C’est à tort qu’une partie des commentateurs a choisi de banaliser la sortie du premier rapport du COR : « un de plus dans une litanie qui commence en 1991 avec le premier Livre blanc demandé par Michel Rocard ». En effet, ce rapport a fait l’objet de débats approfondis avec l’ensemble des partenaires sociaux (sauf le MEDEF, qui avait choisi de s’abstenir avant même de commencer) et il actualise toutes les données antérieures, relativisant par là même l’alarmisme si souvent entretenu. Il esquisse surtout les solutions politiques indispensables autour de trois principes fondamentaux : le financement des retraites relèvera nécessairement d’un ensemble hiérarchisé et cohérent de mesures ; les plus importantes à prendre concernent l’augmentation du nombre de cotisants, c’est-à-dire la création d’emplois ; il s’ensuit que le règlement des questions des préretraites et de l’emploi des jeunes et des femmes est un préalable urgent à celui du financement des retraites. Plus décisif encore, ce rapport privilégie une approche multidimensionnelle, et donc humaniste, plutôt que strictement financière. Il ne s’agit pas là d’ajouter un supplément d’âme à l’aridité des chiffres, mais d’une supériorité épistémologique, qui conduit à des constats décisifs, tels que celui-ci : « de telles situations concrètes permettent de souligner la fragilité des tentatives de projection à long terme [1] ». C’est ainsi qu’il consacre un chapitre à ce qu’il appelle justement « les temps de la vie », la division en trois ou quatre âges paraissant manifestement dépassée. Ceci le conduit tout naturellement à considérer que la première grande politique nationale à mener, avant toute modification importante de notre système de retraite, doit porter sur « âge et travail », qui fut d’ailleurs le sujet du premier colloque du COR. Très logiquement, le rapport en vient ainsi à la promotion négociée d’un système de retraites choisies et progressives, qui serait à la fois un droit nouveau pour les intéressés et une contribution importante à la solution du problème d’ensemble [2]. Enfin, la confirmation d’une publication régulière de ce rapport est une condition très importante de la maturation progressive du débat public.

Comme il est normal, la principale avancée réalisée du point de vue de l’analyse est celle qui offre le plus de place à la discussion et à l’approfondissement. En effet, le rapport a bien le mérite de nous proposer un scénario « volontariste » de croissance et d’emploi, d’ici à 2010, qui nous sort des débats absurdes autour de la notion du chômage dit structurel, qui avait encombré les discussions du Commissariat général du Plan, il y a deux ans, et plus précisément de fournir des références sur la nécessaire augmentation des taux d’emploi des quinquagénaires, des jeunes et des femmes, qui devrait accompagner le retour au plein emploi [3]. Mais, l’avancée demeure ici trop timide : le volontarisme assumé s’arrête malheureusement devant les projections démographiques pour 2020 et 2040, et cède même alors à l’habituelle sinistrose des économistes sur le sujet.

Deux hypothèses démographiques servent, en effet, de référence (ce sont celles qui sont au centre de ce que le rapport appelle le « scénario de référence ») : d’une part, un taux de fécondité de 1,8 ; d’autre part, un solde net d’immigration de 50 000 par an. Ces hypothèses sont certes communes à tous les économistes qui se hasardent dans ces terra incognita des projections pluri-décennales : l’INSEE, Eurostat et l’OFCE (pour s’en tenir aux institutions utilisées dans le rapport) les ont prises, à quelques détails près [7], à leur compte. Or, la justification qu’en donnent les uns et les autres est toujours succincte, et surtout peu pertinente, quand elle prétend reposer sur une simple reconduction des chiffres passés. Or, pour chacune de ces deux hypothèses démographiques, la justification proposée est erronée, ce qui est particulièrement gênant quand toute la problématique est fondée sur la pertinence des projections démographiques :

