Vous consultezL’ère des contrats : les ONG et l’insoutenable marchandisation de la solidarité

En Amérique Latine comme ailleurs, les ONG jouent un rôle croissant dans le développement économique comme dans la définition et la gestion des politiques publiques. Cette évolution constitue l’un des traits les plus marquants de l’émergence d’un nouveau mode de « gouvernance », dans lequel la centralité des États et, en particulier, des organes législatifs, se voit relativisée. L’interprétation de cette évolution a donné lieu à de vives controverses théoriques et politiques. Sergio Baierle est l’un des principaux animateurs de l’ONG Cidade, à Porto Alegre, qui joue un rôle très important dans la dynamique du budget participatif et se conçoit comme un centre de conseil aux mouvements sociaux de base de la ville. Aujourd’hui, Cidade défend l’articulation du budget participatif avec des formes d’économie communautaire non marchandes pour résister à une dynamique de partenariat public-privé inspirée des organisations internationales.

2 La visibilité croissante des organisations non gouvernementales (ONG) (en fait le plus souvent « quasi non gouvernementales », QUANGO), mais aussi des organisations communautaires de base (OCB), semble être le reflet de la centralité que ces organisations ont acquise dans le domaine des politiques sociales, mais aussi de la constitution embryonnaire d’un nouveau régime politique caractérisé par le débat autour du concept de gouvernance et de ses épithètes (gouvernance managériale, gestionnaire, démocratique, post-représentative, participative, etc.)[1] [1] Traduit du portugais par Marc Saint-Upéry. ...
suite. Face au désenchantement qui prévaut à l’égard des espaces traditionnels de la politique (parlement, exécutif, partis, grandes entreprises), où le mot d’ordre est « il n’y a pas d’alternative », un nouvel espace plus local, plus pragmatique, plus proche du quotidien, semble émerger. Ce qui est curieux, c’est que les grands animateurs de ce nouvel espace sont en général des techniciens plutôt que des politiques ou des membres de corporations professionnelles, et qu’ils ne proviennent pas non plus des masses « non rentables ». Décentralisation, développement local, gestion communautaire, économie solidaire, forums et réseaux sont quelques-uns des concepts clefs de ce processus. Ces techniciens ne fonctionnent pas sur le modèle des bureaucrates traditionnels de l’appareil d’État ; ils jouissent d’une forte autonomie et occupent une bonne partie du terrain des relations État/société en tant que médiateurs institutionnels (« institutional brokers »). Ce sont eux qui s’avèrent capables de manier le langage formel de l’administration, de formuler des contrats répondant aux réquisits juridiques adéquats, de cartographier le tissu associatif au sein d’espaces territoriaux déterminés et de suivre son évolution (la mode actuelle étant aux « observatoires de la citoyenneté »), de gérer le dialogue entre secteurs sociaux marqués par une forte inégalité de ressources. Dans la mesure où la finalité de ce type d’interventions techniques n’est pas immédiatement lucrative et où elle n’est pas directement liée à l’appareil bureaucratique, on désigne du terme d’ONG les entités à partir desquelles elles sont effectuées.

