En matière constitutionnelle rien n’est jamais acquis. Alors que les grands prêtres de l’État de droit, sous l’ombre tutélaire du Conseil constitutionnel, se félicitaient, depuis une vingtaine d’années, de la consolidation du régime politique, désormais « apaisé », connaissant à la fois la stabilité, propice au bon gouvernement, et l’alternance, gage de démocratie, voilà que la V^e république, que l’on pensait inébranlable, vacille sur ses bases. À gauche comme à droite, des voix s’élèvent, de plus en plus nombreuses, de plus en plus pressantes, pour en finir avec la V^e République. La question constitutionnelle, dans son rapport avec le fonctionnement de la démocratie, longtemps éclipsée par l’alternance de 1981 et le ralliement mitterrandien à la V^e République, retrouve toute son actualité.

Il y a là comme un mystère, que les historiens éclairciront sans doute un jour. Au début du xxi^e siècle, sans préavis, ce qui était devenu fatalité – le pouvoir fort pour garantir la stabilité gouvernante – se perçoit désormais comme arbitraire. Le glorieux uniforme gaulliste, pour avoir tant servi, usé jusqu’à la corde, laisse sourdre la mystification. L’ordre constitutionnel, pourtant garant de la paix civile, de la juste répartition des pouvoirs et des valeurs qui nous constituent, se révèle oppressant. Les charges du pouvoir nous semblent devenues d’exorbitants privilèges. Le politique, miroir tendu à la société, ne laisse plus voir que scandale et imposture.

Au-delà du constat, le concert des critiques et des appels au changement n’est pourtant qu’un brouhaha discordant. Tandis que les tartuferies cohabitationistes et le pitoyable feuilleton de l’impunité pénale du président de la République accroissent le sentiment de crise, on peine à discerner dans la classe politique une véritable réflexion constitutionnelle. À l’approche des prochaines échéances électorales, le mince catalogue des réformes proposées reste étonnamment timide. Même les plus iconoclastes, à la remarquable exception du député Arnaud Montebourg, semblent reculer devant l’obstacle, comme s’ils étaient finalement effrayés par l’idée de porter atteinte à ce mémorial du génie franco-gaulliste qu’est devenue la Constitution de 1958.

Pourtant, le diagnostic des maux de la V^e République est aisé à établir et les solutions pour y remédier fort simples à mettre en place du point de vue de l’ingénierie constitutionnelle.

La Constitution de la V^e République, comme aiment à le rappeler les manuels de droit constitutionnel, a été conçue pour renforcer le pouvoir exécutif au détriment du Parlement, s’inscrivant ainsi dans une tendance générale des démocraties contemporaines. Ce que l’on souligne moins souvent c’est qu’elle est la traduction d’une conception technocratique du politique, portée par des groupes très divers (fractions « modernisatrices » de la haute fonction publique, du patronat, du syndicalisme ouvrier et agricole), qui conteste la légitimité même de la représentation partisane et élective des intérêts sociaux et qui développe toute une mystique du chef, seul porteur de l’intérêt général et garant ultime de la paix sociale, devant donc rester à distance des conflits « politiciens [1] ». Ce que l’on oublie également de dire à propos de notre Constitution c’est qu’elle a été principalement pensée pour permettre à l’exécutif de gouverner en l’absence de majorité. Dans les années cinquante, nul n’imagine la possibilité d’un regroupement partisan constitué préalablement à une consultation électorale et soutenant fidèlement le gouvernement sur la durée d’une législature. D’où une entreprise systématique, et même brutale, de verrouillage des relations entre l’exécutif et le législatif, ce que le langage juridico-technocratique baptisera de « rationalisation du parlementarisme ». Qu’il s’agisse du vote de la loi ou du contrôle du gouvernement, voire de l’interprétation de la Constitution, le Parlement est de fait dépossédé de ses prérogatives traditionnelles [2]. L’entreprise gaulliste, si elle peut paraître rétrospectivement excessive, est parfaitement cohérente avec le projet qui la sous-tend, celui de faire face par la seule architecture constitutionnelle aux dérèglements, supposés congénitaux, du parlementarisme. La Constitution est bâtie pour fonctionner dans l’adversité, pour gouverner dans l’exception et par la soumission.

