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Mouvements

2012/1 (n° 69)

  • Pages : 168
  • ISBN : 9782707173171
  • DOI : 10.3917/mouv.069.0068
  • Éditeur : La Découverte

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Les tenants des institutions européennes martèlent que le renforcement de la gouvernance économique de la zone euro viendra à bout de la crise des dettes souveraines. Les six directives formant le Paquet gouvernance, ainsi que Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) représenteraient deux piliers d’une telle gouvernance. Le FESF doit ensuite laisser place à un Mécanisme européen de stabilité (MES) permanent, permis par la modification simplifiée du traité de Lisbonne opérée au printemps 2011. La BCE a encouragé l’adoption rapide du Paquet gouvernance. Le Parlement, codécideur, se targue d’être à l’avant-garde de ce projet de gouvernance et reproche à la Commission et au Conseil de céder aux pressions d’États membres suspectés de mauvaise volonté en matière de discipline budgétaire. Malgré ses réticences, la chancelière conservatrice allemande Angela Merkel serait désormais prête à un saut fédéral, au point de militer en faveur d’une restructuration de la dette grecque et d’une surveillance accrue des politiques budgétaires par la Commission. Elle accepterait même que le président de la Commission soit élu au suffrage universel. En fait, l’apparent consensus qui se dessine trahit un alignement des institutions européennes sur les positions de la droite allemande.

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Ce consensus est en passe de tuer le débat portant sur le contenu de la politique économique européenne, telle qu’elle s’ordonne d’ores et déjà autour de l’action de la BCE, en matière monétaire, et du Semestre européen, en matière d’encadrement des politiques budgétaires et structurelles. Nous nommons consensus de Bruxelles la ligne communément défendue par le Conseil, la Commission et une majorité du Parlement européen (formée du PPE de l’ALDE et d’eurosceptiques conservateurs), tant est criante l’analogie des politiques recommandées avec les politiques d’ajustement structurel imposées par le consensus de Washington. Le consensus de Bruxelles est même plus contraignant que le consensus de Washington, dès lors que les pays sommés d’appliquer les « ajustements structurels », en régime de monnaie unique, ne disposent pas de l’arme des taux de change pour faire rebondir leur compétitivité. Comme d’habitude, la « pensée unique » se pare des habits de neutralité en propageant l’idéologie de la seule politique crédible. Celle-ci est incarnée en Grèce et en Italie par des technocrates, en la personne d’un ancien vice-président de BCE (Vicos Papademos) et un ancien commissaire (Mario Monti [ 1][ 1] Comme Mario Draghi, nommé président de la BCE en remplacement...), alors que les pronostics se portent déjà sur l’ex-président de la BCE (Jean-Claude Trichet) pour succéder à Jean-Claude Junker à la tête de l’Eurogroupe.

Une idéologie commune

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La crise européenne est souvent présentée comme une crise institutionnelle. Elle mettrait en présence, d’un côté, les États membres, et au premier chef, l’Allemagne, qui au Conseil, s’élèverait contre tout pas en avant vers le fédéralisme budgétaire parce qu’elle refuse de payer pour les pays les moins vertueux. De l’autre côté, la Commission, la BCE et le Parlement sont parés de vertus proeuropéennes qui resteraient incomprises par les peuples, sujets aux populismes et aux égoïsmes nationaux. Au-delà de ces jeux de rôles, les dignitaires de ces institutions louent le pragmatisme de la BCE. Ils se targuent d’avoir soutenu la création du Fonds européen de stabilité financière. Tous se félicitent de l’accord intergouvernemental conclu lors de la réunion de l’Eurogroupe du 27 octobre, renforçant les moyens et les missions du FESF. Certains militent en faveur de la création d’euro-obligations qui permettraient de financer budget communautaire et dettes souveraines, sous condition de surveillance budgétaire accrue. Tous louent l’adoption, à l’issue d’un long trilogue Conseil-Commission-Parlement, d’un paquet gouvernance, formé de six directives coordonnant désormais les politiques économiques européennes.

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Trois d’entre elles durcissent le pacte de stabilité en imposant, sous peine de sanctions financières, un rythme de réduction des déficits de 1 point de PIB par an jusqu’aux 3 % autorisés par le traité de Lisbonne, et un désendettement à hauteur de 1/20e de l’écart entre l’endettement observé et l’endettement correspondant au taux autorisé de 60 % du PIB. L’une d’elles définit le cadrage budgétaire auquel devront se conformer les États, les collectivités locales et les organismes de protection sociale obligatoire. Les deux dernières définissent une batterie d’indicateurs de déséquilibres macroéconomiques (incluant notamment le déficit budgétaire, le déficit extérieur) et invitent les États membre à les résorber sous peine de sanctions financières. À y regarder de près, ce paquet transpose dans les textes européens le « pacte de compétitivité » que la chancelière allemande propose à l’Europe d’adopter. Ce pacte juxtapose au pacte de stabilité renforcé un pacte d’austérité salariale imposant aux pays dont le commerce extérieur est déficitaire d’ajuster les salaires à la baisse pour rétablir leur compétitivité.

