Mouvements : Comment est apparu le débat sur l’assouplissement, voire la coupure, des relations hiérarchiques entre chancellerie et parquets ?

Daniel Ludet : Le débat est vraiment apparu à l’occasion des « affaires ». La question a été posée et a été relayée par la presse qui s’interrogeait sur l’intervention du pouvoir politique dans le traitement des procédures pénales. Le problème ne concernait pas les juges du siège, parce qu’ils ne sont plus, même s’ils l’ont été à une certaine époque par des pressions indirectes, les moyens par lesquels le pouvoir politique peut intervenir dans les procédures. En revanche, le problème touchait le parquet et, notamment, le classement d’un dossier sur instruction de la Chancellerie. Était-il normal que le pouvoir politique puisse intervenir par l’intermédiaire du parquet dans le traitement de dossiers à caractère judiciaire ? Voilà comment le débat a surgi. Il a pris plus d’ampleur quand le président de la République, Jacques Chirac a annoncé à la fin de l’année 1996 le démarrage d’une réflexion sur les réformes prochaines de la justice et a chargé la commission Truche [1] de réfléchir sur certains aspects de ces réformes, notamment sur les questions du rôle du ministère public, de son statut, et de son rapport avec le pouvoir politique. Puis, après l’alternance de 1997, Lionel Jospin a annoncé, dans son discours de politique générale prononcé à l’Assemblée nationale, que le gouvernement ne donnerait plus d’instructions aux parquets dans les dossiers individuels. Mais l’actualité récente opère un retour en arrière, y compris par rapport à la problématique qu’avait posée le président de la République à la fin de l’année 1996. Ce dernier avait donné l’impression qu’il pouvait envisager la perspective d’une coupure. Or, on penche plutôt maintenant, à l’écoute des déclarations faites par le garde des Sceaux, vers la réaffirmation d’un lien hiérarchique fort entre parquets et garde des Sceaux et vers la reconnaissance d’un pouvoir d’instructions du garde des Sceaux dans les dossiers individuels. De leur côté, après une période d’incertitude et de flottement, les procureurs généraux se sont prononcés dans leur majorité il y a quelques temps dans le sens d’une réaffirmation du pouvoir hiérarchique du garde des Sceaux et de la subordination hiérarchique.

On peut donc avoir l’impression qu’il y a eu une dynamique. Mais lui a succédé une cassure qui date de la décision de dé-convoquer le Congrès qui devait adopter la révision constitutionnelle. Je crois que c’est à partir de cet évènement que le mouvement s’est inversé. Qui plus est, à l’image de la justice, par rapport à ce qu’elle avait pu être à une certaine époque – c’est-à-dire la justice en lutte pour la morale publique, contre certaines formes de corruption, la justice poursuivant les délits quels qu’en soient les auteurs, même si c’étaient des responsables politiques –, a commencé à succéder une autre image, celle d’une justice impuissante à régler les problèmes de sécurité, d’une justice remettant en liberté parfois de façon irréfléchie des délinquants dangereux, d’une justice qui, au bout de quelques années de mise en examen de certaines personnes, finit par affirmer que rien ne peut leur être reproché. L’image de la justice s’est alors modifiée aux yeux de l’opinion publique. Une des conséquences est que, face au retour de manivelle de la part du pouvoir politique actuel sur le problème du parquet, la question intéresse beaucoup moins la presse et les citoyens.

M. : Ce revirement de position s’observe-t-il également du côté du siège ?

D. L. : Cela ne relève pas du même mécanisme. Du côté du parquet, on s’est toujours posé la question de savoir quel devait être son rapport avec le pouvoir politique. C’est un sujet qui est présent depuis que le parquet existe. En ce qui concerne le siège, le problème ne peut plus se poser juridiquement, à supposer qu’il ait déjà était posé. Le texte constitutionnel est un impératif absolu ; la façon dont le Conseil constitutionnel définit l’indépendance des juridictions dans sa décision du 22 juillet 1980 ne laisse place à aucun doute possible. Il ne peut donc pas y a voir d’intervention sur les juges. De plus, la justice elle-même a évolué. Les juges de 2003 ne sont pas ceux d’avant 1958 ou ceux du début des années 1960. Ceci dit, si on a l’impression que la justice est moins en pointe qu’elle a pu l’être à d’autres époques, dans certains dossiers, je pense que cela relève davantage d’un processus d’autolimitation que du résultat d’une intervention extérieure.