3 Dans les années 1980, les ONG furent saluées comme protagonistes des nouveaux mouvements sociaux, agissant avec une relative indépendance par rapport à l’État et au marché. Dans la phase actuelle, leur activité semble passer par un moment de cristallisation institutionnelle et marchande. Une partie de la classe politique met en cause l’apparente absence de contrôle social sur leurs initiatives. Dans la fonction publique, on entend des critiques concernant l’informalité des raccourcis qui leur permettent d’avoir accès aux ressources publiques et privées, et on les accuse de contribuer à l’externalisation (« outsourcing ») des obligations de l’État. Dans les milieux universitaires, les ONG apparaissent tantôt comme des concurrentes dans l’accès au financement de la recherche, tantôt comme de nouveaux rats de laboratoires en tant qu’objets d’étude ou sources d’inspiration. D’ailleurs, les universitaires en viennent eux aussi à graviter autour des espaces de gouvernance gérés par les ONG, les observatoires sociaux offrant notamment une excellente opportunité de lancer des projets et d’établir des contrats de partenariat. Du côté des entreprises, les ONG sont perçues comme une nouvelle niche de marché et, au prix de quelques ajustements institutionnels garantissant un minimum d’« efficience managériale », une occasion de se substituer à l’État dans la gestion des politiques sociales. À gauche, les ONG sont accusées de consolider l’ordre néolibéral par le biais de politiques compensatoires n’altérant en rien les rapports sociaux de domination qui sont la source des inégalités[2] [2] J. Petras, « ONGs y movimientos sociopoliticos »,...
suite. Selon Arundhati Roy : « Les ONG gèrent des budgets qui leur permettent d’offrir un emploi sur place à des personnes qui, en d’autres circonstances, se tourneraient vers le militantisme au sein de mouvements de résistance. Ces personnes ont l’impression d’exercer une action positive de manière immédiate et créative, et en gagnant leur vie par-dessus le marché. Mais la véritable résistance politique ne passe pas par ce genre de raccourcis[3] [3] ...
suite. » Pour Joan Roelofs, les ONG « sont les héritières des missionnaires, qui ont fait beaucoup de bonnes actions, ont introduit les machines à coudre en Bulgarie et l’idée de l’émancipation féminine auprès des femmes chinoises aux pieds bandés, sans parler des médicaments qui ont sauvé tant de vies dans les pays non industrialisés. Mais les missionnaires ont également servi d’éclaireurs aux grandes firmes capitalistes et aux colonisateurs en nouant des relations avec les personnalités autochtones les plus ambitieuses, en particulier les individus les plus doués pour le bilinguisme[4] [4] J. Reloefs, « Why They Hate Our Kind Hearts, Too »,...
suite. »

4 Du point de vue de ces secteurs, que nous pourrions décrire comme se situant à gauche du mouvement altermondialiste, la disparition des ONG est une des conditions sine qua non d’une relance vigoureuse de mouvements sociaux ayant un véritable potentiel de transformation. Comme s’il existait tout un tissu de sujets sociaux dont l’expression serait étouffée par l’action des ONG, alors que cela ne semble malheureusement pas être le cas. La réalité, c’est que les ONG occupent le vide laissé par les sujets traditionnels qui configuraient le spectre droite-gauche du champ politique. Comment peut-on récuser les ONG sous prétexte de renforcer les mouvements sociaux, alors que les mouvements sociaux, les partis et les syndicats eux-mêmes sont en train de se transformer en ONG ? En réalité, c’est le statut même des luttes sociales qui est en train de former une nouvelle configuration.

5 Nous pouvons identifier ce processus comme une extension de la marchandisation des rapports sociaux au domaine de la « solidarité ». À l’encontre de cette tendance, on ne trouve guère qu’une certaine nostalgie du fordisme, le rêve d’un retour à l’État comme garant du plein emploi et des droits sociaux. Rêve impossible dans la mesure où la marchandisation généralisée entraînée par le néolibéralisme n’est rien d’autre que la conséquence finale du fordisme lui-même : en fin de compte, le passage de l’endettement public à la financiarisation transnationale généralisée n’est-elle pas simplement une question d’échelle ? Du point de vue d’une évaluation critique « forte » de la modernité telle que la propose Anselm Jappe[5] [5] A. Jappe, As aventuras da mercadoria, Lisbonne, Antígona,...
suite, l’État-Nation, la démocratie libérale et la société civile sont partie intégrante du développement capitaliste.

6 Cependant, les processus sociaux ne se développent pas au sein d’un vide historique, mais s’incarnent dans des sociétés concrètes, ce qui implique qu’aucune alternative ne peut émerger sans s’inscrire dans une réalité contingente. Une critique qui ne s’incarne pas dans une alternative concrète en termes d’action sera incapable d’engendrer un nouveau sens commun, qu’il soit révolutionnaire ou conservateur. La grande question, par conséquent, consiste à savoir comment affronter la crise du sujet au sein des processus de changement social. La réduction de la classe ouvrière à une petite élite de détenteurs d’emplois formels et la subordination de la production à des systèmes complexes à forte densité technologique réduisent le travail effectivement créateur de valeur à un petit segment hautement qualifié de la population, parfaitement intégrable au système et fort bien rémunéré. Autrement dit, nous vivons dans un contexte où, d’une part, le capitalisme ne peut plus admettre d’espaces sociaux qui échappent à la voracité de sa crise de valorisation et où, d’autre part, les acteurs qui traditionnellement, avaient été capables de faire diminuer le taux d’exploitation capitaliste disparaissent de la scène. C’est autant d’espace libéré pour les techniciens des ONG. Même quand se manifestent des processus de mobilisation sociale intense, comme on a pu le voir au Venezuela, en Bolivie ou au Brésil dans le cas des paysans sans terre, on constate que le résultat final s’exprime plus à travers une prolifération de QUANGO que sous la forme d’une classique lutte de classes. L’ennemi n’est plus identifié sur le terrain immédiat de l’appropriation économique et la cible essentielle sont les élites politiques conservatrices. Même quand les mobilisations mentionnent les grands propriétaires et les groupes financiers, c’est des relations avec l’État qu’elles espèrent voir surgir les opportunités.

