Mouvements : Il faut d’emblée rappeler la distinction que vous opérez, au début de votre livre, entre gouvernement représentatif et démocratie. Est-ce que vous pouvez préciser cette distinction ?

Bernard Manin : Le point fondamental, me semble-t-il, est que la représentation politique comporte des éléments authentiquement démocratiques, ou associés à l’idée démocratique, et qu’en même temps le gouvernement représentatif se distingue de la démocratie par des aspects non moins importants qui se combinent, selon une architecture complexe et souvent inaperçue, avec ces éléments démocratiques. En d’autres termes, je ne nie pas du tout qu’il y ait des éléments démocratiques, égalitaires, de pouvoir populaire, à la fois dans les décisions prises par les gouvernants et dans les caractéristiques des individus qui accèdent aux positions de pouvoir.

La thèse centrale de ce livre, de manière très simple, c’est que le gouvernement représentatif doit être compris comme une combinaison d’éléments. C’est pourquoi j’utilise la notion de « gouvernement mixte ». C’est en fait une architecture, une combinaison d’éléments divers dont certains ne sont pas démocratiques. Cette structure complexe n’est cependant pas une fragile juxtaposition d’éléments contradictoires. Elle forme un système qui a une cohérence propre et une robustesse, une capacité à prendre des formes diverses et à s’ouvrir au changement que des systèmes simples et mécaniquement agencés n’auraient pas. Ce que j’ai essayé de faire dans ce livre, c’est démêler ces éléments combinés et de montrer, à propos de la question de l’égalité, que dans un gouvernement représentatif tous les citoyens n’ont pas des chances égales d’accéder aux fonctions gouvernantes, ce qui était un des idéaux de la démocratie lorsqu’elle a été inventée. Cette égalité dans les probabilités d’accéder aux fonctions gouvernantes est empêchée par le dispositif de l’élection : ce sont seulement des individus présentant un certain profil personnel qui ont des chances d’accéder aux fonctions gouvernantes. Il faut pour être élu avoir du relief, se distinguer et se détacher du lot des citoyens par des qualités favorablement jugées dans un contexte donné. Tous les individus n’ont donc pas des chances égales. En revanche – et c’est l’autre versant – ceux qui choisissent et déterminent quelles qualités éminentes ils veulent voir dans leurs élus sont des individus ordinaires que ne distinguent ni leur compétence, ni leur richesse, ni leur vertu ou leur qualité morale. Dans une situation de suffrage universel tous les citoyens ordinaires ont le même poids dans la sélection de ceux qui vont accéder aux fonctions gouvernementales. Dans l’ordre des actions et politiques menées par les gouvernants, la structure est la même : d'un côté, dans le gouvernement représentatif, les électeurs ne peuvent pas légalement donner des instructions à leurs élus. En revanche, et on le voit encore aujourd’hui, ils ont le pouvoir de les sanctionner, de renvoyer ceux qui n’ont pas satisfait les demandes des électeurs. Ils ont même la faculté de faire pression sur les élus pour que ceux-ci respectent les promesses faites en ne réélisant pas ceux qui les ont trahies. Dans ce dernier cas, le respect des promesses vient de l’action des électeurs et de leur mobilisation, non pas d’une garantie mécaniquement assurée par le système institutionnel.

C’est dans cette combinaison d’éléments que je vois la spécificité du gouvernement représentatif. J’ajouterais un dernier point sur lequel je n’ai pas insisté dans le livre, mais que j’aperçois d’une autre manière maintenant : c’est un système qui combine des traits divers, selon une architecture que j’ai essayé de mettre au jour mais c’est aussi un système qui organise une tension et un écart. La combinaison est à la fois un équilibre, quelque chose de stable, mais aussi la structuration d’un écart toujours présent qui incite à l’action politique, à l’effort et à l’invention engendrant par là des pratiques et des structures d’action nouvelles. Les éléments divers que combine le gouvernement représentatif sont aussi partiellement en conflit les uns avec les autres. Ce sont ces tensions qui font que le gouvernement représentatif possède une dynamique interne, qu’il suscite par lui-même la critique et la transformation. Cette stimulation de l’énergie critique et réformatrice est tout aussi remarquable que sa vertu d’équilibre.

