Vous consultezVers l’intégration de l’Amérique du Sud

Formé en droit et en philosophie, titulaire d’un diplôme de l’École de Hautes études en sciences sociales de Paris (EHESS), Marco Aurélio Garcia est professeur au département d’Histoire de l’Université de Campinas et conseiller spécial pour la politique extérieure de la Présidence de la République brésilienne. Il a été pendant plus de dix ans le secrétaire aux relations internationales du Parti des travailleurs et s’est également illustré comme un des coordinateurs du programme de gouvernement de Lula. Dans cette interview accordée le 28 juin 2006 à Gilberto Maringoni, reporter de l’agence brésilienne Carta Maior[1] [1] www. agenciacartamaior. com. br ...
suite, Marco Aurélio Garcia analyse le bilan de la politique extérieure du gouvernement Lula, les problèmes avec la Bolivie, le leadership d’Hugo Chávez et l’évolution du Mercosur[2] [2] Traduction de l’espagnol par Marc Saint-Upéry et Florence...
suite.

2 Gilberto Maringoni :Quelle est votre évaluation de la politique extérieure du gouvernement Lula ?

3 Marco Aurélio Garcia : Je pense que notre bilan international est positif. Notre objectif fondamental était, dans un premier temps, d’articuler l’Amérique du Sud pour créer une solidarité régionale. Dans le contexte d’un conjoncture hostile, nous avons essayé de changer le rapport de forces international. Ce que je dis pourra paraître prétentieux, mais soit on accepte passivement le rapport de forces, soit on tente de l’altérer. Nous sommes intervenus pour faire évoluer la région de façon significative. Je crois que nous y sommes arrivés. Il y a aujourd’hui un grand nombre de gouvernements de gauche et de centre-gauche qui, bien que différents les uns des autres, cherchent des points de convergence. Et même des administrations plus conservatrices ont été poussées dans ce sens général : celui de l’unité sud-américaine.

4 G. M. :Mais ça n’a pas été de tout repos…

5 M. A. G. : C’est vrai. Nous avons eu une série d’accidents localisés qui n’ont pas aidé le processus d’intégration. Les exemples en sont notoires : le conflit entre l’Uruguay et l’Argentine à propos des industries papetières[3] [3] Les Argentins reprochant aux Uruguayens de polluer l’environnement...
suite, le problème d’un accès au Pacifique pour la Bolivie, qui concerne le Chili mais aussi le Pérou, ces deux derniers pays s’étant par ailleurs affrontés sur la démarcation de leurs eaux territoriales. Et puis nous avons eu le processus de désintégration de la Communauté andine des Nations, d’une part parce que deux de ses membres ont signé des traités de libre-échange avec les États-Unis, d’autre part parce que le Venezuela a abandonné la CAN pour entrer dans le Mercosur. Ce à quoi il faut ajouter le contentieux, à mon avis parfaitement superflu, entre le Brésil et la Bolivie, en raison de certaines positions adoptées par le gouvernement de ce pays. Pour finir, il y a le fait que l’Uruguay et le Paraguay sont tentés de signer des traités de libre échange avec les États-Unis. Le Mercosur est en effet confronté à un problème réel : celui des asymétries entre ses membres. Si nous nous contentons d’en faire un cadre d’intégration douanière, les pays aux économies de plus petite taille n’y verront guère d’avantages. Avec l’Argentine, nous avons trouvé une solution efficace à travers la signature d’une clause d’adaptation compétitive dans les échanges entre nos deux économies.

6 G. M. :Qu’est-ce que le gouvernement prévoit pour l’avenir du Mercosur au milieu de tous ces problèmes ?

7 M. A. G. : Avant même l’arrivée au pouvoir de Lula, nous parlions déjà d’un Mercosur élargi, qui ne soit pas seulement un mécanisme d’intégration commerciale. Il faut avancer en direction d’une articulation économique qui inclue des politiques industrielles, agricoles, sociales et culturelles communes. Pour ce faire, il faut créer des institutions conjointes, comme par exemple un parlement du Mercosur. Quand la presse brésilienne – en particulier le quotidien O Estado de São Paulo – parle d’« échec du Mercosur », elle néglige le fait qu’en plus de l’adhésion du Venezuela, la Bolivie, le Chili, la Colombie, l’Équateur, le Pérou ont un statut de membre associé, et que le Mexique et Cuba ont également demandé une forme d’association. Le cercle des relations commerciales s’est beaucoup étendu. Mais, j’insiste sur le fait que nous ne voulons pas réduire l’intégration au commerce. Quand le Pérou est devenu membre associé, le président Alejandro Toledo lui-même a déclaré : « Nous sommes en train de faire un grand pas en avant dans la constitution d’une communauté sud-américaine de nations. »

