Dans une telle enceinte, la méthode de travail choisie est essentielle. Il est donc important de souligner cette transparence (totale dirait V. G. d’Estaing) des travaux de la Convention. C’est la première fois qu’un traité international et européen est négocié de cette façon. C’est une rupture fondamentale avec les pratiques courantes de négociations secrètes par (et dans) les chancelleries. Certes, la méthode a aussi ses limites et ses défauts (nous le verrons plus bas), mais elle peut ouvrir un « cycle vertueux » sur la façon de faire de la politique et dans les processus de prise de décision. Cependant, bien que ce soit la seconde fois, après celle qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux, qu’une telle Convention est mise en place, la société civile et les citoyens européens n’ont pas su ou pas pu s’en emparer pleinement. La presse, notamment française, a peu médiatisé les travaux, sous-estimant à la fois l’intérêt que les citoyens pouvaient manifester pour l’élaboration d’un acte majeur pour leur vie quotidienne, l’importance de cet acte comme le caractère novateur du processus d’élaboration [1].

En interne, la Convention était organisée autour d’un præsidium constitué du président et des deux vice-présidents désignés par le Conseil européen et de deux délégués de chacune des composantes (Parlement européen, parlements nationaux, Commission) d’un représentant de chacune des trois présidences de l’Union de la durée prévue initialement pour un an (en fait elle durera 17 mois) soit les présidences espagnoles, danoise et grecque, auxquelles a été ajouté un représentant, comme invité au départ des pays candidats. Ce præsidium joua un rôle déterminant dans les travaux de la Convention, car c’est lui qui faisait la synthèse des travaux de chaque séance et rédigeait les projets successifs dans la phase de proposition. C’est donc en son sein que l’amorce des processus de consensus a été faite, c’est lui qui, en dernier ressort, a trouvé les « points d’équilibre » du texte final.

Les travaux commencèrent par une « phase d’écoute » au sein de la Convention, huit séances en tout en six mois. Cela a conduit à créer dix groupes de travail pour approfondir des questions techniquement difficiles. Ces groupes portaient sur : la subsidiarité, l’intégration de la Charte dans la Constitution et l’adhésion de l’Union à la CEDH, la personnalité juridique de l’Union, le rôle des parlements nationaux, les compétences complémentaires, la gouvernance économique, l’action extérieure de l’Union, la défense, la simplification des actes juridiques, l’espace intérieur de liberté, sécurité et justice. Il a fallu de multiples demandes des syndicats et association et une pétition interne d’une quarantaine de Conventionnels (sur 205) pour qu’un groupe de travail sur l’Europe sociale soit mis en place après la séance de début novembre. Ces groupes étaient présidés par un membre du præsidium, chaque conventionnel pouvait s’inscrire au groupe de son choix et à autant de groupes qu’il désirait. En novembre, le præsidium a présenté un projet d’architecture de Constitution, puis à partir de début 2003 des projets par chapitre. Les conventionnels pouvaient bien évidemment déposer des amendements, analysés par le præsidium qui en tenait compte dans ses propositions. Mais à tout moment, c’est le præsidium qui a gardé la main, les amendements très nombreux étaient souvent contradictoires. Le temps de parole de chaque conventionnel est passé à deux minutes, avec toujours la possibilité de « carton bleu » pour commenter ou répondre à des interventions précédentes.

La Convention était également organisée en « composantes » comprenant les parlements nationaux pour l’une, les parlementaires européens pour la seconde, les représentants des gouvernements pour la troisième et les deux commissaires par ailleurs membres du praesidium pour la quatrième. Ces composantes se réunissaient régulièrement mais ne jouèrent un rôle réel qu’en fin de travaux, après le renversement d’alliance opéré par V. G. d’Estaing début juin 2003 face à un risque d’échec. Enfin, les « familles politiques », socialistes, Parti populaire européen (chrétiens démocrates et conservateurs), Verts, Gauche unie (Communistes et Verts nordiques) structuraient également la Convention et se réunissait régulièrement avec souvent un porte-parole notamment dans les dernières séances. Cette façon de travailler, ces multiples groupes de travail et occasions de discussion finirent par créer « un certain esprit Convention » et des liens entre conventionnels. Cela les a aussi coupés de la société civile et de l’écoute de celle-ci, leur concentration se fixant sur leurs divergences et la défense de leurs propositions.

