Les moyens investis dans l’insertion devaient permettre, face à « la crise du modèle de la société salariale », de prendre le temps de redéfinir le pacte social et la citoyenneté. Accompagnant la casse du modèle social d’après guerre, les politiques d’insertion avaient dès lors pour principal objectif de mettre en œuvre des solutions d’attente. Mais il devient de plus en plus difficile de considérer la lutte contre l’exclusion comme appartenant à une sphère, relativement étanche, de l’assistance (entre politiques d’emploi et politiques sociales) sur laquelle pourrait se focaliser, à juste titre, la critique. Un retour sur les politiques mises en œuvre depuis les années 1970 peut conduire, en effet, à un constat opposé : la sphère de l’insertion et de la lutte contre l’exclusion apparaît comme un lieu où s’expérimentent et s’expriment des volontés de réforme plus globale de la relation salariale elle-même, laissant ainsi entrevoir ce que pourrait être le « nouveau contrat social ». Les politiques aujourd’hui mises en œuvre dans le domaine social en donnent un exemple éclatant : il n’y a qu’un pas entre les mesures sociales déjà adoptées, telle celle portant sur le Revenu minimum d’activité, et les mesures projetées en matière de réforme du code du travail.

Si la recherche s’est beaucoup intéressée aux aspects qualitatifs, interrogeant les théories de la pauvreté, mais aussi aux outils de mesure qui leur sont associés, la question du nombre de pauvres – celle de l’ordre de grandeur – n’a pas donné lieu à une production statistique suffisante (voir encadré). Il apparaît, en particulier, que la mesure des phénomènes à l’œuvre ne peut plus se contenter de la seule approche strictement monétaire [7].

Malgré un certain déficit de compréhension théorique et l’impossible synthèse des théories existantes, les travaux ont permis d’observer la multiplicité des formes et des processus d’exclusion, la complexité des mécanismes qui la provoquent et leur dynamique, ou encore l’extrême difficulté des solutions. L’approche basée sur une logique individuelle (ou « individualisante ») qui envisage la pauvreté sous l’angle des individus, de leurs différences et de leur responsabilisation, est confrontée à l’accroissement du nombre de chômeurs et à la massification du phénomène. Malgré cela, ce point de vue, que la plupart des travaux conduisent pourtant à rejeter, a dominé les politiques mises en œuvre dans ce domaine. La lutte contre l’exclusion a pour l’essentiel été fondée sur la prise en compte de situations individuelles et largement inscrite sur les identités propres à des individus considérés comme devant faire face à une situation particulière plus ou moins durable. Parallèlement, une volonté de cibler les publics s’est exprimée dans la création de nouveaux minima sociaux.

Trois des huit minima sociaux que compte aujourd’hui la politique sociale française sont institués avec l’apparition des nouveaux pauvres pour répondre très directement à des difficultés liées à l’insertion sur le marché du travail. L’Allocation de solidarité spécifique (ASS) créée en 1984 est destinée aux chômeurs de longue durée ne bénéficiant plus de l’assurance chômage mais pouvant justifier d’une période d’emploi relativement longue. L’Allocation d’insertion, également créée en 1984 est destinée à des populations ne pouvant pas prétendre à l’assurance chômage (en particulier les femmes veuves ou divorcées et les détenus libérés). Enfin, le Revenu minimum d’insertion est voté en 1988 [10]. Aujourd’hui, à lui seul, le RMI représente environ un tiers des bénéficiaires de minima sociaux.

Conforme à la philosophie libérale telle qu’elle est défendue, par exemple, par F. Hayek, originellement défendu d’ailleurs par les libéraux [11], le RMI répond aussi aux revendications du mouvement associatif français (il est vigoureusement défendu par ATD quart monde) et sa mise en place, consensuelle, est marquée, comme l’indiquaient les enquêtes d’opinion, par un relatif « altruisme » populaire. L’augmentation du nombre de bénéficiaires tout au long des années 1990 – avec une progression moyenne annuelle de 3 % sur la période – introduit un contraste paradoxal avec la relative stabilité du taux de pauvreté monétaire et contribue à un accroissement de la visibilité de la pauvreté qui s’impose dès lors dans le débat public. De plus, le dispositif à contribué à une évolution des représentations de la pauvreté et à une meilleure connaissance des enjeux politiques et sociaux de la lutte contre la pauvreté. Il a également permis une meilleure compréhension des logiques institutionnelles, les comportements et les logiques des acteurs pouvant constituer, à l’intérieur d’une configuration territoriale donnée, de véritables « régimes locaux d’insertion [12] ». Parmi les débats suscités sur le fonctionnement du RMI, on peut encore s’interroger sur le sort réservé dans ce cadre à la conception républicaine de l’égalité.