L’argument, de portée générale, employé par le rapport pour justifier ces références démographiques contestables est le suivant : « les résultats obtenus mettent en évidence l’impact limité, à l’horizon considéré, de ces variantes démographiques dont l’ampleur reste faible au regard du choc caractéristique de la situation de référence [10] ». On croit prévenir immédiatement l’objection principale contre la faiblesse évidente de cet argument, en concédant : « le cumul des variantes “positives” pourrait avoir un effet plus significatif, mais il faut tenir compte de ce que ces incertitudes peuvent jouer dans les deux sens ». Ici, se trouve pourtant selon nous la principale faiblesse, à la fois épistémologique et politique, de tous les travaux récents sur le sujet, qu’il importe de débattre en vue des rapports et surtout des décisions à venir. Un scénario de référence doit, en effet, obéir à une double cohérence : d’une part, les paramètres hypothétiques qu’il intègre doivent être cohérents entre eux ; d’autre part, la nature, illustrative ou normative, de l’exercice doit être non seulement clairement précisée, mais surtout assumée d’un bout à l’autre de l’exercice. Or, malgré par ailleurs tous les mérites que nous lui avons déjà reconnu, ce n’est malheureusement pas le cas du scénario proposé par le COR, victime, après d’autres, de l’économisme [11] ambiant. Il n’est pas cohérent, pour commencer, de se situer d’une part dans une perspective de plein emploi permanent entre 2010 et 2040 et de considérer d’autre part que les taux de fécondité et les flux migratoires resteraient ceux caractérisant la longue période de persistance d’un chômage de masse. On n’est pas là en présence d’incertitudes qui pourraient se distribuer de manière aléatoire de part et d’autre des références retenues, mais d’un biais épistémologique allant dans le seul sens de l’intériorisation du pessimisme hérité de la période calamiteuse que l’on vient de connaître : la question est que les économistes, qui travaillent habituellement sur des périodes intra-décennales, pour lesquelles il est légitime de supposer exogènes les variables démographiques, se livrent à des extrapolations linéaires indues quand ils en viennent à traiter d’une question pluri-décennale, comme l’est évidemment celle du financement futur des retraites. Pour mener à bien un tel exercice, il faudrait qu’ils endogénéisent au moins partiellement les variables démographiques et le fait de traiter un scénario de persistance du plein emploi devrait les conduire à inclure un dynamisme démographique systématiquement plus important, même s’ils ne souhaitent introduire aucun volontarisme dans ces domaines, évidemment délicats, de la fécondité et de l’immigration. Mais là se situe la seconde incohérence : le scénario est explicitement volontariste (et pour ce qui nous concerne, nous ne pouvons qu’en louer les auteurs), si bien que le rapport s’autorise à faire de (bonnes) propositions, concernant l’emploi, l’organisation du travail, et finalement, de proche en proche, concernant toute l’économie, pour le motif bien légitime qu’il s’agit de faciliter le financement des retraites. Mais alors quel tabou sévit-il quand il s’agit des questions démographiques, qui sont pourtant à l’origine des difficultés étudiées, et pour lesquelles on s’interdit toute suggestion ? Sans doute, une croyance énoncée un peu rapidement en haut de la page 113 du rapport : « en conclusion, il apparaît que les données démographiques essentielles sont déjà connues ». Pourtant, il convient ici, non pas de s’arrêter à des variantes incrémentales, mais de proposer des scénarii clairement alternatifs entre une vision démographique passive (qui se contenterait d’enregistrer les effets induits du retour à un plein emploi durable) et une politique volontariste, au sens donné dans le reste du rapport à ce qualificatif.