Enfin, des groupes de pays s’allièrent sur des points spécifiques comme le Benelux sur les institutions, la France et la Belgique sur les services d’intérêt général, la France et l’Allemagne sur la défense ou la politique extérieure, ou encore en fin de parcours seize représentants de gouvernements de « petits pays » (Chypre, Hongrie, Danemark, Autriche, Suède, Lettonie, République tchèque, Slovaquie, Bulgarie, Portugal, Lituanie, Estonie, Irlande, Slovénie, Malte et Finlande) soutenus par le Royaume-Uni, l’Espagne et la Pologne (soit dix-neuf pays sur vingt-huit) pour demander d’en rester aux dispositions du traité de Nice sur les institutions, notamment la composition de la Commission et le décompte de la majorité qualifiée, ce qui était impossible et n’a pas eu lieu, car c’était nier le mandat même de la Convention et les raisons de son existence.

- Des rencontres organisées par le Comité économique et social durant lesquelles, pendant deux à trois heures, J.-L. Dehaene et des conventionnels faisaient le point et informaient les ONG, syndicats européens et réseaux européens des travaux de la Convention, les associations faisant part de leurs positions et appréciations. Huit rencontres de ce type furent organisées au CESE, plusieurs furent annulées parce que les Conventionnels ou J. L. Dehaene n’étaient pas disponibles, ce qui marque l’importance qu’ils attachaient à ces rencontres. Cependant, elles ne furent pas complètement inutiles, car c’est au cours de la dernière que la Convention, « à la recherche d’idée sur la citoyenneté », pêcha l’idée de la pétition d’un million de citoyens obligeant la Commission à faire une proposition législative.

- La deuxième méthode d’écoute, la session de fin juin de la Convention, consacrée à l’écoute de la société civile [2]. Cette session a été préparée par huit réunions de « groupe de contact », dans lesquelles les associations se sont réparties par thèmes, une ONG pouvant participer à tous les groupes de contact qu’elle désirait. Ces groupes de contact, présidés par un membre du praesidium, se répartissaient ainsi : « secteur social », « environnement », « universités et laboratoires d’idées », « citoyens et institutions », « autorités régionales et locales », « droits de l’homme », « développement », « culture » ; 578 personnes représentant 499 associations ont participé à ces réunions qui durèrent entre trois et six heures selon le cas. Chacun de ces groupes de contact, après débat, désignait des « porte-parole » qui devaient rendre compte à la Convention. Au total, seules trente-sept organisations ont pu s’exprimer devant la Convention. Certaines ont joué le jeu d’être les porte-parole des ONG de leur groupe, d’autres non et se sont exprimées en leur nom propre.

Pour l’essentiel, les organisations qui participèrent au débat se situèrent dans la perspective de la construction européenne avec une bonne connaissance de l’histoire et des mécanismes de celle-ci. Elles souhaitaient une Europe plus démocratique, plus proche des citoyens, plus sociale, plus respectueuse des droits fondamentaux et de l’environnement. Elles considéraient que l’Europe est une chance à saisir pour la régulation de la mondialisation et que, même si elle met en œuvre aujourd’hui des politiques néolibérales, cela n’est pas rédhibitoire et que l’Union européenne n’est pas un simple vecteur ou avatar de la mondialisation libérale. Leurs propositions portèrent donc sur une Union qui doit se rapprocher de ceux qu’elle doit servir c’est-à-dire les résidents-citoyens.