M : Justement, vous mettez en évidence, à partir d’une analyse sociohistorique, l’existence de plusieurs âges du gouvernement représentatif, qui sont le fruit de cette auto-transformation…

B. M. : Je distingue quatre caractères fondamentaux du gouvernement représentatif. Le premier est le fait que les gouvernants sont désignés par des élections à intervalles réguliers. Deuxièmement, les gouvernants disposent d’une certaine liberté d’action par rapport aux désirs de leurs électeurs dans l’intervalle entre deux élections. Troisièmement, le fait que, dans cet intervalle, les électeurs ou les citoyens sont libres d’exprimer leurs désirs d’une manière que le gouvernement ne contrôle pas. Et enfin, quatrième caractère, le fait que les décisions prises sont produites par la discussion. Je distingue donc ces quatre traits et j’en étudie le cheminement et la transformation au cours de trois âges du gouvernement représentatif. Le premier âge correspond à la grande période du parlementarisme britannique au xix^e siècle et probablement aussi au fonctionnement de la Chambre des députés française de la iii^e République. Il se caractérise, d’une part, par le type d’élite qui est sélectionné : essentiellement des notables, dont la position locale, la position professionnelle constituent l’éminence et les met au centre d’un réseau de relations leur permettant de se faire connaître. Ces individus étant élus sur des critères personnels et sur la confiance qu’ils inspirent par eux-mêmes, leur indépendance individuelle se reflète dans leur conduite au parlement : ils émettent des opinions et votent en fonction de leur jugement personnel. Les partis politiques sont peu organisés, ce sont plutôt des clubs ou des associations assez lâches entre parlementaires. Ils ne prennent pas en charge ni ne reflètent des divisions qui partagent l’opinion sur des sujets importants, tels que, par exemple, la liberté du commerce ou la question religieuse dans l’Angleterre du milieu du xix^e siècle. L’opinion s’exprime alors par des mouvements, des manifestations ou des pétitions spécifiques, non liés aux partis qui se disputent les suffrages lors des élections. Des parlementaires appartenant au même parti se retrouvent d’ailleurs souvent dans des camps opposés sur ces questions qui partagent l’opinion.

Dans le deuxième âge, la « démocratie de partis », les caractéristiques du gouvernement représentatif connaissent une transformation. Le type de personnel politique qui est sélectionné se trouve être aussi des élites, c’est-à-dire des individus distincts du reste de la population par des caractères positivement évalués. Mais ce sont alors des cadres de partis, ayant accédé aux fonctions de direction par leur énergie militante et leurs talents d’organisateurs, qui sont élus au parlement. Par contraste avec le premier âge où chaque notable parlementaire était libre de voter sur chaque sujet débattu en fonction de ses opinions personnelles, on voit alors apparaître des groupes parlementaires obéissant à une discipline de vote, tous les membres du groupe votant de la même façon, selon les instructions du parti, sur chaque sujet débattu. Mais si le député a ainsi perdu sa liberté individuelle, puisqu’il est soumis à la discipline de vote imposée par le parti auquel il appartient, la liberté des représentants s’est déplacée à l’intérieur du système. Elle est désormais l’apanage du parti qui fixe sa position comme il l’entend, sans être légalement tenu de mettre en œuvre le programme politique qu’il a présenté lors des élections. Troisième élément : dans la mesure où les partis de masse occupent l’ensemble de l’espace social, tous les clivages tendent à se superposer et les partis organisent aussi bien les manifestations d’opinion que les votes à l’intérieur du parlement. Enfin, les lieux de la discussion se déplacent. Les séances plénières du parlement ne sont plus le lieu de la délibération où l’on peut gagner une majorité par la persuasion. Cela n’est plus possible puisque chaque parti vote en bloc. Les votes au sein du parlement reflètent simplement les rapports de force numériques entre les partis. Les discussions essentielles se passent désormais ailleurs, au sein de chaque parti. C’est là, en effet, que les différents courants et les différentes personnalités discutent et délibèrent pour fixer la position commune du parti.

De ces deux âges, je distingue le troisième âge du gouvernement représentatif que j’appelle « démocratie du public ». Ce qui caractérise ce nouvel âge, en reprenant les quatre caractéristiques, c’est d’abord le nouveau type d’élite qui est sélectionné. Il ne s’agit plus des élites de la notabilité, ni du talent organisationnel et du dévouement militant, mais des élites de la communication, qui ont la capacité de véhiculer des messages et de les faire recevoir. Deuxièmement, la liberté d’action des représentants se manifeste par le fait que les programmes politiques sont de moins en moins précis. Les partis ne présentent plus aux électeurs des listes de mesures précises, mais plutôt des orientations générales, voire des images. Troisième élément, le clivage entre les partis politiques n’est plus le reflet condensé de tous les clivages de la société. Sur de multiples questions, telles que la sécurité ou la reconnaissance de l’homosexualité, pour prendre deux exemples français, les clivages ne se situent pas entre les partis, mais à l’intérieur de chaque parti. Enfin, le dernier élément de cette forme : le lieu de la discussion publique se déplace. Celle-ci n’est plus ni renfermée dans l’enceinte du parlement, ni restreinte aux partis politiques. Elle se déroule dans un espace plus vaste, de structure différente, celui des médias.