Le tableau joint reprend ces trois scenarii, qu’il complète en indiquant la sensibilité des résultats aux changements de chacun des deux facteurs démographiques discutés. À la première lecture, on constate immédiatement que la banalisation des hypothèses démographiques dans le rapport du COR n’est pas plus longtemps acceptable : pour s’en tenir à l’horizon 2040, on note que le ratio des retraités sur les actifs, qui était de 0,44 en l’an 2000, pourrait n’être que de 0,67 dans notre scénario « volontariste », au lieu de 0,83 dans celui que le COR prend comme référence et que nous qualifions d’« économiste », cet écart s’expliquant pour une moitié par les hypothèses différentes concernant les taux de fécondité et pour l’autre par celle concernant l’immigration. Pour la part des dépenses de retraite dans le PIB, là où le dit rapport avance une augmentation de 12,6 % en 2000 à 16,3 % en 2040, nous voyons que celle-ci pourrait n’être que de 14,3 %, cette différence s’expliquant pour 60 % par les hypothèses retenues en matière de migrations et le reste (par construction) par celles concernant la fécondité. Enfin, pour la question évidemment décisive du rapport entre les besoins de financement [13] et le PIB, ledit scénario de référence table sur un pourcentage de 3,5 % en 2040, alors que notre scénario volontariste s’arrête à 1,9 %, là encore la moitié de la différence provenant des hypothèses alternatives concernant les migrations et l’autre de celles concernant la fécondité. De façon plus générale, les résultats moins pessimistes que nous proposons sont, sans surprise, principalement dus, d’ici à 2020, à la prise en compte d’un flux migratoire plus important [14], marquant le caractère d’urgence d’une refonte complète de la politique et de la législation en ce domaine, qui est de toutes les façons posée à la société française [15], ce que ne peuvent désormais éluder les débats sur les retraites. Dans la période suivante, de 2020 à 2040, c’est le maintien de la descendance finale des femmes qui aurait l’impact le plus important sur la population active, ce qui signifie qu’une politique plus favorable aux jeunes couples (et prioritairement à ceux des milieux les plus défavorisés) doit être engagée sans plus tarder, pour des raisons sociales et familiales autant que démographiques. Si le résultat apporté par notre tableau réduit de près de la moitié les besoins de financement, il conduit évidemment à un accroissement beaucoup plus modeste de l’effort global supplémentaire à consentir pour éviter les déficits futurs. Ce réexamen des financements à envisager est même beaucoup plus significatif dès lors que l’on prend en compte, comme le propose justement le COR, d’une part, l’effort de capitalisation publique représenté par le Fonds de réserve (qui pourrait couvrir la majeure partie de l’effort à consentir entre 2020 et 2040) et, d’autre part, la possibilité de basculer vers les caisses de retraite des cotisations émanant d’autres branches de la Sécurité sociale, à commencer évidemment par l’assurance chômage, et cela sans même augmenter le volume global de prélèvements, que ce soit par hausse des taux ou par élargissement de l’assiette.

Retraités/Actifs	2000	2020	2 040
Moyen (2,1 ; + 150)	0,44	0,58	0,75
INSEE (1,8 ; + 50)	0,44	0,60	0,83
Volontariste (2,4 ; + 250)	0,44	0,56	0,67
Fécondité + 0,3	0,00	0,00	-0,04
Migrations + 100	0,00	-0,02	-0,04
Retraites/PIB	2000	2020	2 040
Moyen (2,1 ; + 150)	12,6 %	13,8 %	15,3 %
INSEE (1,8 ; + 50)	12,6 %	14,3 %	16,3 %
Volontariste (2,4 ; + 250)	12,6 %	13,3 %	14,3 %
Fécondité + 0,3	0,0 %	-0,1 %	-0,4 %
Migrations + 100	0,0 %	-0,4 %	- 0,6 %
Besoin de financement/PIB	2000	2020	2 040
Moyen (2,1 ; + 150)	-0,2 %	1,3 %	2,7 %
INSEE (1,8 ; + 50)	-0,2 %	1,5 %	3,5 %
Volontariste (2,4 ; + 250)	-0,2 %	1,1 %	1,9 %
Fécondité + 0,3	0,0 %	0,0 %	-0,4 %
Migrations + 100	0,0 %	-0,1 %	-0,4 %

Finalement, les projections démographiques ne constituent un « choc » pour les observateurs qu’au prix d’une triple approximation :

Le rapport du COR a le grand mérite de réconcilier la politique de l’emploi et celle des retraites, à travers notamment une prise en compte globale des « temps de la vie ». Afin de finir de s’extraire de l’alarmisme ambiant, il lui faut rompre complètement avec les précédents rapports émanant de notre administration économique, et ne plus accepter sans discussion les « projections » des années 2010 à 2 040 (à peine révisées par le dernier recensement, qui donne pourtant, de même que les derniers chiffres connus des naissances, plus de raisons d’optimisme). On comprendra sans peine que la reconsidération du nombre futur de cotisants, si elle bénéficie d’une hypothèse plus élevée concernant le taux d’emploi (qui concerne essentiellement les années en cours), souffre d’une approche toujours aussi malthusienne du nombre d’immigrés (dès la fin de la présente décennie) et des futures naissances (à partir de 2020). Cela est d’autant plus paradoxal que le rapport a su intégrer l’hypothèse de plein emploi à ses projections. Il faut désormais que le COR sache maintenant concilier d’une part politique des retraites, et d’autre part politique de l’immigration et politique de la famille. Ceci suppose, bien entendu, l’invention collective de solutions originales, mais dans cette mission ambitieuse, il ne sera pas esseulé [16]. •