Cet aggiornamento a eu une conséquence délétère considérable. Elle a vidé de toute réalité cette règle de fond du parlementarisme et de la démocratie qu’est la responsabilité politique des gouvernants [3]. Le président de la République, bien que disposant d’importants pouvoirs de gouvernement, est politiquement irresponsable, d’après la lettre même de la Constitution. Nul ne peut contrôler ses actes et, éventuellement, l’obliger à quitter son poste. Même la défaite électorale – comme l’a illustré la dissolution de 1997 – n’a aucun effet… Quant au Premier ministre, par une bizarrerie « coutumière » bien française, il est (hors contexte de cohabitation) simultanément responsable devant l’Assemblée nationale et devant le président de la République. En raison du « fait majoritaire », la première contrainte est virtuelle (tellement virtuelle que les Premiers ministres ne se sentent pas toujours tenus d’engager la responsabilité de leur gouvernement devant l’Assemblée nationale au moment de sa formation), tandis que la seconde est bien réelle. Mais quel sens a-t-elle alors ? « Le Premier ministre est un fusible » a-t-on théorisé pour essayer de fonder en nature cette incongruité constitutionnelle. Serait-ce dire qu’il « saute » quand le courant passe trop entre lui et les représentants du peuple et pas suffisamment entre lui et le Président ? La responsabilité politique se réduirait alors à la vieille règle féodale du rapport de vassalité ! « Double » responsabilité extraordinairement ambiguë car le Premier ministre n’est de fait responsable que devant un président de la République qui est, lui, politiquement irresponsable. La question « Qui gouverne ? », qui gêne tant les constitutionnalistes lorsqu’ils cherchent à décrire le régime de la V^e République, se double ainsi d’une autre interrogation, plus cruciale : qui est responsable de l’action gouvernementale ? Silence embarrassé…

Voilà bien le cœur du problème. Dans une démocratie, pouvoir et responsabilité politique vont de pair. Cela suppose que les lieux réels du pouvoir soient bien identifiés et qu’existent des mécanismes de contrôle de l’activité des gouvernants. Ce n’est pas le cas en France. Cette situation est choquante. Faut-il rappeler qu’il n’y pas d’autre pays démocratique au monde dans lequel le chef de l’État soit si puissant et, dans le même temps, politiquement irresponsable ? Qu’il n’y a pas d’autre régime parlementaire dans lequel le chef réel de l’exécutif puisse prononcer la dissolution d’une assemblée législative sans mettre en jeu, par là même, son propre mandat. Qu’il n’y a pas de République où le bon plaisir de l’élu de la Nation soit considéré comme un principe normal d’exercice du pouvoir, voire une marque d’excellence. Cette situation a des effets profondément pervers. Dès lors que le pouvoir suprême s’exerce sans risques et sans contrepoids, c’est l’irresponsabilité politique qui est érigée en principe et qui, partant du président de la République, se diffuse du haut vers le bas de tout l’appareil d’État ; c’est la démocratie qui se trouve gangrenée.

Voulons-nous restaurer la responsabilité politique des dirigeants ? Alors arrêtons de finasser autour de petits arrangements techniques. Prenons le mal à la racine. Commençons par trancher le nœud gordien en supprimant l’élection du président de la République au suffrage universel. Dans le même temps, repensons le rôle présidentiel pour l’accorder aux canons des grandes démocraties contemporaines. La tâche est particulièrement facile à réaliser tant le problème est bien circonscrit. Il faut simplement retirer au Président ses compétences gouvernantes. Celles qui résultent de la Constitution – notamment la présidence et la fixation de l’ordre du jour du Conseil des ministres, sa signature sur certains actes réglementaires et sa participation à la nomination de certains hauts fonctionnaires – et celles qu’il s’est arrogées dans la pratique : son pseudo « domaine réservé » en matière de défense et de politique étrangère, son « droit » de révocation du Premier ministre. Il suffit donc de cantonner le Président à ses fonctions d’arbitrage – qui ne sont pas négligeables : par exemple le choix du Premier ministre, le droit de dissolution, celui de saisir le Conseil constitutionnel – tout en l’empêchant dorénavant de s’immiscer dans le fonctionnement quotidien du gouvernement, qui est seul à pouvoir répondre de sa politique devant l’Assemblée nationale. Dès lors, le gouvernement gouvernerait sous le contrôle des députés et le Président arbitrerait, le cas échéant, entre l’exécutif et le législatif, tout en veillant à la bonne application de la Constitution.

