L’agriculture polonaise se distingue de celles des autres NEM [1] par le fait qu’au travers des vicissitudes historiques et politiques, les agriculteurs ont toujours opposé un individualisme farouche aux pouvoirs politiques dominants ; c’est ainsi que seul un faible pourcentage des terres a été collectivisé lors de la période communiste d’après-guerre, les agriculteurs acceptant de maintenir des micro-exploitations familiales qui n’étaient certes pas rentables mais assuraient au moins la coexistence de 3 générations sous le même toit, notamment dans les périodes de restriction des années 1980.

En termes géographiques, les contours de la Pologne présentent, à l’issue de la guerre et au plan des structures foncières agricoles notamment, une partition nette « Est – Ouest » avec, à l’ouest, des exploitations plutôt grandes et remembrées, héritées du droit allemand où prévalait la transmission à l’aîné alors qu’à l’Est dominent des parcellaires à la fois petits et extrêmement morcelés avec, souvent, des parcelles de 5 m de large et 300 m de long !

Une des contreparties de ce dernier constat est la valeur écologique d’espaces agricoles encore peu intensifiés.

Du point de vue socio-économique, la petite taille des fermes, de 8 à 10 ha en polyculture-élevage, explique une tradition robuste de pluriactivité des familles alors qu’il n’y a jamais eu de véritable politique de structure des exploitations familiales et que l’organisation des filières économiques en est, depuis la libéralisation des marchés, à ses débuts.

En termes de politique agricole enfin, la décennie 1990 a permis d’observer :

Pour les agriculteurs indépendants, cette juxtaposition d’outils dans une période marquée par de nombreuses alternances, marque l’absence d’une politique agricole polonaise lisible jusqu’en 2003-2004 avec l’achèvement des négociations d’adhésion et les choix stratégiques sur le mode de paiements directs (découplage intégral adopté dès le printemps 2002) et la construction des programmes sectoriels et du PDR national.

Cette faiblesse de la politique agricole a plusieurs causes parmi lesquelles on peut retenir : un manque de volonté professionnelle d’abord avec une représentation syndicale plutôt horizontale et peu unitaire,une médiation peu lisible par les partis politiques avec l’émergence de partis populistes et un parti paysan très ancien mais qui s’est souvent placé en charnière, une fois allié aux libéraux, une fois aux anciens communistes, ligne peu propice à des choix clairs.

Les années 1990 ont d’ailleurs vu apparaître le terme de « farmer », jusque dans le titre d’un périodique technique, indice d’une partition structurelle du monde agricole entre quelques dizaines de grosses exploitations capitalistiques (plusieurs milliers d’ha), souvent issues des fermes d’État par une ironie très « polonaise » de l’histoire ! et une multitude de petites fermes familiales où les jeunes générations attendent l’emploi et les transferts d’une croissance essentiellement urbaine depuis 15 ans.

La préparation de l’intégration à l’Union Européenne a, néanmoins, permis d’expliciter les ambitions de l’agriculture polonaise.

Le principal défi est de combiner des gains de productivité et une intensification technique nécessaire aux résultats des entreprises agricoles, avec le maintien d’une population rurale répartie sur le territoire.

Cette dernière exigence est probablement à l’origine du choix délibèré du système de paiement unique à l’ha avec découplage intégral.(cf. Tableau).

Tableau Budgets moyens annuels des Paiements directs et mesures du SOP Fonds Structurels et PDRn – 2004-2006 Pologne montants en millions d’euros

Il faut rappeler que le traité d’adhésion prévoit un « phasing-in » de ce paiement avec : de 2004-2006, un niveau de paiement passant de respectivement 55 % à 65 % du soutien/ha au niveau de l’UE.

Au-delà de 2006, si le paiement unique est confirmé, une croissance de 5 % par an des paiements visera à atteindre la parité avec les exploitations agricoles de l’Ouest soumises au même régime, en 2013 environ.

Outre le fait que le système découplé est en phase avec l’évolution de la PAC, et que de ce fait la Commission expérimente grandeur nature, en Pologne, son prototype de nouvelle PAC, un autre impératif a présidé à cette option des pouvoirs publics polonais : la volonté d’équilibre régional alors que l’Est de la Pologne a peu d’autres opportunités d’emplois que l’agriculture, l’agroalimentaire et le tourisme rural et environnemental.

Enfin, un certain esprit ‘europportuniste”, transversal aux partis politiques et à la société toute entière, vise à tirer un profit maximum des financements européens, actuels ou futurs.

