Récentes, ces réformes n’ont pu encore susciter d’enquêtes approfondies sur les nouvelles catégories de situation créées. Mais, elles invitent, d’ores et déjà, à s’interroger sur leurs implications en matière de protection sociale et sur le devenir des premiers concernés, les chômeurs.

Ces mesures s’inscrivent en effet au sein des deux régimes d’indemnisation sur lesquels repose la protection sociale des chômeurs en France. Le premier dit d’assurance, géré par les partenaires sociaux et délivrant des garanties généralisées tirées du travail, a progressivement été bouleversé par les transformations de la problématique du travail. L’augmentation du chômage s’est ainsi accompagnée, depuis une vingtaine d’année, d’un rétrécissement du champ de l’assurance qui se conjugue avec le développement « d’un nouveau régime de la protection sociale en direction des laissés pour compte des protections classiques [1]», dans lequel la mise en place du RMI, en 1988, a représenté une étape importante. Le deuxième régime, dit de solidarité, géré par l’État, délivre des protections qui diffèrent des précédentes car elles sont sous conditions de ressources et visent moins à couvrir des risques sociaux qu’à insérer des publics ciblés. Si comme le souligne Robert Castel, ces transformations ne relèvent pas d’une « révolution brutale », elles traduisent un rapprochement avec le répertoire libéral de la protection sociale [2] marqué par une dualisation du système de protection, et reposant sur une logique de responsabilité individuelle, davantage que collective.

L’examen des modifications de l’assurance chômage et du RMI tend à conforter ce constat. Articulées l’une à l’autre, ces dispositions accusent, en les condensant, certaines des tendances à l’œuvre dans la protection sociale, et reposent avec insistance la question du devenir des chômeurs.

Les récentes mesures de l’Unedic complètent la convention de 2000 et reprennent ce qu’elle avait concédé, non pas en réinstaurant la dégressivité mais en limitant les droits et les durées d’indemnisation, venant par là renforcer la vulnérabilité des chômeurs.

La création de filières d’indemnisation et aujourd’hui leur refonte ont pour conséquence d’exclure une part croissante de chômeurs du régime d’assurance – notamment ceux qui sont les plus vulnérables car les plus exposés au risque du chômage, salariés précaires et chômeurs de longue durée – et ce d’autant plus que la nouvelle réglementation s’applique de manière rétroactive. Les personnes inscrites avant le premier janvier 2003 ont ainsi fait l’objet d’un « recalcul », qui a pris effet au mois de janvier 2004. Au total, ce sont plus de 600 000 personnes qui devraient sortir du régime de l’Unedic d’ici la fin de l’année 2005 ; plus de 260 000 d’entre elles se sont trouvées en fin de droits dès le premier janvier 2004.

Le basculement d’un régime à l’autre a plusieurs conséquences pour les chômeurs. Il provoque d’abord un appauvrissement des allocataires. D’après l’Unedic, 80 % des chômeurs percevraient une allocation mensuelle supérieure à 510 euros, tandis que le montant de l’allocation du RMI est fixé à 411 euros (pour une personne seule). Mais ce basculement se traduit aussi par un déclassement statutaire qui accentue la stigmatisation dont font l’objet les populations privées d’emploi. Si l’assistance relève bien d’un droit traditionnellement accordé aux invalides, le statut concédé aux populations qui y ont recours est d’autant plus bas qu’il s’éloigne de l’emploi [6]. Certes, le RMI ne semblait pas à première vue concerné par cette hiérarchisation des statuts, en raison de trois caractéristiques, mises en évidence par Robert Castel et Jean-François Laé [7]. D’abord, en venant secourir les invalides invalidés par la conjoncture économique, il se présente comme un dispositif inédit dans l’histoire de la protection sociale et rompt avec la distinction classique entre assurance et assistance. Ensuite, parce qu’à la différence du système d’aide qui procède par une segmentation des cibles auxquelles on accole un appendice discriminant, le RMI réunit sous un même droit des populations morcelées. Enfin parce qu’il associe la volonté de secourir et celle d’insérer. Dans les faits, le RMI n’est cependant pas parvenu à conjurer la stigmatisation qui pèse sur les dispositifs de la solidarité. Conçu comme un « filet de protection », s’adressant finalement « aux plus démunis », proposant une faible rémunération, il pouvait difficilement infléchir les représentations négatives et a plutôt contribué à les renforcer en faisant de ces chômeurs : « des exclus », « des pauvres », des « inemployables ». Relever du régime de l’assurance ou de celui de la solidarité, n’a donc la même signification ni pour la société, ni pour les personnes concernées. Les propos tenus par les allocataires du RMI sont à cet égard éclairants, notamment ceux émanant des personnes qui n’avaient jamais eu affaire aux services sociaux et dont les trajectoires avaient été jusque-là sinon prometteuses, du moins stabilisées. Elles insistent sur le processus de chute et d’enfermement que provoque le passage au RMI qui induit humiliation, découragement et parfois résignation.

À la différence des allocations chômage délivrées par le régime d’assurance, l’allocation du RMI, d’un montant limité et réservé aux plus démunis s’apparente à une protection dégradée, un trait que la réforme du RMI risque d’accentuer.

Le projet s’appuie sur les constats des nombreux rapports d’évaluation qui insistent sur « l’échec » de la contractualisation : « moins de la moitié des bénéficiaires ont signé un contrat d’insertion […], 20 % déclarent n’en avoir jamais entendu parler […], 3,6 % ont vu leur allocation suspendue […], 59 % des allocataires bénéficiaires d’un contrat d’insertion l’ont signé dans les six premiers mois au lieu des trois mois exigés par la loi, de nombreux contrats ne sont pas renouvelés », pour en conclure que « l’obligation d’insertion formalisée par un engagement réciproque n’est que très imparfaitement mise en œuvre [8] ».