- Troisième façon dont la société civile participa, le Forum, c’est-à-dire Internet et des centaines de propositions. Dans ce Forum, les associations mettaient en avant la volonté de participation de la société civile aux processus de décision européens, avec la demande d’inventer une démocratie participative en complément de la démocratie représentative. Elles insistaient sur le fait que l’Union doit respecter les droits fondamentaux avec un souci d’intégrer la Charte des droits fondamentaux dans le traité en y incluant un processus de révision (chartes ou protocoles additionnels). Elles posaient aussi fortement la question de l’efficacité et de la légitimité de la prise de décision, et proposaient la généralisation de la majorité qualifiée, couplée à la procédure de codécision, beaucoup insistaient sur l’utilisation accrue « d’une approche ouverte de coordination », notamment dans le domaine social.

Pour ce qui est du contenu des politiques, il était demandé que les éléments-clés du modèle social européen, plein emploi, non-discrimination et égalité hommes/femmes, lutte contre la pauvreté, les services d’intérêt général – services publics – et le secteur coopératif soient implicitement inclus dans le traité. Une politique agricole plus cohérente et plus durable ainsi que la reconnaissance de l’importance de la protection de l’environnement étaient mis en avant, ainsi que l’exigence de transparence dans toutes les prises de décisions.

- Et enfin quatrième forme, des contacts et débats avec des Conventionnels plus sensibles à cette forme de démocratie et leur participation à des séminaires ou colloques sur des sujets spécifiques faisant l’objet de propositions à la Convention. Par exemple, M. Katiforis, président du groupe de travail sur l’Europe sociale, participa, avant de déposer les conclusions de son groupe de travail à un colloque organisé par la CES, le CELSIG et le CEEP sur les services d’intérêt général en Europe et l’Europe sociale, introduisant dans son rapport des réflexions et propositions de ce colloque.

Cependant, l’action de la société civile rencontra vite plusieurs limites, notamment des limites internes qui sont dues à une large dispersion, la trop grande disparité des objectifs, et un manque de volonté d’en dégager quelques uns essentiels qui puisse faire l’objet d’actions communes, des interventions essentiellement à Bruxelles par une technostructure associative européenne et une absence de prise en compte des travaux de la Convention par les sociétés civiles nationales et locales. Si l’on met à part le mouvement européen qui avait beaucoup d’adhérents au sein de la Convention, seul le Forum permanent de la société civile a été capable de faire des propositions globales et sur chaque article jusqu’à la fin des travaux de la Convention.

Son action rencontra aussi les limites liées à l’autisme des responsables politiques au sein de la Convention, plus préoccupés par la répartition des pouvoirs que par les demandes des citoyens. Les politiques de l’Union (pourtant essentielles pour tout citoyen car elles dessinent de fait un projet de construction européenne) ne furent débattues que pendant les « prolongations » en juillet, après le dépôt par V. G. d’Estaing des parties nobles I et II sur les institutions au Conseil de Thessalonique le 20 juin. L’Europe sociale ne fut abordée qu’à une seule séance, début février, après beaucoup de réticences vaincues à force de persévérance de la société civile et de certains conventionnels.

Chacun de ces points pourrait faire l’objet de longs développements, notamment au regard des enjeux qu’ils sous-tendaient. Le texte final qui représente un « résultat insatisfaisant mais inespéré », selon l’expression de V. G. d’Estaing, reflète un point d’équilibre obtenu par consensus, insatisfaisant pour tous et qui laisse encore beaucoup de marge et d’incertitude sur toutes ces questions.