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Au-delà des conflits de pouvoir qui opposent les institutions européennes, une idéologie commune structure donc l’inconscient de leurs tenants. Elle prédomine à la BCE et à la Commission. Au Conseil et au Parlement, les droites conservatrices et libérales et, d’autres forces, au-delà, s’accordent souvent quant au contenu des politiques économiques à appliquer en régime de monnaie unique, où les dévaluations compétitives sont impossibles. Dans un tel régime, il existe deux voies par lesquelles les chocs asymétriques peuvent être traités.

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La première est la voie prônée par les droites européennes, sous l’influence dominante de la droite allemande, tenante de l’« Ordolibéralisme ». Elle consiste à s’en remettre à l’ajustement par le marché, où la flexibilité des prix, des salaires et de l’emploi est supposée permettre aux pays déficitaires de rétablir leur compétitivité. Ceci revient implicitement à pratiquer une dévaluation interne par la baisse des coûts. Le terme de politique d’ajustement structurel renvoie explicitement à cette solution, qui suppose une réduction du poids de l’État social et une flexibilisation du marché du travail. Dans le cadre du Semestre européen, les États membres sont ainsi invités à établir l’état des lieux, tous les ans, de leur Programme national de réformes, conjointement à la remise d’un document, intitulé Programme national de stabilité, détaillant les moyens par lesquels la maîtrise des dépenses publiques et sociales doit permettre de suivre la trajectoire de réduction des déficits et de désendettement espérée.

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La seconde voie, défendue par les sociaux-démocrates, considère que la stratégie néolibérale est porteuse d’un jeu à somme négative. Dès lors que tous les pays baissent leurs salaires et leurs impôts en même temps, aucun ne sort gagnant du dumping social et fiscal. Pire, les ressources alimentant la dépense publique se seront taries, la baisse des salaires aura réduit la consommation et la demande intérieure européenne se retournera. Ce scénario est celui qui se déroule déjà sous nos yeux. L’autre stratégie consiste donc à organiser par la politique publique les transferts de ressources nécessaires pour faire converger tous les pays vers le niveau de développement des pays les plus avancés. Ces transferts sont la condition nécessaire à l’harmonisation des normes sociales et fiscales vers le haut. Cette stratégie repose en théorie sur la mobilisation d’un budget fédéral important, qui pourrait être financé par l’impôt communautaire et par l’emprunt (les eurobonds). Elle nécessite un pas en avant décisif vers une démocratie politique européenne. À défaut, et en l’absence d’un budget communautaire conséquent, les politiques budgétaires des États membre ne sauraient être bridées par un pacte de stabilité trop strict.

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Lors de la rédaction du traité de Maastricht, les critères de 3 % de déficit public et de 60 % de taux d’endettement ne correspondaient à aucun critère théorique. Les rédacteurs de l’annexe à l’article 109J avaient simplement considéré la moyenne des déficits et des taux d’endettement observés à cette époque. Vingt ans plus tard, la crise financière rend plus urgente que jamais l’avènement d’une politique budgétaire européenne. La rigueur budgétaire imposée aux États membres est macroéconomiquement intenable sans un budget fédéral qui permette de traiter les chocs asymétriques et d’impulser la croissance européenne. Faute d’un tel budget, il faudrait que les États membres puissent distinguer leur budget de fonctionnement, qui devrait être équilibré, de leur budget de capital, qui pourrait mobiliser l’épargne par l’emprunt afin de faire jouer à l’investissement sont rôle contra-cyclique de soutien à l’activité. Cette proposition, faite par Keynes à Lloyd George dans son Livre jaune de 1926, a été adaptée au contexte actuel par le groupe Socialistes et Démocrates au Parlement européen lors du débat sur le Paquet gouvernance, où le groupe a proposé d’exclure les dépenses d’investissement du calcul des déficits publics. Cet amendement, qui aurait permis de déboucher sur un compromis, fut rejeté par une coalition de droite, composée de conservateurs, de libéraux et d’eurosceptiques britanniques.

