du 21 octobre 1981, un nouvel article 25 est promulgué, qui instaure une série de huit catégories d’étrangers – dites « catégories protégées » – auxquelles la procédure d’éloignement prévue à l’article 23 ne peut s’appliquer. Il s’agit essentiellement d’étrangers pour qui, en raison de leurs attaches avec la France (conjoints de Français, parents d’enfants français, étrangers résidant en France depuis plus de quinze ans ou arrivés en France avant l’âge de dix ans…), l’expulsion est susceptible d’avoir des conséquences graves sur leur vie privée et familiale.

5 Les dispositions de l’article 25 sont toutefois limitées par l’article 26 qui prévoit que l’expulsion peut malgré tout être prononcée par le ministre de l’Intérieur à l’encontre d’individus relevant de ces catégories protégées dans les cas « d’urgence absolue » ou de « nécessité impérieuse pour la sûreté de l’État ou la sécurité publique ». Dans l’esprit du législateur, ce dispositif dérogatoire ne devait être utilisé qu’à titre exceptionnel et ne viser que les seuls terroristes, espions et trafiquants de drogue. La réalité de son application fut tout autre : une nouvelle fois, le flou des notions d’urgence absolue et de protection de la sûreté de l’État a ouvert la voie à leur interprétation discrétionnaire[4] [4] On a ainsi vu des AME prononcées à l’encontre de personnes...
suite par les différents ministres qui se sont succédé place Beauvau, et les expulsions au titre de l’article 26 se sont multipliées au fil des ans, vidant l’article 25 de son pouvoir de protection des étrangers présentant pourtant les meilleures garanties d’intégration (636 arrêtés d’expulsion ont été prononcés en 1998).

• L’interdiction du territoire français

6 L’ITF – temporaire ou définitive[5] [5] Cette distinction n’est que formelle : un individu...
suite – peut pour sa part être prononcée par les tribunaux comme « peine complémentaire » au titre de l’article 131-30 du Code pénal. Celui-ci prévoit en l’occurrence que cette interdiction « entraîne de plein droit la reconduite du condamné à la frontière (…) à l’expiration de sa peine d’emprisonnement ou de réclusion »[6] [6] À la différence de l’AE (qui, décision administrative...
suite. Selon le rapport de la commission sur les ITF remis en 1998 au garde des Sceaux, cette procédure concernerait entre 15 et 20 % des condamnations frappant des étrangers, et serait dans 60 % des cas prononcée pour infraction à la législation sur les étrangers (16 % pour affaire de drogue et 14 % pour vol) ; d’après la même source, 6 256 ITF auraient été prononcées pour la seule année 1998.

7 Ici encore, l’évolution de l’ITF témoigne d’un processus de répression accrue à l’égard des étrangers. Il s’agit en effet à l’origine d’une disposition du Code de la santé publique (article L 630-1), instaurée par la loi contre la toxicomanie du 31 décembre 1970, prévoyant la possibilité d’expulser les étrangers qui se sont rendus coupables d’infraction à la législation sur les stupéfiants. Pendant toutes les années soixante-dix et quatre-vingt, des centaines d’ITF ont ainsi pu être prononcées par les tribunaux à l’encontre tant de trafiquants de drogues dures que de petits revendeurs-usagers appréhendés en possession de quelques grammes de haschisch. L’efficacité de cette procédure a incité en 1994 les rédacteurs du nouveau Code pénal à étendre son champ d’application bien au-delà des seules affaires de drogue, et notamment aux délits relevant des atteintes aux personnes, des atteintes aux biens commises avec violence ou encore des atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation.

8 Comme dans le cas de l’arrêté d’expulsion, l’article 131-30 prévoit un certain nombre de catégories à l’encontre desquelles une ITF ne peut en principe être prononcée en raison de leurs attaches avec la France. Il s’agit des étrangers mineurs, parents d’enfants français résidant en France, conjoints de Français, résidents en France depuis au moins 15 ans, arrivés en France avant l’âge de dix ans, titulaires d’une rente d’accident du travail ou de maladie professionnelle servie par un organisme français, ainsi que de ceux dont l’état de santé nécessite une prise en charge médicale dont ils ne pourraient bénéficier dans le pays de renvoi[7] [7] Les deux dernières catégories ont été introduites par...
suite. Comme pour l’AE, ces dispositions protectrices ont été vidées de leur substance, dans le cas présent par la « loi Pasqua » du 24 août 1994, grâce à l’introduction d’une clause dérogatoire permettant aux juges de prononcer l’expulsion de ces catégories protégées par une « décision spécialement motivée au regard de la gravité de l’infraction ». Bénéficiant d’une définition opportunément floue, cette « motivation spéciale » (qui exige juste d’ajouter une ligne de plus au bas du jugement…) laisse toute latitude aux juges disposés à plus de sévérité envers les étrangers qu’à l’égard des nationaux de frapper d’ITF des personnes n’ayant parfois commis que des infractions mineures.