M. : Est-ce que la coupure droite-gauche vous paraît pertinente pour expliquer les positions sur ces questions ?

D. L. : Pas totalement, j’en veux pour preuve les difficultés de la politique de réformes de la justice sous la précédente législature. Beaucoup de gens à gauche étaient très dubitatifs à l’égard de l’orientation des réformes de la justice qui avaient été annoncées au début de la législature, en particulier sur la question du parquet. Précisément sur la question du parquet, beaucoup de personnes à gauche ne comprenaient pas qu’on remette en cause la subordination hiérarchique du parquet, telle qu’ils l’avaient toujours connue et intériorisée, en tant que responsables politiques. Ils ne comprenaient pas la suppression des instructions individuelles. Cela explique, dans une certaine mesure, le fait qu’en 1998-99 le rapport de force soit devenu défavorable. S’il s’était agi uniquement du rapport de force droite-gauche, la révision constitutionnelle aurait été bloquée un certain moment, mais face à l’opinion publique, la droite aurait peut-être été en difficulté pour assumer seule le blocage des réformes. Il reste qu’à la fin des années 1970 et au début des années 1980, la gauche a été l’objet de beaucoup d’attentes en matière de réforme de la justice dans un sens de plus grande indépendance. Mais, au fond, on se rend compte avec le temps que si ces attentes pouvaient être satisfaites dans une certaine mesure en ce qui concerne la protection des juges du siège, concernant le parquet, la chose est beaucoup plus compliquée.

M. : La question de l’indépendance du parquet est donc apparue de façon conjoncturelle, dans les années 1990 ?

D. L. : Oui, les responsables politiques ont été mis dans l’embarras au moment des « affaires », période pendant laquelle certains dénonçaient l’intervention du pouvoir politique par le biais du parquet. Tout le monde y est allé du sien. On se souvient de l’hélicoptère envoyé dans l’Himalaya, mais aussi, concernant la gauche, l’affaire URBA, au début des années 1990. Le garde des Sceaux de l’époque a assumé une absence de neutralité dans ses relations avec le parquet concernant ces procédures. Ici, on peut renvoyer les pratiques gouvernementales de la gauche et la droite dos à dos, et rappeler que les critiques ont toujours beau jeu lorsqu’on est dans l’opposition.

Je me souviens à ce propos d’une image forte. J’étais à la Chancellerie en 1987, après l’alternance de 1986. Un texte de procédure pénale abrogeant la réforme Badinter qui avait introduit la collégialité de l’instruction devait être votée. La discussion parlementaire de ce projet de loi préparé par Albin Chalandon a connu de multiples incidents de séance. Des députés socialistes sont arrivés en nombre et ont provoqué de vifs échanges. Je me souviens que Roland Dumas est intervenu, à l’occasion d’un rappel au règlement pour dénoncer l’omniprésence du parquet dans les procédures, en sous-entendant qu’à travers le parquet il y avait aussi par ricochet une omniprésence du gouvernement. La formule m’est restée car Roland Dumas est sûrement l’une des personnes les plus représentatives de ceux qui, à gauche, pensent que le parquet doit être subordonné au gouvernement. Mais il était dans l’opposition à ce moment là et il se devait de dénoncer l’omniprésence du gouvernement dans les procédures.

Ce jeu est longtemps resté classique : quand on est au gouvernement, on se sert du parquet, et quand on est dans l’opposition, on dénonce le fait que le gouvernement se serve du parquet. Aujourd’hui, les choses sont quelque peu différentes. L’actuel gouvernement tient un discours de réaffirmation de la subordination hiérarchique : le parquet est un instrument pour le garde des Sceaux. Mais on n’entend plus beaucoup de propos contre cette conception. Le Parti socialiste est relativement discret et la presse ne montre pas d’intérêt pour la question. La comparaison du journal Le Monde d’il y a vingt ans et d’aujourd’hui est révélatrice. Il y a vingt ans, quand un ministre de la Justice avouait avoir donné des instructions, on en faisait des gorges chaudes, aujourd’hui cela passe inaperçu. Ou encore, il y a vingt ans, Le Monde s’offusquait de l’intervention télévisée du ministre de l’Intérieur à propos de l’affaire de Broglie, et contestait vivement les fondements de son intervention dans le déroulement des procédures judiciaires. Aujourd’hui, on ne constate rien de tel à propos de l’affaire Alègre. La direction générale de la gendarmerie a fait, à la demande du ministre de l’Intérieur, une note de synthèse sur les auditions auxquelles les gendarmes ont procédé sur commission rogatoire du juge d’instruction. L’information a été donnée, brute, par les journaux, sans aucune observation ni remarque, alors que la problématique est la même. Que vient faire le ministère de l’Intérieur dans un dossier où les gendarmes agissent sur commission rogatoire d’un juge d’instruction ? Je suis frappé par cette indifférence des journalistes en matière de droit et de procédure pénale, je trouve qu’il s’agit d’une très inquiétante perte de sens civique.

