La reconnaissance du principe même d’une responsabilité de l’État est réalisée à la fin du xix^e siècle. Comme à tout système de responsabilité, et conformément aux conceptions juridiques et morales de l’époque, il lui est assigné une fonction de sanction et de réparation. Pour autant, la spécificité des mécanismes de la responsabilité de l’administration n’en est pas moins alors affirmée : « la responsabilité qui peut incomber à l’État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le code civil pour les rapports de particuliers à particuliers ; […] cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue […] elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés » (Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco).

De profondes évolutions ont eu lieu depuis lors. Tout d’abord, la spécificité des mécanismes de la responsabilité de la puissance publique connaît un certain déclin. En effet, le juge – à qui l’on doit l’élaboration des régimes juridiques de la responsabilité administrative –, comme le législateur soumettent aux règles du droit privé et à la compétence du juge judiciaire nombre de contentieux, tels, par exemple, celui des services publics industriels et commerciaux ou encore des accidents causés par les véhicules. Ensuite, comme en attestent les solutions jurisprudentielles, le phénomène de développement des fins aujourd’hui assignées à la responsabilité n’a pas épargné le domaine de la responsabilité administrative : si cette dernière continue d’assurer une fonction de sanction et de réparation, elle remplit de surcroît une fonction d’assurance, une fonction de garantie des risques sociaux, une fonction de « prix à payer ».

Il ne s’agit pas ici d’analyser les ressorts d’une telle mutation, notamment en ce qu’ils renvoient « à une certaine conception du lien social, à une certaine façon de penser et d’organiser les rapports sociaux, comme l’a bien montré François Ewald dans son analyse de l’État providence comme avènement d’une société concurrentielle » (D. Lochak, « Réflexions sur les fonctions sociales de la responsabilité administrative » in CURAPP, Le droit administratif en mutation, 1993). En revanche, il est possible de rendre compte des principales tendances qui affectent les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique.

La responsabilité administrative est d’abord une responsabilité pour faute, laquelle coexiste avec un régime de responsabilité sans faute. Ces deux régimes ont considérablement gagné en extension au fil du temps. Par sa généralité croissante, la responsabilité pour faute renforce les fonctions de sanction et de réparation attachées à ce système de responsabilité ; de son coté, la progression de la responsabilité sans faute promeut l’idée de solidarité, reléguant celle de responsabilité.

Au prix d’une complexification des solutions, la prise en considération des « besoins du service » et l’arbitrage par le juge entre les « droits de l’État » et « les droits privés » sont réalisés de telle manière qu’ils ont permis un accroissement sensible de la protection des administrés contre les actions dommageables de l’admnistration. Cela s’est traduit tant par une extension du champ de la responsabilité administrative que par un assouplissement des exigences mises à la réparation. Cependant, ce mouvement n’a pas eu pour effet de gommer la spécificité du régime de responsabilité, qui repose sur les contraintes qui pèsent sur l’administration dans l’accomplissement de sa mission – à savoir la satisfaction de l’intérêt général – : elles expliquent notamment l’existence d’un champ d’irresponsabilité de la puissance publique et les contraintes liées à l’exigence d’une faute lourde.

La responsabilité pour faute de l’administration signifie que cette dernière doit répondre non seulement de ses propres fautes – ce que l’on désigne sous l’expression de « faute du service », qui correspondrait globalement à une faute de l’administration comme organisation –, mais également des fautes commises par ses agents. Il faut toutefois que celles-ci apparaissent comme étant suffisamment inséparables de l’exercice de leurs fonctions pour être imputables aux fonctions elles-mêmes, en d’autres termes, qu’elles ne constituent pas des fautes dites personnelles ; selon la formule classique, la faute personnelle révèle non point l’administrateur, mais « l’homme avec ses faiblesses, ses passions et ses imprudences ». Le juge retient une large conception de la faute de service, estimant qu’elle est constituée dès lors que la faute commise n’est pas « dépourvue de tout lien avec le service », et ce au plus grand bénéfice de la victime dès lors que l’on considère la solvabilité de l’administration. Par application de cette distinction classique, le Conseil d’État a adopté, dans l’affaire Papon (12 avril 2002), une solution dont la portée historique et juridique est considérable. Saisi par Maurice Papon, à la suite de sa condamnation pénale, d’une action récursoire contre l’administration pour les fautes de service ayant accompagné ses fautes personnelles, le juge administratif reconnaît que la responsabilité de l’État républicain pouvait être engagée en raison d’agissements administratifs accomplis dans le cadre des actes du régime de Vichy qui établissaient ou appliquaient une discrimination fondée sur l’origine juive des personnes, au côté de la responsabilité personnelle de son agent.