8 G. M. :Comment promouvoir l’intégration dans d’autres domaines, au-delà du commerce ?

9 M. A. G. : Il y a en Amérique du Sud quatre régimes commerciaux. Enfin, c’était vrai il y a six mois, aujourd’hui, je ne sais même plus combien il y en a. Il y avait le Mercosur, la Communauté andine de Nations, le Caricom (Marché commun et Communauté des Caraïbes) et le Chili, qui a un traité de libre-échange avec les États-Unis, la Chine, l’Union européenne, etc. Quand nous avons conçu la Communauté sud-américaine des Nations, nous n’avions pas encore à l’esprit une solution à des problèmes qui vont au-delà du domaine commercial. L’un d’entre eux est celui des infrastructures physiques de l’intégration. Nous n’avions tout simplement pas de voies de communication physiques avec plusieurs pays d’Amérique du Sud. Aujourd’hui, il y a un grand nombre de ponts, de routes, etc. Il y a tout un tas de projets de construction avec le Paraguay, l’Uruguay, la Bolivie etc., la plupart du temps avec un financement brésilien. Nous avons avancé sur la question énergétique, qui a comme axe principal l’Argentine, le Brésil et le Venezuela, à travers la constitution de Petrosud. Il ne s’agit pas d’une entreprise pétrolière proprement dite, mais d’un consortium entre compagnies nationales. Mentionnons dans ce contexte le projet de Gazoduc du Sud, pour lequel les études préalables sont déjà à une étape avancée. Par ailleurs, le Brésil s’est fortement engagé dans le domaine des énergies renouvelables. Comme toile de fond, ce que nous proposons c’est un système de complémentarité productive. Nous avons récemment discuté de la façon dont certains projets peuvent bénéficier simultanément à plusieurs pays, et ce dans au moins trois domaines. Le premier est l’industrie de construction navale, qui a connu une forte expansion au Brésil au cours des dernières années. Elle pourrait bénéficier fortement des commandes de la Petrobras, de PDVSA et de l’entreprise publique pétrolière argentine, qui est en voie de reconstruction. L’idée, c’est d’avoir une demande conjointe de plates-formes pétrolières, de navires et d’autres équipements. Ce qui se traduirait par des commandes gigantesques, de l’ordre de dix milliards de dollars. Les différents pays, suivant l’exemple de ce qui se passe avec l’industrie aéronautique en Europe, pourraient participer à cet effort productif. On sait que l’Airbus est fabriqué en partie en France, en partie en Belgique et en partie en Allemagne, etc.

10 G. M. :Puisqu’on parle d’avions, qu’en est-il de la volonté de Washington d’interdire la vente au Venezuela d’avions de l’entreprise brésilienne Embraer ?

11 M. A. G. : Nous n’avons pas épuisé tous les canaux diplomatiques. Nous avons émis des protestations. Lula a mentionné cette affaire au président Bush, le ministre des Relations extérieures Celso Amorim a envoyé une lettre à Condoleezza Rice, etc. Le Venezuela n’est soumis à aucun type de sanction internationale. Embraer est une entreprise privée qui a des intérêts aux États-Unis et nous avons joué le rôle qui revient à l’État dans une affaire de ce genre. Ce qui est ridicule dans l’embargo exigé par Washington, c’est que les fournisseurs américains ne voient aucun problème dans le fait de vendre au Venezuela. Et nous n’avons aucun problème avec le gouvernement de Caracas à ce sujet.

12 G. M. :Le Venezuela, conjointement avec Cuba et la Bolivie, promeuvent une intégration continentale par le biais de l’Alternative bolivarienne des Amériques (ALBA). Comment ce projet s’articule-t-il avec le Mercosur ?