7 Le néolibéralisme est en train d’accéder à son palier éthico-politique, après avoir hégémonisé le terrain de l’économie et des politiques publiques. Cette alternative de modernisation conservatrice passe par la reconversion de l’ensemble de la société civile en « tiers secteur ». Il est inutile se faire la moindre illusion sur le fait qu’on puisse disputer de l’intérieur un quelconque espace alternatif au sein des organismes de financement, voire de la Banque mondiale elle-même, et ce en exploitant leurs contradictions sans se faire récupérer. C’est précisément le contraire qui semble avoir lieu. Et le dépassement de ce dilemme complexe, qui ne laisse malheureusement pas de place aux illusions de pureté, ne passe pas par des solutions simplistes ou des contes de fée opposant le bien et le mal. Nous avons mis une décennie pour percevoir le résultat d’une guerre qui a depuis longtemps entièrement reconfiguré l’espace du politique : « Ici […] on ne peut plus parler d’une opposition simple à un ennemi conçu de manière purement externe (« le capital »), étant donné que nous aussi nous sommes tous/toutes, en notre plus profonde intimité, « le capital »[6] [6] R. Kurz, « Entrevista a Sonia Montaño », ...
suite. »

8 Sans même entrer dans le débat sur la définition du concept d’ONG, sigle qui fonctionne aujourd’hui comme un véritable fourre-tout, nous pouvons commencer par reconnaître qu’au contraire de ce qui est souvent affirmé, les ONG ne sont pas la cause de l’absence de mouvements transformateurs, mais la conséquence de cette absence. Par ailleurs, quelles que soient leurs intentions explicites ou implicites, il faut bien constater que les ONG ont en général échoué dans leur fonction de nouveau « ciment de la société », à savoir en tant que promotrices d’une nouvelle « économie sociale ». Leurs insuffisances sont chaque jour plus criantes, comme le manifestent les crises récurrentes qui frappent les territoires où elles opèrent, lesquels tendent de plus en plus à vivre dans un état d’exception permanente (« ajustements » interminables, précarisation croissante du travail, destruction de l’environnement, insécurité généralisée, économie à la Godot).

9 À la différence des syndicats, des partis, des organisations communautaires, des universités, des écoles, des centres de santé et autres institutions caractéristiques de l’ère fordiste, les ONG interviennent de façon ponctuelle, voire sous la forme d’une espèce d’échantillonnage social, sans capacité de garantir ni la continuité ni l’universalité des activités qu’elles développent, qu’elles aient ou non la prétention de remplacer celles de l’État. Il est non moins vrai que les ONG éludent la question de la représentation sociale dans la mesure où elles opèrent en tant que groupes d’intérêts sui generis indépendamment de tout critère de légitimité de type électoral. La validité de leurs propositions dépend directement de leur acceptation sociale et des ressources qu’elles sont capables de mobiliser à leur service. Il est de ce point de vue assez curieux que nombre de ces propositions obtiennent un niveau d’acceptation sociale bien supérieur à celles qui proviennent du champ des institutions représentatives (partis, syndicats, associations de quartier, etc.). Ainsi, au Brésil, la « campagne contre la faim » du sociologue Betinho et de son ONG IBASE a commencé comme un appel à la société civile et a fini par devenir une politique d’État. Cela indique que nombre d’institutions formellement représentatives sont pratiquement incapables de se constituer comme espaces collectifs de construction et de mobilisation sociale. Au Brésil, la structure syndicale est encore prisonnière du corporatisme étatiste de l’ère Vargas (syndicat unique par catégorie, cotisations obligatoires de la base administrée par l’État, régulation étatique, etc.). Qui plus est, la survie de cette forme de syndicalisme est défendue par d’amples secteurs de la gauche et elle a même été étendue à d’autres secteurs, comme les mouvements communautaires, par le biais du principe du monopole de la représentation par les comités de quartier. Si l’on peut accuser les directions des ONG de laisser se perpétuer en leur sein le pouvoir d’un petit nombre de techniciens, on ne doit pas oublier que les directions des syndicats et des partis, elles aussi, se reproduisent indéfiniment à travers le contrôle de leurs appareils bureaucratiques respectifs. Même le Mouvement des paysans sans terre (MST), quoiqu’on pense par ailleurs du caractère positif de ses actions, fournit un exemple de perpétuation du noyau dirigeant.