La politique budgétaire condamnée

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Les droites au Parlement et au Conseil, le président de la BCE et la Commission européenne, restent crispées sur le dogme de la « consolidation budgétaire ». Ils propagent la foi selon laquelle les politiques d’austérité permettraient à la fois de réduire les déficits et de relancer la croissance. Les politiques de « consolidation budgétaire » entendent restaurer la « confiance » des « générations futures » en réduisant les charges de la dette publique qu’ils n’auraient plus à supporter à l’avenir. Les ménages réduiraient leur épargne pour consommer. Ceux qui épargnent sur les marchés, sachant que les États redeviennent solvables, abaisseraient la prime de risque qu’ils exigent pour acquérir des emprunts d’État. Les entreprises disposeraient alors de taux d’intérêt plus bas et se remettraient à investir.

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Les promoteurs de la « consolidation budgétaire » omettent simplement de rappeler que cette politique fut à l’œuvre au cours de la décennie passée et qu’elle est, précisément, à l’origine de la montée des déficits structurels, avant que la crise n’engendre une explosion des déficits conjoncturels. Les contractions de dépenses publiques et sociales, réalisées au cours de la dernière décennie, ont été justifiées au nom des baisses d’impôts dont ont, depuis, profité les « générations futures » d’hier, principalement les catégories à hauts revenus et fort patrimoine. Celles-ci ont d’ailleurs profité des intérêts de la dette (ils sont les véritables créanciers de l’État) et des déficits qui ont servi à financer les « dépenses fiscales » dont ils ont été les premiers bénéficiaires. Le surcroît de revenus disponibles qui leur est versé sous formes de dividendes ou de cadeaux fiscaux n’a aucunement accru leur consommation. Outre qu’elles ont amenuisé les recettes et creusé les déficits, en ne provoquant pas l’effet annoncé sur la croissance, ces baisses d’impôts ont stimulé la spéculation immobilière et l’épargne. Celle-ci est devenue excédentaire dans certains pays du noyau dur européen, dès lors que les entreprises ne la mobilisent pas pour l’investissement. Cette situation est précisément à l’origine de la menace déflationniste qui plane plus que jamais sur l’Europe.

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Dans ces conditions, la zone euro commet une grave erreur de se priver de l’arme budgétaire. Malgré des déficits structurels - qui restent soutenables dans les pays où les taux d’intérêt réels sont inférieurs au taux de croissance –, cette arme doit plus que jamais être dégainée de façon contra-cyclique à condition, naturellement, de ne pas en gaspiller les munitions dans d’inutiles dépenses fiscales. Au contraire, les cures d’austérité, que le Conseil, la Commission et la BCE ont choisi d’administrer, ont d’ores et déjà tué dans l’œuf la reprise et provoqué, au troisième trimestre 2011, un plongeon vers une nouvelle récession qui provoquera une nouvelle montée conjoncturelle des déficits.

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Enfin, malgré les injections de liquidités de la BCE et le rachat de titres souverains sur le marché secondaire, la doxa monétaire reste prégnante. Or la nécessité d’une intervention de la BCE sur le marché primaire, à l’heure où celui-ci tendait à devenir illiquide, est devenue évidente pour désamorcer la crise des dettes souveraines.

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L’interdiction faite de recourir à une augmentation des dotations au FESF des États membres - désormais assujettis à une discipline budgétaire accrue -, et le dogmatisme monétaire de l’Allemagne expliquent aussi le contenu de l’accord conclu lors de la réunion de l’Europgoupe le 27 octobre. Au lieu de permettre au FESF de se refinancer aux guichets de la BCE, la Chancelière allemande, après avoir obtenu l’aval du Bundestag, a préféré proposer le recours à la titrisation des dettes souveraines rachetées par le FESF pour créer des « véhicules dérivés » de ces créances sur les États, afin de lever des fonds étrangers. La tuyauterie est exactement la même que celle utilisée par les banques pour titriser les créances telles que les subprimes qu’elles détenaient sur les ménages. Elles financèrent ainsi leurs activités sans avoir à augmenter leurs fonds propres et donnaient l’illusion de respecter leurs ratios de solvabilité (dans la mesure où les créances titrisées disparaissent de l’actif des bilans). Cette technique permet d’engendrer un effet de levier, c’est-à-dire aux banques d’accroître leur rentabilité financière, tant qu’aucun défaut de paiement n’apparaît. De même, le FESF peut désormais financer ses opérations sans que les États membres n’aient à accroître leurs contributions (équivalentes à des dotations en fonds propres). La titrisation des dettes souveraines provoquera un effet boule de neige catastrophique dans la sphère financière dès qu’un État fera défaut…