Mon propos, dans cette analyse, est de mettre en lumière la capacité du gouvernement représentatif à se transformer et à se métamorphoser, tout en conservant ses principaux dispositifs institutionnels. Des éléments se déplacent d’un lieu à un autre du système (comme on vient de le voir pour la discussion ou la liberté des représentants par rapport aux vœux de leurs électeurs), mais les dispositifs centraux de l’architecture initiale demeurent. La plasticité du gouvernement représentatif tient à ce qu’il est une combinaison d’éléments comportant des espaces de jeu, voire de tension pure et simple. Ces espaces offrent des possibilités à l’action ; ils l’appellent. La notion de combinaison n’implique donc pas du tout ici l’idée de « juste milieu », ni d’équilibre harmonieux. Elle désigne une réalité plus complexe, celle d’un système qui supporte son propre déséquilibre, mais contient des forces qui lui permettent de se stabiliser à nouveau, créant ainsi perpétuellement des formes nouvelles.

Cet aspect d’ouverture à la critique et à l’action transformatrice me paraît plus important aujourd’hui que lorsque j’ai écrit mon livre. Le gouvernement représentatif n’est pas simplement susceptible de prendre des formes différentes, il appelle sa propre transformation par les tensions qu’il contient. Ainsi, par exemple, la distance entre gouvernés et gouvernants est-elle à fois inévitable (puisque l’élection sélectionne nécessairement des élites) et en même temps constamment exposée à la contestation (car elle contrarie le principe égalitaire qui régit par ailleurs le suffrage). À cet égard le gouvernement représentatif est structurellement décevant. Les citoyens y font toujours l’épreuve que, malgré la promesse égalitaire incluse dans le droit de suffrage, les positions de pouvoir vont à des individus différents d’eux par certains aspects. Mais cette expérience amène la mobilisation pour produire des représentants proches de leurs électeurs par les aspects jugés les plus cruciaux à un moment donné. La critique des notables n’a pas été pour rien dans l’invention des partis ouvriers démocratiques. Une nouvelle élite a succédé à l’ancienne, sans doute. Un nouveau type de distance a remplacé le premier. Il reste que la déception face à la distance entre représentants et représentés et sa contestation ont fourni un aliment à la production d’une ressemblance et d’une proximité par l’origine de classe, qui paraissait alors l’élément le plus pertinent. On pourrait caractériser le gouvernement représentatif par sa capacité à engendrer de la déception créatrice.

M : Abordons la situation de la démocratie représentative en France. Quelle est votre analyse de la loi sur la parité ? A-t-elle modifié votre approche de la représentation politique ?

B. M. : Sur la question de la parité, je crois que les principes du gouvernement représentatif ont été mis à l’épreuve. Le premier élément que j’isole dans cet épisode est la puissance mobilisatrice de l’idéal de ressemblance et de similarité. Le deuxième est relatif aux conceptions de la parité qui se sont exprimées : certains ont défendu l’idée que, parce que l’être humain est sexué, on peut organiser par la loi une identité de représentation entre les deux sexes, que la différence sexuelle est un élément universel et que, par conséquent, il est nécessaire que la représentation reflète ce caractère dual de l’humanité. Une deuxième position avance que des mesures législatives spécifiques sont nécessaires pour garantir l’absence d’obstacles particuliers à l’accès des femmes aux fonctions de représentant. Cette seconde position repose schématiquement sur l’argument suivant : malgré l’égalité de tous les citoyens et citoyennes proclamée par la loi, les femmes qui souhaitent accéder à des fonctions électives sont dans la pratique victimes de handicaps effectifs (sexisme, rareté des services sociaux de garde d’enfants, par exemple) qu’on ne peut corriger que par des mesures législatives visant spécifiquement les femmes.

Le débat français a oscillé entre ces deux positions. Et on a finalement plutôt opté, me semble-t-il, pour une version de la représentation égalitaire aux motifs que l’être humain est universellement et immanquablement sexué. Une telle position ne me paraît pas convaincante. Elle implique, en effet, que de la différence sexuelle de nature, on tire le principe normatif qu’un sexe ne peut pas être adéquatement représenté par l’autre. Cela revient à substituer le jugement du législateur ou du constituant à celui des individus qui élisent. Que les individus choisissent la dimension selon laquelle ils sont représentés est un élément fondamental de la liberté électorale : des femmes peuvent juger qu’elles sont mieux représentées par des hommes qui sont proches d’elles par certains traits (par exemple par la condition économique ou sociale) que par des femmes qui n’ont pas ces traits.