10 De ce point de vue, on pourrait sans doute décrire les ONG comme une forme d’organisation « transgénique », dans la mesure où elles combinent certains aspects de la bureaucratie gouvernementale (sélection des cadres d’après des critères techniques et non pas électoraux), de l’économie informelle (flexibilité, nombre réduit de niveaux hiérarchiques, précarité des relations de travail), des centres de recherche (intervention sur la base d’outils méthodologiques), des partis politiques et des médias (agitation et propagande) et du monde de l’entreprise (rationalisation, focalisation des énergies, contrôle des résultats). Cette forme d’organisation sui generis constitue une espèce d’« institution-tampon ». Dans la mesure où le pouvoir déteste le vide, le champ des ONG n’a cessé de s’étendre, profitant de l’espace dégagé par le reflux des relations société/État caractéristiques de l’ère fordiste.

11 Par conséquent, quand on reproche aux ONG d’être responsables des progrès du néolibéralisme, il s’agit là d’une explication parfaitement circulaire. Pour autant, le problème n’est pas de décider si l’on accepte ou non les solutions préfabriquées proposées par ces « missionnaires postmodernes » que sont les techniciens des ONG. À partir des années 1980, une fois qu’a été consolidée la séparation tripartite entre État, société civile et marché, ces solutions ont été diffusées à grande échelle dans le monde entier, et ce pratiquement sans rencontrer aucune opposition. On a d’abord parlé de société civile, puis d’ONG, puis de tiers secteur. Dans un premier temps, les conflits sociaux ont été évacués du terrain immédiat des rapports de production pour être transférés dans le champ défini par le concept de société civile. On ne compte plus les débats organisés pour démontrer l’« erreur » de Marx, qui avait inscrit ces conflits au sein de l’infrastructure, et pour montrer qu’au contraire, Gramsci les avait localisés « correctement » au niveau de la superstructure (reprenant ainsi la lecture erronée de Gramsci faite par Bobbio[7] [7] N. Bobbio, Ensaios sobre Gramsci e o conceito de Sociedade...
suite). Il ne restait plus qu’à attribuer à l’État la responsabilité de remédier aux inégalités sociales par le biais de politiques assistantialistes. Vu l’impossibilité d’étendre l’appareil d’État au-delà des bureaucraties déjà énormes de l’éducation et de la santé, la voie était ouverte à la signature de contrats de partenariats avec les ONG et les organisations communautaires de base, ce qui permettait de répondre à peu de frais aux nouvelles demandes des masses précarisées. La prolifération de ces contrats fut renforcée par celle des initiatives dans le domaine de la responsabilité sociale des entreprises, transformant ainsi l’espace de la « solidarité » en opportunité économique, à savoir en « tiers secteur ».

12 Que faire face à une telle situation ? Y a-t-il dans l’histoire des ONG quelque chose de nouveau qui les distingue des institutions traditionnelles mentionnées précédemment ? Sans aucun doute. Mais si nous voulons mener un débat radical sur l’apparente absence d’alternatives non seulement au modèle néolibéral, mais au capitalisme lui-même, nous devons commencer par nous demander comment a pu émerger cette visibilité croissante des ONG et quelle est sa signification pour les luttes sociales.