13 M. A. G. : Du point de vue commercial, l’ALBA n’a pas de poids significatif. Il s’agit d’un projet politique-idéologique bien précis qui n’a jamais été proposé au Brésil. J’ai participé à toutes les négociations politiques avec le gouvernement vénézuélien, et cette éventualité n’a jamais été ne serait-ce que mentionnée. L’ALBA est plus un cadre général. Pour faire une comparaison culinaire, l’ALBA n’est pas le bifteck, mais la sauce qui va avec. La densité du Mercosur est bien plus importante en matière de politiques commerciales, économiques etc. Ce qui échappera à la juridiction du Mercosur relèvera de celle de la Communauté sud-américaine des Nations, qui est notre objectif plus général. Celle-ci n’aura pas un régime commercial unique, comme l’Europe. L’idée, c’est que nous commencions dès maintenant à élaborer un projet concret d’architecture de cette Communauté, pour le remettre aux divers chefs d’État à la fin de l’année.

14 G. M. :Le président Hugo Chávez développe une politique extérieure audacieuse et agressive, en signant des accords et des contrats avec un très grand nombre de pays. Lula a-t-il perdu le leadership continental en faveur de Chávez ?

15 M. A. G. : En premier lieu, le Brésil n’a jamais revendiqué un quelconque leadership. Nous voulons une politique d’unité. Il me semble qu’aujourd’hui, les pays de la région reconnaissent l’importance du Brésil, et que nous maintenons un dialogue de bon niveau avec tous les chefs d’État, de Chávez à Uribe. Pour nous, la priorité, c’est la construction de la Communauté sud-américaine. Chávez exerce son leadership sur un certain segment de la gauche. Il y a tout un secteur porteur de valeurs nationalistes et anti-impérialistes qui se sent interpellé par le message de Chávez. L’alliance que nous avons avec lui est de nature géopolitique.

16 G. M. :L’agressivité verbale de Chávez a-t-elle à un moment ou un autre embarrassé le Brésil ?

17 M. A. G. : Je ne considère pas comme positif la création d’un climat de guerre froide dans la région. Je sais qu’il y a des responsabilités partagées dans le contentieux entre le Venezuela et les États-Unis. Je n’ai pas à dire ici qui a plus raison que l’autre. De la même manière que nous avons pu condamner le gouvernement américain – et Lula a exprimé ses divergences directement à Bush –, nous nous exprimons avec la plus grande franchise quand nous discutons de ce thème avec le gouvernement Chávez. Il serait fort utile que le ton baisse un peu dans les relations entre les divers pays.

18 G. M. :Comme voyez-vous la nationalisation du gaz bolivien ?

19 M. A. G. : La Bolivie a fait ce que font tous les pays du monde. Nous n’avons pas du tout été surpris par cette nationalisation. Elle avait déjà été approuvée auparavant par un plébiscite. Cela fait longtemps que nous accompagnons la Bolivie. J’étais à La Paz en 2003, le jour de la chute de l’ex-président Sánchez de Lozada, en tant qu’envoyé des présidents Lula et Kirchner. La presse bolivienne m’a pointé du doigt comme un des responsables de cette chute, ce qui n’est pas vrai. J’étais accompagné par Eduardo Sguiglia, du ministère des Relations extérieures argentin, et nous sommes allés directement au domicile de Sánchez de Lozada. Il nous a fait une analyse extrêmement lucide de la situation. La seule chose qui n’était pas lucide c’est qu’il se considérait comme incarnant la solution à la crise. L’ambiance de la conversation était très sympathique, mais il voulait que nous apparaissions comme une mission de soutien à son mandat. Nous avons publié un communiqué qui manifestait clairement que ce n’était pas du tout notre idée, qu’il s’agissait d’une mission d’observation. Je lui ai expliqué que la position de nos gouvernements était la suivante : si la répression et le massacre continuent, le soutien international à son gouvernement deviendra intenable. Deux heures plus tard, il démissionnait, non pas à cause de notre communiqué, mais en raison de l’érosion accélérée de tous les facteurs de soutien interne. Ultérieurement, Lula a rencontré Evo Morales, et il est même allé plusieurs fois en Bolivie pendant les moments de crise. Petrobras n’a jamais contesté la loi bolivienne sur les hydrocarbures. Nous étions en Bolivie pendant les élections et le jour de l’investiture d’Evo, et la seule chose que nous lui avons demandée, c’est que les négociations ne se fassent pas à travers la presse. Quand on me dit qu’Evo déstabilise la Bolivie, je réponds que c’est le contraire : s’il n’avait pas tenu ses promesses de campagne, la Bolivie serait à feu et à sang. Evo est un facteur de stabilité. Cela dit, j’estime que certaines attitudes ne correspondent pas au type de traitement accordé à la Bolivie par le Brésil. Ça nous a créé quelques problèmes.