Les principales avancées de la Convention :

La réforme des institutions était la tâche centrale de la Convention, afin de rendre gouvernable une Europe élargie à vingt-cinq, puis vingt-sept, puis demain à trente-trois, voire trente-cinq États. Une analyse plus fine de chacune des institutions majeures de l’Union démontre que la simplification, ni dans l’architecture, ni dans le fonctionnement, n’a été atteinte. Celle-ci était d’ailleurs sans doute impossible compte tenu du stade actuel de la construction européenne. À y regarder de près, les institutions européennes ne sont pas forcément plus compliquées que les institutions nationales. Ce qui les rend souvent incompréhensibles, c’est l’ignorance dont elles font l’objet et le manque de pratique qu’en ont les citoyens et la presse en général.

Penchons-nous rapidement sur chacune d’elle.

Élu par les membres du Conseil européen pour une période de deux ans et demi renouvelable, le président du Conseil européen « préside et anime » les travaux du Conseil européen dont il prépare et assure la continuité en coopération avec le président de la Commission et sur la base des travaux du Conseil des affaires générales. Il assure « à son niveau et en sa qualité » la représentation extérieure de l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des compétences du ministre des Affaires étrangères. Il ne peut exercer un mandat national.

En attendant ce sont les dispositions du traité de Nice, telles que modifiées par le traité d’adhésion qui s’appliqueront au cours de la prochaine législature 2004-2009. Reflétant l’adhésion ultérieure de la Roumanie et de la Bulgarie (probablement en 2007), les 50 sièges attribués à ces pays à Nice dans la déclaration sur l’élargissement ont été défalqués aux 25 États que comptera l’Union en 2004. Un projet de protocole sur la représentation des citoyens au Parlement européen reprend ces chiffres et une déclaration précise à l’attention de la Roumanie et de la Bulgarie que leur représentation au sein du Parlement sera calculée sur la base des chiffres respectifs de 33 et de 17. Il précise en outre que pendant la législature 2004-2009, le nombre de députés européens pourra temporairement être supérieur à 736. Il en va de même pour la pondération des voix au Conseil (14 pour la Roumanie et 10 pour la Bulgarie).

En sa qualité de législateur, le conseil délibère et se prononce conjointement avec le Parlement européen, sur les lois et les lois cadres européennes. La représentation de chaque État membre est assurée par un ou deux représentants au niveau ministériel. Quand il siège dans sa formation de législateur, ses délibérations sont publiques.

Le Conseil des Affaires étrangères, présidé par le ministre des Affaires étrangères est chargé de l’élaboration des politiques extérieures de l’Union selon les lignes stratégiques définies par le Conseil européen.

Les autres formations du Conseil, à décider par le Conseil européen, seront présidées par les représentants des États membres au sein du Conseil selon le principe d’une rotation égale pour des périodes d’au moins un an. Les règles d’une telle rotation seront établies par le Conseil européen en tenant compte des équilibres politiques et géographiques européens et de la diversité des États membres. Le président de la convention a déjà apporté des assurances sur le maintien de la formation du Conseil des affaires économiques et financières (ECOFIN). On peut imaginer que le Conseil justice et sécurité devrait également être maintenu en raison de la nature des textes à adopter. Pour les mêmes raisons, il est important que soit maintenue la formation du Conseil « de l’emploi et des affaires sociales » dont les actes ne pourront être adoptés par le seul Conseil législatif.

En ce qui concerne la taille et la désignation de la Commission, l’application des dispositions du projet de Constitution est également différée dans le temps. La taille du Collège des Commissaires est réduite mais son président nommera des Commissaires sans droit de vote issus des autres États membres. La Commission est restreinte : le Collège ne devrait compter que quinze membres, à savoir son président et le ministre des Affaires étrangères, qui est aussi vice-président de la Commission, et treize commissaires. Ceux-ci devraient être sélectionnés selon un système de rotation égalitaire entre les États membres. Ce système est établi sur la base d’une décision du Conseil européen (et en plus du Conseil) selon les principes qui figuraient dans le protocole sur l’élargissement annexé au traité de Nice à savoir :

En outre, le président de la Commission nommerait des commissaires « sans droit de vote », choisis en tenant compte des mêmes critères que pour les membres du Collège mais venant de tous les États membres. Ces dispositions n’entreraient en vigueur qu’au 1^er novembre 2009, après le renouvellement du Parlement européen.