13 C’est dans cette perspective qu’une analyse de l’évolution du champ des ONG au Brésil peut nous aider à élucider certains aspects de cette énigme et à la situer historiquement. Bien que le concept d’ONG remonte aux réunions préparatoires à la création de l’ONU au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, au Brésil, ce n’est qu’à partir de la deuxième moitié des années 1980 – soit à peu près en même temps que la fin de la dictature militaire (1964-1985) – qu’il sera pleinement assumé par les organisations d’aide et de conseil aux mouvements sociaux. Auparavant, la majorité de ces organisations étaient connues sous le nom de « centros de assessoria » (centres de conseil) et intervenaient essentiellement dans le domaine de la constitution et de la consolidation des mouvements sociaux. Que ce soit en raison de la répression ou parce que leurs animateurs étaient convaincus que les luttes sociales devaient être dirigées par des organisations représentatives des classes populaires, les « centros de assessoria » ne se concevaient pas comme des acteurs indépendants sur la scène publique. Pour ces « centres », la construction de la Centrale unique des travailleurs (CUT), du Mouvement des paysans sans terre (MST) ou d’autres syndicats, de fédérations de comités de quartier, des mouvements de femmes travailleuses et des comités locaux de santé ou d’éducation étaient des tâches essentiellement militantes. Seule une partie des cadres de ces « centres » était professionnalisée. L’idée de reconstruire et de consolider la société civile constituait l’un des arguments de base au moment de chercher des financements internationaux. À partir du moment où un très grand nombre de directions syndicales « jaunes » (installées par la dictature) commencèrent à être éliminées, les syndicats et les partis politiques, désormais renforcés, les remplacèrent par leurs propres cadres professionnalisés, apportant leurs propres ressources à cet effet. Les « centres », confrontés à la nécessité de reconstruire le cadre politico-institutionnel, passèrent progressivement du conseil aux organisations à la proposition de forums et de réseaux en défense de thèmes spécifiques (protection de l’environnement, réforme urbaine, réforme agraire, santé et éducation publiques et gratuites, participation sociale à la gestion de l’État). La quasi-totalité de ces propositions se caractérisait par leur inspiration social-démocrate : il s’agissait de limiter la nature prédatrice du marché en récupérant le rôle de l’État dans la régulation de l’économie. Au terme de 21 ans de dictature militaire, les ONG recommandaient une forte participation populaire comme condition pour sensibiliser l’État aux propositions de la société, fussent-elles réformistes.

14 À cette époque, le front commun contre la dictature permettait une articulation entre syndicats, comités de quartier, communautés chrétiennes de base, mouvements sociaux et ONG, ouvrant la voie à la formulation d’un projet politique démocratique-populaire susceptible de disputer le pouvoir politique au cours des années 1990. En témoigne l’expérience participative de Porto Alegre (1989-2004), devenue capitale du Forum social mondial. Mais il faut ajouter que les limites du gouvernement Lula (2003-2006) allaient finir par démontrer l’insuffisance de ce pari sur les institutions démocratiques. Le pacte productiviste incarné par Lula représente de fait la fin de la classe ouvrière brésilienne en tant que projet hégémonique. À l’heure actuelle, ce sont les représentants les plus actifs des grandes ONG brésiliennes qui occupent les places réservées à la société civile dans les conseils consultatifs fédéraux chargés des thèmes les plus divers : sécurité alimentaire, développement social et économique, urbanisme, jeunesse. Ceux qui n’étaient que de modestes « consultants » dans les années 1980 sont aujourd’hui, aux côtés de la coopération internationale, des interlocuteurs privilégiés du gouvernement et des acteurs d’envergure nationale ayant un ample accès aux organismes chargés de mettre en œuvre les politiques publiques. Ce qui est intéressant, c’est que c’est justement de ces ONG que viennent les principales critiques des limites de la participation au sein du gouvernement Lula – malgré le fait que nombre de cadres du gouvernement sont issus de ces mêmes ONG, qui sont aussi une espèce d’armée de réserve de la fonction publique. Je ne chercherai pas ici à identifier ce qui relève de la virtu et de la fortuna dans cette dynamique, pour parler le langage de Machiavel. Je me contenterai d’essayer de montrer que la « déterritorialisation » du « camp majoritaire » des ONG brésiliennes est la conséquence de la crise du sujet du projet démocratique-populaire qui s’est manifestée tout au long des années 1990. Cette déterritorialisation est directement liée à l’institutionnalisation d’une nouvelle élite politique et à sa bureaucratisation successive (ou à son « transformisme », pour parler comme Gramsci).