• La double-peine, aberration juridique

9 Les arguments contre la double-peine sont nombreux et divers. On s’arrêtera ici à ceux de nature plus spécialement juridique. On constate en effet que tant les AE que les ITF contreviennent en plusieurs points aux principes fondateurs de notre droit.

10 En premier lieu, la double-peine constitue une rupture du principe d’égalité devant la loi puisque tant l’AE que l’ITF permettent qu’à délit égal, étrangers et Français ne soient pas passibles des mêmes sanctions, les premiers pouvant, au seul motif d’une nationalité différente, être plus sévèrement condamnés que les seconds. Elle viole également le principe de l’unicité de la peine – loin d’être une simple « peine complémentaire », l’ITF est un bannissement aux conséquences bien plus graves pour le condamné que l’incarcération –, dans le même temps qu’elle vide la sanction de ce qui constitue une de ses missions les plus importantes, à savoir l’amendement du condamné. Expulser un délinquant à sa sortie de prison, c’est refuser de le considérer comme quitte de sa dette à la société. C’est, en contradiction avec l’esprit qui inspire toute notre philosophie pénale, l’enfermer à jamais dans un statut de délinquant et le considérer (simplement parce qu’étranger ?) comme définitivement incapable de se réinsérer.

11 La pratique de la double-peine s’inscrit par ailleurs en contradiction avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme, qui impose aux États la protection des individus contre toute atteinte à leur vie privée et familiale. Comme on l’a vu, si les textes réglementant l’AE comme l’ITF prévoient un certain nombre de catégories supposées bénéficier d’une protection particulière en la matière, ils n’en comprennent pas moins d’autres dispositions permettant dans les faits d’en faire fi. C’est en vertu de cet article, et parce que la double-peine aboutit concrètement à briser des familles, le plus souvent par une brutale séparation entre les enfants et leur père, que la France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des droits de l’Homme.

12 Les modalités de recours contre les mesures d’expulsion sont elles aussi critiquables sur le plan juridique. Les ITF peuvent faire l’objet d’une requête en relèvement mais celle-ci - qui n’est pas suspensive et ne permet donc pas d’empêcher l’exécution de l’expulsion - ne peut être valable que si le condamné est assigné à résidence, incarcéré ou hors de France. Pour leur part, et comme tout acte administratif, les décisions d’éloignement prononcées par les préfets ou le ministre de l’Intérieur sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif mais, eux non plus, ne sont pas suspensifs. Se pose dans ces conditions la question de la possibilité d’un jugement équitable (garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme), puisque l’étranger, s’il est effectivement expulsé, ne peut être présent pour se défendre.

13 Il n’est pas jusqu’au plan de l’efficacité pénale que la double-peine s’avère le plus souvent contre-productive. Les individus, une fois expulsés dans le pays dont ils ont la nationalité mais qui leur est culturellement et affectivement étranger, et dont ils ignorent dans certains cas la langue, n’ont de cesse de revenir en France retrouver leur famille. Déterminés à retourner par tous les moyens dans le pays où ils ont toutes leurs attaches, ils viennent nourrir les effectifs des clandestins, vivent dans la terreur du contrôle de police qui risque de les renvoyer « là-bas », doivent travailler au noir pour survivre… Ces conditions d’existence dramatiques sont également le lot de ceux que la police ou la justice « oublient » (le cas est fréquent) de faire expulser à l’issue de leur peine, et qui sont alors contraints à vivre dans une sorte de vide juridique, expulsables en sursis à qui toute vie sociale normale – et donc possibilité de réinsertion – est de fait interdite. Argument politicien supposé témoigner d’une sévérité accrue à l’égard des étrangers, la double-peine ne se donne même pas les moyens de ses prétentions dissuasives.

• Faux-semblants et inertie politiques

14 On l’a vu, un durcissement des dispositifs tant administratifs que judiciaires organisant la double-peine s’est nettement affirmé au cours des dernières années, et spécialement lors du second passage de C. Pasqua au ministère de l’Intérieur. C’est pourquoi l’arrivée à Matignon de L. Jospin, qui s’était publiquement déclaré favorable à l’abrogation des lois Pasqua-Debré, a suscité de nouvelles espérances chez les organisations engagées contre la double-peine. Cet espoir sera vite déçu. En ce qui concerne les AE, non seulement le ministre de l’Intérieur J.-P. Chevènement n’a rien entrepris pour mettre fin à l’utilisation arbitraire de l’article 26, mais il a poursuivi la même politique que ses prédécesseurs en prenant lui-même plusieurs décisions d’expulsion et en répondant négativement aux demandes d’abrogation qui lui étaient adressées.