De ce fait, depuis mai 2004 et à ce jour, le principal bénéficiaire de l’intégration à l’Union Européenne est, en Pologne et sans conteste, l’agriculteur. Ce qui fait sourire, alors qu’au referendum sur l’adhésion, où le oui a largement gagné à plus de 70 %, ce sont justement les agriculteurs qui s’étaient déclarés les plus hostiles,…

À propos d’europportunisme et de sensibilisation de l’opinion, il faut souligner que le niveau de connaissance et de débat public sur les crédits et politiques européens semblent parfois d’ailleurs largement plus développés en Pologne qu’en France…Le niveau des aides directes aux agriculteurs a, régulièrement, fait la une des plus grands quotidiens.

La structure de ce tableau témoigne des choix stratégiques avec :

une dominance des mesures de type « guichet » les 3 premières du tableau avec 68 % des crédits inscrits ; aux dernières nouvelles, il y aurait plus de dossiers paiements directs en 2005 qu’en 2004 ! du fait d’ayants-droits non déclarés l’an dernier mais aussi de l’attrait des primes !

Un nombre intermédiaire de dossiers de petit investissement (Mesure Petites Fermes et Normes européennes) et de mesures de développement rural (Mesures agri-environnementales) plus complexe à diffuser, et un nombre faible de mesures orientées vers la marketing ou la diversificationplus exigeants à construire.

En résumé, la PAC en Pologne et sa déclinaison en paiements directs, mesures de développement rural et investissements structurels, a permis un consensus politique sur une évolution plutôt duale de l’agriculture polonaise entre unités de taille vite accrue et petits lopins familiaux, la « classe moyenne agricole » étant si ce n’est oubliée, au moins négligée.

Les faits le confirment avec des paiements directs qui pourront amortir, dans les grandes exploitations, une conjoncture de prix en repli alors que pour les petites, moins sensibles aux prix, les paiements directs et mesures de développement rural (préretraite, ICHN, agri-environnement,…) représentent « un bon morceau de beurre dans un peu d’épinards ».

Compte tenu du Traite d’adhésion, la Pologne, intégralement classée en objectif 1, entend continuer à tirer un profit maximum de ses avantages comparatifs actuels comme le faible coût relatif des facteurs de production : la terre, du tiers au quart des prix ouest-europeens, et le travail, valorisé à moins d’un euro de l’heure. On observe néanmoins une hausse rapide du coût de la terre, là où la pression monte du fait des transactions de quotas laitiers notamment,

L’endettement moyen des exploitations agricoles est aussi plutôt faible mais peut croître vite par les marges d’autofinancement offertes par les paiements directs même dans un contexte de crédit encore cher.

La situation géographique de la Pologne enfin, est un atout avec à l’ouest, la demande du marché allemand et, à l’est, des flux d’export historiques et privilégiés pour les opérateurs polonais.

Pour l’avenir, à quel prix sera maintenue cette diversité structurelle de l’agriculture et qui paiera ?

Le non-choix quant à ce que pourraient être les “structures de l’exploitation agricole familiale en 2020” contraint les responsables politiques à plaider la double cause, parfois contradictoire, des « farmers », orientés à l’export notamment, et des « agri-ruraux » à vocation plus socio-environnementale.

De ce point de vue, la Pologne a intérêt à préserver les acquis de la PAC dont bénéficiera plus de 15 % de la population active encore pour quelques années.

La logique de guichet qui a prévalu dans l’établissement des stratégies 2004-2006 (cf Tableau ci-dessus) avec plus de 75 % du total des crédits engagés en « paiement direct à l’homme ou à l’ha » sera délicate à modifier radicalement.

Un démantèlement serait hors de prix pour le budget national et suicidaire politiquement.

Enfin, le déséquilibre régional observable en Pologne - sur les 10 régions les plus pauvres de l’Union, 6 sont dans la partie est du pays – et l’ampleur des besoins en matière d’infrastructures de transports notamment, peut inciter à prioriser des politiques régionales de cohésion, dont la Commissaire Hubner (économiste polonaise) a d’ailleurs la charge à Bruxelles. À l’évidence la PAC seule, si favorable soit elle, ne peut permettre à ces régions de « s’en sortir » et il serait en outre risqué qu’elles dépendent trop de l’agriculture. C’est d’ailleurs dans ces régions que traditionnellement la pluriactivité prospère.

En résumé, indépendamment de l’alternance politique attendue pour l’automne 2005, l’enjeu socio-politique des paiements directs, les premiers indices de déséquilibre des marchés (céréales, fruits) et le gros investissement dans la technostructure gestionnaire des aides (l’ARMA) font que même si certains y pensent, la Pologne n’a pas, à horizon de 10 ans intérêt à un démantèlement de la PAC.