Participe d’une protection accrue des administrés le passage au régime de la faute simple d’activités pour lesquelles seule une faute lourde permettait d’engager la responsabilité administrative. Il s’agit de certaines activités de police ou de l’administration fiscale qui ne présentent pas de difficultés particulières (par exemple, s’agissant de la seconde, le traitement automatisé des déclarations d’impôts), ou encore, de manière notable, toutes les activités médicales et chirurgicales. De plus, l’exigence même d’une faute peut être assouplie par le fait que la victime n’a pas nécessairement à en apporter la preuve. Ce mécanisme de la présomption de faute, dans lequel il appartient seulement à l’administration de prouver qu’elle n’est pas l’auteur d’une faute, joue dans différents contentieux, tels celui des accidents de travaux publics subis par les usagers, ou encore dans certains cas de responsabilité médicale lorsque l’examen des faits, même après expertise, ne permet pas de connaître avec certitude l’origine d’un dommage incontestable. Aussi notables que puissent être ces progrès, la responsabilité pour faute n’est toujours pas absolue. Ainsi, demeurent des zones d’irresponsabilité, de faibles étendues certes. Les dommages résultant des actes de gouvernement, actes correspondant à une « certaine raison d’État » qui échappent à tout débat contentieux, restent en dehors du champ de la responsabilité administrative, quand bien même la réduction par le juge du nombre de ces actes restreint l’étendue de l’irresponsabilité.

De plus, si le déclin de la faute lourde est incontestable, elle conserve néanmoins quelques bastions. En raison de la difficulté particulière à exécuter le service public, mais également afin de ne pas paralyser l’initiative des agents, la faute simple est alors perçue comme étant « excusable ». Une faute lourde est par suite toujours exigée, dans plusieurs domaines. On peut notamment citer celui des opérations matérielles, sur le terrain, de maintien de l’ordre public (et ce malgré des avancées, le juge ayant admis que la responsabilité pouvait être engagée sur le fondement de la faute simple pour les opérations de sauvetage en mer ou de services médicaux d’urgence) ; ou encore celui des activités de contrôle, telles des carences dans l’exercice du contrôle de légalité réalisée par le préfet sur les actes des collectivités locales. Si, du fait de l’exigence d’une faute lourde, le principe de responsabilité peut apparaître relatif, il ne faut toutefois pas manquer de remarquer qu’à l’inverse, une telle exigence peut venir contrarier une règle d’irresponsabilité : le juge administratif interprète des lois déclarant l’État irresponsable comme n’ayant entendu exclure que la seule responsabilité pour faute simple. Enfin, le juge se montre particulièrement attentif aux carences de l’État en matière de santé publique et d’environnement ; à l’heure où les pouvoirs publics prêtent une attention particulière au principe de précaution – ce dont attestent les projets actuels de révision constitutionnelle –, ces carences devront vraisemblablement être aussi envisagées, sur le terrain de la responsabilité, au regard des implications de ce principe. Or, il semble que les conditions de la mise en cause des défaillances des décideurs publics poseront de multiples et complexes problèmes, notamment quant à la détermination du contenu de l’obligation qui s’imposait à ceux-ci en vertu du principe de précaution ou du degré d’incertitude susceptible de justifier l’adoption de mesures de précaution. Si le fait générateur de la responsabilité est normalement constitué par une faute, la responsabilité de la puissance publique peut naître exceptionnellement en l’absence de faute, régime juridique à l’origine d’une certaine promotion de l’idée de solidarité dans les finalités assignées à la responsabilité.

Très tôt reconnue par la jurisprudence (Conseil d’État, 21 juin 1895, Cames), le principe d’une responsabilité sans faute constitue sans nul doute la marque de l’originalité et de l’autonomie du droit de la responsabilité administrative par rapport au droit privé (bien qu’elle n’y soit pas inconnue, par exemple en matière d’accidents du travail). C’est en s’appuyant sur des motifs tirés du respect du principe d’égalité devant les charges publiques que le juge a dégagé ce type de responsabilité qui permet la réparation des conséquences d’une charge qu’impose, dans l’intérêt général, l’administration à un particulier. Des conséquences particulières et lourdes peuvent en effet résulter des activités de l’administration dans la vie sociale, même sans aucune faute. Il apparaît alors équitable de réparer ce dommage anormal né du risque créé ou de l’importance des activités, le juge n’hésitant d’ailleurs pas à dégager des cas de responsabilités sans faute alors même que le législateur ne les avait pas prévus.