L’emploi reste le motif principal de sortie du dispositif qui a ainsi pu être considéré comme un mode particulier d’indemnisation du chômage, intervenant comme un complément pour des individus percevant une faible indemnisation, ou comme un dispositif d’attente avant l’ouverture de droits, ou encore comme un relais ou un substitut à l’inscription au chômage (par exemple en cas de rejet), ou enfin après une période plus ou moins longue de chômage conduisant à l’épuisement des droits [15]. Dans tous les cas, le dispositif est conçu pour être temporaire et comme devant favoriser le retour à l’emploi. Les mécanismes de « trappe à chômage » (ou « trappe à pauvreté »), censés emprisonner les pauvres dans l’aide sociale, fonctionnent peu dans le cas des allocataires du RMI malgré le fait que pour un tiers environ de ses allocataires la (re)prise d’emploi n’apporte pas un gain financier significatif : D. Guillemot, P. Pétour et H. Zajdela notent ainsi que les reprises d’emplois (pour l’essentiel à temps partiel et rémunérés au SMIC horaire) peuvent être associées à « un mieux être, lié à un sentiment d’autonomisation et d’utilité sociale » ou à l’espoir d’accéder à de meilleurs emplois [16]. Cette prégnance du travail au sein même du dispositif RMI interroge le rapport à l’emploi qu’entretiennent les politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion.

Mais, pour être moralement légitime, l’assistance mise en œuvre conduit à un glissement d’une logique fondée sur les besoins à une logique fondée sur le « welfare-to-work » (ou workfare) cher à l’aide sociale américaine, en inscrivant simultanément l’exigence de contreparties dans le cadre d’une « activation des dépenses passives » conforme à la « société active » que cherche à promouvoir l’OCDE dès les années 1980. Alors que dans sa version forte, le workfare impose une obligation de travail gratuit (certaines provinces du Canada, certains États américains et pour certaines populations en Grande-Bretagne), une version douce se contente d’imposer des mesures de formation destinées à favoriser l’employabilité. On peut cependant noter qu’« à la différence des programmes de workfare, dont l’objectif explicite est la « sortie » rapide des prestataires, les programmes « d’insertion » correspondent davantage à des solutions politiques permettant un meilleur ajustement entre flexibilité du marché du travail et protection sociale [17] ». P. Dufour, A. Noël et G. Boismenu distinguent sur ce plan deux groupes de pays (malgré les différences qui peuvent exister au sein même de chacun des groupes). Le premier ensemble (Canada, États-Unis, Grande-Bretagne) « regroupe les pays où la contrepartie est appliquée de manière relativement autoritaire pour l’ensemble des prestataires et où l’objectif premier des politiques consiste à diminuer les dépenses de l’État reliées à la protection des chômeurs ». Le second ensemble (France, Allemagne, Danemark) « regroupe les pays où la contrepartie est appliquée de manière relativement souple ». La situation relative des bénéficiaires est prise en compte « même si l’encadrement dont ils font l’objet s’avère parfois contraignant ». L’objectif politique réside ici, selon les auteurs, « à trouver une ou des formes alternatives de protection sociale pour les chômeurs ». Cependant, la période récente est aussi celle d’un relatif rapprochement de ces modèles pour ce qui concerne l’intervention sur l’offre de travail, comme le montrent C. Erhel et H. Zajdela dans le cadre d’une comparaison France-Angleterre [18]. Une « nouvelle forme de protection sociale pour les chômeurs » se met ainsi en place en Europe. La couverture du risque chômage évolue : à la couverture essentiellement ponctuelle et monétaire des Trente glorieuses se substitue, par un développement important des politiques d’emploi et notamment des emplois aidés, une couverture différenciée selon le type de chômage, une multiplication des formes de soutien et un accompagnement – ou encadrement – accru. L’importance accordée au suivi des trajectoires dans le temps conduit à privilégier l’activité (quelle que soit sa forme : emploi, formation, etc.) plutôt que la sortie des dispositifs [19]. Ainsi, les nouvelles politiques sociales mises en œuvre, en donnant la priorité à l’activité, n’ont pas permis de garantir une sortie des situations de pauvreté ; l’activité, quelle que soit sa nature et son cadre, constituant en elle-même l’objectif à atteindre. Selon A. Sen, cette philosophie de la responsabilité individuelle rencontre « de sérieuses limites » si, compte tenu du fait que les conditions sociales nécessaires à son application ne sont pas réunies, elle conduit, par « une sorte de schizophrénie politique à vouloir que les gens se prennent davantage en charge […] quand il est presque impossible pour certaines catégories de travailleurs de trouver des emplois [20] ». Si elle était cohérente, cette volonté de responsabiliser les individus serait précédée d’une forte réduction du chômage.

Les réformes de l’assurance chômage et du revenu minimum ainsi que l’esprit dans lequel est mise en œuvre aujourd’hui la politique de lutte contre l’exclusion, témoignent d’un coup d’accélérateur dans le sens d’une délégitimation de la pauvreté. Le recul post-électoral du gouvernement sur le durcissement des conditions d’obtention de l’ASS ne peut pas tromper. Destiné à résorber les tensions les plus médiatisées, ce recul doit sans doute permettre de mieux préparer le terrain des attaques à venir. Car cet emprisonnement parallèle des pauvres dans les politiques d’insertion témoigne d’une vision globale de la société. Les projets annoncés en matière de réforme du code du travail et l’institution d’un contrat de mission à durée longue mais déterminée, pour ne prendre que cet exemple, montrent que les pauvres ne constituent que la première étape d’une politique destinée à être généralisée. Que l’on songe aussi à la récente réforme de l’Aide médicale d’État et aux dangers sanitaires d’une politique qui refuse les soins aux plus démunis. S’opposer à cette « guerre aux pauvres » ne relève pas de l’altruisme mais de l’intérêt bien compris de chacun. •