La réforme se propose de remédier aux déficiences des modes d’insertion en décentralisant le RMI et en ajoutant au contrat d’insertion le contrat d’activité. Dans le cadre des contrats d’insertion qu’ils devront signer, les allocataires se verront ainsi proposer un contrat d’activité. Mais s’agit-il d’un simple ajout ou celui-ci modifie-t-il en profondeur le dispositif initial ? C’est autour de cette question que les débats parlementaires, précédant l’adoption du RMA, se sont principalement cristallisés en indiquant les ambiguïtés soulevées par un revenu d’insertion « lié » à un « contrat d’activité ». (Des questions qui avaient été formulées en des termes relativement proches lors de la création du RMI, en 1988, avec l’avènement du contrat d’insertion : quelle insertion s’agit-il de favoriser ? Le contrat est-il le gage d’une bonne volonté individuelle pour mériter l’aide sociale ou un devoir de la société de se mobiliser ?).

Il est trop tôt pour répondre à ces questions. L’examen du texte de la réforme permet cependant d’élaborer des pistes de réflexion en s’appuyant sur les caractéristiques de ce nouveau dispositif (le type de contrat proposé, la population ciblée), lesquelles méritent d’être comparées avec celles du RMI.

L’instauration du RMI présentait deux principales innovations : secourir des personnes en mesure de travailler mais qui ne le peuvent en raison de la conjoncture économique ; associer le souci de protection à l’obligation d’insertion par le versement d’une allocation et la signature d’un contrat devant permettre « une insertion sociale et professionnelle ».

Dans les faits, le RMI a surtout constitué, pour la majorité des allocataires, « un filet de protection » plus qu’un outil d’insertion, permettant tout juste de « survivre ». Les personnes qui ont retrouvé par la suite un emploi stable, et pour lesquelles le RMI n’a été qu’un passage, sont jeunes, diplômées ou pouvant s’appuyer sur des ressources économiques, un réseau social et professionnel. Leur retour sur le marché de l’emploi s’est finalement réalisé sans recourir aux modes d’intervention offerts par le dispositif. On observe également d’autres sorties par l’emploi (qui sont le fait d’une population moins jeune, moins qualifiée, plutôt féminine), mais il s’agit prioritairement d’emplois aidés, à temps partiel contraint, qui augmentent les risques de redevenir chômeurs. Enfin, un tiers des allocataires reste dans le dispositif pendant quatre ans.

Quant à la signature du contrat, prévue par la loi, elle n’a toujours pas été exigée. Néanmoins, avec ou sans contrat, les allocataires sont tous soumis à une exigence de mobilisation individuelle qui n’est pas propre au dispositif du RMI mais s’observe dans l’ensemble du champ de la protection sociale. Etablir un projet professionnel, signer un contrat, en d’autres termes s’engager et participer à la construction de son propre devenir sont désormais des conditions exigées pour s’inscrire dans le monde professionnel mais aussi pour bénéficier d’allocations.

Concernant les contrats d’insertion, elle durcit tant les modalités que la nature de ces contrats. La loi prévoit en effet de recourir à des « sanctions » dès lors que ces derniers ne seront pas signés, à moins de pouvoir justifier de « motifs légitimes » (lesquels ne sont pas définis par la loi). Parallèlement, elle resserre les formes d’encadrement en restreignant « les contenus d’insertion » qui, jusqu’à présent, étaient relativement souples et accordaient une large place à « l’insertion sociale ». Le nouveau dispositif est ainsi, selon C. Boutin, « plus directif sur la nature des actions d’insertion, plus concret et plus orienté vers l’insertion professionnelle ».

La création du RMA va dans le même sens en proposant aux allocataires un contrat d’activité et en les invitant à une mobilisation effective dans le travail, même si ce contrat d’activité n’est pas obligatoire. Reste à savoir ce qu’il adviendra des allocataires qui refuseront la signature du contrat. Mais pour le moment, il convient de s’interroger sur « l’insertion professionnelle » qui est ici proposée.

À première vue, cette nouvelle disposition s’apparente à un contrat aidé. D’une durée hebdomadaire minimale de vingt heures avec une rémunération équivalente au montant du Smic horaire, ce contrat d’activité associe une allocation forfaitaire de RMI et un complément à la charge de l’employeur, du secteur marchand ou non marchand. Mais à la différence des principaux contrats aidés qui se sont développés depuis la fin des années 1980 (CES, CEC, emplois jeunes), ce contrat d’activité n’est pas un emploi. Bien qu’il soit versé par l’employeur, le revenu ne correspond pas véritablement à un salaire. Les droits différés (assurance chômage, retraite…) ne sont assis que sur la partie différentielle du complément réellement à la charge de l’employeur, cinq heures pour vingt heures, soit un trimestre de cotisation pour une année travaillée. Sous cet angle, le RMA illustre et contribue à généraliser un salariat dégradé.

Mais ce n’est pas seulement l’insertion professionnelle des allocataires qui est ici en cause mais plus largement celle des chômeurs et salariés concernés par des emplois équivalents à ceux du RMA. Attractifs pour les entreprises, ces nouveaux contrats contiennent le risque de barrer la route de l’emploi aux chômeurs indemnisés par l’assurance et de fragiliser la condition des salariés exerçant déjà le même type d’emploi.

Les modalités du contrat et les conditions de sortie du dispositif limité à dix-huit mois semblent également très problématiques. Ainsi, à la différence des allocataires du RMI qui après un CES perçoivent de nouveau une indemnisation de l’assurance chômage, les fins de contrats en RMA devraient se solder par un retour au RMI.