20 G. M. :Quel genre de problèmes ?

21 M. A. G. : L’interview d’Evo à Vienne, lors du sommet Europe-Amérique latine, a été très négative[4] [4] Evo Morales y a fortement critiqué le Brésil. ...
suite, à tel point qu’il a dû lui-même se dédire le jour suivant. Certaines déclarations du ministre bolivien des Hydrocarbures, Andrés Soliz Rada, ne se justifient pas à l’égard d’un pays ami présidé par quelqu’un qui a toujours eu de bonnes relations avec Evo Morales. Elles étaient un peu déplacées. L’envoi de troupes pour occuper les raffineries était également superflu. Evo lui-même a déclaré : « Écoutez. Je n’ai pas beaucoup d’expérience. » C’était grave dans la mesure où cela venait quelques jours après la réunion de Foz do Iguaçu, où les quatre présidents – Lula, Chávez, Evo et Kirchner – avaient défini une conduite commune, y compris avec un programme d’aide à la Bolivie. Il y a peu de temps, j’ai discuté avec le ministre des Relations extérieures vénézuélien, Ali Rodríguez. Il m’a expliqué que pour récupérer les ressources pétrolières de son pays, une mesure administrative normale avait suffi, rien de plus.

22 G. M. :Comment s’est passée la conversation entre Lula et Evo Morales à Vienne, après la nationalisation ?

23 M. A. G. : Lula a commencé en disant : « Écoutez, ici vous n’avez pas le président brésilien et le président bolivien, mais deux camarades syndicalistes ayant accédé à la condition de présidents et qui ont un passé en commun. » À partir de là, il y a eu une plus grande compréhension et la situation s’est améliorée. Cela dit, au Brésil, la réaction hostile d’une partie de la presse et de certains anciens diplomates s’inscrit dans la dispute électorale et manifeste un certain conservatisme. Les médias ont attaqué le « populisme » et le « nationalisme » de la nationalisation bolivienne. On peut toujours discuter de la signification de ces concepts, mais en ce qui me concerne, il ne fait pas de doutes que le discours anti-populiste et anti-nationaliste est profondément conservateur et bourré de préjugés. Certains éditorialistes sont allés jusqu’à faire appel à des concepts clairement racistes.

24 G. M. : Apparemment, il n’y aura pas d’adhésion brésilienne à la ZLEA[5] [5] Zone de libre-échange des Amériques, proposée par Washington...
suite. Le gouvernement brésilien n’a-t-il pas eu une position ambiguë à un certain moment, en proposant l’idée d’une ZLEA « light », avec une définition plus restreinte de la libéralisation des échanges ?

25 M. A. G. : Il n’y a pas de ZLEA « light ». Avant les élections de 2002, diverses organisations ont promu un référendum sur la ZLEA au Brésil. Le PT n’a pas participé à cette initiative, car sa majorité avait des divergences avec la formulation de certaines questions. Il existe une opposition à la ZLEA qui a un caractère politico-idéologique absolument légitime et rassemble de très nombreux partisans sur la base d’un sentiment anti-impérialiste. Le PT et le gouvernement n’ont pas souhaité assumer cette position et ont préféré se placer sur le terrain de l’intérêt national. La ZLEA se heurte à un nombre considérable de facteurs et d’intérêts locaux, et nous avons une autre conception de l’intégration que celle de la création d’une simple zone de libre-échange où les biens et les services peuvent circuler, mais pas les personnes. Ce n’est pas non plus notre conception d’une communauté de nations. Washington a beau parler de libre-échange, on sait que l’économie des États-Unis bénéficie de mécanismes de protection formels et informels évidents. Pour certains pays, cela n’est pas un problème, et ils se conforment à une orientation économique déterminée, avec ses avantages comparatifs.