Il faut cependant aller plus loin. C’est le débat politique qu’il faut faire vivre dans l’intervalle des consultations électorales, c’est l’idée de représentation politique qu’il faut réhabiliter en ces temps de « crise du politique ». Car la responsabilité politique qui est le cœur de la démocratie est intimement liée à la représentation et donc à la scène parlementaire. Rétablissons le rôle de n^os représentants et cherchons à faire du Parlement un vrai lieu de confrontation politique, où les gouvernants prennent, comme l’écrivait Hannah Arendt, « les risques de la vie publique ». Avec la clarification du rôle présidentiel, la « reparlementarisation » de notre régime, qui ne signifie en rien un retour nostalgique à un passé mythifié, ni un abandon de l’exigence de stabilité gouvernementale, est la condition première d’une renaissance démocratique. La démocratie gouvernante, il faut le rappeler contre la doxa des constitutionnalistes contemporains, n’est rien sans la démocratie délibérante.

Sans mettre à bas l’ensemble de la subtile architecture des relations entre l’exécutif et le législatif, il faut ensuite supprimer toutes les procédures qui transforment actuellement le Parlement en un pitoyable ectoplasme, comme celle prévue au fameux article 49.3 de la Constitution qui permet l’adoption sans vote d’un projet de loi. Mais comme il ne s’agit pas de remplacer un monarque présidentiel par un monarque primo-ministériel, il convient également d’accroître les pouvoirs de proposition et de contrôle des parlementaires qui sont le nécessaire contrepoids démocratique à un pouvoir exécutif fort et stable. On peut imaginer de nombreux dispositifs institutionnels favorisant une culture politique renouvelée de la responsabilité à travers l’intervention du Parlement. En France, par exemple, le nombre des commissions parlementaires est constitutionnellement réduit afin, justement, d’empêcher députés et sénateurs de pouvoir exercer un contrôle effectif de l’activité de chaque ministère. Sur le modèle anglais des Select committees, nous pourrions au contraire multiplier ces commissions et permettre ainsi aux parlementaires de suivre véritablement les dossiers gouvernementaux. De la même façon, pourquoi ne pas profiter de la stabilité gouvernante que permet le « fait majoritaire » pour favoriser les effets vertueux d’une surenchère compétitive organisée entre l’opposition et la majorité ? En Angleterre, à la Chambre des communes, l’équivalent de la commission des Finances – le Public account committee – est toujours présidé par un député de l’opposition. Gageons que dans cette configuration, Bercy perdrait beaucoup de sa morgue habituelle et de son goût a-démocratique du secret et de la rétention d’information, et ceci beaucoup plus sûrement qu’avec n’importe quelle réforme de la procédure budgétaire. Enfin, la responsabilité lato sensu (ce que les Anglo-saxons nomment accountability) gagnerait beaucoup au développement des commissions d’enquête parlementaires. Ici aussi, la réforme est simple à mettre en œuvre : il suffit, pour l’essentiel, de faire sauter un verrou, celui qui interdit de créer une commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. En pouvant « concurrencer » de la sorte le pouvoir judiciaire, les commissions d’enquête seraient non seulement en mesure de donner un contenu concret et continu à l’exigence d’accountability, mais pourraient également nous délivrer, comme l’a noté Olivier Beaud [4], de certaines des apories de la pénalisation actuelle de la responsabilité politique.

Pour finir, sans modifier de fond en comble le mode d’élection des députés – qui tend à assurer une majorité à l’Assemblée nationale –, ni l’inégalité de compétences entre les deux chambres, pourquoi ne pas transformer l’« anomalie » sénatoriale, justement dénoncée par Lionel Jospin, en supplément démocratique ? « Quand la gauche perd tout, elle perd tout ; quand la droite perd tout, elle conserve le Sénat » a très justement résumé Guy Carcassonne [5]. Remplaçons alors le Sénat par une chambre élue au scrutin proportionnel par l’ensemble de la population (dans le cadre régional par exemple), où toutes les sensibilités politiques seront ainsi représentées, au plus grand profit du débat parlementaire. À l’Assemblée nationale, la majorité soutiendrait le gouvernement sans en être serve ; au Sénat, la diversité des points de vue s’exprimerait librement sans que la stabilité gouvernementale puisse en être affectée.

Il en faut sans doute plus pour restaurer la confiance perdue dans la politique. Parions cependant que dans un pays où le principe de la responsabilité politique aura commencé à retrouver sa place et le débat démocratique sa vigueur, il ne manquera plus de voix pour défendre et imposer un vaste renouveau démocratique. Chacun y aura désormais intérêt. •