M. : Pensez-vous que les débats sur l’indépendance de la magistrature et sur la distinction siège-parquet se sont clarifiés ces dernières années ?

D. L. : Clarifiés, je ne sais pas. Si l’on prête attention à la loi Perben II [2], celle-ci se caractérise, par le fait de prévoir de nouvelles prérogatives policières en matière d’investigation. À chaque fois que de nouvelles prérogatives sont données à la police par les textes législatifs, le parquet est évoqué. Il faut toujours une autorisation du parquet, une initiative du parquet, une demande du parquet. Il existe donc un dénominateur commun à ces nouvelles dispositions. Or, le sens de ces dispositions est-il vraiment le même selon que le parquet est autonome, ou qu’il est un instrument du garde des Sceaux ? Ou encore, quel sens peut-on donner à ces dispositions par rapport à la décision du Conseil constitutionnel de 1993 qui affirme que les magistrats du parquet sont une composante de l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté, selon l’article 66 de la constitution ? Si la doctrine « normale » est que, désormais, le parquet est un instrument d’action du garde des Sceaux, la loi Perben II ne contrarie-t-elle pas cette décision ? Le parquet, conçu comme un moyen de garantie de la liberté ne joue plus complètement ce rôle, s’il est un instrument du gouvernement. Quelle confiance peuvent avoir les citoyens dans le parquet, comme garantie face aux nouveaux pouvoirs d’investigation de la police ? Je demeure convaincu qu’en droit positif aujourd’hui, on ne peut pas soutenir que la situation du ministère public par rapport au pouvoir exécutif et à la chancellerie se résume à une subordination hiérarchique. Cela ne rend pas compte de la complexité juridique. En réalité, il faut s’efforcer de concilier deux principes : le principe suivant lequel le ministère public et les magistrats du parquet sont des magistrats membres de l’autorité judiciaire (conformément à la décision du Conseil constitutionnel), et le principe de la subordination hiérarchique affirmé par l’ordonnance du 22 décembre 1958 sur le statut des magistrats. Pour rendre compte d’une façon intelligible de cette conciliation, on peut faire un parallèle avec la tutelle qui s’exerce sur les actes des collectivités locales, en droit public : la tutelle ne se présume pas. De la même manière, le principe de subordination hiérarchique ne se présume pas non plus. Il n’existe que lorsqu’un texte précis l’a prévu et organisé. En l’absence de texte précis, le principe est l’indépendance. C’est d’ailleurs ce qui explique que pour l’ensemble des commentateurs juridiques, le ministre de la Justice ne peut pas donner d’instructions négatives, c’est-à-dire donner l’instruction de ne pas poursuivre, parce que le Code de procédure pénale ne l’a pas prévu.

Par ailleurs, je trouve qu’un bon équilibre consisterait à prévoir – ce qui avait d’ailleurs été prévu dans le projet de loi sur les rapports entre la chancellerie et le parquet – au ministre de la Justice le pouvoir de définir, par des orientations générales, la politique pénale, tout en laissant aux parquets et aux procureurs celui de mettre en œuvre cette politique pénale, dans leurs ressorts et pour les dossiers individuels dont ils sont saisis. Cet équilibre me semble concevable et compréhensible. À titre subsidiaire, je peux admettre que l’on conserve la situation actuelle : le garde des Sceaux a le pouvoir de donner des instructions, mais uniquement pour engager l’action publique, c’est-à-dire pour ouvrir un dossier et une procédure. Cette situation a le mérite de voir les juges saisis. Je suis donc prêt à tenir compte des craintes liées à l’idée d’une coupure du lien hiérarchique, à admettre que le garde des Sceaux puisse donner des instructions positives. Mais il est absolument nécessaire d’encadrer ce pouvoir beaucoup plus clairement que ce n’est le cas aujourd’hui dans le code de procédure pénale. J’ai toujours été en faveur de cette orientation et je ne vois pas ce qui, aujourd’hui, rendrait cette perspective inopportune et irréaliste. •