En revanche, elle pourrait s’accommoder d’un fléchissement de certains soutiens directs au profit des fonds de cohésion par exemple.

À budget constant, cela reviendrait en fait à un double transfert : des crédits de la PAC vers les fonds de cohésion où la Pologne comme les autres NEM est gagnante à tout coup de l’ouest du pays, qui pourra amortir le choc vu ses structures et ses marchés agricoles, vers l’Est pour lequel le poids des aides directes reste modeste.

Dans un pays de très petites exploitations agricoles et où nombre d’experts affirment l’urgence de la restructuration, cela laisse au moins perplexe !

Sil ne peut s’agir en effet des exploitations « économiques », au nombre d’environ 400 000, et qui se restructurent, ne serait-ce pas la démonstration que le choix du « guichet découplé » serait un puissant facteur de statu quo structurel voire de consolidation de la pluriactivité ?

D’autant que le coût du régime social agricole reste très attractif pour d’autres professions du fait d’aides budgétaires.

Derrière les débats agricoles évoqués plus haut sur l’interaction Pologne-PAC, est bien présent un débat, d’ailleurs non réservé à la Pologne, sur le métier et le statut d’agriculteur.

Le parti semble pris de voir coexister des exploitations toujours plus grandes et intégrées jusqu’aux fonctions de transformation et commercialisation des produits agricoles et des petits domaines ruraux à haute qualité environnementale et paysagère où l’apport strict de l’agriculture restera marginal dans le revenu des ménages qui y vivent. La sensibilité spontanée des Polonais, agriculteurs ou non, aux questions environnementales, offre un contexte favorable au développement des mesures de type agriculture biologique et agrienvironnement. Un réseau très dense de 30 parcs nationaux et de plus de 50 parcs paysagers (comparable a minima à nos Parcs Naturels Régionaux s’agissant de l’environnement) sera un allié puissant pour plaider ce type d’évolution des crédits européens.

Il n’en reste pas moins que la PAC est, à ce jour, la seule vraie politique intégrée au sein de l’Union et alors qu’elle est remise en cause une nouvelle fois pour un prétexte budgétaire, la perception qu’en a la plus gros pays agricole d’europe centrale est éclairante à plusieurs titres :

Les acquis de la PAC en matière de soutien au revenu, seront d’autant moins mis en cause, que la campagne Céréales 2005 s’annonce tendue avec une conjoncture très à la baisse et que la campagne fruits rouges est difficile (concurrence sensible de la fraise chinoise).

Les enjeux régionaux pourraient inciter à l’émergence d’une politique rurale européenne par ailleurs envisagée à Bruxelles avec comme corollaire une subsidiarité accrue au niveau régional et peu d’objectifs réellement communs à l’échelle de l’Union.

En termes de production agricole, deux phénomènes sont observables qui préfigurent peut être une évolution plus lourde au niveau de l’Union.

Il s’agit des politiques de signes de qualité tout d’abord, nées et élaborées sur impulsion Française il y a un siècle déjà, et qui rencontrent un intérêt croissant des producteurs et autorités locales en Pologne.

Il s’agit ensuite des directives liées aux « Énergies renouvelables » pour lesquelles le coût relatif, très élevé et croissant des combustibles traditionnels, semble offrir les conditions d’un développement rapide des cultures énergétiques (biocarburants et biomasse en général) et peut être, plus largement, des cultures industrielles.

En conclusion, si la Pologne rurale où vit encore plus de 20 % de la population n’a pas intérêt à un démantèlement brutal de la PAC, elle pourrait devenir rapidement ce qu’elle a commencé d’être d’ailleurs, à savoir un terrain d’expérience de nouvelles orientations des politiques européennes vers le soutien à un réseau d’entreprises agri-rurales pour lesquelles les revenus de la production ne sont qu’un élément mineur du revenu du ménage.

Afin de conclure le cycle de Doha et après arbitrage au sein du Conseil, il est, parmi les scénarios évoqués, celui d’une libéralisation encore accrue des marchés agricoles et d’une suppression de tout soutien direct à horizon de 8-10ans.

Cela va renforcer, mécaniquement et sans attendre cette échéance, les spécialisations régionales sur la base de critères agronomiques, – le nord de la Pologne a d’excellentes terres à Colza par exemple – de critères liés aux filières (point faible) et d’environnement socio-économique pour lequel la Pologne a des atouts avec :

En toute hypothèse, il conviendra d’analyser avec soin les premières décisions du prochain gouvernement lors des conseils européens de fin 2005 et notamment des débats budgétaires afin d’évaluer dans quelle direction s’oriente l’agriculture polonaise et pour quelles alliances ? ●

Varsovie juin 2005.