26 G. M. :Mais la ZLEA n’intéresse-t-elle pas certains secteurs, comme les gros exportateurs brésiliens ?

27 M. A. G. : Nous n’avons pas identifié de demande réelle de ZLEA dans notre pays. Il y a des études détaillées sur son impact éventuel sur l’économie brésilienne. Globalement, la ZLEA serait très défavorable pour des pays comme le Brésil, l’Argentine et même d’autres pays plus petits, dans la mesure où ils ne veulent pas se fermer certaines portes à l’avenir. Ceux qui critiquent la politique extérieure brésilienne en l’accusant d’être mue par des intérêts idéologiques sont eux-mêmes les plus motivés idéologiquement. Notre boussole en matière de politique extérieure, c’est l’intérêt national, lequel s’exprime à travers les urnes, à travers l’opinion publique, dans les mouvements sociaux, dans le monde de l’entreprise. S’il en était autrement, nous n’aurions pas de bonnes relations avec la Colombie. Lors de la réunion de Miami en 2003, les États-Unis se sont rendu compte des difficultés auxquelles ils se heurteraient pour imposer la ZLEA. Par la suite, ils ont cherché à signer des accords bilatéraux pays par pays. Pour contrer cette offensive, il ne suffit pas que le Brésil insiste auprès de chaque gouvernement pour qu’il n’adhère pas à la ZLEA. Il faut construire un espace d’intégration plus attirant.

28 G. M. :Croyez-vous qu’un retour au pouvoir du PSDB[6] [6] Parti de la social démocratie brésilienne, parti de l’ancien...
suiteouvre un espace pour la ZLEA ?

29 M. A. G. : Nous n’avons pas le moindre doute à ce sujet. Je suis surpris par les déclarations du candidat Geraldo Alckmin. Même Fernando Henrique Cardoso n’avait pas exprimé une défense aussi claire de la ZLEA. Pour une économie aussi complexe que la nôtre, la ZLEA serait un désastre. Aussi incroyable que cela puisse paraître, le secteur bancaire serait durement atteint. Un exemple : combien de grandes banques mexicaines ont survécu à l’implantation de la zone de libre-échange avec les États-Unis ? Aucune. Or, il s’agit d’un secteur relativement préservé dans notre pays. Pour comprendre le Brésil, il faut comprendre ce que sont les autres pays en termes de protection de l’économie nationale. Des banques comme Itaú ou Bradesco, qui sont grandes pour le Brésil, sont de taille moyenne du point de vue du ranking mondial. Elles seraient englouties par une zone de libre échange.

30 G. M. :Dans votre discours lors de la clôture du Sommet sur la dette sociale à Caracas, vous avez déclaré que, souvent, les idées néolibérales s’incrustent dans la tête des économistes de gauche. Je suppose que vous n’aviez pas à l’esprit l’ex-ministre Antonio Palocci, qui n’est pas économiste mais médecin…

31 M. A. G. : Vous avez parfaitement raison, il est médecin hygiéniste.

32 G. M. :À qui faisiez-vous allusion ?

33 M. A. G. : Je perçois la période actuelle comme une phase de transition, et ce dès avant la sortie de Palocci du ministère des Finances. Je ne souhaite pas personnaliser le débat. Une des mesures qui illustrent cette transition est la hausse du salaire minimum, qui a un impact réel sur l’économie. Nous avons suivi une politique monétaire orthodoxe, avec des implications dans le domaine des changes, et une politique également orthodoxe en matière budgétaire, avec des oscillations. Certaines de ces mesures étaient inévitables. On peut toujours discuter la dose, mais je ne suis pas un spécialiste de ces questions. Ma critique fondamentale dans ce domaine – et j’en ai déjà parlé au président –, c’est que nous ayons essayé de présenter la nécessité comme une vertu. Si, à certains moments, il est nécessaire d’adopter certaines politiques, ce n’est pas une raison pour les glorifier. Cette orientation ne peut pas définir l’horizon du gouvernement. J’ai déjà dit que le président Lula ne peut pas se lancer dans un second mandat en déclarant que son objectif est d’augmenter l’« investment grade » dans l’année qui vient.