Briser le consensus

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Le principal argument brandi à l’encontre de la politique budgétaire est que le financement à bas coût de celle-ci ne résisterait pas à la spéculation des marchés contre les États qui l’utiliseraient de manière discrétionnaire. La spéculation sur les dettes a en effet remplacé la spéculation sur les monnaies, qui prévalait en Europe avant la monnaie unique. Elle condamna la politique économique de la gauche en France, en 1983. En régime de monnaie unique, la contrainte extérieure disparaît (il n’y a plus de parité monétaire à tenir) et une État peut s’accommoder d’un déficit temporaire lorsqu’il choisit de relancer sa demande interne. Reste la spéculation sur la dette souveraine, qu’il est possible d’enrayer en créant des mécanismes de financement fédéraux appropriés. À cet effet, les missions du FESF auraient pu être définies dans trois directions, exclues par l’accord du 27 octobre. La première aurait été de transformer le fonds en une quasi-banque, dotée des fonds propres que représentent les contributions des États membres. Celle-ci pourrait alors emprunter sur les marchés, se refinancer aux guichets de la BCE, financer les dettes souveraines et/ou le budget communautaire. Le refinancement aux guichets de la BCE reviendrait, de fait, à monétiser les dettes souveraines et exigerait à la fois l’accord de l’Allemagne, réticente, et une modification des traités. La deuxième piste, non moins exigeante sur le plan institutionnel, aurait été de considérer le FESF, ou le MES qui s’y substituera, comme l’embryon d’un Trésor européen, émettant des euro-obligations, à l’instar du Trésor américain, finançant le budget fédéral grâce aux bons du trésor. La BCE serait autorisée à racheter de tels titres en cas de tension sur leurs taux d’intérêt. Les ressources financières, ainsi mobilisées à coût raisonnable pour les finances publiques, pourraient alors alimenter les fonds structurels, ou financer directement les budgets nationaux. Faute de maturité des scénarii fédéralistes, une troisième piste, pragmatique, serait d’autoriser le rachat direct par la BCE des nouvelles émissions de titres souverains des États sur le marché primaire. Elle est pour l’heure proscrite par les statuts de la BCE.

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En supposant que l’approfondissement de la crise conduise la zone euro à emprunter l’une de ces pistes, les débats budgétaires nationaux pourraient alors se dérouler plus sereinement, hors de la pression des marchés et des agences de notation. Pour autant, l’étendue de ces choix serait excessivement restreinte si le traité intergouvernemental, que la droite ordo-libérale allemande entend imposer à la zone euro, aboutissait. Alors que le paquet gouvernance détermine un rythme de réduction des déficits jusqu’à 3 % du PIB, ce traité est encore plus orthodoxe. Il impose une « règle d’or » fixant un objectif de déficit structurel de 0,5 % du PIB tandis que le déficit courant doit nécessairement être inférieur ou égal à 3 %. Le traité prive donc quasiment les États membres de politique budgétaire, tout en continuant à amputer la banque centrale de prérogatives essentielles. Pour la première fois, dans l’histoire de nombreux pays, des choix de politique économique seraient inscrits dans le marbre des constitutions et assujettis à l’autorité d’une Cour de justice. Des sanctions automatiques seraient appliquées, sauf si une hypothétique majorité qualifiée des États membres de la zone euro au Conseil s’y opposait. Comment, dès lors, s’étonner de la montée de l’euroscepticisme le plus extrémiste ? Il devient urgent de briser le consensus de Bruxelles, pour le salut de la démocratie en Europe. ?

Notes

[*]

Maître de conférences à l’université de Paris I, député au Parlement européen, membre de la Commission des affaires économiques et monétaires.

[1]

Comme Mario Draghi, nommé président de la BCE en remplacement de Jean-Claude Trichet, Monti et Papademos ont par ailleurs occupé des postes important à la Goldman Sachs.

Résumé

Français

L’Europe connaît aujourd’hui une crise économique sans précédent, où ce qui réunit les États membres sont avant tout les dettes. Maintenant que l’UE dispose de l’euro, la spéculation sur les dettes a remplacé la spéculation sur les monnaies. La compétitivité est au plus bas, la stabilité est une illusion et les directives de la BCE ne sont pas opposables. Noyés dans ce marasme, où on ne sait pas qui gouverne réellement, les pactes budgétaires et financiers européens sont incapables d’endiguer la multiplication des plans d’austérité lancés par les États membres. Quelle est la réponse libérale ? Quelle est la réponse sociale-démocrate ? À travers cet article, l’auteur propose une relecture critique de l’Europe économique depuis les théories de Maastricht jusqu’aux abîmes du présent, où la déflation guette l’Europe.

Plan de l'article

  1. Une idéologie commune
  2. La politique budgétaire condamnée
  3. Briser le consensus

Pour citer cet article

Ngoc Liêm Hoang, « Le consensus de Bruxelles », Mouvements, 1/2012 (n° 69), p. 68-74.

URL : http://www.cairn.info/revue-mouvements-2012-1-page-68.htm
DOI : 10.3917/mouv.069.0068


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