15 Conformément à l’hypothèse formulée au début de cet article, la contribution des ONG brésiliennes à la formation d’un nouveau régime politique s’exprime dans leur soutien à trois modèles fondamentaux d’interaction entre État et société : les « conseils sectoriels » (associant tous les acteurs concernés par telle ou telle politique publique) ; les chambres sectorielles et les consortiums inter-municipaux ; les budgets participatifs. Nous n’incluons pas ici les initiatives autogestionnaires dans le domaine de l’économie solidaire, qui constituent un processus encore relativement embryonnaire et qui se présentent plus comme une conséquence des trois modèles mentionnés ci-dessus que comme une véritable alternative. Ces modèles d’interaction nous indiquent une des caractéristiques de base du rôle des ONG brésiliennes, leur lien étroit avec les espaces institutionnels du gouvernement, à la différence d’autres pays du tiers-monde où l’« horreur économique » est plus profonde et ou l’État est pratiquement absent de certaines zones du social.

16 Bien que l’expérience des budgets participatifs soit la plus connue au niveau international, on ne peut pas dire que son extension au Brésil soit due à l’initiative des ONG. Au départ, ces expériences furent bien plus souvent le fait des autorités locales, dans des contextes où le Parti des travailleurs continuait à entretenir des relations étroites avec les mouvements populaires et n’arrivait pas à former une majorité dans les conseils municipaux. Le principe de la participation directe implicite dans les expériences de budget participatif ne fut jamais accepté de bonne grâce par une partie importante des ONG. Même si l’argumentation de ces dernières consistait à dire que la participation directe risquait de déboucher sur une forme d’assembléisme massifié et facilement manipulable, on y décelait aussi le souci de défendre leur propre intérêt à occuper des places garanties d’avance au sein des espaces de cogestion des politiques publiques (qui s’étaient ouverts au niveau local avec la démocratisation). Pour des raisons inverses, les ONG étaient également réticentes à l’égard des chambres sectorielles et des consortiums inter-municipaux, même si ces institutions leur offraient plus de garantie de participation. Le problème, c’est que pour pouvoir intervenir dans ces espaces, les ONG avaient besoin de faire preuve d’un niveau de compétence gestionnaire que la majorité d’entre elles était loin d’avoir acquis, ce qui les mettait nécessairement dans une position d’infériorité face à de puissants acteurs comme les centrales syndicales, les administrations locales, les grandes entreprises ou les promoteurs immobiliers. Ce n’est sans doute que depuis peu que les ONG commencent à pouvoir mettre à profit ces espaces, et ce n’est pas un hasard si nombre d’entre elles travaillent actuellement sur des projets de gouvernance démocratique (pactes inter-sectoriels) et d’observatoires de la citoyenneté (suivi des indicateurs de résultat des politiques publiques et des accords politiques néo-corporatifs).

17 C’est pourquoi nous pouvons affirmer que, pendant les années 1990, pour les ONG brésiliennes, le grand modèle a été celui des conseils sectoriels. Créer des forums autour de politiques spécifiques, proposer la formation de conseils et de fonds liés aux domaines d’interventions respectifs, organiser des congrès au niveau des municipalités, des États et du pays tout entier, telle était la stratégie fondamentale d’intervention d’une grande partie des ONG, et celle pour laquelle elles étaient susceptibles de recevoir un soutien substantiel des organismes internationaux de coopération. Il existe aujourd’hui plus de 30 000 conseils sectoriels, qui couvrent la presque totalité des 5 600 municipalités brésiliennes, alors que les expériences de budget participatif concernent moins de 200 localités. Bien entendu, ces conseils ne sont pas le fruit du seul travail des ONG, mais d’un ensemble d’acteurs politiques qui ont contribué à renforcer le poids de ce modèle de décentralisation participative des politiques sociales (santé, éducation, habitation, politiques sociales, sécurité alimentaire, etc.). Le grand argument en faveur des conseils était que la participation directe de la société civile à la gestion des politiques sectorielles et des fonds qui leur sont alloués permettrait un meilleur contrôle de la qualité et de la transparence de ces politiques. Deux décennies et demi de dictature avaient également contribué à engendrer une vision quelque peu idyllique de la société civile comme pôle de démocratisation face aux autorités étatiques. Même si l’on doit reconnaître l’existence de centaines d’expériences sérieuses et progressistes, la pratique s’est chargée de démontrer qu’une bonne partie des organisations habilitées pour participer aux conseils sectoriels n’avait pas grand chose de démocratique – sans parler de toutes celles qui ne virent dans leur participation à ces conseils qu’une occasion commode d’accéder aux fonds publics pour leur usage privé. N’oublions pas non plus les opportunités que les conseils sectoriels offraient au marché des faveurs politico-partidaires à travers la négociation de projets, d’appels d’offre, de postes administratifs, de contrats et le champ ouvert au carriérisme individuel et à toutes sortes de bonnes affaires. Les comités de quartier se transformèrent en ONG du soir au matin, des entreprises privées se mirent à constituer des fondations sociales, des fonctionnaires s’employèrent à leur tour à créer leurs propres ONG, bientôt imités par des églises, des associations professionnelles et des universitaires. D’après un inventaire statistique datant de 2004, il y aurait au Brésil pas moins de 276 000 ONG. En peu de temps, le modèle original des « centros de assessoria » est devenu une pratique résiduelle.