34 G. M. :La politique économique a freiné les politiques sociales ?

35 M. A. G. : Nous avons adopté des mesures sociales qu’on ne peut pas définir comme simplement compensatoires. Il y a des aspects franchement keynésiens, comme la politique de revenu minimum. Elles ont joué un rôle très important en termes de stabilisation sociale. Prenons, par exemple, le cycle des dernières décennies dans le Nordeste. La région était constamment secouée par des épisodes de pillage et des révoltes populaires. Il ne s’agissait pas de banditisme, mais du produit de la faim et de la misère. Aujourd’hui, ces phénomènes ont pratiquement disparu, et les politiques de redistribution ont redynamisé l’économie régionale.

36 G. M. :Comment jugez-vous le comportement du PT face au gouvernement ?

37 M. A. G. : La critique que je ferais au PT – et c’est aussi une autocritique, puisque j’étais membre de la direction –, c’est que le parti n’a pas été capable de soutenir le gouvernement en mobilisant la société, et qu’il n’a pas non plus été capable de faire pression sur le gouvernement pour corriger les erreurs. Il y a eu un déficit de direction politique désastreux. J’avais déjà exprimé mes critiques un peu avant la crise et j’espère que celle-ci servira de leçon pour le futur.

38 G. M. :Parlons d’un thème épineux. L’envoi de troupes à Haïti était-il vraiment nécessaire ?

39 M. A. G. : Je séparerai la crise haïtienne en deux parties. Il y a le moment de la chute du président Aristide, en 2004, et il y a le moment suivant. Ils sont liés chronologiquement, mais politiquement distincts. La chute d’Aristide est un épisode ambigu, et les deux versions qu’on en donne – démission volontaire ou déposition forcée – ont probablement toutes deux une part de vérité. Nous n’avons eu aucune participation à cet épisode. Ultérieurement, le Conseil de sécurité de l’ONU a sollicité l’envoi d’une force de stabilisation sous le commandement du Brésil. Ont été exclus les intervenants habituels, Français et Américains. Cela a permis la constitution d’un corps de sécurité d’une qualité exceptionnelle. Il y a eu une seule dénonciation de violation des droits de l’homme, qui s’est avérée sans fondement par la suite, et le niveau de répression a été très bas. Le premier commandant de la mission de l’ONU, le général Augusto Heleno, un militaire de très haut niveau, en est même arrivé à déclarer : « Ce n’est pas avec des troupes que nous allons résoudre la situation, mais avec de la reconstruction économique, de la réorganisation institutionnelle, sociale, etc. » J’ai eu l’opportunité de converser avec des représentants de la gauche haïtienne, au moment où s’exerçait la plus forte pression en faveur d’un retrait des troupes. Ce qu’ils m’ont dit, c’est : « Pour l’amour de Dieu, n’en faites rien, en l’absence de troupes, il sera même impossible de réaliser les élections. » Après la victoire de René Préval, au début de l’année, nous avons longuement conversé avec lui, et il nous a demandé de rester. Je suis convaincu que s’il s’était agi d’autres troupes, il y aurait eu un bain de sang.

40 G. M. :Vous êtes un intellectuel porteur d’une grande expérience internationale, mais pas un diplomate de carrière. Cela a-t-il créé des problèmes avec Itamaraty[7] [7] Siège du ministère des Relations extérieures. ...
suite ?

41 M. A. G. : D’aucune façon. La figure du conseiller présidentiel en matière de relations extérieures existe depuis longtemps, je crois depuis le mandat de Juscelino Kubitschek, dans les années 1950. La nouveauté, dans mon cas, c’est que je n’ai pas suivi de carrière diplomatique. Cela n’a engendré absolument aucun problème et il y a intégration totale avec le ministre Celso Amorim. Je travaille avec les gens d’Itamaraty, qui sont des professionnels hautement qualifiés et loyaux. Il y a là un grand modèle de politique d’État. ●