Ce dernier domaine se rattache directement au principe de l’égalité devant les charges publiques, dans la mesure où, bien que n’étant pas fautifs, ces actes peuvent provoquer des dommages. Ainsi, si une loi cause un dommage spécial et anormal à un particulier, celui-ci a droit à une indemnité. La responsabilité de l’État-législateur connaît aujourd’hui d’importants développements avec la reconnaissance de la primauté des traités sur les lois, et il a été jugé que l’adoption d’une loi qui méconnaîtrait les stipulations d’une convention internationale engage la responsabilité de l’État (Conseil d’État, 28 février 1992, Sociétés Rothmans International et Philip Morris). Le mécanisme de la responsabilité du fait des lois a été étendu aux traités internationaux et aux décisions administratives régulières, qu’elles soient réglementaires ou individuelles. Dans la pratique de ces dernières, figure une « catégorie » que l’on rencontre actuellement assez fréquemment, à savoir le refus du concours de la force publique pour l’exécution d’une décision de justice fondée sur des craintes de troubles graves à l’ordre public, par exemple s’agissant de la paralysie d’un port ou d’un aérodrome par des grévistes ou manifestants, ou encore des réquisitions de logements prises par des maires en vertu de leurs pouvoirs de police. Alors, le préjudice spécial et anormal de la victime (par exemple le propriétaire du bien réquisitionné) est réparé sur le fondement de la responsabilité sans faute. Reste qu’une telle solution, qui conduit à compenser par une indemnisation la non-intervention de la force publique, ne doit pas s’apparenter à une forme de « commodité » pour les autorités susceptibles d’être confrontées à des difficultés relatives au maintien de l’ordre.

En dépit de la diversité des applications du régime de responsabilité sans faute, son extension fait principalement apparaître des préoccupations liées à l’idée de solidarité. On peut aussi s’interroger sur la question de savoir à qui il appartient de supporter la charge d’une indemnisation des préjudices qui excèdent, tant par leur particularité que par leur degré de gravité, ce que chacun doit supporter dans l’intérêt général. En d’autres termes, et compte tenu des risques qu’engendrent différents phénomènes de société, se pose la question d’une logique assurancielle de la protection des victimes. Par la multiplication de ses interventions, notamment en vue d’assurer la réparation d’accidents sériels, le législateur accuse le phénomène de socialisation des risques et promeut l’idée de « droits » de solidarité. Une logique de solidarité semble par suite se substituer à une logique de responsabilité. Le législateur opère en effet une dissociation entre l’indemnisation – au nom du risque social et de la solidarité nationale – et la responsabilité. L’établissement d’une sorte de garantie d’ordre social face à des désastres collectifs se traduit par la mise en place de fonds d’indemnisation dont la tâche est d’assurer, sous le contrôle du juge (le plus souvent judiciaire), la réparation de dommages. Ainsi en est-il des victimes de dommages corporels résultant d’une infraction pénale, des victimes d’actes de terrorisme, ou encore concernant certains drames sanitaires, des victimes contaminées du fait de produits sanguins par le virus du sida et celles ayant contractées des maladies liées à l’exposition à l’amiante. La démarche du législateur consacre à son tour une forme « d’impuissance publique ».

Le droit de la responsabilité de la puissance publique tend à satisfaire à cet impératif de « la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés » au plus proche des attentes des administrés, au risque d’une complexification des solutions. La recherche d’une meilleure indemnisation des victimes que poursuit la rénovation des régimes juridiques peut aisément illustrer une telle préoccupation. Parallèlement, les mécanismes de la responsabilité administrative subissent le phénomène né de l’immixtion du juge pénal dans le domaine administratif. En effet, et indépendamment de l’applicabilité aux personnes publiques autres que l’État des dispositions du nouveau code pénal relatives à la responsabilité pénale des personnes morales (article L121-2), la négligence et l’imprudence ont servi de fondement à la mise en cause de la responsabilité pénale des élus et agents publics, notamment dans les tragédies de la rivière du Drac, du stade de Furiani ou encore des thermes de Barbotan. L’émergence d’un phénomène général consistant à recourir au juge pénal là où l’on usait auparavant d’autres modes de résolution des litiges ne pouvait en effet pas épargner le domaine de l’action publique. •