Il me paraît plus persuasif d’arguer que la composition des assemblées représentatives doit résulter du libre choix, par les individus eux-mêmes, des critères selon lesquels ils veulent être représentés. Des mesures particulières visant à lever les obstacles auxquels les femmes sont de fait confrontées dans l’accès aux fonctions représentatives ne sont que la mise en œuvre du principe démocratique selon lequel les citoyens et les citoyennes doivent être libres de sélectionner les qualités, les attributs qu’ils veulent voir chez un représentant. Si le sexe opère comme un obstacle et un facteur de discrimination, le fait que des dispositions publiques spécifiques les lèvent est évidemment conforme à ce principe fondamental de la liberté de choix. En revanche, qu’il soit figé dans un ratio ou dans une proportion, un quota que l’on inscrit dans la loi, revient à préjuger de cette liberté.

M : Du côté du corps électoral, maintenant, que pensez-vous de la revendication de son élargissement aux étrangers non résidents de la communauté européenne pour les élections municipales ?

B. M. : Sur l’extension du droit de vote aux non-nationaux, il me semble que le vote va avec la résidence et le travail. Les deux critères sont importants. Je ne vois pas d’arguments forts qui fondent l’idée que, lorsque des individus résident et contribuent à la vie sociale d’un territoire donné, ils ne participent pas à la désignation de ceux qui ont autorité sur ce territoire. La question de la nationalité me semble avoir ici une importance tout à fait secondaire. C’est la participation, la contribution à tous les éléments de la vie sociale, à la production de richesse (entre autres, mais pas seulement) qui définit la contrepartie de l’implication politique.

M : Est-ce qu’il n’y a pas dans la revendication d’une démocratie plus participative (à un niveau local ou sur des enjeux scientifiques ou éthiques, par exemple) un élément de transformation de la démocratie ?

B. M. : Le fait que des instances d’actions collectives et de participation à la décision publique se multiplient ne me paraît pas poser de problème à la structure d’ensemble du gouvernement représentatif, mais au contraire l’enrichir. C’est une très ancienne idée, et aussi une observation de bon sens, que la grande taille de n^os démocraties rend les discussions publiques extraordinairement compliquées. Si l’on veut démultiplier la discussion, il est assez raisonnable de faire intervenir dans la décision publique des unités plus petites se prêtant mieux à l’échange. Les différents forums autour des décisions de politique publique semblent permettre une meilleure implication des individus dans les décisions collectives, une plus grande efficacité même, et sur un mode en outre plus délibératif. Dans ces forums, les autorités publiques sont mises en position et, peut être, mises en demeure d’entendre ce que les individus affectés par les mesures envisagées ont à dire. La décision ne peut pas être entièrement laissée à l’échelon local, mais que des instances supplémentaires fassent entendre les voix de ceux qui sont affectés par les décisions semble être un approfondissement de la représentation.

On peut sans doute se demander si, en institutionnalisant ces forums, on ne les soumet pas aussi à plus de contrôle, leur faisant perdre ainsi leur vertu transformatrice. À quoi on peut donner deux réponses. D’une part, faire de leur fonction critique ou incontrôlée une valeur en soi conduit à négliger les objectifs d’efficacité et de durabilité. Que toutes les inventions « dégénèrent » en institutions, c’est en un sens une vieille expérience. Mais ce qui peut passer pour affadissement est aussi la condition de la stabilisation. On peut discuter de la manière dont cette institutionnalisation est assurée et certainement limiter le contrôle que les autorités publiques, municipales ou nationales peuvent imposer à ces instances locales. Mais l’idée que l’institutionnalisation, du fait qu’elle crée des statuts contraignants, soit une perte me paraît relever d’une vision unilatérale. On ne peut pas se satisfaire d’inventions éphémères et fragiles.

M : Pour conclure, est-ce que l’on ne pourrait pas caractériser le « système démocratique » par la dialectique qui s’instaure entre d’un côté un gouvernement représentatif et, de l’autre, une sorte de dynamique de participation qui viendrait essayer de le contester ?

B. M. : Absolument, cela me paraît récapituler notre propos. La démocratie est quelque chose de pensé et d’institutionnalisé, mais qui ouvre aussi l’espace de transformation et d’action collective. Par constitution et structure, elle appelle à la mobilisation et à l’action collective. C’est une erreur me semble-t-il, et que d’ailleurs dément l’histoire, de voir la démocratie comme un système apaisé : l’effervescence et le bouillonnement souvent désordonné des sociétés démocratiques sont la preuve que la stabilité indubitable des institutions représentatives n’est nullement incompatible avec la contestation. Mais ce que je trouve le plus important, c’est que la contestation soit organisée de manière telle qu’elle produise des effets. Le gouvernement représentatif forme une structure dans laquelle la contestation produit des transformations réelles et relativement stables qui n’ont pas simplement la beauté des témoignages pour l’histoire. •