Parmi les personnes désignées, le président élu désigne les treize commissaires. Le président, les personnes désignées pour être membres du Collège, le ministre des Affaires étrangères et les Commissaires sans droit de vote sont soumis collégialement à un vote d’approbation du Parlement européen.

Enfin, les dispositions finales, notamment celles qui précisent les modalités de ratification et de modification du Traité constitutionnel, sont primordiales quant à la qualification du texte. En effet si l’on reste dans un processus qui implique l’unanimité et la ratification par tous les États membres, on reste dans la logique intergouvernementale et alors, pour reprendre l’expression d’une constitutionnelle « on aura un traité qui ne pourra pas être appelé Constitution ». Au contraire, si l’on trouve un système d’adoption et surtout de révision future qui fait appel à une majorité même « superqualifiée », alors on est bien dans une logique constitutionnelle avec l’émergence d’un « démos européen ». Aujourd’hui, le projet demeure dans la logique intergouvernementale, mais peut basculer dans la logique constitutionnelle si le Conseil européen le décide. Les dispositions sur l’entrée du nouveau traité exigent sa ratification par l’ensemble des États membres. À l’issue d’un délai de deux ans, si le processus de ratification n’est pas achevé dans tous les États membres, une déclaration prévoit de saisir le Conseil européen dans les mêmes conditions que celles prévues pour l’entrée en vigueur des modifications du traité. Pour ce qui concerne les révisions du traité, le projet de texte élargit au Parlement européen le droit de soumettre des propositions. Il maintient la règle de l’unanimité (« commun accord ») de la Conférence des représentants des gouvernements pour l’adoption de toute modification à apporter au traité. La méthode de la Convention est inscrite dans le traité en vue de préparer les révisions dont l’importance justifie sa convocation. Dans ce cas, la Convention est convoquée par le Conseil européen statuant à la majorité simple après avis du Parlement européen et de la Commission. La Convention adopte par consensus sa recommandation qui est transmise à la Conférence des représentants des gouvernements des États membres. En cas de modifications importantes préparées par la Convention ou en cas d’autres modifications, celle-ci est convoquée par le Président du Conseil. À l’instar de la situation actuelle, pour entrer en vigueur, ces modifications doivent être ratifiées par les États membres selon leur procédure constitutionnelle respective. Si, à l’issue d’un délai de deux ans, les quatre-cinquièmes des États membres ont ratifié le traité mais qu’un ou plusieurs États ont rencontré des « difficultés », le Conseil européen se saisit de la question.

V. G. d’Estaing a choisi dès le départ le camp des gouvernements, ce qui l’a amené petit à petit à réduire ses ambitions et à s’aligner sur les plus eurosceptiques soit le plus souvent sur les Britanniques. Et ce n’est que devant les risques d’échecs, Tony Blair, sous la pression des médias europhobes s’enfermant toujours plus dans un nationalisme étroit que V. G. d’Estaing a changé d’alliés début juin, pour se tourner vers les parlements et la Commission. Mais il était trop tard pour réellement renverser la tendance intergouvernementale dominante.

Deuxièmement, la méthode de travail qui certes lui a laissé une grande marge de manœuvre personnel, n’a pas permis de vrai débat (avec échange d’arguments) durant les travaux de la Convention, limitées à trois puis deux minutes, les interventions se succédaient sans développement des idées. Les échanges se sont donc faits parallèlement (dans les groupes de travail, les composantes, les familles politiques) aux travaux de la Convention mais sans confrontation d’ensemble, plutôt en terme de tractation. Il a fallu que les parlementaires nationaux décident le 4 juin de se réunir avec les parlementaires européens pour avancer plus vite vers le compromis. Comme toujours les débats en coulisse ont été des plus importants mais leurs résultats ou leur contenu ont été insuffisamment ou pas exprimés en séance plénière pour se transformer en véritables compromis acceptés.