18 On ne saurait toutefois bien appréhender la nature de ce phénomène si l’on ne souligne pas l’importance d’un certain nombre de points d’inflexion historique pertinents pour la compréhension de la conjoncture. En premier lieu, il est impossible d’ignorer le poids des circonstances qui ont contribué à briser l’épine dorsale du nouveau syndicalisme sous les deux mandats de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). L’adoption des recettes néolibérales se traduisit par une explosion du chômage structurel et les grèves du secteur public furent réprimées, y compris avec le renfort des tanks de l’armée brésilienne (ce fut par exemple le cas avec la grève de Petrobrás en 1995). La crise de l’emploi et la perte de pouvoir d’achat des salaires amenèrent la Centrale unique des travailleurs (CUT) à adopter une stratégie défensive et étroitement corporative. Dans le secteur agricole, les innombrables mesures répressives contre le MST n’eurent sans doute pas le même succès que les mesures anti-ouvrières mais elles contribuèrent à la formation d’un cordon sanitaire dans l’« opinion publique », isolant le mouvement et préparant le terrain aux tentatives de criminalisation de ses actions et l’emprisonnement de nombre de ses dirigeants.

19 En deuxième lieu, on observe un reflux des initiatives progressistes des administrations locales liées au Parti des travailleurs à partir de la fin des années 1990. L’idée de faire avancer les politiques participatives au-delà d’une certaine limite de type « jacobin » – par exemple en radicalisant les budgets participatifs et la cogestion des politiques publiques sur la base d’une dynamique de mobilisation sociale – aurait obligé lesdites administrations à rompre avec la logique bureaucratique de l’État (système d’appels d’offre, hiérarchies internes, gestion financière des fonds publics), ce qui aurait mis en péril les alliances électorales et les accords de partage de pouvoir qu’elles impliquent.

20 Une fois affaibli le projet démocratique-populaire en tant qu’initiative politique ancrée dans des mouvements classistes, l’espace des instances élues démocratiquement au niveau municipal et au niveau des États continuait à subsister. Cependant, en l’absence de connexion avec une forte dynamique de mobilisation sociale, les possibilités de dialogue se restreignirent de plus en plus à la seule « société civile », à savoir au champ des organisations communautaires de base, des ONG et des fondations privées. La voie était libre pour la promotion d’un modèle participatif socialement normalisateur : la gouvernance néolibérale. Un tel modèle confère un statut politique à la division tripartite de la société : État, tiers secteur et marché sont les trois acteurs pertinents qui doivent se mettre d’accord pour éviter le chaos social. Ce qui est nouveau par rapport au modèle néo-corporatif en vigueur depuis déjà un certain temps dans l’hémisphère Nord (la troisième voie), c’est la cooptation des entités du tiers secteur, soit un fourre-tout constitué par les organisations communautaires de base, les ONG, les QUANGO, les fondations privées[8] [8] Toute ressemblance avec les Local Strategic Partnership...
suite. Une fois dépolitisée la pauvreté en tant qu’expression de la domination capitaliste, il s’agit désormais de parasiter les stratégies solidaires de survie des populations marginalisées en promouvant leur marchandisation (même si le résultat final en termes de production de valeur est presque toujours proche de zéro). C’est pourtant le recours à des formes non marchandes de rapport social qui permettait à ces expériences de subsister : en se transformant de leur propre initiative en gestionnaires de type entrepreneurial, les ONG pratiquent une espèce de hara-kiri. Mais il s’agit là d’une guerre qui ne fait que commencer, et dont les agences de coopération ne sortiront pas indemnes. ●