15 Pour ce qui est des ITF, et suite à la grève de la faim menée en 1998 par dix « double-peine » lyonnais, la ministre de la Justice E. Guigou a confié à une commission ad hoc une mission d’information sur cette pratique judiciaire. Dans son rapport, la « commission Chanet »[8] [8] Du nom de sa présidente, conseillère à la Cour de cassation...
suite a rendu une évaluation sévère de l’application de l’ITF aux étrangers résidant en France, qu’elle assimile à un véritable bannissement, et a proposé onze mesures visant, par une modification de la loi, à améliorer les protections et garanties des personnes condamnées à cette peine. Constatant l’inefficacité de l’exigence de motivation des ITF frappant des catégories protégées, la commission Chanet préconisait notamment d’interdire de prononcer toute mesure de ce type à l’encontre des étrangers ayant suivi leur scolarité en France et y résidant habituellement depuis lors.

16 Que ce soit par désintérêt pour ce problème, crainte d’être accusée d’attenter à l’indépendance de la Justice ou manque de courage politique, E. Guigou a choisi de ne pas suivre les recommandations du rapport Chanet et a renoncé à faire modifier la loi. Pourtant présentée comme une concrétisation des travaux de la commission, la circulaire qu’elle a adressée aux procureurs et présidents de juridictions le 17 novembre 1999 se contente en effet d’un simple rappel des dispositions de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme en matière de protection de la vie privée et familiale. Ce texte, dénué de tout pouvoir de contrôle ou de contrainte sur les réquisitoires des procureurs et, surtout, sur les décisions des juges, laisse ces derniers libres d’appliquer à leur guise une justice différente selon la nationalité du prévenu qu’ils ont en face d’eux, et ne les empêche pas de multiplier les ITF sans égard pour leurs conséquences dramatiques sur la vie des condamnés et de leurs proches. Dans ces conditions, seule une véritable réforme abolissant la double-peine sous toutes ses formes semble aujourd’hui en mesure de mettre un terme à l’arbitraire de ces expulsions. •

Notes

[ *] Sociologue, Lyon II

[ 1] Sont également concernés les étrangers en infraction aux lois relatives à l’entrée et au séjour sur le territoire français.

[ 2] Cf. C. P. Gomes, « Les limites de la souveraineté. Les changements juridiques dans les cas d’immigration en France et aux États-Unis », Revue française de science politique, vol. 50, n° 3, juin 2000.

[ 3] Voir J. SIMÉANT, La cause des sans-papiers, Presses de Science-po, 1998.

[ 4] On a ainsi vu des AME prononcées à l’encontre de personnes ayant commis des délits mineurs, parfois plusieurs années après leur condamnation et alors qu’elles n’ont commis aucune infraction depuis la fin de leur peine.

[ 5] Cette distinction n’est que formelle : un individu frappé d’une interdiction temporaire a toutes les chances, s’il sollicite une nouvelle carte de séjour au terme de son ITF, de voir sa demande rejetée au motif que son inconduite passée laisse planer un doute sur ses activités futures et sa capacité d’intégration.

[ 6] À la différence de l’AE (qui, décision administrative indépendante de la peine judiciaire, peut être prononcé pendant ou après l’incarcération), l’ITF fait partie du jugement et entraîne une expulsion dès la sortie de prison. Signalons dès à présent (nous y reviendrons) que tous les AE ou ITF ne sont cependant pas suivis d’effets.

[ 7] Les deux dernières catégories ont été introduites par la « loi Chevènement » du 11 mai 1998.

[ 8] Du nom de sa présidente, conseillère à la Cour de cassation et présidente du Comité des droits de l’Homme des Nations unies.

PLAN DE L'ARTICLE

• • L’arrêté d’expulsion
• • L’interdiction du territoire français
• • La double-peine, aberration juridique
• • Faux-semblants et inertie politiques

Lilian Mathieu « Double-peine : les fondements juridiques d'une discrimination légale », Mouvements 1/2001 (n^o13), p. 83-87.
URL : www.cairn.info/revue-mouvements-2001-1-page-83.htm.
DOI : 10.3917/mouv.013.0083.