Troisièmement, bien que les débats aient été publics et transparents, l’écoute de la société civile a été insuffisante, dans la forme et dans le fond. Les politiciens qui constituaient la Convention n’ont ni la culture ni le goût (à l’exception de quelques-uns) des débats avec les forces sociales et la société civile. La démocratie délibérative ou participative n’est pas encore dans les mœurs politiques dominantes en Europe, cela bouleverse trop les méthodes et processus de prise décision pour être accepté par des élus jaloux de leur investiture « par le peuple », même si celui-ci est de plus en plus absent en raison des taux d’abstention de plus en plus forts lors des élections, pour les investir. Dans ces conditions, les députés formant la majorité de la Convention « devraient plus obéir à leur parti pour être sur la liste, qu’aux citoyens » comme l’exprime un membre du Forum permanent de la société civile dans sa réunion du 30 juin. En ce sens, la crise du politique était manifeste dès les premières séances de la Convention, la teneur du discours était que c’était eux les politiques qui décidaient, parce qu’ils étaient faits pour cela, même si leur mandat leur demandait d’écouter la société civile. D’ailleurs, cette écoute a été minimum, une seule séance de la Convention en juin 2002 et huit séances au sein du Comité économique et social européen, avec chaque fois, un ou deux ou trois Conventionnels et toujours à l’initiative du Comité économique et social. Les observateurs de la société civile au sein de la Convention n’ont eu accès à la parole le plus souvent qu’en fin de séance, toujours comme s’il s’agissait d’un exercice imposé.

L’écart entre les résultats et les souhaits des Européens est important, les eurobaromètres effectués à partir d’un sondage portant sur 16 000 personnes en Europe démontrent avec constance leur souhait d’une politique étrangère européenne et de défense, leur souhait d’élire directement le président de l’Union. La mobilisation des peuples européens à propos de l’Irak par la convergence des opinions contre cette guerre et par la puissance des manifestations, a mis au jour les prémisses d’une opinion publique européenne ainsi que le décalage entre celle-ci est la majorité des gouvernements.

Le Conseil européen de Thessalonique a qualifié le projet de traité constitutionnel de « bonne base de départ pour la Conférence intergouvernementale » qui doit s’ouvrir à l’automne. Il n’est pas dit que le texte restera en l’état, « si l’idée avait été d’adopter sans changement le projet de Constitution, on n’aurait pas prévu de Conférence intergouvernementale pour succéder à la Convention » a expliqué J. C. Juncker, Premier ministre luxembourgeois dans Libération du 20 juin. Les demandes reconventionnelles de beaucoup de gouvernements sont nombreuses, qui pour maintenir Nice, qui pour élargir la majorité qualifiée, qui pour introduire Dieu dans la Constitution. Le risque de détricotage des quelques progrès obtenus au sein de la Convention vis-à-vis du traité de Nice n’est donc pas négligeable car dans une CIG, c’est le poids des intérêts nationaux qui domine face à l’intérêt commun, rarement pris en compte par les diplomates des États membres.

Même non retouchée par le CIG, cette. Constitution a peu de chances d’être établie pour les cinquante prochaines années comme le souhaitait V. G. d’Estaing. Il y a de fortes chances pour qu’elle soit à nouveau modifiée avant la fin des élargissements d’autant que le Conseil de Thessalonique vient d’ouvrir la voie à l’adhésion aux pays des Balkans occidentaux (Croatie, Serbie, Bosnie Herzégovine, Macédoine, Albanie). Résultat de compromis, ce projet de Constitution est inachevé, peu ambitieux et largement perfectible. Ce devrait être l’ambition des forces de gauche et des forces sociales et de la société civile afin de créer la dynamique pour une Europe politique, sociale et écologique apte à répondre aux défis de la globalisation. •